VVD


4-3-2008

Beleidsdebat "De toekomst van de advies- en kennisinfrastructuur"

Graag wil de VVD-fractie een bijdrage leveren aan het themadebat over de advies- en kennisinfrastructuur. Ik zie deze bijdrage als een eerste dialoog met de minister en met collega-fracties. Het debat zal na vandaag zeker nog een vervolg krijgen.

De Nota Vernieuwing Rijksdienst heeft de gemoederen in beweging gebracht. Er moet een reguliere bezuinigingsoperatie worden doorgevoerd in de departementale adviesraden. Dus dringt zich de vraag op hoe deze op zinvolle wijze kan worden ingevuld. Het slechtste wat kan gebeuren is de eenvoudige kaasschaafmethode: alle raden leveren wat in en voor het overige gaat het afgeslankte leven gewoon door. Dit lijkt me een slechte keuze. Een optie die daar overigens dicht bijkomt, is de combinatie van afslanking en een sectorale samenvoeging van de raden. Ook dan dreigen fundamentele discussies en onderbouwde keuzes uit de weg te worden gegaan. Intussen spreekt de genoemde Nota wel degelijk over een geïntegreerde beleidsvorming en herinrichting van de adviesstructuur. De termen waarmee die doelstelling worden onderbouwd stellen de VVD-fractie echter niet geheel gerust. Gesproken wordt over `de inrichting van een slanker, evenwichtiger en flexibeler kennis- en adviesstelsel', gericht op `strategisch advies over grote vraagstukken'. Dit soort terminologie lijkt pretentieus, maar leidt in de praktijk maar al te gemakkelijk tot algemeenheden die echte discussies en keuzes uit de weg gaan. Er moet voor worden gewaakt een oneigenlijke vernieuwing te maskeren met modieuze begrippen. Anders dreigen verheven woorden als `ontkokering', `optimalisatie', `dynamiseren', `evenwichtiger' en `flexibeler' niet meer dan optische rechtvaardigingen te worden voor de eigenlijke inzet, een bezuinigingsoperatie. In dat geval maakt samenvoeging zo'n afslanking alleen maar eenvoudiger. Daar hebben we het pretentieuze jargon echter niet voor nodig. Nu is er voor samenvoeging wat te zeggen. Een integrale, interdepartementale vraagstelling en aanpak van het advieswerk heeft immers voordelen. Maar nogmaals, dit soort operaties mag niet leiden tot een beetje minder van hetzelfde.

Allereerst een opmerking over de bestuurlijke verantwoordelijkheid van deze operatie. De VVD-fractie betreurt het dat het veranderingsproces tot nog toe is aangestuurd door `een programma SG in overleg met de raden zelf'. Met een dergelijke formule dreigt het bestuur het initiatief uit handen te geven. Mijn vraag aan de minister is, waarom het kabinet deze discussie niet naar zich toe heeft getrokken en daaraan zelf leiding heeft gegeven. Waarom is er niet expliciet gekozen voor een inhoudelijke insteek van de inrichting van het adviesstelsel? Waarom heeft de minister en dergelijke analyse en visie pas toegezegd nadat de Tweede Kamer recent om `een diep(-er)gaande analyse van de problemen in de advies- en kennisinfrastructuur' heeft gevraagd? Wil de minister toezeggen, dat ze ook de uitkomsten van het debat dat wij vandaag voeren in de toegezegde analyse zal meenemen? Dan kunnen we als Eerste Kamer vandaag een boeiend schot voor de boeg geven. Wil de minister aan de hand hiervan met onderbouwde voorstellen komen? Dan kan het debat op de juiste wijze worden voortgezet, namelijk op basis van concrete voorstellen door het kabinet.

De VVD-fractie wil op gedegen wijze op de adviesmaterie ingaan. Uitgangspunt is de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de keuzes. Als ingrijpende keuzes nodig zijn, is bestuurlijke verantwoordelijkheid vanzelfsprekend. Daarom mogen fundamentele vragen niet uit de weg worden gegaan. Willen we eigenlijk wel vaste departementale of sectorale adviesraden? Wat willen we met dergelijke vaste adviesraden bereiken? Hoe kan zo'n adviesstructuur een zinvolle bijdrage leveren aan het werk van de departementen en het openbare bestuur? Wat moet dus de aard zijn van zinvolle adviezen? Wat moeten adviesraden bijdragen aan wat departementen zelf niet kunnen of willen doen? Voor mijn bijdrage aan dit vraagstuk wil ik inspelen op het antwoord van de regering op vragen uit de Tweede Kamer (zie 31201, nr 24, vraag1). Daar stelt de regering dat ze een vermindering van de beleidsdruk en beleidsdrukte voorstaat, alsmede een doorbreking van de verkokering van de beleidsvorming en dus van de departementale organisatie van de adviesraden. Wellicht kunnen deze stellingen nog wat worden aangescherpt en vloeien daaruit logische keuzes voort.

Mevrouw de voorzitter, de Nota Vernieuwing Rijksdienst stelt terecht dat de herinrichting eisen stelt aan de vraagzijde, dus aan de departementen en de politiek. Wat de Nota daaronder verstaat schiet echter tekort. Gesteld wordt dat `de departementen hun advies- en kennisvragen veel duidelijker moeten formuleren' en dat `betere communicatie' nodig is, een `flexibele dialoog tussen advies en beleid'. Met een lossere band tussen advies en beleid kan de VVD-fractie instemmen. Maar die lossere band moet dan wel gebaseerd zijn op duidelijke beleidskeuzes door de politiek. En dergelijke keuzes kunnen het niet stellen zonder een gedegen onderbouwing vanuit een deskundig departement. Als er al behoefte is aan externe adviezen, dan moet deze behoefte duidelijk gearticuleerd zijn en gebaseerd op heldere beleidskeuzes vooraf. Zo'n behoefte is wat anders dan een verlegenheid. Wat niet mag is, dat het kabinet dan wel een minister of departement er bij complexe situaties of moeilijke keuzen niet zelf uit durven te komen en het probleem dus eerst maar eens wegzetten of hopen dat derden de knoop doorhakken. Als zich een legitieme behoefte aan advisering voordoet, moet de vraagzijde over voldoende eigen capaciteit beschikken om een inhoudelijk helder adviesverzoek te formuleren.

Het is de vraag of de departementen hiertoe thans voldoende in staat zijn. Ik wijs in dit verband op de vergaande afslankingen die zich binnen de departementen hebben voorgedaan en nog altijd voordoen. Er verdwijnt thans veel vakkennis. Dit raakt niet alleen de formulering van het beleid, maar ook de begeleiding van de uitvoering daarvan. Dergelijke kennis wordt te gemakkelijk overgelaten aan de markt en het brede veld van instituten. De departementen richten zich daarbij teveel op het op gang houden van zogenaamde processen. Op de departementen domineert dan ook het procesmanagement. Heeft zo'n departement nog wel inhoudelijk greep op de eigen werkvelden? Weet men nog wel precies waar de problemen en knelpunten zitten? Kan men nog gericht de leemtes in de eigen kennis en te kiezen beleidslijnen definiëren en zo adequate vragen aan derden formuleren? Het gaat mij er niet om dat derden niet mogen worden ingeschakeld bij het definiëren van beleid en de uitvoering daarvan. Het gaat mij erom dat dit proces verantwoord en goed begeleid wordt ingevuld. Afgeslankte departementen mag, maar dan wel met behoud van vakinhoudelijke kennis en ervaring. En het gaat mij dan niet allen om het beleid (en die eeuwige, niet te stoppen beleidsvernieuwing), maar vooral ook om een zorgvuldig beheer van het departementale vakgebied en de daarbij behorende werkvelden. De Nota gaat te gemakkelijk aan dergelijke zaken voorbij. Ik wil dit punt samenvatten. De VVD-fractie is van mening dat kabinet en ministers zelf verantwoordelijk moeten zijn voor de belangrijkste beleidskeuzes en dat de departementen over voldoende vakkennis moeten beschikken om dergelijke keuzes te onderbouwen. De politiek verantwoordelijken moeten zelf het beleid bepalen. Ze moeten dus keuzes durven en willen maken. De kwestie van legitimiteit van deze keuzes mag niet worden ontweken en ingevuld door derden. Alleen op deze basis heeft vervolgens nadere invulling via een gerichte dialoog met adviesstructuren zin. Voorkomen moet ook worden dat lange adviesomwegen de politieke besluitvorming traineren en de overheid de verantwoordelijkheid van en regie op het beleidsproces kwijtraakt.

Zijdelings stelt de Nota dat er ook ruimte moet zijn voor niet-gevraagde adviezen, zij het `niet teveel' (20% van het totaal als vuistregel). De VVD-fractie vraagt zich af waarom vaste adviesraden politici en departementen moeten confronteren met niet-gevraagde adviezen. Het staat de gehele samenleving toch vrij dit te doen? Ieder kan zich met wensen en suggesties tot de overheid richten, bijvoorbeeld via belangengroepen of politieke partijen. Deze specifieke ruimte voor vaste adviesraden is volstrekt overbodig, welke adviesstructuur ook gekozen wordt.

De cruciale vraag is intussen, of doorgegaan moet worden met vaste departementale of interdepartementale adviesraden. Advisering is nodig, zij het veel minder frequent dan thans de gewoonte is. De VVD-fractie meent dat advisering beperkt zou moeten worden tot onderdelen van gecompliceerde kwesties waarvoor het binnen de departementen aan feitelijke, toegespitste kennis ontbreekt. Op basis van politieke wilsvorming zijn nu eenmaal afwegingen nodig en daartoe kan gerichte ondersteuning van buiten behulpzaam zijn. Daar horen dus niet kwesties bij waarvoor het aan politieke moed ontbreekt en de vlucht in advisering een uitweg moet bieden. Minder advies vraagt dus meer bestuurlijke durf en besluitvaardigheid. Zoals gesteld vraagt minder advies ook voldoende deskundigheid op de departementen: daar ligt immers de kern van de advisering aan het openbare bestuur. Voor ondersteunende, aanvullende en feitelijke zaken kunnen gespecificeerde bureaus of instellingen worden geraadpleegd. Voor dit soort vragen zijn dus lang niet altijd vaste adviesraden nodig.

Waarheen dan wel met de vaste adviesraden? De VVD-fractie stelt in deze een vergaande herstructurering voor. Niet alleen moet de structuur van departementaal georganiseerde adviesraden worden losgelaten, ook de samenvoeging tot sectorale adviesraden gaat niet ver genoeg. Gekozen moet worden voor een zeer beperkt aantal volledig interdepartementale vaste adviesraden, liever niet meer dan 2 à 3. Deze zouden ondersteunend moeten zijn bij grote, gecompliceerde vraagstukken die het regeringsbeleid in brede zin omvatten. Gedacht zou kunnen worden aan kwesties rond wetenschap, technologie en onderzoek (inbegrepen de grotere ICT vraagstukken) en de problematiek rond de infrastructuur in de meest brede zin. De afzonderlijke ministeries moeten uit de integrale advisering eigen specifieke consequenties afleiden. Voor het overige rest dan de keuze voor gerichte ad hoc adviezen; daarvoor zijn geen vaste adviesraden nodig. Dus kunnen de huidige vaste departementale adviesraden worden opgeheven.

Ook de aard van de advisering eist aandacht. De commissies moeten deskundig en onafhankelijk zijn. Ze moeten diep in de materie kunnen doordringen en de vragen zo beantwoorden dat daarmee werkelijk wat gedaan kan worden. Cliché-adviezen zijn dus uit den boze, zo ook politiek welgevallige antwoorden. Gebaande wegen kan de overheid zelf wel bewandelen, daarvoor is geen externe ondersteuning nodig. Advisering vraagt dus ruimte voor het onvermoede, onverwachte, tegendraadse. Advisering vraagt niet alleen een overheid die scherp gerichte vragen kan stellen, maar ook een overheid die haar eigen uitdaging organiseert, zo niet haar eigen kritische tegenwicht: pas dan kom je tot gedegen keuzes. Mevrouw de voorzitter, nog een suggestie inzake de ad hoc adviezen. Bij verstrekkende uitdagingen zou bij gelegenheid gekozen kunnen worden voor staatscommissies. Als voorbeeld mag ik verwijzen naar de huidige deltacommissie. Een staatscommissie dwingt niet alleen tot het zorgvuldig articuleren van de vragen of opdrachten, maar voorziet ook in een sterke, integrerende rol van Algemene Zaken. Echter ook staatscommissies mogen niet worden ingesteld vanwege gebrek aan durf van bewindspersonen. Nog een laatste opmerking. Het staat het parlement vrij van adviescolleges gebruik te maken. Toch meen ik dat de Tweede en zeker ook de Eerste Kamer terughoudend moeten zijn in het inwinnen van dergelijke adviezen. Vaste en ad hoc commissies moeten in de eerste plaats het kabinet ondersteunen bij het formuleren van beleid en het doen van voorstellen aan het parlement. Graag verneem ik de reactie van de minister op genoemde suggesties.