Kamerbrief inzake vervolg Rusland-notitie d.d. 15 februari 2008
04-04-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Zoals aangekondigd in de notitie over de betrekkingen met de Russische
Federatie van 15 februari jl., die ik mede namens de Minister van
Econmische Zaken heb opgesteld (Kamerstuk 21 501-02 nr. 73), zou ik u
nader informeren over de uitwerking van de hierin vervatte
beleidsvoornemens. Dat zal ik in deze brief doen, mede met het oog op
het Algemeen Overleg over Rusland van 10 april a.s.
Een complexe relatie
Het beeld ten aanzien van Rusland is complex en roept vragen op. De
signalen die er vandaan komen zijn dikwijls verwarrend en maken het
moeilijk tot eenduidige conclusies te komen. In de notitie van 15
februari heb ik het over de paradox dat, daar waar de economische en
commerciële betrekkingen zich voorspoedig ontwikkelen, er ten aanzien
van politieke en maatschappelijke kwesties juist sprake is van een
verwijdering tussen westerse landen en Rusland. Hieraan kan worden
toegevoegd het gegeven dat Russische gesprekspartners indiceren dat
het land in opbouw is, ook voor wat betreft de ontwikkeling van een
democratische rechtsstaat waarin mensenrechten worden gerespecteerd,
en wij anderzijds moeten constateren dat de mensenrechtensituatie op
veel punten eerder achteruit dan vooruit lijkt te gaan.
Ik constateer dat er in Rusland een proces van modernisering gaande
is, zij het dat dit veel tijd zal vergen (in de notitie heb ik
aandacht besteed aan de jaren die aan president Poetin vooraf gingen
om dit inzichtelijk te maken). Onze doelstelling ten aanzien van
Rusland - een duurzaam en breed partnerschap - blijft onverkort gelden
vanwege de strategische belangen die hiermee gemoeid zijn en vanwege
het feit dat alleen met een dergelijk partnerschap uitzicht bestaat op
geleidelijke overeenstemming inzake politieke en maatschappelijke
kwesties.
Ik wil hieronder beredeneren hoe we uiteindelijk een combinatie van
beleidsinstrumenten kunnen inzetten om ertoe bij te dragen dat Rusland
zich opstelt als de door ons gewenste constructieve internationale
speler die zijn verantwoordelijkheden wil dragen.
De drie belangrijkste dimensies van onze betrekkingen met Rusland
Wanneer wij de inhoud van onze betrekkingen met Rusland bezien tegen
de achtergrond van de verwachte ontwikkelingen in de komende jaren,
dan springen er drie dimensies uit.
De rechtsorde, met bijzondere aandacht voor de situatie van de
mensenrechten
Dit raakt individuele burgerrechten, maar heeft uiteindelijk ook
betekenis voor het ondernemingsklimaat.
De economische betrekkingen
Nederland is bilateraal een zeer belangrijke handels- en
investeringspartner van Rusland, en de Europese Unie is verreweg de
grootste importeur uit en exporteur naar Rusland. Dit zal in de
komende jaren niet wezenlijk anders worden.
De veiligheidspolitieke dimensie
Rusland is vanaf de negentiger jaren een actieve partner geworden in
het gestalte geven aan de veiligheidspolitieke architectuur in Europa
en de wereld. Recent loopt de samenwerking op verschillende
onderwerpen op dit terrein aanmerkelijk minder soepel, terwijl de
gemeenschappelijke belangen juist groot zijn. Hoe kunnen we hier tot
meer samenwerking komen?
Wat ik verwacht is dat de koers die onder president Poetin is
ingeslagen zal worden voortgezet. Dat wil zeggen dat Rusland enerzijds
zal blijven ijveren voor de bestendiging en versterking van de eigen
internationale positie en dat anderzijds de modernisering van de
economie zal worden voortgezet. Dit laatste biedt naar mijn
overtuiging uitzicht op een op termijn democratischer gehalte van de
Russische samenleving.
Uiteraard kunnen zich t.a.v. ieder van deze dimensies moeilijk te
voorziene ontwikkelingen voordoen, die van invloed zullen zijn op het
algemene politieke klimaat waarin wij de betrekkingen met Rusland
verder willen ontwikkelen.
Deze drie dimensies wil ik hieronder toelichten:
* Democratische ontwikkeling met inbegrip van mensenrechten
Rusland heeft als lid van de Raad van Europa belangrijke
verplichtingen op zich genomen op het terrein van de burgerlijke
vrijheden en de verhouding tussen staat en burger. Deze normen
veronderstellen gedeelde waarden ten aanzien van individuele
mensenrechten, het belang van een pluriforme samenleving en vrije
pers en een politieke cultuur waarin oppositionele krachten zich
vrij kunnen uiten. De gedachte dat voor Rusland andere normen
gelden moet worden verworpen.
In de afgelopen jaren was vaak kritiek te beluisteren op de feitelijke
tekortkomingen van de Russische rechtsstaat en het functioneren van
instellingen - zoals recent nog in een rapport van Amnesty
International en het jaarlijkse mensenrechtenverslag van het
Amerikaanse Ministerie van Buitenlandse Zaken. Ook ikzelf heb hiervoor
in mijn contacten met mijn Russische collega aandacht gevraagd, en ik
zal dat blijven doen.
Tegelijkertijd is duidelijk dat de hervormingen die Rusland op dit
terrein zegt na te streven tijd zullen vergen en brede
maatschappelijke steun behoeven, willen zij duurzaam zijn. De
Russische regering, ook bij monde van toekomstig president Medvedev,
ontkent deze tekortkomingen niet, maar stelt op eigen wijze en in
eigen tempo met dit hervormingsproces te willen doorgaan, juist ook om
de beoogde duurzaamheid te verzekeren. Hierop moeten wij inspelen.
Het is onvermijdelijk dat nog tal van tekortkomingen in de komende
jaren zullen worden geconstateerd, terwijl Rusland toch - en daar ga
ik vanuit - aanstuurt op democratische ontwikkeling. Zoals ik ook in
de notitie stel: Rusland zal niet een democratie worden zoals
Nederland, Duitsland of de VS. Maar evenmin zal het land worden
teruggeworpen op een totalitair stelsel. Daarvoor is een te groot deel
van de bevolking inmiddels gewend aan economische vooruitgang en een
meer open, internationaal georiënteerde samenleving: die geest gaat
niet meer terug in de fles.
Mijn inzet zal - conform de Mensenrechtenstrategie - zijn om te
bepleiten dat de aangegane mensenrechtenverplichtingen door Rusland
worden nageleefd, en dat na de consolidatie van de afgelopen vier jaar
in Rusland ruimte moet worden geboden voor verdere democratische
ontwikkeling. Ik zal waar mogelijk, zowel bilateraal als in
multilaterale organen, rechtsstatelijkheid en democratische
ontwikkeling blijven ondersteunen en tegelijkertijd - onder aanroeping
van internationaal aangegane verplichtingen - blijven wijzen op
bestaande tekortkomingen. Dat kan variëren van de behandeling van een
individuele gedetineerde, zoals recent ex-Joekos bestuurder
Aleksanjan, tot de positie van NGO's, de media en de organisatie van
verkiezingen.
* Economie
Rusland heeft op het terrein van economische ontwikkeling,
hervormingen en groei, in de afgelopen vijftien jaar grote
schommelingen doorgemaakt. Inmiddels lijkt een koers ingezet,
gericht op verbreding van de economische groei, gefinancierd
vanuit een basis van energie-exporten.
Wie een nuchtere blik werpt op de cijfers en de voorspellingen t.a.v.
de ontwikkeling van de Russische economie, ziet - hoe kan het ook
anders - een gemengd beeld.
Enerzijds, zoals ook het Nederlandse bedrijfsleven ondervindt, grote
kansen en perspectieven in steeds meer sectoren van de Russische
economie voor handel en investeringen.
Anderzijds bestaan er zorgen over inflatie en achterblijvende
arbeidsproductiviteit, oplopende bedrijvenschulden, een
verslechterende handelsbalans, toenemende overheidsbemoeienis en dient
er fors te worden geï nvesteerd in de kwaliteit van de harde en zachte
infrastructuur.
Zoals ik in de notitie heb betoogd: de economische relatie is er een
van wederzijdse afhankelijkheid. Europa is in toenemende mate op
Rusland aangewezen als energie-leverancier; Rusland is op Europa
aangewezen om deze rol te kunnen blijven spelen en om de basis van
zijn economie te verbreden.
De contouren van de toekomstige economische betrekkingen met Rusland
tekenen zich min of meer af. Zij vormen op de middellange termijn een
gunstig perspectief voor de Nederlandse handel en investeringen in
Rusland. De rechtszekerheid die hiervoor benodigd is - zo belangrijk
voor zowel handel als investeringen - is niet alleen ons belang, maar
ook van steeds meer Russische burgers en bedrijven. De Russische
regering onderkent dit en steekt de hand ook in eigen boezem. Recent
beklaagde Medvedev zich over de tekortschietende rechtszekerheid en de
ernstige corruptie die op dit moment nog in Rusland bestaan.
De inspanningen aan Russische zijde om hier effectieve hervormingen
tot stand te brengen verdienen onze steun, waarbij het vooral gaat om
multilaterale inkadering van de economische betrekkingen. Een Russisch
WTO-lidmaatschap is een duidelijk wederzijds belang, omdat het gaat om
het onderling vastleggen van de randvoorwaarden voor de bestendiging
van onze economische betrekkingen op een transparante en toetsbare
grondslag. Ook zou ik graag zien dat Rusland het Energiehandvest
Verdrag ratificeert. De energie-dimensie van onze economische
betrekkingen blijft immers aanzienlijk.
Ten slotte is de vormgeving van een nieuw strategisch akkoord tussen
de EU en Rusland van groot belang, omdat daarmee een brede
vrijhandelsovereenkomst tussen die twee grote en onderling steeds
nauwer verbonden markten mogelijk wordt.
De inzet van de Nederlandse regering zal dus gericht zijn op het
verder bevorderen van de economische betrekkingen met Rusland door,
met name in multilateraal kader, te werken aan de totstandbrenging van
een zo stevig en transparant mogelijk handels- en investeringsklimaat.
De EU zal hierbij het voortouw hebben, maar Nederland kan als
belangrijke handelspartner en investeerder in de bilaterale
betrekkingen een wezenlijke bijdrage leveren.
Daarnaast beschikt de Nederlandse regering over tal van
beleidsinstrumenten, financieel en niet-financieel, om de bilaterale
economische relatie met Rusland verder te stimuleren en bedrijven,
vooral het MKB, aan te zetten tot internationaal ondernemen in en met
Rusland. Ik verwijs hierbij graag naar de Beleidsbrief Internationaal
Ondernemen die op vrijdag 7 maart jl. door collega Heemskerk aan de
Tweede Kamer is gezonden, waarin specifiek wordt gewezen op het belang
van Rusland als handels- en investeringspartner voor Nederland. Om
slechts enkele voorbeelden te noemen: alle vormen van dienstverlening
van de EVD (o.a. het Programma Samenwerking Opkomende Markten, of het
onlangs gestarte Government-to-Government programma, of meerjarige
programma´s in het kader van "2g@there"), de publiek-private
samenwerking in het kader van de Dutch Trade Board die Rusland heeft
gekozen tot één van de drie prioriteitslanden, de Gemengde Economische
Commissie tussen het Nederlandse en het Russische Ministerie van
Economische Zaken, enzovoorts.
* Veiligheidspolitieke betrekkingen
De betrekkingen met Rusland hebben lange tijd primair in het teken
gestaan van de veiligheidspolitieke dimensie. De recent sterk
toegenomen Russische assertiviteit op dit terrein roept die tijd voor
sommigen in herinnering. Deze vergelijking is echter niet
steekhoudend. Juist op het terrein van veiligheidspolitieke
onderwerpen - in de breedste zin des woords - is er sprake van sterk
gegroeide gemeenschappelijke belangen, van de dreiging van terrorisme
en proliferatie van wapenmateriaal tot het stabiliseren van
Afghanistan en omgaan met problematische regimes in Iran of
Noord-Korea. Voor ons ligt hier een opdracht deze
gemeenschappelijkheid uit te dragen en te blijven zoeken naar
gezamenlijke oplossingen.
Onze ambities om via het instrumentarium van de EU en de NAVO een
extern beleid te voeren gericht op duurzame politieke en economische
transformatie in onze gezamenlijke buurlanden, vergen een substantiële
dialoog met Rusland. Rusland volgt ons beleid ten aanzien van deze
landen immers kritisch, en alleen door middel van dialoog kunnen oude
reflexen en wantrouwen worden weggenomen. Wij zullen tegenover Rusland
blijven benadrukken dat de gezamenlijke buurlanden in alle vrijheid
hun keuzes moeten kunnen bepalen, en dat het politiek, economisch of
militair onder druk zetten van deze landen niet acceptabel is.
Door middel van dialoog zouden we in staat moeten zijn op middellange
termijn meer gezamenlijk veiligheidsbeleid tot stand te brengen,
bijvoorbeeld in die landen waar thans nog sprake is van "bevroren
conflicten", zoals Moldavië en Georgië. Dit zou tevens kunnen
bijdragen aan de opheffing van de patstelling die in het verband van
het verdrag inzake de Conventionele Strijdkrachten in Europa is
ontstaan met de Russische opschorting van dit verdrag. Het Nederlandse
beleid blijft overigens gericht op het bevorderen van de
inwerkingtreding en mogelijke actualisering van het aangepaste
CSE-verdrag. Conventionele wapenbeheersing op het Europese grondgebied
blijft een belangrijke aangelegenheid en dient in de betrekkingen
tussen Rusland en CSE-partners onderwerp van gesprek te blijven. De
kritische houding die Rusland terzake inneemt, zoals tijdens de
NAVO-Rusland Raad in Boekarest op 4 april jl., onderstreept dit
belang.
Mijn inzet is dan ook dat Nederland op veiligheidspolitiek terrein
actief op zoek gaat naar nieuwe vormen van samenwerking met Rusland,
uiteraard met respect voor bestaande overlegstructuren en mechanismen.
Hier bestaat veel onbenut potentieel, wat mij betreft vooral in de
EU-Rusland relatie. Natuurlijk, het zal gezien de bestaande
gevoeligheden (ik hoef hier slechts Kosovo te noemen) niet gemakkelijk
zijn op korte termijn wezenlijke vooruitgang te boeken, maar het is
een diepte-investering meer dan waard en zou recht doen aan de
fundamenteel andere veiligheidsomgeving die wij thans met Rusland
delen.
Mogelijkheden tot nauwere samenwerking met Rusland ten aanzien van op
stabiliteit gerichte grensoverschrijdende projecten met
Centraal-aziatische partners en Afghanistan, waarvoor de OVSE een
platform zou kunnen bieden, dienen ook nader te worden verkend.
Ten slotte zullen we ook op het gebied van wapenbeheersing actief
moeten blijven proberen Rusland te engageren en samen met de VS werken
aan een actualisering en eventueel multilateralisering van de huidige
wapenbeheersingsregimes. Verdere ontwapening, waaronder het opruimen
van verouderde en gevaarlijke chemische en nucleaire voorraden en
systemen, moet een gezamenlijke inspanning blijven. Voor wat betreft
de Amerikaanse plannen voor een raketverdedigingssysteem in Europa heb
ik al eerder aangegeven dat Rusland hierbij zoveel mogelijk dient te
worden betrokken.
De keuze voor een "beleidsmix"
Tegen de achtergrond van het gestelde in mijn notitie en de hierboven
genoemde dimensies wil ik een aantal keuzes maken voor prioritaire
inzet van Nederland, zowel bilateraal als in multilateraal kader, ten
behoeve van de vormgeving van de betrekkingen met Rusland. Gezien onze
brede en meervoudige doelstelling m.b.t. Rusland ligt het voor de hand
dat het beleidsinstrumentarium eveneens meervoudig is, en put uit alle
genoemde dimensies die onderling nauw verweven zijn. Simpele,
ééndimensionale opties zijn er nu eenmaal niet. In deze afweging
beschouw ik voortgaande modernisering van de Russische economie als
een motor voor de ontwikkeling van "rule of law", waarbij veiligheid
en stabiliteit de randvoorwaarden moeten zijn voor democratische
ontwikkeling en respect voor mensenrechten.
De mensenrechtensituatie in Rusland krijgt in Nederland terecht veel
aandacht. Nederland zal Rusland steevast blijven aanspreken, in
bilateraal en multilateraal verband, op de nakoming van verplichtingen
die voortvloeien uit het lidmaatschap van Rusland van de VN, OVSE en
Raad van Europa. Niet alleen om het acquis van deze organisaties te
waarborgen, maar ook omdat deze verplichtingen een positief effect
hebben op de samenleving. Zo zijn 20% van de zaken bij het Hof in
Straatsburg van de afgelopen 10 jaar door Russische burgers aanhangig
gemaakt, hetgeen iets over de situatie in Rusland zegt maar evenzeer
over de mondigheid van de Russische burger. In dit verband zal
Nederland blijven aandringen op ratificatie door Rusland van het
Protocol 14 bij het EVRM inzake hervormingen van het Hof. Bilateraal
zal Nederland blijven bijdragen aan democratische ontwikkeling en
respect voor mensenrechten door projecten te financieren uit
MATRA-middelen en het Mensenrechtenfonds, en waar mogelijk deze
activiteiten uit te breiden. Zoals aangekondigd in de
Mensenrechtenstrategie zal de capaciteitsopbouw van
mensenrechtenorganisaties worden ondersteund. Ik wil dit op een
transparante wijze blijven doen en ingaan op verzoeken uit de
samenleving. Ook wil ik de mogelijkheden onderzoeken om meer follow-up
te geven aan de assistentie die Nederland indertijd heeft geleverd aan
de totstandkoming van een nieuw Burgerlijk Wetboek. In het kader van
de versterking van de rechtsstaat zou gekeken kunnen worden naar
soortgelijke projecten op andere rechtsgebieden, of uitbreiding van
bestaande inspanningen ten behoeve van de sociale advocatuur. Ten
slotte kunnen ook maatschappelijke contacten bijdragen aan
democratische vooruitgang: in dat verband zal ik vooral op de jeugd
gerichte uitwisselingen op onderwijs- en cultureel gebied blijven
bevorderen.
Binnen de EU zal Nederland een pro-actieve opstelling blijven innemen
wanneer mensenrechtenschendingen plaatsvinden. De EU dient als middel
om het Nederlandse beleid richting Rusland te verstevigen, dus ook
wanneer het gaat om mensenrechtenkwesties. De EU moet zo expliciet en
concreet mogelijk aangeven wat het van Rusland in dit opzicht
verwacht.
T.a.v. onze economische betrekkingen geldt dat ook hier versterking
van de rechtsstaat een heilzaam effect heeft op het
investeringsklimaat, dus ook hier moet worden gekeken of verdere
juridische samenwerking kan worden bewerkstelligd. In multilaterale
fora moet Nederland sterk inzetten op het inkaderen van Rusland in
internationaal bindende regimes t.a.v. markttoegang en
investeringsbescherming. Dit geldt in eerste instantie voor toetreding
tot de WTO, waar Nederland een warm voorstander van is, maar zal ook
spelen bij de toekomstige onderhandelingen over een strategisch
akkoord tussen de EU en Rusland, waarvan energie een substantieel
onderdeel moet gaan uitmaken.
Hiernaast zal Nederland in bilateraal verband de betrekkingen blijven
stimuleren: meer marktverkenning en ondersteuning van het
bedrijfsleven, ten behoeve van zowel handel als investeringen, en
contacten tussen overheden en werkgeversorganisaties. Zoals ik ook in
de notitie heb aangegeven: ik zie zo'n groeiende belangengemeenschap
als een basis om vertrouwen te kweken, wat uiteindelijk gunstig
uitwerkt op andere terreinen. Het spreekt voor zich dat de
energie-component ook een belangrijk onderdeel van de bilaterale
relatie zal blijven uitmaken.
Eerder constateerde ik dat er op veiligheidspolitiek terrein onbenut
potentieel is. Hier is veel bezinning nodig, van beide kanten. Ik ben
ervan overtuigd dat de grootste veiligheidspolitieke uitdagingen voor
Rusland zich niet aan zijn westgrens voordoen. Juist deze gezamenlijke
buurregio biedt kansen voor samenwerking. In plaats van de EU-Rusland
discussie binnen de Gezamenlijke Ruimte voor Externe Veiligheid te
laten domineren door dossiers waar de EU niet penvoerend is (zoals
START, INF, Missile Defence) zouden we samen op zoek moeten naar
gezamenlijk veiligheidsbeleid. Laat de EU maar eens sterker inzetten
op de discussie over de bevroren conflicten in de ENP-landen Georgië
en Moldavië: wellicht dat zal blijken dat een EVDB-Rusland missie een
kansrijk alternatief vormt. Dit zou tevens gunstig kunnen uitwerken op
de CSE-problematiek die is ontstaan rondom de Russische
troepenaanwezigheid in deze landen. Maar deze samenwerking hoeft zich
niet te beperken tot Europa, getuige het recente be sluit van Rusland
helicopters ter beschikking te stellen aan de EUFOR-operatie in Tsjaad
en de Centraal-Afrikaanse Republiek: een besluit dat ik bijzonder
verwelkom. Ik haast me overigens te zeggen dat een en ander complex
zal zijn en overeenstemming binnen de EU veronderstelt. Tevens mogen
dit soort voorstellen nooit over de hoofden van betrokken landen
gedaan worden, wier onafhankelijkheid en keuzevrijheid voorop moeten
staan. Ook zal e.e.a. complementair aan de bredere veiligheidsagenda
moeten zijn (en dus goed afgestemd moeten worden met de VS), maar
uiteindelijk is zowel de EU als Rusland gebaat bij normalisering van
de betrekkingen en stabiliteit in deze regio.
Als gezegd lenen ook Centraal-Azië en Afghanistan zich wellicht voor
intensievere samenwerking, in dit geval in OVSE-verband. Maar ook op
het gebied van wapenbeheersing en ontwapening is een extra inspanning
nodig om te kijken of de impasses binnen de huidige regimes kunnen
worden opgelost en of sommige bilaterale regimes kunnen worden
gemultilateraliseerd. De discussies hierover zullen allereerst binnen
de NAVO en vervolgens in de NAVO-Rusland Raad moeten worden gevoerd.
Ik wil mij daar voor inzetten.
Conclusie
Afsluitend wil ik stellen dat de partnerkeuze voor Rusland voor mij
een onontkoombare is. Falende staten, internationaal terrorisme,
klimaatverandering en grondstoffentekort zijn mondiale uitdagingen die
we alleen het hoofd kunnen bieden met een gezamenlijke aanpak. Wij
moeten voorbij de krantenkoppen van vandaag kijken en Rusland
constructief-kritisch tegemoet treden. De huidige stabiliteit in het
land biedt het nieuw gekozen leiderschap de kans het
moderniseringsproces voort te zetten. Wij kunnen daarop inspelen door
met Rusland een duurzame samenwerkingsrelatie op te bouwen, waarin wij
aandacht zullen blijven vragen voor democratische ontwikkeling en
respect voor mensenrechten. Dat is uiteindelijk een weloverwogen
politieke keuze.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken