Den Haag, 06 mei 2008
Bijdrage van het Eerste Kamerlid Meindertsma aan de plenaire behandeling
van de Invoeringswet Wet Ruimtelijke Ordening (30 938)
Inleiding.
Vandaag behandelen we de Invoeringswet Ruimtelijke Ordening die de bestaande Wet, die dateert van 1965 zal gaan vervangen. Hier is een langdurig proces van voorbereiding en overleg aan vooraf gegaan. Deze wet biedt het wettelijk kader en de wettelijke instrumenten voor het uitvoeren van ruimtelijk beleid. Het ruimtelijk beleid is in hoofdlijnen vastgelegd in de Pkb Nota Ruimte en zal verder van invulling voorzien worden door de in de voorliggende wet verplicht gestelde structuurvisies voor de verschillende overheidslagen.
Bij het voorbereidingsproces van deze wet zijn naast vakspecialisten vooral veel bestuurders en hun ambtenaren betrokken geweest. Dat is begrijpelijk omdat het ontwikkelen van een adequaat instrumentarium nu niet meteen iets is dat tot de verbeelding van veel burgers en hun organisaties spreekt. Maar dat is tegelijkertijd zorgelijk omdat de gevolgen van niet goed op de uitvoeringspraktijk gerichte wet- en regelgeving in het algemeen, en zeker ook bij ruimtelijk beleid, in de samenleving tot veel ergernis kan leiden, zoals we voortdurend via de media, maar ook in de kroeg en op verjaarsfeestjes kunnen horen.
Het besef van deze paradox is noodzakelijk om als regering in voldoende mate in de gaten te houden dat het bestuur er niet voor zichzelf zit, maar voor het behartigen van de belangen van de burgers, dus dat goed gekeken wordt of het instrumentarium zoals dat nu voor ons ligt toegankelijk is voor burgers en daarnaast de uitvoering de doelen dient die politiek gezien bepaald zijn.
Wij gaan er als fractie van de PvdA vanuit dat de regering en deze Minister dit dilemma onderkennen en vragen dan ook aan de Minister om na invoering van de wet goed te monitoren dat de belangen van de burgers niet ondersneeuwen in het gevecht over de verdeling van de verantwoordelijkheden, de macht, tussen de verschillende overheidslagen. Graag een reactie van de Minister op dit punt op welke manier zij dat denkt te gaan doen.
Voor de fractie van de PvdA is bij de uiteindelijke beoordeling van deze wet de hoofdvraag of het instrumentarium in voldoende mate waarborgt dat de ruimtelijke ordening in dit land kwalitatief en kwantitatief kan voldoen aan de eisen rond nationale veiligheid als gevolg van de klimaatverandering, tegemoet komt aan de vele problemen in de Randstad, waarborgen schept voor ruimtelijke kwaliteit en eveneens vroegtijdig inspeelt op de Europees vastgestelde normen en richtlijnen rond lucht, natuur, milieu en water.
Een tweede, zeer belangrijke vraag voor ons is of de rechtsbescherming van de burgers en belanghebbenden bij de verschillende planfiguren voldoende eenduidig en zorgvuldig geregeld is?
Beleid en Instrumentarium
Het gewenste ruimtelijke beleid is vastgelegd in de Pkb Nota Ruimte en is door deze kamer bij het integrale beleidsdebat over de ruimtelijk-economische ontwikkeling in maart 2005 voorzien van een aantal aanvullingen en kanttekeningen, waar ik namens mijn fractie in dit debat graag aan wil herinneren.
Deze kamer heeft toen unaniem ingestemd met de motie Lemstra waarin geconstateerd werd dat de planningshorizonten in de Nota's Ruimte, Pieken in de Delta, Mobiliteit en de Agenda Vitaal Platteland dicht bij het heden liggen en ook onderling verschillen en tevens werd geconstateerd dat er geen heldere visie naar voren komt op de vraag hoe geanticipeerd gaat worden op lange termijn ontwikkelingen rondom zaken als klimaatverandering en zeespiegelrijzing, hoogwaterproblemen, de ontwikkeling van Schiphol, bereikbaarheid van de Randstad.
Daarom werd de regering verzocht de Staten-Generaal te voorzien van lange termijn investeringsstrategieën, die rekening houden met de zeer lange voorbereidingstijd van grote nationale investeringen en werd aandacht gevraagd voor een visie op ruimtelijk beleid die niet op de korte maar op de middellange termijn gericht is.
In datzelfde debat werd eveneens een motie (Meindertsma) aangenomen waarin bij de regering aangedrongen werd om de kennis over het EU-beleid te vergaren, te bundelen en te vertalen in beleidsconsequenties die van invloed zijn op de ruimtelijke inrichting van dit land.
Uit beide moties en in het debat werd volstrekt duidelijk dat deze kamer toentertijd van mening was dat er maar één Minister van Ruimtelijke Ordening is en dat die de regie behoord te nemen over de hoofdlijnen van het ruimtelijke beleid in dit land. Dat juist die ene Minister van Ruimtelijke Ordening daadwerkelijk vooruit moet denken, visie moet ontwikkelen en richting geven aan vakdepartementale collega's, die maatregelen voorstellen met soms vergaande ruimtelijke consequenties. Die opvatting toen en wat ons betreft nu nog steeds (3jr is toch niet zo lang geleden) betekent dat de Minister haar verantwoordelijkheid moet pakken en klip en klaar moet definiëren wat onder het centrale ruimtelijk beleid valt. Gelet op de moties van 2005, maar ook als wij het regeerakkoord juist interpreteren, is dat meer dan wat in de Pkb nota ruimte voorzien is. Het is naar onze mening de centrale overheid die de robuuste kaders voor ons ruimtelijk beleid moet aangeven in relatie tot lange -termijn ontwikkelingen rond veiligheid en ruimtelijke kwaliteit en die tegelijkertijd de ruimtelijke vertaling moet leveren van de doorwerking van het Europese beleid. Tot op heden hebben wij deze kaders nog onvoldoende te zien gekregen.
Er is sprake van allerlei parallelle beleidsconcepten zonder hiërarchie. De Nota Vitaal Platteland is in uitvoering, een nieuwe watervisie in voorbereiding en oud-minister Veerman staat aan het hoofd van de Deltacommissie, die voor het kabinet zal uitzoeken hoe ons land en in het bijzonder de Randstad, zich het beste kan voorbereiden op de gevolgen van de klimaatverandering en de stijging van de zeespiegel. Ondertussen wordt er hard gewerkt aan de uitvoering van het Urgentieprogramma Randstad met zijn vele projecten, worden er plannen voorbereid voor de plaatsing van duizenden windmolens, en wordt de discussie over de ruimtelijke gevolgen van tegelijkertijd groei en krimp nog nauwelijks gevoerd, (hulde aan het goede advies van Rob en Rfv over de bevolkingsdaling). Ter illustratie van wat wij bedoelen als het over ruimtelijke kwaliteit gaat een actueel voorbeeld. Als er 4000 windmolens van 200 meter hoog (incl wieken) geplaatst moeten worden en een onderlinge afstand van 450 meter in acht genomen moet worden voor een goede windvang met aan weerszijden 500m bebouwingsvrij, dan hebben we 1800km2 nodig. Qua omvang gaat het dan om de IJsselmeerpolders inclusief de Markerwaard. Zo'n majeure ruimtelijke opgave kan alleen lukken als de gebieden waar het in beginsel zou mogen in kaart gebracht geworden. Wat houdt een bepaalde politieke ambitie ruimtelijk eigenlijk in en hoe is dat te regelen, daar gaat het om. De discussie centraal of decentraal is geen relevante vraagstelling in dat verband. Het gaat om de vraag wat we willen regelen en wie daaraan een bijdrage levert.
Er zullen niet steeds weer nieuwe visies op alle afzonderlijke beleidsterreinen ontwikkeld moeten worden maar er zal bovenal gewerkt moeten worden aan samenhang en coördinatie in het licht van de belangrijkste vraagstukken waar we de komende decennia voor staan: klimatologische veranderingen, de Randstadproblematiek, de doorwerking van het Europees beleid en het evenwichtig balanceren tussen groei in het ene deel van het land en krimp in andere delen.
Dat vraagt niet alleen om vergezichten maar vooral om samenhangende heldere keuzes door het gehele kabinet waaraan een meerjarige investeringsstrategie gekoppeld kan en moet worden. Vanuit diverse geledingen in de samenleving wordt dit ook één andermaal met kracht en goede argumenten naar voren gebracht. Wil ons land en vooral de Randstad aantrekkelijk blijven voor investeerders dan is een dergelijke samenhangende visie met uitvoeringsmaatregelen en investeringsstrategie broodnodig.
Er is voor visie en het maken van keuzes veel uitstekend materiaal voorhanden bijvoorbeeld van het Natuur en Milieuplanbureau, van het Ruimtelijk Planbureau en de verschillende adviesraden.
De Tweede Duurzaamheidsverkenning betreffende de fysieke leefomgeving met als titel 'Nederland Later' van juli 2007 van Natuur en Milieuplanbureau, waarin de verschillende kijkrichtingen (klimaat en veiligheid tegen overstroming, robuuste natuur, bundeling en intensivering, ruim en groen wonen, vestigingsklimaat, landschap, toerisme en recreatie biedt) uitgewerkt zijn en met elkaar in samenhang gebracht worden en waar een combinatiekaart voor ontwikkeld is, biedt een uitstekende basis voor het aanbrengen van de zo noodzakelijke samenhang.
Graag een reactie van de Minister of zij deze analyse deelt, bereid is de regierol meer naar zich toe te trekken om samenhang aan te brengen in de steeds weer nieuwe visies, die vanuit de vakdepartementen komen.
Pas wanneer er duidelijkheid over het beleid en de nationale kaderstelling is kan het in deze wet voorliggende instrumentarium optimaal tot zijn recht komen. Zonder die duidelijkheid over wat centraal moet en decentraal kan zal de vergadertijd en de bestuurlijke drukte alleen maar toenemen.
De taakverdeling tussen de verschillende overheidslagen is in de voorliggende wet ingrijpend veranderd t.o.v. de huidige wet en nader geregeld middels de begrippen gemeentelijk, provinciaal en nationaal belang. Nadere definiëring van deze begrippen ontbreekt bewust, zo bleek uit de MvA en dat achten wij risicovol. Onduidelijkheid over de verantwoordelijkheidsvraag zal tot langere procedures leiden, zo is de veronderstelling van mijn fractie. Machtsstrijd tussen overheden, die allen het publieke belang dienen, mag nooit ten koste gaan van het gezamenlijke publieke belang van een zodanige ruimtelijke inrichting dat antwoord gegeven wordt op actuele vraagstukken en waarbij onder anderen ruimtelijke kwaliteit en nationale veiligheid tegen overstromingen de leidraad is.
Visieontwikkeling samen met wetenschap en samenleving is belangrijker dan proceduregevechten tussen overheden onderling. Het kan dan ook niet anders zijn dan dat de Rijksoverheid op een aantal vraagstukken op grond van goede argumenten, de kaders bepaald voor de ruimtelijke inrichting van dit land en deze vastlegt in structuurvisies die via één of meerdere AMvB's verbindend verklaard worden voor het beleid van provincies en gemeenten. Daar is wat ons betreft nog een hele slag te maken, waarvan we wel signalen opvangen maar de einduitkomst, evenals de Minister niet kennen. En de tijd dringt!
Het Rijk geeft de kaders aan en stelt vast wat centraal moet, dat wordt vastgelegd in AMvB's met voorhang in zowel de TK als de EK. Wij vragen de Minister ons het tijd- en behandelschema uit de doeken te doen, maar ook enig inzicht te verschaffen in de thema's die centraal geregeld zullen gaan worden. Immers na goedkeuring door deze kamer zal deze wet per 1 juli van kracht worden en verliest de PKB Nota Ruimte op hetzelfde moment haar rechtskracht. Weliswaar is er een overgangstermijn, maar zal die voldoende zijn om vooral de provincies maar ook de gemeenten voldoende voorbereid hun nieuwe rol te kunnen laten vervullen?
De doorwerking van wat centraal moet en decentraal kan zal allereerst middels provinciale en gemeentelijke structuurvisies, opgesteld moeten worden waarin de centrale beleidslijnen gekoppeld worden aan regionaal maatwerk. Het vooroverleg waarin de plannen tot stand gebracht worden zal zoveel mogelijk in een open planproces moeten plaatsvinden wil de doorwerking effectief en tijdig plaatsvinden (zie Elverding) Maar dat niet alleen, wil die structuurvisie voldoende rechtskracht hebben en duidelijkheid bieden voor verdere planvorming, dan zullen er op grond van de provinciale en gemeentelijke structuurvisies, verordeningen gemaakt moeten worden. Daardoor wordt de basis gelegd voor duidelijkheid over wat kan en wat mag en wat moet. Juist op het regionale niveau moeten wetenschap en samenleving een belangrijke rol kunnen vervullen. Dat vraagt tijd en is die tijd er volgens de Minister? Dat vraagt ook tijd omdat in die provincies waarbinnen zich de huidige WGRplus gebieden bevinden die nu meer bevoegdheden hebben dan in deze wet geregeld is, de WGR besturen voldoende ruimte moeten krijgen hun plannen maar ook de doorzettingsmacht rond die plannen effectief met de desbetreffende provinciebesturen te kunnen bespreken en te regelen. Ons bereikte juist over dit punt vorige week een zorgelijke brief van de VNG. Heeft de Minister enig inzicht hoe de provincies die het betreft met deze regio's omgaan?
Ook een recent rapport van Alterra in opdracht van het Ministerie van LNV en het Natuur en Milieuplanbureau laat op grond van studies bij vier provincies zien dat de verordeningen, als ze er al komen, niet eerder dan in 2009 gerealiseerd zullen zijn. Dat is zorgelijk!
In ditzelfde verband vraagt de bestuurlijke drukte in de Randstad bijzondere aandacht. Dit kabinet heeft, met weinig argumentatie, niet gekozen voor een Randstadautoriteit ondanks adviezen van de Holland Acht en de Commissie Kok. Kan deze Minister iets aangeven hoe zij denkt dat alle brandende kwesties in en rond de Randstand, die allen ruimtelijke consequenties hebben bestuurlijk aangestuurd moeten worden middels het voorliggende instrumentarium?
Ons tweede aandachtspunt geldt de rechtsbescherming bij planologische veranderingen zoals neergelegd in de voorliggende wetswijziging. Het zal de Minister niet ontgaan zijn dat de fractie van de PvdA dit aandachtspunt in alle stadia van ruimtelijke wetgeving aan de orde gesteld heeft. Dat heeft vooral te maken met het feit dat in de alledaagse praktijk maar al te vaak blijkt dat veel te veel planvoorbereidingsprocessen over wijzigingen in de fysieke omgeving zich in de duisternis afspelen op grond van vermeende overwegingen dat openbaarheid het planproces zou kunnen schaden.
Onze fractie voelt zich op dit punt dan ook zeer gesteund door het advies van de commissie Elverding, waarin gesteld wordt dat juist in het planvoorbereidingsproces alle belangen transparant en op een evenwichtige wijze afgewogen moeten worden om op grond daarvan tot éénduidige en heldere besluitvorming te komen waarop vervolgens niet al te gemakkelijk teruggekomen moet kunnen worden.
Het besluit dat deze Minister, met dank, genomen heeft op ons verzoek om een meldplicht op te nemen in het Besluit Ruimtelijke Ordening met betrekking tot plannen de fysieke omgeving betreffende is een stap op de goede weg.
Er zijn nogal wat onderzoeksresultaten, zie o.a. de promotie van Jan Nederveen (TU Delft 2007) over de geschiktheid van inspraakreacties voor het beoordelen van lijn infrastructuurontwerpen, waaruit blijkt dat het betrekken van de samenleving op gelijkwaardige wijze bij planvoorbereiding niet alleen tot betere plannen leidt, maar ook tot grotere acceptatie en daardoor tot versnelling van de procedures ná besluitvorming.
Maar omdat overheden, bestuurders, merkwaardigerwijs heel vaak huiverig zijn voor het vroegtijdig en op serieuze manier betrekken van burgers dan wel dat zij de juiste methoden niet weten te vinden, vindt de planvoorbereiding nog steeds veelal in achterkamertjes plaats en is er te weinig sprake van een openbare en evenwichtige belangenafweging. Juist daarom moet de rechtsbescherming van burgers en hun organisaties goed geregeld zijn ook wanneer het besluit éenmaal genomen is. En onzes inziens is dat op dit moment nog onvoldoende uitgekristalliseerd en onevenwichtig binnen de verschillende planfiguren, die in deze wet worden toegestaan. Onze fractie heeft daarover één en andermaal vragen gesteld, zonder dat uit de antwoorden van de Minister gebleken is dat deze problematiek in volle omvang onderkend en onderschreven wordt. Echter omdat wij ons niet aan de indruk kunnen onttrekken dat dit thema de komende maanden opnieuw en uitgebreid aan de orde zal moeten komen bij het bespreken van het advies van de commissie Elverding en voorafgaand daaraan bij de bespreking van het wetsvoorstel WABO (omgevingsvergunning) zullen wij op dit moment deze discussie in de wachtstand zetten. Maar we komen daar ten principale zeker op terug!
Wel vragen we de Minister om alvast bij de monitoring van de uitvoering van deze wet dit onderdeel specifieke aandacht te geven. Het gaat er dan om in de gaten te houden of bij de beheersverordening, waartegen geen enkele bezwaarmogelijkheid bestaat, geen relevante ruimtelijke ontwikkelingen binnen deze planfiguur toegestaan worden. De angel zit in de uitleg van het begrip relevant. Het komt ons voor dat het slim is wanneer de uitleg van dat begrip niet alleen aan jurisprudentie overgelaten wordt maar ook de komende periode door onze Minister van Ruimtelijke Ordening van invulling voorzien wordt. Een tweede punt van onderzoek is om in de gaten te houden dat de kring van belanghebbenden bij projectbesluiten ruim genoeg genomen wordt omdat bij het bestemmingsplan waartoe de gemeente verplicht is om die na een projectbesluit binnen een jaar te maken binnen zekere marges iedereen als belanghebbende beschouwd wordt, als wij de MvA voor waar mogen aannemen.
Tenslotte zouden wij de Minister nog twee vragen willen stellen. Allereerst mbt tot de invoering. Op welke wijze wil de Minister de invoering van deze wet begeleiden. Immers voor een goed gebruik van de mogelijkheden van de WRO is het beschikken over kennis van groot belang, zowel bij ambtenaren als adviseurs, bestuurders en politici. Op welke wijze zou de Minister faciliterend en stimulerend kunnen en willen optreden? Voor de Minister en haar deskundigen en de overlegpartners wordt na jaren eindelijk een succesvol wetgevingstraject afgesloten. Voor de uitvoerders zijn er, zo begrepen wij de afgelopen weken, tal van onduidelijkheden en onzekerheden
Een minstens zo belangrijke vraag is op welke wijze de Minister de naleving van deze wet wil volgen. Hoe wordt geoordeeld of provincies en gemeenten materieel voldoen aan het gestelde in deze wet en de daaruit voortvloeiende maatregelen? Hoe wordt in de gaten gehouden of gemeenten aan de meldplicht voor nieuwe ontwikkelingen voldoen? Hoe wordt in de gaten gehouden of gemeenten binnen een jaar na het nemen van een projectbesluit een bestemmingsplanwijziging gaan voorstellen, en hoe wordt in de gaten gehouden of de nieuwe planfiguur rond de beheersverordening niet misbruikt wordt?
En stel dat vanuit de samenleving klachten over de naleving komen, moeten die dan gericht worden aan de rechter of aan de Minister of aan beiden?
Wij wachten met belangstelling het antwoord van de Minister af.
Met vriendelijke groet,
Chantal Linnemann
Publieksvoorlichter
Tweede Kamer-fractie Partij van de Arbeid
Plein 2
K 118
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
Tel: 070 318 2703
Fax: 070 318 2800
c.linnemann@tweedekamer.nl
Partij van de Arbeid