Kamerbrief inzake toelichting op de inzet ten aanzien van landbouw, rurale
bedrijvigheid en voedselzekerheid in ontwikkelingslanden
08-05-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Hierbij hebben wij het genoegen u het rapport "Clean and sustainable?
An evaluation of the contribution of the clean development mechanism
(CDM) to sustainable development in host countries" aan te bieden. Het
rapport is opgesteld onder verantwoordelijkheid van de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie
van Buitenlandse Zaken in samenwerking met het ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Het betreft de
eerste evaluatie van de bijdrage aan duurzame ontwikkeling van de
overheidsprogramma's betreffende het Clean Development Mechanism (CDM)
en de voorafgaande pilot fase -Activities Implemented Jointly (AIJ).
Als zodanig heeft dit rapport een grote nieuwswaarde en draagt zeker
bij aan het vergroten van de kennis over de werking, kansen en
beperkingen van de marktconforme mechanismen.
Het CDM is één van de zogenaamde flexibele mechanismen uit het Kyoto
protocol van 1997. Het instrument biedt landen met een verplichting
voor het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen de
flexibiliteit een deel daarvan via klimaatprojecten in
ontwikkelingslanden te realiseren. Eén van de doelstellingen voor
dergelijke projecten is dat deze naast het reduceren van emissies van
broeikasgassen bijdragen aan duurzame ontwikkeling in de gastlanden.
Dit mechanisme is niet alleen goed voor het klimaat maar kan ook
bijdragen aan armoedebestrijding. Het vergroten van de samenhang
tussen klimaatbeheersing en armoedebestrijding is een belangrijk
onderdeel van het duurzaamheidsbeleid van de regering.
Nederland was één van de eerste deelnemers aan het CDM. In 2001 heeft
het Ministerie van VROM een aanschaffingsprogramma voor het CDM
gelanceerd. Inmiddels zijn er meer dan 60 projecten in ontwikkeling.
Een deel van die projecten is reeds gestart en een deel moet nog
beginnen. De projecten lopen door tot 2012 of langer.
Nederland was al eerder actief in AIJ. AIJ is een instrument onder het
Klimaatverdrag van 1992 en de voorloper van zowel het CDM, als de
overige flexibele mechanismen uit het Kyoto Protocol. Via AIJ konden
landen ervaringen opdoen met het gezamenlijk opzetten van
verschillende soorten klimaatprojecten. Daarbij is overdracht van
emissiereducties niet toegestaan. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken heeft een programma van 19 projecten gefinancierd, waarvan 5 in
een aantal ontwikkelingslanden en de overige in landen in Oost-Europa.
In de studie is onderzocht of de door Nederland gefinancierde
projecten onder het CDM en de AIJ hebben bijgedragen aan duurzame
ontwikkeling. Er zijn internationaal geen criteria overeengekomen om
deze duurzaamheid te toetsen. Het bepalen van de bijdrage van CDM
projecten aan duurzame ontwikkeling in eigen land is het prerogatief
van de ontwikkelingslanden. Hoewel de vermindering van
broeikasgasemissies een positieve invloed heeft op het klimaat en
veelal op de lokale luchtkwaliteit, kunnen CDM projecten ook een
bijdrage leveren op bijvoorbeeld sociaal en economisch vlak door
overdracht van technologie, betere voorzieningen voor locale
gemeenschappen, meer werkgelegenheid en verminderde afhankelijkheid
van fossiele brandstoffen. Tegelijkertijd mogen CDM projecten geen
significante negatieve neveneffecten hebben voor mens, dier, economie
en milieu.
Aangezien er geen internationaal vastgestelde criteria voor de
bepaling van de bijdrage van CDM aan duurzame ontwikkeling bestaan,
hebben de onderzoekers criteria ontwikkeld uit de literatuur op dit
terrein. Zij onderscheiden criteria voor het milieu (met onder meer
water- en luchtkwaliteit en biodiversiteit), economische criteria
(zoals effecten op de economische ontwikkeling, werkgelegenheid en de
overdracht van technologie) en sociale criteria (zoals vermindering
van armoede, gelijke kansen voor mannen en vrouwen en effecten op de
gezondheid).
Voor de CDM projecten hebben de onderzoekers 44 projecten uit de
Nederlandse portefeuille geselecteerd op basis van een evenwichtige
geografische spreiding en spreiding van technologie. Deze projecten
zijn beoordeeld op basis van de projectdocumenten zelf en
vragenlijsten onder vertegenwoordigers van de betrokken autoriteiten
in het gastland.
De studie is op het juiste moment verschenen. Immers, onlangs is op
Bali het startsein gegeven voor mondiale onderhandelingen die moeten
leiden tot overeenstemming over een verdrag ter opvolging van het
Kyoto protocol. De regering hecht grote waarde aan een positieve
uitkomst van deze onderhandelingen en zal zich hiervoor actief
inzetten. Marktconforme mechanismen vormen een belangrijk element van
het onderhandelingspakket. Indien deze instrumenten op de juiste
manier worden vormgegeven, kunnen zij een belangrijke bijdrage leveren
aan twee belangrijke prioriteiten van de regering: mitigatie van
klimaatverandering en vermindering van armoede. Inzichten in de
werking van de huidige instrumenten kunnen bijdragen aan het
verbeteren van deze instrumenten nu en in de toekomst. De regering
heeft daarom met grote belangstelling kennis genomen van deze studie.
Onderstaand volgt de reactie van de regering op de belangrijkste
bevindingen van de evaluatie.
Activities Implemented Jointly
In de studie zijn 5 van de 19 AIJ projecten onderzocht op hun bijdrage
aan duurzame ontwikkeling; deze 5 projecten zijn alle gelegen in
ontwikkelingslanden. Vier van de vijf projecten dragen aantoonbaar bij
aan duurzame ontwikkeling. De regering onderschrijft de belangrijkste
conclusies uit het rapport dat: 1) projecten dienen aan te sluiten op
de lokale vraag; 2) actieve partners uit het gastland bij de
activiteit betrokken moeten zijn; 3) de activiteiten doordacht moeten
zijn ontworpen; en 4) dat ze een nulmeting dienen te bevatten. De
beste duurzaamheidscore werd behaald door een biogasproject in Vietnam
voor locale boeren .
Clean Development Mechanism
In de evaluatie zijn 44 projecten van het
overheidsaanschaffingprogramma beoordeeld. De evaluatie richt zich op
de verwachte bijdrage van deze projecten aan duurzame ontwikkeling in
de gastlanden.
De regering vindt het belangrijk dat klimaatprojecten bijdragen aan
duurzame ontwikkeling van het gastland en acht zich gecommitteerd aan
het zoveel mogelijk zekerstellen van deze bijdrage. Deze doelstelling
is nagestreefd door het opleggen van specifieke eisen aan de
geselecteerde uitvoeringsorganisaties en bij het vaststellen van de
selectiecriteria voor de projecten. Tevens wil de overheid duurzame
ontwikkeling stimuleren door bedrijven te informeren over
duurzaamheidcriteria. Zo wijst de overheid bedrijven bij het verlenen
van instemming voor deelname aan CDM op bestaande keurmerken en
criteria die de bijdrage aan duurzaamheid waarborgen, waaronder `Gold
Standard', ISO 14000, de aanbevelingen van de World Commission on Dams
en het `Greenhouse gas Protocol' van de World Business Council for
Sustainable Development.
De regering deelt de conclusies van de evaluatie dat CDM projecten
naar verwachting een positieve bijdrage zullen leveren aan duurzame
ontwikkeling.
Hierbij onderschrijft de regering ook het onderscheid dat gemaakt
wordt naar effecten die direct samenhangen met een vermindering van de
emissies van broeikasgassen (bijvoorbeeld
energievoorzieningszekerheid, verminderde afhankelijkheid van fossiele
brandstoffen, verbetering luchtkwaliteit, etc) en de meer indirecte
effecten, waarvan de realisatie soms onzekerheden kent. De regering
benadrukt dat met name bij de 2 gecontracteerde HFC- projecten
(hydrofluorocarbon) extra eisen zijn gesteld om een bijdrage aan
duurzame ontwikkeling zeker te stellen door óf een deel van de
financiële opbrengst verifieerbaar en handhaafbaar te besteden aan
duurzame ontwikkeling voor de lokale bevolking, óf een toezegging van
de (Chinese) overheid de 65% heffing op HFC projecten te besteden aan
uitgaven die direct samenhangen met bestrijding van
klimaatverandering.
De evaluatie bevat een aantal suggesties ter verbetering. De regering
gaat daar onderstaand nader op in. Hierbij wordt aangetekend dat
hoewel een deel van deze aanbevelingen al in de praktijk wordt
toegepast, het CDM aankoopprogramma door de overheid (nagenoeg) is
voltooid, waardoor de aanbevelingen vooral betrekking kunnen hebben op
eventueel toekomstige aankopen na 2012 onder een nieuw internationaal
klimaatregime. De aanbevelingen kunnen ook relevant zijn voor
bedrijven die gedurende de resterende looptijd van het Kyoto protocol
actief zijn op de koolstofmarkt.
Optimaliseren van de bijdrage aan duurzame ontwikkeling van
CDM-projecten
In de studie zijn enkele opties voorgesteld voor het reduceren van de
onzekerheid over met name de indirecte bijdrage aan duurzame
ontwikkeling. Voorbeelden zijn:
1) Belastingen, op te leggen door de gastlanden, waarbij de opbrengst
wordt aangewend ter bevordering van lokale duurzame ontwikkeling,
2) Monitoring van de indirecte bijdrage aan duurzame ontwikkeling
3) Contractuele bepalingen voor de aanwending van (een deel van) de
opbrengsten voor duurzame doeleinden,
4) het betalen van een opslagpremie, die wordt aangewend voor duurzame
doeleinden.
De regering wijst erop dat bij de eerder vermelde contractering van
HFC projecten, alsmede via haar deelname aan het Community Development
Carbon Fund (CDCF) reeds met diverse van deze opties wordt gewerkt.
Een van de conclusies van de evaluatie is dat projecten die betrekking
hebben op windenergie, energie-efficiency en opvang van
stortplaatsgassen naar verwachting een significante bijdrage zullen
leveren aan duurzame ontwikkeling, terwijl de bijdrage van biomassa,
HFC, de opvang van vluchtige gassen en geothermische
energieopwekkingprojecten naar verwachting gematigd zou zijn.
De regering is van oordeel dat deze conclusies zeer sterk afhankelijk
zijn van de lokale omstandigheden van het betrokken project en
daardoor geen eenduidig generiek oordeel over diverse technieken of
soorten projecten weerspiegelen. Dit geldt niet voor HFC projecten die
zonder extra maatregelen geen grote bijdrage leveren aan duurzame
ontwikkeling, anders dan emissiereductie.
Geografische spreiding
Een evenwichtige geografische spreiding is net als capaciteitsopbouw
en technologieoverdracht één van de ambities van het CDM. Nederland
streeft naar een zo divers mogelijke CDM portefeuille met projecten
van verschillende soorten en omvang, verspreid over alle regio's.
In de studie wordt aanbevolen een betere geografische spreiding te
bereiken, door een premie boven de marktprijs te bieden voor projecten
in Afrika en Zuidoost Azië, investeringsmogelijkheden te bevorderen,
CDM-projecten te identificeren door middel van bijvoorbeeld
capaciteitsopbouwfondsen en investeerders te stimuleren om kleinere
projecten op te nemen in hun portefeuilles.
De regering voert actief beleid ter stimulering van evenwichtige
geografische spreiding van CDM projecten. Zo neemt Nederland deel aan
het eerdergenoemde CDCF (een Wereldbankfonds voor kleinschalige
projecten in de minst ontwikkelde regio's) en in samenwerking met de
FMO wordt actief gewerkt aan contractering van projecten in Afrika. In
de internationale onderhandelingen heeft Nederland bijgedragen aan het
vaststellen van CDM regels voor programma's voor zeer kleinschalige
klimaatprojecten, zodat programma's voor bijvoorbeeld het verspreiden
van energiezuinige lampen en kookoventjes worden toegelaten onder het
CDM. De regering zal zich waar mogelijk ook in de toekomst inzetten
voor vereenvoudigen van de regels voor kleinschalige projecten en voor
een evenwichtige geografische spreiding.
Marktontwikkeling in het klimaatbeleid heeft geleid tot de huidige
ontwikkeling en groei van CDM. Dit heeft echter ook zijn keerzijde.
Immers vraag, aanbod en projectrisico's zijn inmiddels bepalend voor
de prijsstelling en premies boven de marktprijs hebben daarop beperkte
of geen invloed meer. Afrika en Zuidoost Azië zijn tot voor kort onder
meer achtergebleven door het gebrek aan capaciteitsopbouw, maar zeker
ook door een ongunstig investeringsklimaat. Alleen door als koper
bewust die extra inspanning (of risico's) te aanvaarden zijn extra CDM
projecten in Afrika en delen van Zuidoost Azië te realiseren.
Capaciteitsopbouw voor CDM
Nederland is succesvol geweest in het helpen van ontwikkelingslanden
bij het opbouwen van capaciteit om deel te nemen aan het CDM. Deze
activiteiten dragen er toe bij dat landen die wegens gebrek aan
capaciteit niet of te weinig gebruik maken van CDM financiering,
toegang krijgen tot dit mechanisme. CDM capaciteitsopbouw zal worden
voortgezet. Voorts zal worden bijgedragen aan de ontwikkeling van
activiteiten op de vrijwillige markt.
In de studie wordt geconstateerd dat omdat Nederland de
capaciteitsopbouw (gefinancierd vanuit ontwikkelingssamenwerking)
strikt scheidt van de inkoop van emissierechten, kansen voor positieve
publiciteit en synergiewinst in ontwikkelingslanden aan ons
voorbijgaan wanneer andere landen de emissierechten opkopen van de
veelal hoogwaardige projecten die met Nederlands geld zijn
ondersteund, dan wel met Nederlands geld geschikt zijn gemaakt voor
deelname aan het CDM.
De regering is van mening dat, hoewel het beginsel van de scheiding
tussen de opkoop van rechten en het ontwikkelen van projecten moet
blijven bestaan, deze inderdaad effectiever kan worden georganiseerd.
Enerzijds is capaciteitsopbouw die zich richt op de kansen van een
ontwikkelingsland veel effectiever en bovendien past dit in het
streven te komen tot één transparante wereldmarkt voor emissierechten.
De regering constateert anderzijds dat er zich belangrijke wijzigingen
op de CDM markt hebben voorgedaan. Deze markt is inmiddels veranderd
van een kopersmarkt in een verkopersmarkt. Deze ontwikkeling biedt de
mogelijkheid om te streven naar betere synergie tussen het
inkoopprogramma en de capaciteitsopbouw, zonder dat er onredelijke
druk op de verkoper zou worden uitgeoefend om de kredieten aan
Nederland te verkopen. Bij een eventuele hervatting van de inkoop van
CDM-certificaten zullen de mogelijkheden om het inkoopprogramma en het
capaciteitsopbouwprogramma beter op elkaar af te stemmen nader worden
onderzocht.
Leerpunten
De regering steunt het internationaal vastgelegde beginsel dat het
gastland bepaalt of een project voldoet aan haar eigen beleid voor
duurzame ontwikkeling. Zo is ook het afromen van opbrengsten van
emissierechten de verantwoordelijkheid van het betreffende land. In
deze situatie dragen ook projecten met relatief beperkte directe
positieve effecten bij aan emissiereductie en duurzame ontwikkeling.
Het bereiken van duurzame ontwikkeling is een mondiale opgave. De
regering blijft daarom een evenwichtige mondiale spreiding van CDM
projecten nastreven en is daarom bereid om voor projecten in sommige
regio's met een minder gunstig investeringsklimaat een verhoogd risico
te aanvaarden.
De regering hecht eraan dat de projecten de beginselen van
maatschappelijk verantwoord ondernemen respecteren. De projecten mogen
geen ernstige negatieve gevolgen voor mens of natuur veroorzaken.
Toepassing van internationale standaarden heeft ertoe bijgedragen dat
dit uitgangspunt kan worden gewaarborgd.
Tot slot, met de implementatie van CDM heeft Nederland waardevolle
ervaringen ten aanzien van het gelijktijdig bevorderen van
emissiereducties en armoedebestrijding opgedaan. Doordat het CDM
overheidsaankoopprogramma nagenoeg voltooid is, zijn deze goede
ervaringen relevant met name voor bedrijven, gastlanden en eventuele
toekomstige aankopen na 2012.
Er zijn diverse manieren om de bijdrage van klimaatprojecten aan
duurzame ontwikkeling zeker te stellen. De volgende positieve
ervaringen wil de regering daarbij in het bijzonder benadrukken:
* Invloed in de voorselectie. De koper kan door middel van s
electiecriteria een hogere bijdrage aan duurzame ontwikkeling
stimuleren. De selectiecriteria kunnen variëren van
projectspecifieke, zoals het in acht nemen van de aanbevelingen
voor energieopwekking door grootschalige waterkracht (Guidelines
World Commission on Dams), tot meer algemene eisen ten aanzien van
certificatie, zoals bijvoorbeeld ISO of de Golden Standard.
* Klimaatprojecten financieren duurzame projecten van derden. Met
name wanneer de bijdrage aan duurzame ontwikkeling, anders dan
broeikasgassenreducties, niet direct uit het klimaatproject zelf
voortvloeit, kan contractueel worden vastgelegd dat een deel van
de opbrengsten van de verkoop van reductie-units naar een ander
project gaat dat wel aantoonbaar bijdraagt aan duurzame
ontwikkeling. Dit kan gekoppeld worden aan een toeslag voor extra
duurzame projecten. Een voorbeeld is een stortplaats project, dat
een deel van de opbrengsten doneert aan een programma voor
verbetering van de levensomstandigheden in een arme wijk.
* Een nationaal fonds voor duurzame ontwikkeling. Een gastland kan
zelf de bijdrage van klimaatprojecten aan duurzame ontwikkeling
zekerstellen. Een voorbeeld is China, dat 65% heffing legt op de
verkoopprijs van broeikasgassenreducties van HFC en N2O-projecten.
Deze heffing gaat naar een fonds voor duurzame ontwikkeling op het
gebied van voorkomen of bestrijden van klimaatverandering.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Drs. A.G. Koenders
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,
Dr. J. M. Cramer
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken