Directie Internationale Zaken
Afdeling Europese
aangelegenheden
De heer V. Spidla PO Box 90801
Commissaris voor Werkgelegenheid, 2509 LV The Hague
The Netherlands
Sociale Zaken en Gelijke Kansen Anna van Hannoverstraat 4
Europese Commissie The Hague
Telephone +31 70 333 44 44
Wetstraat 200 Telefax +31 70 333 40 33
1049 Brussel www.szw.nl
België
Contactpersoon Uw brief -
Doorkiesnummer Ons kenmerk IZ/EA/2008/12910
E-mail Datum 29 april 2008
Onderwerp Aandachtspunten voor de vernieuwde Sociale
Beleidsagenda
De Europese Commissie staat voor de uitdaging om een vernieuwde sociale beleidsagenda
voor te stellen. Helaas zal ik niet aanwezig kunnen zijn op de conferentie van 5 mei. Gaarne
wil ik echter enkele elementen en aandachtspunten toe lichten die naar mijn mening relevant
zijn bij de ontwikkeling van een vernieuwde Sociale Beleidsagenda voor de Europese Unie. Ik
doe dit mede tegen de achtergrond van de mededeling van de commissie "naar een nieuwe
sociale visie voor het Europa van de 21ste eeuw".
Europese samenwerking
De Europese samenwerking was en is een essentiële voorwaarde voor stabiliteit en welvaart in
het naoorlogse Europa. De interne markt fungeert daarbij als motor van de integratie en als
bron van groei, werkgelegenheid en welvaart voor alle lidstaten. Het sociaal beleid in Europa
stond in de jaren van de Europese Gemeenschap in het teken van de ontwikkeling van de
interne markt en het vrij verkeer van personen daarbinnen. Het was gericht op het wegnemen
van belemmeringen voor het vrij verkeer van werknemers, tegengaan van materiële
ongelijkheid, het waarborgen van een `gelijk speelveld' en het voorkomen van
beleidsconcurrentie tussen de lidstaten, alsmede het verzekeren dat de stelsels van sociale
zekerheid in de lidstaten zodanig waren gecoördineerd dat grensoverschrijding geen verlies
aan rechten tot gevolg heeft. In meer recente jaren is hier nog de intensieve dialoog tussen
lidstaten op het gebied van werkgelegenheidsbeleid en sociaal beleid bijgekomen.
De Europese samenwerking is in de afgelopen decennia geconfronteerd met demografische
ontwikkelingen zoals migratie, vergrijzing en ontgroening. Het maatschappelijke leven is op
welhaast revolutionaire wijze veranderd door technische vernieuwing, zoals digitalisering,
miniaturisering en het gebruik van materialen. De politieke en economische omgeving is sterk
gewijzigd door de veranderingen in Midden- en Oost-Europa en zuidoost Azië, door nieuwe
dreigingen en door voortgaande internationalisering van economisch verkeer en globalisering
van markten. De interne markt in Europa is daardoor onderdeel geworden van meer
omvattende markten. Het vrij verkeer van werknemers binnen Europa is aangevuld en in
Ons kenmerk IZ/EA/2008/12910
omvang vaak voorbij gestreefd door een omvangrijke migratie naar Europa vanuit naburige en
verder weg gelegen regio's. Beleidsconcurrentie tussen de lidstaten van de Europese Unie is
vervangen door beleidsconcurrentie tussen het Europees model van de verzorgingsstaat en
sociaaleconomische stelsels van geheel nieuwe snit in Azië, India en Latijns-Amerika. De
vraag moet dan ook onder ogen worden gezien welke gevolgen deze veranderende
omstandigheden en omgeving hebben voor het sociaal beleid en hoe de Europese
samenwerking op sociaal gebied in de toekomst vorm moet worden geven.
Veranderende arbeidsmarkt
Deze vraag dringt zich te meer op nu deze ontwikkelingen ook de arbeidsmarkt zelf raken.
Vergrijzing en ontgroening leiden in alle Europese landen tot een krimpend arbeidsaanbod en
een verlies aan traditionele vaardigheden en ervaring. Als gevolg van technische
veranderingen kunnen bedrijven en bedrijfsactiviteiten, sneller en eenvoudiger worden
verplaatst of uitbesteed, en vormen afstand en tijd steeds minder belemmering. Het betekent
dat India in toenemende mate de administratie van hier gevestigde bedrijven verzorgt.
Tegenover bedrijfsverplaatsingen naar elders staat een niet onaanzienlijke migratie van
ongeschoolde arbeid naar West-Europa. De mogelijkheid van `outsourcing' van
bedrijfsactiviteiten naar heel andere delen van de wereld impliceert bovendien een meer
rechtstreekse concurrentie van arbeid uit landen met geheel andere arbeidsvoorwaarden en
arbeidsomstandigheden.
Arbeidsmarkten moeten zich snel kunnen aanpassen aan veranderingen en schokken, zodat
ook de werknemer die zijn baan verliest snel elders weer aan het werk kan. Dit stelt ook eisen
aan werknemers. Werk is steeds minder bestendig van aard. In steeds minder werkzaamheden
en beroepen kan men met zekerheid stellen dat dit over tien jaren nog steeds hetzelfde is of
nog beschikbaar is. Overgangen van werk naar werk zullen dan ook steeds vaker voorkomen.
Het stelt ook eisen aan de aansluiting tussen opleiding en de behoeften van de arbeidsmarkt,
ook voor het aanbod van scholing aan werkenden. Ook bij een goed functionerende
arbeidsmarkt en met scholingsmogelijkheden zijn er groepen die extra ondersteuning nodig
hebben om aan het werk te komen. In deze omgeving is het zoals de Commissie ook aangeeft
in haar mededeling niet mogelijk gelijke resultaten voor alle burgers te garanderen, maar moet
het streven zijn om iedereen zoveel mogelijk gelijke kansen te bieden.
Deze veranderingen en ontwikkelingen bieden nieuwe kansen en grote mogelijkheden die ons
dagelijks en maatschappelijk leven en functioneren sterk beïnvloeden. Het sociaal beleid en de
stelsels van sociale zekerheid moeten zich aanpassen aan geheel nieuwe leefwijzen die het
gevolg daarvan zijn. De veranderingen en ontwikkelingen scheppen echter ook nieuwe
onzekerheden en risico's. In de afgelopen jaren is daarmee de vrees dat globalisering de eigen
zekerheid aantast een nieuw aspect geworden in de samenwerking op sociaal gebied. Het
opvallende daarbij is dat die zorg zich overal voordoet: in ontwikkelde, zich ontwikkelende en
onderontwikkelde landen.
---
Ons kenmerk IZ/EA/2008/12910
De arbeidsmarkt vormt vanouds de schakel tussen economie en het persoonlijk en
maatschappelijk leven. De arbeidsmarkt moet door arbeidsaanbod en arbeidsdeling
economische groei mogelijk maken maar tegelijk de economische ontwikkeling dienstbaar
maken aan menswaardige arbeid, persoonlijke bestaanszekerheid en ontplooiing, een solidaire
gemeenschap en een evenwichtige sociale ontwikkeling.
Nationaal en Europees sociaal beleid
De bedoelde veranderingen en ontwikkelingen zullen dan ook tot verandering en aanpassing in
het functioneren van de arbeidsmarkt moeten leiden. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt in
de eerste plaats bij de lidstaten. Zij zijn het die in het licht van nationale omstandigheden,
behoeften, voorkeuren en sociale tradities een antwoord moeten vinden op de veranderende
omgeving. Diversiteit in nationale instituties impliceert dat methoden om nationale
arbeidsmarkten beter te kunnen laten functioneren, van land tot land verschillen.
De moeite om overeenstemming te bereiken over richtlijnen zoals wijziging van de
arbeidstijdenrichtlijn, de richtlijn inzake uitzendarbeid en de pensioenrichtlijn bevestigen niet
alleen dat lidstaten niet steeds gelijksoortige oplossingen hebben voor sociale vraagstukken,
maar ook dat het zeer moeilijk is om de gekozen oplossingsrichtingen te laten convergeren. De
ontwikkelingen waar Europa en de lidstaten thans mee worden geconfronteerd nopen niet tot
nieuwe uniforme regelgeving. Veel richtlijnen uit het verleden waren ingegeven door het
streven om een `gelijk speelveld' en uniforme voorwaarden te scheppen binnen de interne
markt. In een tijd waarin de `markten' waar Europese bedrijven op concurreren veel
omvattender zijn dan alleen de Europese Unie, heeft een `gelijk speelveld' binnen de EU
slechts betrekkelijke waarde. Beleidsconcurrentie waarbij sociale bescherming en zekerheid in
verschillende lidstaten in wisselwerking neerwaarts wordt aangepast teneinde
bedrijfsvestigingen en activiteiten aan te trekken, moet voorkomen worden. Maar die
beleidsconcurrentie dreigt in deze tijd veel meer uit landen buiten de EU, dan daarbinnen. Juist
daarom is diversiteit binnen de EU een Europese kracht. Het biedt de mogelijkheid om
verschillende oplossingen te onderzoeken en het maakt bedrijven krachtiger in de concurrentie
op markten buiten de EU waar zij met een verscheidenheid aan regels en voortdurend
wisselende omstandigheden te maken hebben.
Hoewel de aanpassing van het sociaal beleid en de stelsels van sociale zekerheid aan de
veranderende omstandigheden dus in de eerste plaats op het niveau van lidstaten plaats moet
vinden, heeft de Europese Unie daarbij een belangrijke rol die samenhangt met het feit dat
ieder van de lidstaten wel beleid en wetgeving kan aanpassen, maar dat de ontwikkelingen en
activiteiten waar deze betrekking op hebben, al lang niet meer beperkt zijn tot de nationale
economie. Ieder van de lidstaten kan wel het eigen beleid en de wetgeving aanpassen, maar
geen heeft nog zelfstandig greep op de economische verschijnselen en markten waarbinnen
belangen beschermd moeten worden en sociale doelen gerealiseerd. Wanneer lidstaten slechts
alleenstaand handelen, zullen de aanpassingen dan ook vooral een defensief karakter hebben
en een terugtocht impliceren tegenover marktkrachten die voor iedere lidstaat afzonderlijk
---
Ons kenmerk IZ/EA/2008/12910
onweerstaanbaar zijn. Gezamenlijk hebben de lidstaten meer invloed op ontwikkelingen in de
wereldeconomie dan afzonderlijk; gezamenlijk kunnen zij ook meer armslag voor nationaal
beleid waarborgen, dan iedere lidstaat afzonderlijk zou kunnen realiseren.
Europese sociale beleidsagenda
Vanuit die optiek zijn er vier onderwerpen die meer in het bijzonder aandacht verdienen bij de
samenwerking en coördinatie op Europees niveau. Dit zijn: beleidscoördinatie en een
gemeenschappelijke agenda, het ordenen van nieuwe dimensies van grensoverschrijdende
arbeid, handhaving en controle, en de bescherming van het Europese sociaaleconomisch model
binnen de wereldeconomie.
Beleidscoördinatie en gemeenschappelijke agenda
De aanpassing van beleid en wetgeving aan veranderende omstandigheden zal zoals gezegd
primair op het niveau van lidstaten plaatsvinden, maar daarmee is het niet hun exclusieve
verantwoordelijkheid. De grote verwevenheid van de nationale economieën maakt het tot een
gedeeld belang. Lidstaten die achterblijven bij de noodzakelijke aanpassing schaden niet alleen
hun eigen ontwikkeling, maar mede die van de interne markt als geheel. Een goed werkende
interne markt biedt Europa een sterke concurrentiepositie op mondiaal niveau. Naast
economische verwevenheid is er ook een gedeeld beleidsraam. Sociaal beleid is een gedeelde
verantwoordelijkheid lidstaten en de Europese Unie. Het Europees beleid dient de
inspanningen van de lidstaten te ondersteunen, op elkaar af te stemmen en deze aan te vullen
en de werking daarvan te versterken.
De Europese Unie heeft bij de noodzakelijke aanpassingen dan ook in de eerste plaats een rol
te spelen door het stimuleren van veranderingen op basis van een gedeelde Europese agenda.
De open methode van beleidscoördinatie is daarbij een geschikt instrument gebleken. De
coördinatie wordt versterkt door de vaststelling van gemeenschappelijke beginselen zoals die
op het gebied van flexicurity. Op het gebied van actieve integratie wordt een gelijke aanpak
overwogen. Bij dergelijke innovaties is het wel zaak over een helder raamwerk te beschikken
en duidelijke beleidsprocessen. Alleen dan kunnen de resultaten en uitkomsten zichtbaar
worden voor een breder publiek.
Grensoverschrijdende arbeid
Vrij verkeer van werknemers was vanaf het begin een van de pijlers van de
gemeenschappelijke markt. Sindsdien heeft het zich ontwikkeld tot een algemeen recht op vrij
verkeer van burgers van de Unie. Het vrij verkeer is gerealiseerd door de coördinatie van
sociale zekerheidssystemen en een zekere harmonisatie van arbeidsomstandigheden. Toch is
grensoverschrijdende mobiliteit in omvang relatief beperkt gebleven. Dit hangt vermoedelijk
minder samen met juridische belemmeringen en verschillen in wetgeving, als wel met
verschillen in taal, cultuur en sociale omgeving die werknemers weerhouden van een `sprong
in het ongewisse' die migratie naar een ander land toch altijd nog vormt. Uitzondering daarop
zijn studenten en zgn. kennismigranten. Daarom is het ook de vraag of het loont om
---
Ons kenmerk IZ/EA/2008/12910
verschillen in wetgeving en mogelijk nog bestaande juridische belemmeringen verder door
harmonisatie te elimineren. Dit dwingt tot harmonisatie van nationale systemen en beperking
van eigenheid, met alle weerstand die dit mogelijk oplevert welke nauwelijks opwegen tegen
de beperkte omvang van arbeidsmobiliteit.
De inherente beperking van het vrij verkeer van werknemers bestaan niet in het geval van
arbeidsmigranten die van buiten de Europese Unie komen. Deze hebben zich reeds losgemaakt
uit hun natuurlijke sociale omgeving door naar Europa te komen en hebben derhalve veel
minder belemmeringen om daarbinnen van het ene naar het andere land te migreren. Nadat zij
eenmaal binnen Europa een vaste verblijfplaats hebben gevonden, zullen zij ook geleidelijk
steeds meer door sociale banden en verwantschap aan een plaats gebonden worden. Vandaar
dat met name de eerste binnenkomst van arbeidsmigranten van buiten Europa en de
verplaatsing in de eerste jaren daarna, voorwerp dienen te zijn van een gemeenschappelijke
aanpak.
In beide voorgaande vormen van arbeidsmigratie betreft een verplaatsing van woon- en
arbeidsplaats van de werknemer naar een ander land. Fysieke verplaatsing van zowel verblijf-
als arbeidsplaats vormen het conceptuele uitgangspunt van de regels van het vrij verkeer van
werknemers binnen de EU. Bij grensoverschrijdende arbeid in grensstreken is dit echter
doorgaans niet het geval. Men woont in het ene land en werkt in het andere. In die situatie zijn
er doorgaans nog vele belemmeringen die samenhangen met de territoriale scheiding van
woon- en arbeidsplaats. Meer in het algemeen zijn er in grensstreken belemmeringen van
verschillende aard (arbeidsbemiddeling, scholing, uitkeringen) die de ontwikkelingen van een
grensoverschrijdende arbeidsmarkt verhinderen. Het wegnemen van deze belemmeringen
levert direct tastbare voordelen op voor de bewoners in die gebieden en kan bovendien de
regionale economie van de grensstreek veranderen van een perifeer gebied in de nationale
economie, naar een economische motor die gebruik maakt van de comparatieve voordelen van
beide aanliggende landen. Aangezien het bij de belemmeringen zal gaan om specifieke
knelpunten die samenhangen met de wetgeving van de aanliggende landen, is een algemene
geldige, uniforme aanpak voor de hele EU weinig vruchtbaar. Een bottom-up benadering ligt
meer voor de hand, waarbij de aanliggende landen tot een onderling vergelijk komen. Op
Europees niveau zou het aanpakken van dit probleem echter gestimuleerd moeten worden,
waarbij het Europees recht mogelijk een kader kan bieden voor de oplossing van juridische
knelpunten.
De situatie dat een werknemer in een ander land woont dan waar hij werkt, doet zich ook
steeds meer voor op de `virtuele' arbeidsmarkt. Werknemers verrichten via internet of via
andere communicatie middelen, in andere landen arbeid of diensten. Een voorbeeld is de
receptioniste die bezoekers van gebouwen en bedrijven via een beeldscherm welkom heet en
hen de weg wijst, maar die zich fysiek mogelijk aan het andere einde van de wereld bevindt.
Deze vormen van arbeid en dienstverlening vergen op den duur ordening teneinde werkgevers
en werknemers te beschermen tegen oneigenlijk gebruik, misbruik of schadelijke uitwassen.
Gegeven het grensoverschrijdend karakter van deze activiteiten zou een in iedere lidstaat weer
---
Ons kenmerk IZ/EA/2008/12910
andere aanpak daarvan belemmerend werken en weinig effectief zijn. Daarom zou die
ontwikkeling tijdig op Europees niveau gekanaliseerd moeten worden.
Handhaving
Om mensen daadwerkelijk te laten profiteren van de mogelijkheid tot vrij verkeer is het nodig
dat de regels worden nageleefd. De mogelijkheden van de interne markt tot
grensoverschrijdend opereren, herbergen ook een risico van misbruik, bijvoorbeeld de
uitvoering van sociale zekerheidswetgeving of naleving van arbeidsvoorwaarden. Handhaving
van afspraken waarbij burgers, bedrijven en toezichthouders uit meerdere lidstaten zijn
betrokken, vergt samenwerking tussen de nationale autoriteiten. Dit gebeurt nu onder andere
op basis van Europese regelgeving (bijvoorbeeld de coördinatieverordening sociale zekerheid
of de detacheringsrichtlijn). Nederland sluit verder bilaterale overeenkomsten tussen landen
waarin deze regels verder wordt geëxpliciteerd. Deze "Memoranda of Understanding"
(MOU's) bevatten vooral praktische afspraken op basis waarvan de uitvoerders in de diverse
lidstaten beter met elkaar kunnen samenwerken. Soms ook worden in bilaterale afspraken
zaken geregeld waarvoor geen Europese kaders bestaan.
De samenwerking op het gebied van handhaving is gebaat bij facilitering op Europees niveau.
Dit moet niet gepaard gaan met verschuiving van competenties of centralisatie van toezicht.
Wel moet dit leiden tot een werkbare handhavingstrategie, bijvoorbeeld door in EU-kader
procedureafspraken te maken over samenwerking tussen toezichthouders. Verder is het zinvol
in de coördinatieverordening sociale zekerheid meer aanknopingspunten op te nemen voor
samenwerking op het gebied van handhaving. Dergelijke afspraken kunnen op bilateraal
niveau verder worden ingevuld.
Externe dimensie
Het Europees sociaal beleid was lange tijd primair gericht op het functioneren en de
implicaties van de interne markt. Inmiddels vormt de interne markt onderdeel van meer
omvattende markten. In het voorgaande is er op gewezen dat dit ook geldt voor de
arbeidsmarkt. De Europese arbeidsmarkt heeft een meer internationaal karakter; niet alleen als
gevolg van de omvangrijke arbeidsmigratie naar Europa, maar ook als gevolg van
verplaatsbaarheid naar elders van bedrijven en bedrijfsactiviteiten en het gegeven dat
buitenlandse arbeid via internet en andere telecommunicatiemiddelen binnen Europa kunnen
worden aangeboden. In het voorgaande werd reeds geconcludeerd dat de lidstaten afzonderlijk
bij de aanpassing van hun beleid en wetgeving worden geconfronteerd met marktkrachten die
voor ieder afzonderlijk vrijwel onweerstaanbaar zijn. Eenheid en omvang van een interne
markt bieden echter een basis voor effectief extern optreden. Samenwerking versterkt de
positie van Europa als een "global player". Een goed functionerende markt geeft Europa een
sterke positie in handelsbesprekingen. Die positie stelt Europa in staat om internationaal de
beleidsruimte voor het beleid van de Unie en de lidstaten op sociaal terrein beter te
waarborgen en de bescherming van zaken als de bescherming van de fundamentele
arbeidsnormen op mondiaal niveau verder te brengen.
---
Ons kenmerk IZ/EA/2008/12910
Het waarborgen van nationale en Europese beleidsruimte binnen een mondiale economie en
het bevestigen van fundamentele arbeidsnormen en Europese sociale waarden binnen die
mondiale economie sluiten op elkaar aan. Opvallend in de huidige ontwikkeling van de
wereldeconomie is dat de vrees dat globalisering een sociaaleconomische bedreiging vormt,
zich overal voordoet. Op den duur kan dit de stabiliteit van de huidige economische
ontwikkeling zelfs bedreigen, wanneer daardoor politiek draagvlak ontstaat voor
protectionisme en afscherming van de nationale economie. Het is dan ook in ieders belang dat
op mondiaal niveau samenwerking plaatsvindt bij het scheppen van sociale
basisvoorzieningen, die kunnen verschillen naar gelang de sociaaleconomische ontwikkeling.
De discussie daarover speelt zich primair af in het kader van de `Internationale Labour
Organisation' (ILO), maar samenwerking op sociaal terrein binnen de EU verschaft Europa
gezag en invloed in het mondiale debat over sociale zekerheid in dat kader.
Tot besluit
In het voorgaande heb ik enkele beschouwingen en overwegingen ontwikkeld over relevante
elementen voor een vernieuwde Europese Sociale Beleidsagenda. Ik hoop dat deze
behulpzaam zijn bij het vinden van een antwoord op de vragen waar we voor staan. Het zal een
uitdaging zijn om een juiste balans te vinden tussen de diversiteit van nationale stelsels en een
goed functionerende en sterke Europese Unie, ook op mondiaal niveau. Dit vraagt een juiste
mix van coördinatie (waar dat nodig is), harmonisatie (als dat noodzakelijk is) en het
stimuleren van samenwerking op regionaal niveau. Het belang van die keuze is duidelijk, maar
zij zal van geval tot geval moeten worden bepaald. Ik wens de commissie veel wijsheid bij het
opstellen van een agenda voor Europa op sociaal gebied en ben uiteraard bereid om u waar
nodig hierbij te steunen.
De Minister voor Sociale Zaken
en Werkgelegenheid,
(J.P.H. Donner)
---
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid