Reactie op het advies 'Natuurgrenzen voor dagelijks gebruik'
20 mei 2008 - kamerstuk
Kamerbrief waarin de minister haar reactie geeft op een advies van de
Raad van de Wadden. Het is zeer complex om een systeem van
natuurgrenzen te ontwikkelen wat alle natuur- en landschapswaarden
beschermt.
Meer informatie
* Reactie op het advies 'Natuurgrenzen voor dagelijks gebruik'
Kamerstuk | 20-05-2008 | PDF-Document, 2439 kB
Voor downloaden van PDF-bestanden:
Zie het origineel
uw brief van uw kenmerk ons kenmerk datum
onderwerp bijlagen
D i rectie Regionale Zaken
Geachte Voorzitter,
Op 8 mei 2007 heb ik de Raad voor de Wadden gevraagd aan te geven wat er gedaan
moet worden om, halverwege de planperiode van de pkb Derde Nota Waddenzee, een
definitieve uitspraak te doen over de haalbaarheid van een nieuwe systematiek van vooraf
gestelde strikte natuur- en landschapsgrenzen voor activiteiten in de Waddenzee.
Tijdens de zogenaamde 'toogdag' op 30 juni 2007 heeft de Raad mij de eindversie van het
advies 'Natuurgrenzen voor dagelijks gebruik' aangeboden waarna het advies op 18 juli
formeel aan mij is toegezonden. U treft dit advies aan als bijlage bij deze brief.
In deze brief treft u mijn reactie op het advies aan. Deze brief is tevens in afschrift verzonden
aan de Voorzitter van de Eerste Kamer en aan de Voorzitter van de Raad voor de
Wadden.
Voordat ik inga op de inhoud spreek ik mijn waardering uit over het advies. De ontwikkeling
van een stelsel natuurgrenzen blijkt geen gemakkelijke materie. De Raad heeft in
de voorbereiding van het advies gebruikgemaakt van verschillende bij het onderwerp
betrokken personen uit diverse organisaties. Daardoor is de Raad er in geslaagd om de
verschillende aspecten van een systeem van natuurgrenzen uit te diepen en te vertalen in
richtinggevende adviezen.
Hoofdpunten uit het advies van de Raad
De Raad komt in zijn advies tot de conclusie dat invoering van een systematiek van
natuurgrenzen niet eenvoudig is. Het vereist veel kennis van ecosystemen en de effecten
van menselijke activiteiten daarop. Daarom moet extra geïnvesteerd worden in onderzoek
en monitoring. De Raad meent dat natuurgrenzen niet als abrupte omslagpunten geformuleerd
kunnen worden maar wel in termen van een concreet begrensde bandbreedte.
Daarbij merkt de Raad op dat vooraf vastgestelde natuurgrenzen periodiek geherdefinieerd
moeten worden.
Niettemin vindt de Raad het de moeite waard om de mogelijkheden van een stelsel van
natuurgrenzen verder uit te werken, omdat dit economische actoren meer zekerheid kan
bieden, terwijl de natuur beter beschermd kan worden.
Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Regionale Zaken
Vestiging Noord
Cascadeplein 6
Postadres: Postbus 30032
9700 RM Groningen
Telefoon: 050 - 5992300
Fax: 050 - 5992399
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA 's-GRAVENHAGE
18 juli 2007 050/FZ DRZN. 2008/1830 20 mei 2008
Reactie op het advies 'Natuurgrenzen
voor dagelijks gebruik'
2
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 mei 2008 DRZN. 2008/1830 2
De Raad stelt geen nieuwe regelgeving voor. Een nieuw stelsel van natuurgrenzen moet
passen binnen de kaders van de Natuurbeschermingswet.
De Raad constateert tevens dat de Deense en Duitse wetgeving ruimte laten voor een
stelsel van natuurgrenzen. De Raad bepleit daarom het onderzoek naar de invoering van
zo'n stelsel vanaf dit moment samen met Denemarken en Duitsland op te pakken.
Gevolgde aanpak en lopend onderzoek
De ontwikkeling van een stelsel van natuurgrenzen verkeert nog in de verkenningsfase.
Vanwege de weerbarstigheid van de materie en de conclusie van de Raad dat de invoering
van een dergelijk systeem niet eenvoudig is, heb ik het advies aan een externe audit
onderworpen met het verzoek om met aanbevelingen te komen bij het advies van de
Raad. Daarnaast heb ik gevraagd wat een eerstvolgende stap zou kunnen zijn in het
besluitvormingsproces over de toepassing van strikte natuurgrenzen. Het advies - dat
hoofdzakelijk vanuit ecologisch perspectief is opgesteld - heb ik als bijlage bij deze brief
gevoegd.
Parallel aan de adviesaanvraag en aansluitend op de het advies van de Raad voor de
Wadden is IMARES bezig met het onderzoek "Natuurgrenzen Waddenzee' dat nader
inzoomt op een aantal aanbevelingen van de Raad. Dit betreft onder andere:
* een nadere analyse van de juridische haalbaarheid;
* de vraag of het begrip natuurgrens werkbaar en toepasbaar is (mede in relatie tot
het begrip gebruiksgrens van de Raad);
* een eerste aanzet tot ecologische natuurgrenzen;
* een analyse van de effecten van het huidig gebruik in relatie tot natuurgrenzen;
* een analyse van de kennislacunes met voorstellen voor onderzoek.
Ik verwacht het eindrapport hiervan nog voor deze zomer.
Tenslotte is de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) gestart
met een nationaal programma zee- en kustonderzoek. Dit programma richt zich onder
meer op een versterking van inzicht en kennis van de draagkracht van het ecosysteem van
de Waddenzee en Noordzeekustzone. In maart zijn de onderzoeksprojecten bekendgemaakt.
De resultaten hiervan zijn te verwachten op middellangetermijn.
Aandachtspunten
De Raad merkt op dat het strikt genomen gaat om gebruiksgrenzen, maar spreekt desondanks
toch over natuurgrenzen om aansluiting te houden bij de terminologie van de
Adviesgroep Waddenzeebeleid (Commissie Meijer) en de pkb Derde Nota Waddenzee.
Dit geeft aan dat er meerdere beelden en interpretaties zijn van het begrip natuurgrenzen.
Ik vind het van belang dat er in ieder geval een eenduidig beeld over deze begrippen gaat
ontstaan.
De Raad constateert dat er geen sprake kan zijn van 'strikte' natuurgrenzen in de vorm
van één getal (aantal, oppervlakte, concentratie en dergelijke), maar dat eerder gedacht
moet worden aan grenzen in de vorm van een bandbreedte met een onder- en bovengrens.
Daarbij geldt volgens de Raad dat de uiteindelijke gebruiksruimte niet uitsluitend
op ecologische gronden kan worden gebaseerd en dat de maatschappelijke component
zeker niet mag ontbreken in een stelsel van natuurgrenzen.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 mei 2008 DRZN. 2008/1830 3
De audit ondersteunt dit laatste waarbij wordt opgemerkt dat het afbakenen van de
gebruiksgrenzen voor de belangrijkste systeemeigenschappen in objectieve en kwantitatieve
zin niet goed uitvoerbaar is en vooral via maatschappelijke acceptatie zal blijven
gebeuren. Daarbij komt dat zowel voortschrijdend ecologisch inzicht als veranderde maatschappelijke
omstandigheden maken dat natuurgrenzen een voorlopig karakter hebben
en periodiek moeten worden herzien. De verwachting van de Raad is dan ook dat een
'van geval tot geval'-beoordeling nodig zal blijven.
Ik acht het van belang dat een nieuwe systematiek van natuur- en landschapsgrenzen
duidelijk meerwaarde heeft zowel voor de initiatiefnemers van activiteiten als voor de
natuur. Praktische uitvoerbaarheid speelt hierin een belangrijke rol. Ik stel vast dat hierover
nog veel vraagtekens bestaan.
Een belangrijk juridisch aandachtspunt is hoe een allesomvattend stelsel van natuurgrenzen
zich verhoudt tot de Natuurbeschermingswet en het implementatieproces van
Natura 2000. De Raad adviseert om een stelsel van natuurgrenzen in te voeren als onderdeel
van het Beheerplan. Maar dit roept nog wel de vraag op wat de meerwaarde is ten
opzichte van de huidige aanpak via instandhoudingsdoelstellingen en uitwerking in
beheerplannen.
Een ander aandachtspunt is de ontwikkeling van natuurgrenzen in samenhang met implementatietrajecten
van andere Europese regelingen. Ik denk hierbij onder meer aan de
implementatietrajecten van de Kaderrichtlijn Mariene Strategie en de Kaderrichtlijn
Water.
Het draagvak voor een stelsel van natuurgrenzen is op dit moment nog onduidelijk.
Hoewel geen van de relevante belangengroeperingen het concept van natuurgrenzen
afwijst, constateert de Raad dat er sprake is van een enigszins sceptische houding. Draagvlak
acht ik een belangrijke voorwaarde voor de verdere ontwikkeling van een natuurgrenzenstelsel.
Het zijn juist deze groepen die een belangrijke rol moeten vervullen in de
verdere ontwikkeling ervan.
Tot slot zijn er nog vele andere vraagstukken die opgelost moeten worden alvorens een
alomvattend systeem van natuurgrenzen kan worden geïmplementeerd waaronder: het
bepalen van de belangrijkste systeemeigenschappen waarvoor natuurgrenzen worden
vastgesteld, de causale verbanden tussen menselijke activiteiten en effecten in het ecosysteem,
de problematiek van cumulatie, de maatschappelijke vraag aan wie en hoe de
beschikbare gebruiksruimte wordt toebedeeld, etc.
Voorlopige conclusie
Het advies van de Raad en de aanbevelingen uit de audit wekken de indruk dat het zeer
complex is om een systeem van natuurgrenzen te ontwikkelen dat alle natuur- en landschapswaarden
beschermt en tevens de gewenste duidelijkheid en zekerheid biedt voor
de uitvoering van economische activiteiten overal in het waddengebied. En mocht het
toch mogelijk blijken dan zal het nog jaren duren voordat een dergelijke allesomvattende
systematiek van natuurgrenzen operationeel zal kunnen zijn.
Datum Kenmerk Paraaf: Vervolgblad
20 mei 2008 DRZN. 2008/1830 4
Het ziet ernaar uit dat ontwikkelingsmogelijkheden van een alles omvattende systematiek
in de praktijk moeilijk realiseerbaar zullen zijn.
De invoering van een alles omvattend stelsel van natuur- of gebruiksgrenzen is ook geen
doel op zichzelf. Het gaat er om - ook volgens het advies van de Adviesgroep Waddenzeebeleid
- dat economische activiteiten vooraf strikte en gelijksoortige grenswaarden krijgen
opgelegd om te garanderen dat de veerkracht van de wadden niet wordt overschreden en
de natuurwaarden niet worden aangetast.
Ik zie de ontwikkeling van een stelsel van natuurgrenzen, voor activiteiten die schade
kunnen opleveren voor natuur, vooralsnog als een groeiproces vanuit de huidige praktijk.
Nieuwe ontwikkelingen en onderzoeksresultaten zullen het systeem gaandeweg kunnen
verfijnen. Voor de gaswinning is in het kader van de vergunningverlening een dergelijk
stelsel van natuurgrenzen ontwikkeld. Op het moment dat voor andere economische
activiteiten dan gaswinning een 'van geval tot geval' beoordeling wordt uitgevoerd, kan
een sectoraal natuurgrenzenstelsel worden gehanteerd. Dit stelsel kan vervolgens conform
het advies van de Raad een plaats krijgen in het beheerplan Natura 2000 voor de
Waddenzee waardoor mogelijk ook de vergunningplicht kan vervallen. Deze meer praktische
aanpak zal geleidelijk kunnen uitgroeien naar een natuurgrenzenstelsel voor steeds
meer economische activiteiten, al naar gelang het beschikbaar komen van nieuwe ontwikkelingen,
monitoringsgegevens en onderzoeksresultaten. Daarbij blijft de vraag onbeantwoord
of dit voor alle economische activiteiten in de hele Waddenzee bereikt zal worden.
Het onderzoek 'Natuurgrenzen Waddenzee' van IMARES zal worden afgerond met een
workshop over de voorlopige resultaten met gebruikers, onderzoekers en beleidsmakers.
De eindrapportage van het onderzoek verschijnt medio dit jaar. Ik ben voornemens om op
basis van deze eindrapportage - en dus veel eerder dan voorzien in de pkb Derde Nota
Waddenzee - een definitieve uitspraak te doen over de haalbaarheid van een nieuwe
systematiek van vooraf gestelde strikte natuur- en landschapsgrenzen voor activiteiten in
de Waddenzee.
Ik vertrouw erop dat ik u met deze brief voldoende heb geïnformeerd.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit