Algemene Rekenkamer: Kansrijke vorm verantwoording, zorgen rijksdienst
21/05/2008 13:00
Algemene Rekenkamer
Kwaliteit verantwoording maakt kansrijke ontwikkeling door, zorgen over gevolgen vernieuwing rijksdienst
Naast bezwaaronderzoek naar Defensie ook extra onderzoek naar Belastingdienst
Van de 26 jaarverslagen van ministers over 2007 voldoen er 25 aan de wettelijke eisen. Het bedrag aan fouten en onzekerheden in de jaarverslagen daalt en de Algemene Rekenkamer constateert minder ernstige onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. Dat is, in combinatie met experimenten voor gerichte informatie over kabinetsprioriteiten, een kansrijke ontwikkeling. Zorgen heeft de Algemene Rekenkamer over gevolgen van het programma Vernieuwing Rijksdienst, te meer daar de financiële functie en controle bij een aantal ministeries onder druk staan.
De Algemene Rekenkamer keurt de Rijksrekening 2007 en de Saldibalans van het Rijk 2007 goed. De rechtmatigheid ligt wederom op een hoog niveau. Het totaalbedrag aan fouten en onzekerheden is afgenomen ten opzichte van 2006. 25 van de 26 jaar verslagen voldoen. Bij het jaarverslag van het Ministerie van VROM overschrijden de fouten in de verplichtingen de tolerantiegrens, in totaal 116,8 miljoen euro. Deze overschrijding wordt voor ruim de helft veroorzaakt door een onrechtmatigheid van 59,6 miljoen euro bij de huurtoeslag die wordt uitgevoerd door de Belastingdienst.
In 2007 heeft de rijksdienst voor een bedrag van 187,6 miljoen euro de Europese aanbestedingsregels niet nageleefd. Deze regels worden als complex en belemmerend ervaren en soms wordt bewust afgeweken om de continuïteit niet in gevaar te brengen. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om via een grondige analyse tot een oplossing te komen.
Meer beleidsinformatie beschikbaar, focus brengt risico's mee
In 2007 is meer beleidsinformatie in de jaarverslagen beschikbaar, zodat ook de Tweede Kamer op beleid kan meesturen en controleren. Vooral de beschikbaarheid van informatie over gerealiseerde effecten is flink gestegen. Het kabinet, de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer hebben afspraken gemaakt over een experiment voor de jaren 2007 tot en met 2009 met de jaarverslagen bij de Ministeries van LNV, VWS en Buitenlandse Zaken. Doel is: meer politieke focus te krijgen in verantwoording. Deze aanpak in de jaarverslagen brengt ook risico's met zich mee. De kabinetsprioriteiten zijn niet allemaal voldoende meetbaar en concreet, dat maakt verantwoording wellicht lastig. Het risico bestaat dat de beleidsinformatie wordt losgekoppeld van de uitgaven per beleidsartikel. Het wordt dan lastiger om relatie tussen doel, middelen en prestaties in de verantwoording te interpreteren. In het jaarverslag van LNV is echter door middel van een tabel een heldere verbinding aangebracht tussen kabinetsdoel, bijbehorend beleidsartikel en de uitgaven, dat is een stap in de goede richting.
Op Verantwoordingsdag 21 mei 2008, de derde woensdag van mei, publiceert de Algemene Rekenkamer rapporten: Rijk Verantwoord, en 26 andere rapporten bij de jaarverslagen. Daarnaast worden het onderzoek Staat van de beleidsinformatie, het Rapport bij de Nederlandse EU-lidstaatverklaring en het onderzoek Inrichting Programmaministerie voor Jeugd en Gezin gepubliceerd (zie drie aparte persberichten)
Bedrijfsvoering voldoende, voortzetting bezwaaronderzoek bij Defensie, nieuw bezwaaronderzoek bij Belastingdienst
Het aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering is de laatste jaren tamelijk constant; de Algemene Rekenkamer constateert over 2007 een toename met één tot 57. Drie daarvan zijn ernstig, in 2006 waren dit er nog vijf. De bedrijfsvoering is van voldoende niveau, maar het beeld is wisselend. Vorig jaar is de Algemene Rekenkamer al een bezwaaronderzoek naar het grote aantal onvolkomenheden bij Defensie gestart. Bij dit ministerie zijn alle beheerproblemen niet binnen een jaar op te lossen, de bedrijfsvoering als geheel zal op zijn vroegst in 2010 verbeteren. Het munitiebeheer is nog net zo zorgelijk als in 2006. Er zijn ook nog te veel risico's bij het beheer van militair materieel bij crisisbeheersingsoperaties, ook vanwege de lange logistieke lijnen.
Een nieuw bezwaaronderzoek stelt de Algemene Rekenkamer in naar de Belastingdienst. Er is voor het derde achtereenvolgende jaar een (ernstige) onvolkomenheid bij de toeslagen (huur-, zorg- en kinderopvangtoeslag). Daarnaast zijn bij de Belastingdienst meer onvolkomenheden aangetroffen. Veelal hebben deze problemen te maken met het beheer van automatisering of financieel beheer en het niet goed naleven van procedures. Deze problemen vragen om een structurele oplossing, niet alleen bij de toeslagen.
Bij het Ministerie van VROM bleken de correcties in het jaarverslag zo omvangrijk dat een nieuw jaarverslag VROM 2007 opgeleverd moest worden. Het proces van jaarafsluiting 2007 is zodanig verlopen dat het op zich kwalificeert als een ernstige onvolkomenheid. Er zijn over 2007 20 nieuwe onvolkomenheden, waarvan de 4 bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Zo is daar het beheer van personeelsdossiers niet op orde. De Algemene Rekenkamer constateert bij Buitenlandse Zaken een veronachtzaming van de in- en externe regelgeving en het ontbreken van structurele aandacht voor beheer.
Zorgen om vernieuwing rijksdienst blijven
Een van de kabinetsprioriteiten betreft het programma Vernieuwing Rijksdienst. Dit heeft ingrijpende veranderingen voor de inrichting van de rijksdienst. De Algemene Rekenkamer heeft al eerder op risico's gewezen in onder meer het Verslag 2007. De Algemene Rekenkamer ziet ook nu problemen met:
- complexe verantwoordelijkheidsstructuren: bijvoorbeeld huurtoeslag wordt uitgevoerd door Belastingdienst, maar fouten komen voor rekening van VROM (jaarverslag voldoet niet);
- overdrachten van taken en werkzaamheden: emancipatie verhuisde van SZW naar OCW. Subsidiebeheer is in 2007 niet op orde;
- deugdelijke en tijdige informatievoorziening: de financiële functie en controle staan bij diverse ministeries onder druk (OCW, Defensie, LNV en VROM).
Aan deze problemen liggen vaak veranderingen ten grondslag waarbij het beheer van de organisatie de veranderingen niet volgt; er wordt slechts rudimentair aandacht aan de administratieve organisatie besteed.
Het is van groot belang dat wordt ingezet op vermindering van regeldruk, anders kan het aantal ambtenaren niet omlaag zonder dat de rijksdienst aan kwaliteit verliest. Ambities en de beschikbare mensen, middelen en tijd dienen in balans te worden gebracht. Het aantal fte's binnen de rijksdienst is in 2007 nagenoeg gelijk gebleven. De uitgaven aan inhuur van externen zijn in dat jaar ongeveer anderhalf maal zo hoog als in 2006, en komen uit op bijna 1 miljard euro. Een van de kabinetsprioriteiten is het programma Vernieuwing Rijksdienst, dat een kleinere en betere rijksoverheid nastreeft. De ministeries richten zich echter vooral op kwantitatieve vermindering van het aantal ambtenaren in plaats van op een kwalitatief betere rijksdienst. Tegelijkertijd hebben de meeste ministeries nog nauwelijks fundamentele keuzes gemaakt. In het onderzoek Staat van de beleidsinformatie 2008, dat ook vandaag wordt gepubliceerd, uit de Algemene Rekenkamer ernstige twijfel over het realiteitsgehalte van de idee uit Vernieuwing Rijksdienst om de arbeidsproductiviteit vier keer sneller te laten groeien dan waar het Centraal Planbureau van uitgaat. Daarnaast wordt veel verwacht van de inzet van ICT. De Algemene Rekenkamer heeft in diverse onderzoeken naar ICT-projecten vastgesteld dat een snelle oplossing door middel van ICT (technology fix) niet bestaat. Over 2007 wijzen problemen met de digitalisering van personeelsdossiers door Justitie en de problemen bij VROM en de Belastingdienst hier ook op.
Voor de Tweede Kamer is niet bekend hoeveel de ministeries, naast de raming van 500 miljoen euro, zelf bijdragen aan het programma Vernieuwing Rijksdienst. De onderbouwing van dit programma berust op een magere analyse, aldus Algemene Rekenkamer.
In de bijlage geeft de Algemene Rekenkamer een korte opsomming van conclusies in persberichten per ministerie naar aanleiding van het jaarverslag 2007.
BIJLAGE
Ministerie van Algemene Zaken
Verslag 2007 Algemene Zaken voldoet aan de wet
Het jaarverslag 2007 van het Ministerie van Algemene Zaken, het Kabinet der Koningin en de Commissie van Toezicht betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten voldoet aan de wettelijke eisen. De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat in twee gevallen ten onrechte de Europese aanbestedingsregels niet zijn nageleefd, voor taxidiensten en drukwerk, opgeteld voor 275.656 euro. Het Utrechtse evenement 'Samen werken aan Nederland' is niet tijdig volgens de aanbestedingsregels door het ministerie gemeld.
Bijlage kosten Koninklijk Huis verdient aanpassing
De Algemene Rekenkamer constateert dat het jaarverslag 2007 van het Huis der Koningin eveneens aan de wettelijke eisen voldoet: er zijn geen fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid vastgesteld en de weergave is deugdelijk. De Algemene Rekenkamer acht het noodzakelijk dat de totstandkoming van de bijlage met nadere informatie over uitgaven die samenhangen met het Koninklijk Huis en de status worden aangepast. Het ministerie levert deze bijlage sinds enkele jaren, nadat de Tweede Kamer in een motie om een overzicht heeft gevraagd. De bijlage bevat geen gecontroleerde informatie, door Ministerie van AZ noch door Algemene Rekenkamer. Bij wijze van uitzondering heeft de Rekenkamer dit maal naar enkele grotere uitgaven gekeken. Hieruit blijkt dat ministeries verschillend omgaan met welke kosten, zoals overhead, toegerekend kunnen worden aan uitgaven Koninklijk Huis. Daarnaast bleek paleis Soestdijk in het overzicht te zijn opgenomen, terwijl dit complex niet meer in gebruik is bij het Koninklijk Huis.
De minister-president reageert afwijzend op de oproep van de Algemene Rekenkamer om de bijlage te laten uitgroeien tot een volwaardig, controleerbaar en goed te keuren onderdeel van het jaarverslag of deze uitgaven op een andere wijze integraal te verantwoorden tegenover de Tweede Kamer. In het nawoord stelt de Algemene Rekenkamer dat de huidige situatie onwenselijk is en dat zij daarom de afwijzende reactie van de minister-president teleurstellend vindt en het overleg erover zal voortzetten.
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Ministerie kwetsbaar door veronachtzamen regels
Veronachtzaming van de regelgeving en het ontbreken van blijvende aandacht voor beheer bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft tot een aantal tekortkomingen geleid in de bedrijfsvoering. Er lijkt sprake te zijn van een cultuur binnen dit ministerie waarbij de grenzen van wat hoort worden opgezocht en waar nodig verlegd. Volgens de Algemene Rekenkamer maakt Buitenlandse Zaken zich hierdoor onnodig kwetsbaar.
Onvolkomenheden bij beheer voorschotten en aanbestedingsregels
Het opzoeken van de grenzen van op zichzelf duidelijke regelgeving doet zich voor bij onder andere voorschottenbeheer, subsidies en personeelsbeheer. De Algemene Rekenkamer ziet dat het toezicht op het beheer van voorschotten is verbeterd, maar dat de regels van rappeleren en opleggen van sancties aan organisaties die resultaten onvoldoende melden na ontvangst van een voorschot op ontwikkelingssamenwerkinggeld niet goed worden gevolgd. Oproepen tot verbetering beklijven onvoldoende in de organisatie.
Eind 2007 stond 5,5 miljard euro open aan voorschotten, waarvan 3,2 miljard euro is verstrekt in 2007. De toezegging van de minister aan de Tweede Kamer om eind 2007 het gros van de oude voorschotten te hebben afgewikkeld, is ambitieus gebleken. In 2007 is 328 miljoen euro aan oude voorschotten (van vóór 2002) afgewikkeld. Het ministerie zal het restant (127 miljoen euro) in 2008 afwikkelen.
Over 2007 zijn meer fouten bij beheer van voorschotten vastgesteld dan over het jaar daarvoor. Tekortkomingen zijn er ook bij andere vormen van financiering van projecten. De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de grenzen van de regelgeving soms worden opgezocht en overschreden. Zo worden subsidies niet altijd tijdig vastgesteld en worden Europese aanbestedingsregels niet altijd goed toegepast.
De ministers van Buitenlandse Zaken en voor Ontwikkelingssamenwerking zijn het niet eens dat er sprake is van veronachtzaming van regels en vinden dat een te negatief beeld wordt geschetst. Wel worden diverse aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer over de bedrijfsvoering overgenomen.
Personeelsbeheer niet op orde
Bij het personeelbeheer worden regels niet altijd transparant toegepast en ordelijk vastgelegd. Begin 2007 zijn in de helft van de onderzochte declaraties voor representatiekosten en dienstreizen fouten vastgesteld. Later dit jaar is dit verminderd tot een op de vijf gevallen. Aanstelling of detachering van 18 medewerkers voor lange duur bij diverse internationale organisaties blijkt niet altijd goed door het ministerie te zijn vastgelegd. Interne regels voor aanstellingsbrieven en toekennen vergoedingen zijn niet in alle gevallen juist toegepast. De ministers nemen de aanbevelingen over personeelbeheer over enkondigen aan andere regels bij detachering bij een internationale organisatie toe te gaan passen. Het jaarverslag 2007 van Buitenlandse Zaken hoort bij het experiment verantwoorden. Het beleidsverslag is leesbaarder, en valt op door een positieve toon. Het verslag bevat niet veel leerpunten of reflectie.
Ministerie van Justitie
Bedrijfsvoering: enkele hardnekkige problemen
Bij het Ministerie van Justitie zijn het financieel beheer en materieelbeheer in 2007 over het algemeen op orde. De bedrijfsvoering van het Ministerie van Justitie kent, wel enkele hardnekkige problemen. Het personeelsbeheer van het ministerie is al jaren niet op orde. Het ministerie heeft in 2007 de personeelsdossiers verder gedigitaliseerd, maar deze blijven van onvoldoende kwaliteit. In de dossiers ontbreken documenten en worden documenten van andere medewerkers aangetroffen. Ook heeft het ministerie geen zekerheid over de volledigheid en juistheid van de informatie over topinkomens. De Algemene Rekenkamer tilt zwaar aan de tekortkomingen omdat het personeelsbeheer met 40.000 personeelsleden een belangrijk aspect is van de bedrijfsvoering.
Ook het inkoopbeheer bij het Ministerie van Justitie vertoont nog steeds hardnekkige tekortkomingen. Facturen worden betaald terwijl de vereiste bewijsstukken ontbreken en regels voor Europees aanbesteden worden onvoldoende nageleefd. Het niet naleven van de aanbestedingsregels heeft als risico dat derden schadevergoeding kunnen claimen omdat zij opdrachten zijn misgelopen. De tekortkomingen in het inkoopbeheer hebben geleid tot een bedrag van in totaal 84 miljoen euro aan onrechtmatigheden en onzekerheden in de uitgaven over 2007.
Te beperkte informatie effecten van beleid
Het jaarverslag voldoet aan de wettelijke eisen. De Tweede Kamer wordt in het jaarverslag van Justitie echter nog te beperkt geïnformeerd over de effecten van beleid. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in de verantwoording over een belangrijke doelgroep van het veiligheidsbeleid: risicojongeren. In het rapport Detentie, behandeling en nazorg criminele jeugdigen (2007) heeft de Algemene Rekenkamer al geconstateerd dat de bewindspersoon de justitiële jeugdinrichtingen vrijwel niet aanstuurt op het volgens de beleidsdoelstellingen met de jeugdigen te behalen resultaat (vooral: het terugdringen van recidive). Het Ministerie van Justitie komt met de uitvoering van een omvangrijk verbetertraject vanaf het najaar 2007 voor een groot deel tegemoet aan de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Uit aanvullend onderzoek in het rapport bij het jaarverslag naar de informatievoorziening blijkt echter dat er onvoldoende zekerheid is over de juistheid en volledigheid van de beleidsinformatie in het jaarverslag over de jongeren in een jeugdinrichting. Wij hebben de bewindspersoon aanbevolen om in het lopende verbetertraject ook de verbetering van deze informatievoorziening te betrekken.
Ook bij andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld terugkeerbeleid vreemdelingen en de effectiviteit van het opsporingsbeleid) en doelgroepen (zoals volwassen veelplegers) behoeft de informatie over de resultaten van het gevoerde beleid verbetering.
Het Ministerie van Binnenlandse Zaken
Aantal problemen opgelost, informatieveiligheid nog onvolkomenheid
De Algemene Rekenkamer acht het beeld van de bedrijfsvoering in 2007 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) nog wisselend. Een aantal problemen is sinds 2005 weggewerkt. Er zijn nog verbeteringen mogelijk met het afwikkelen van voorschotten, de gemeentelijke basisadministratie, subsidieverstrekking en informatiebeveiliging.
Het jaarverslag 2007 van BZK voldoet aan de wettelijke eisen.
In 2006 is vastgesteld dat BZK niet voldoet aan de voorschriften informatiebeveiliging. De minister heeft verbeteringen voor medio 2009 toegezegd. Er wordt vooruitgang geboekt, maar veel van de benodigde analyses en plannen moeten nog afgerond worden. Ook moet het ministerie nog besluiten welke soorten informatie vertrouwelijk zijn. Daarna zijn passende maatregelen mogelijk.
Overweeg wensen van gemeenten voor GBA
Zorgen heeft de Algemene Rekenkamer over de voortgang die geboekt wordt bij het betrouwbaar krijgen van de gemeentelijke basisadministratie (GBA). Gemeenten zijn op de eerste plaats voor de GBA verantwoordelijk. BZK kan als coördinerend ministerie echter meer bijdragen. Zo klagen gemeenten nog steeds dat het ministerie bij het toezicht te veel kijkt of administratieve processen kloppen in plaats van de daadwerkelijke juistheid van gegevens te controleren. Verder vragen grote gemeenten om de mogelijkheid van bestuurlijke boetes, meer bevoegdheden voor ambtenaren en geautomatiseerde ondersteuning. Een kabinetsvoorstel hiervoor is vertraagd en daarmee de modernisering GBA. De staatssecretaris van BZK stuurt daarom de Tweede Kamer binnenkort een actieplan.
Verbeter informatie aan de Tweede Kamer
De beleidsinformatie in het jaarverslag van BZK is deugdelijk, maar kan beter: meer streefwaarden opnemen en minder verwijzen naar informatie in andere jaarverslagen, maar selectief informatie opnemen. Nader onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar prestatiegegevens van de politie wijst uit dat de Tweede Kamer adequater geïnformeerd kan worden mits verschillen in registratie tussen politie en openbaar ministerie (OM) over verdachten worden weggewerkt.
Bij de schuldsanering van de Nederlandse Antillen beveelt de Algemene Rekenkamer aan een verhoogd risico van misbruik en oneigenlijk gebruik in te dammen door (proces)criteria op te stellen en de Tweede Kamer in alle gevallen te informeren.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
Bedrijfsvoering onder controle, maar financiële functie wel onder druk
De bedrijfsvoering van het ministerie is onder controle en is min of meer stabiel gebleven ten opzichte van het jaar 2006, ondanks de overkomst van twee lastige dossiers, kinderopvang en emancipatie. De financiële functie van het ministerie is onder aanzienlijke druk komen te staan door de vele veranderingen. In 2006 waren er slechts twee onvolkomenheden en die zijn opgelost in 2007. Er zijn in 2007 twee nieuwe onvolkomenheden ontstaan: het subsidiebeheer cultuur en financieel beheer van emancipatie.
Het subsidiebeheer cultuur vertoont verschillende tekortkomingen in hoe de directies de geldende wet- en regelgeving naleven. Voorbeelden: subsidieaanvragen zijn soms niet volledig of tijdig ingediend, afspraken over voortgangsrapportages worden niet nagekomen, de juridische grondslag voor subsidie is soms onduidelijk, dossiers zijn incompleet. De financiële kennis bij de verantwoordelijke directies kan worden verbeterd.
Bij de overdracht van de directie emancipatie van SZW naar OCW is de registratie van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten niet goed gegaan. Goede procesbeschrijvingen hier voor ontbreken en de omvang en kennis van de financiële functie laat te wensen over.
Informatie over bereiken van prestaties beter bruikbaar
Het jaarverslag van het Ministerie van OCW voldoet aan de wettelijke eisen. De beleidsinformatie over het bereiken van prestaties is toegenomen in 2007. Ook de vraag, of de minister heeft gedaan wat hij zou doen, wordt beter beantwoord. Aandachtspunt blijft dat het ministerie zich in het jaarverslag niet consequent verantwoordt over de in de begroting genoemde doelen.
Ministerie van Financiën
Bezwaaronderzoek naar de Belastingdienst in 2008
De bedrijfsvoering van de Belastingdienst staat in 2007 nog steeds onder druk en de Algemene Rekenkamer is ook dit jaar niet positief. Hoewel te zien is dat een aantal onvolkomenheden deels of helemaal is opgelost, zijn nieuwe onvolkomenheden ontstaan. Veelal hebben de problemen te maken met het beheer van automatisering of financieel beheer en het niet goed naleven van procedures. De Belastingdienst slaagt er niet in structurele oplossingen voor de problemen te vinden. De Algemene Rekenkamer heeft daarom besloten om in 2008 een bezwaaronderzoek te starten bij de Belastingdienst. Voorbeeld van een structureel probleem is het beheer van de toeslagen waar de Algemene Rekenkamer voor het tweede achtereenvolgende jaar een ernstige onvolkomenheid constateert. Het jaarverslag van VROM voldoet door fouten in de uitvoering van de huurtoeslag door de Belastingdienst niet aan de wettelijke eisen. Bij de kinderopvangtoeslag constateert de Algemene Rekenkamer een onzekerheid over een bedrag van 72 miljoen euro, omdat de werkgeversbijdragen voor de controle onbetrouwbaar bleken te zijn. Het toezicht op de toeslagen (huur-, zorg- en kinderopvang) loopt achter, waardoor de minister, gelet op zijn toezegging aan de Tweede Kamer over de data waarop de toeslagen 2006 en 2007 definitief moeten zijn toegekend het risico loopt dat daarbij fouten worden gemaakt. Naast problemen bij de toeslagen zijn er ook problemen in het financieel beheer bij de Belastingdienst zoals het onvoldoende naleven van de procedures bij het terugbetalen van inkomstenbelasting en omzetbelasting en het beheer rondom de automatisering zoals te ruime autorisaties in ICT-systemen en het niet altijd uitvoeren van controles op de verwerking van gegevens. Het bezwaaronderzoek zal zich daarom niet alleen richten op de vraag of de Belastingdienst problemen bij de toeslagen snel genoeg oplost, maar vooral of er sprake is van een structurele analyse en aanpak van problemen in de bedrijfsvoering bij de gehele Belastingdienst.
Toelichting bezwaaronderzoek
De Comptabiliteitswet 2001 geeft de Algemene Rekenkamer de mogelijkheid bezwaar te maken. De bedoeling van een bezwaaronderzoek, dat een of meer jaren kan duren, is om een eventueel bezwaar te voorkomen of te kunnen onderbouwen.
Jaarverslag voldoet, inkomstenbelasting onvoldoende gecontroleerd
Het jaarverslag van het Ministerie van Financiën voldoet aan de wettelijke eisen. De Algemene Rekenkamer heeft echter wel enkele onrechtmatigheden in de uitgaven en ontvangsten aangetroffen. Zo is de inkomstenbelasting gedurende een bepaalde periode onvoldoende gecontroleerd waardoor de Belastingdienst 41,4 miljoen euro is misgelopen. Daarnaast is er een onrechtmatigheid van 30,5 miljoen euro vanwege overschrijding van de Europese aanbestedingsregels. Van 280 miljoen euro is het onzeker of het bedrag als loonheffing kan worden aangemerkt in de verantwoording, ditzelfde geldt voor 60 miljoen euro aan vennootschapsbelasting.
Ministerie van Defensie
Het Ministerie van Defensie heeft veel structurele problemen, met materieelbeheer, maar ook met financieel beheer. Daardoor is de bedrijfsvoering van het ministerie niet op orde. Structurele oplossingen hiervoor zijn niet in één jaar te realiseren. Het vorig jaar door de Algemene Rekenkamer gestarte bezwaaronderzoek, in nauwe samenwerking met het ministerie, loopt in ieder geval door tot mei 2009. Een bezwaaronderzoek wijst uit of de Rekenkamer het zwaarste middel moet inzetten: bezwaar tegen het gevoerde beleid, of daar juist van af kan zien.
Bedrijfsvoering (wapen/munitiebeheer, financieel beheer) moet beter
In de eerste fase van het bezwaaronderzoek is gekeken waarom verbeteracties in de afgelopen jaren niet tot structurele oplossingen bij Defensie hebben geleid. In een reactie stelt de minister van Defensie blijvende verbetering van de bedrijfsvoering als prioriteit van beleid te zien - naast de uitzendingen. Hij onderschrijft de conclusies van de Algemene Rekenkamer dat Defensie de fundamentele problemen in een grote uitvoeringsorganisatie die al jaren te maken heeft met bezuinigingsoperaties niet op korte termijn oplost. Gebrek aan goed opgeleid personeel, aan administratieve discipline en goede communicatie spelen een rol. De voorrang die Defensie geeft aan operationele inzetbaarheid boven beheerstaken bemoeilijken het beheer, net als extra werk vanwege de uitzendingen en ICT-problemen. Het ministerie kan niet altijd invloed uitoefenen om de oorzaken van problemen weg te nemen, zoals blijkt bij bezuinigingen. De vele reorganisaties verklaren een deel van de bedrijfsvoeringproblemen. De minister zegt in zijn reactie erop te vertrouwen dat in maart 2009 de eerste verbeteringen zichtbaar worden. De Algemene Rekenkamer ziet perspectief en accepteert gedoseerde verbeteringen.
Het materieelbeheer is een complex proces met gedetailleerde regels. Bij wapenbeheer zijn in 2007 verbeteringen zichtbaar, maar dit beheer is nog onvoldoende gegarandeerd. Er zijn nog te veel risico's bij het beheer van militair materieel bij crisisbeheersingsoperaties, ook vanwege lange logistieke lijnen. Het munitiebeheer is nog even zorgelijk als in 2006; uitblijvende verbetering is reden om te spreken van een ernstige onvolkomenheid.
Het financieel beheer over 2007 is voor het vierde jaar op rij niet op orde, in ernst vergelijkbaar met 2006 en met problemen over de hele linie. Illustratief is de Werkgroep Ontbrekende Stukken, zo langzamerhand een blijvertje.
Doelstellingen niet specifiek, informatie soms summier
De doelstellingen van Defensie in de begrotingen 2007 en 2008 blijken geen van alle specifiek, meetbaar of tijdgebonden te zijn geformuleerd. In het jaarverslag 2007 geeft Defensie slechts bij drie van de 22 doelstellingen aan wat de kosten zijn geweest (met de Koninklijke Marechaussee als gunstige uitzondering). Het ministerie informeert de Tweede Kamer maar summier over de inzet op een breed terrein van specialisten bij (inter)nationale operaties en van marechaussees bij de Europese gendarmerie-eenheid. Dit zijn beleidsprioriteiten van Defensie.
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Onrechtmatigheden met milieusubsidie en huurtoeslag
Bij het Ministerie van VROM zijn over 2007 twee onrechtmatigheden vastgesteld. Zo heeft het ministerie op onrechtmatige wijze provincies en (samenwerkingsverbanden van) gemeenten voorschotten van subsidies toegekend om de lokale luchtkwaliteit te verbeteren. VROM heeft zich niet aan alle regels van het Besluit Milieusubsidies gehouden en kende voor 48,7 miljoen euro voorschotten toe. Dit gebeurde onder politieke druk en in korte tijd. De onzorgvuldige opzet en uitvoering van deze regeling brengt risico's met zich mee voor de uiteindelijke afrekening. De Algemene Rekenkamer spreekt van een onvolkomenheid en dringt aan op verbetering voor volgende tranches met voorschotten voor deze milieusubsidie.
Een tweede onrechtmatigheid ter waarde van 59,6 miljoen euro bij dit ministerie, (ook de programmaminister voor Wonen, Wijken en Integratie (WWI)), betreft de huurtoeslag. De Belastingdienst, die de huurtoeslag voor VROM uitvoert, heeft wijzigingsformulieren in 2007 niet of niet juist verwerkt. Het Ministerie van VROM voldoet voor de daaruit voortvloeiende onrechtmatigheden niet aan de wettelijke eisen.
Ernstige onvolkomenheid bij opmaken jaarverslag
De verbetering van de bedrijfsvoering in 2006 heeft zich in 2007 nauwelijks doorgezet. Een ernstige onvolkomenheid is de wijze waarop VROM het jaar 2007 heeft afgesloten. Zo was er twijfel over de voorschotten voor 151 miljoen euro subsidie voor roetfilters. Uiteindelijk bleek een nieuwe versie van de jaarstukken 2007 noodzakelijk. Ondanks deze reparatie blijft de zorg over het proces van de jaarafsluiting bestaan. De Algemene Rekenkamer beschouwt dit niet als een incident, en spreekt van een ernstige onvolkomenheid.
Verder ziet de Algemene Rekenkamer net als over 2006 onvolkomenheden in de financiële functie (procedures worden onvoldoende nageleefd en de interne controle schiet tekort) en in het ICT-beheer en de informatiebeveiliging. De Algemene Rekenkamer dringt er bij het ministerie op aan de (ernstige) onvolkomenheden met hoge prioriteit aan te pakken. Het risico bestaat immers dat de al lopende ingrijpende reorganisatie ten koste gaat van de aandacht voor verbeteringen. De bedrijfsvoering dient te verbeteren, zo stelt de Algemene Rekenkamer, te meer daar het ministerie in de toekomst niet meer over een eigen auditdienst beschikt - deze gaat op in de rijksauditdienst.
Kamer krijgt weinig informatie over prestaties en gerealiseerde doelen
De ministers van VROM en WWI geven de Tweede Kamer, in vergelijking met andere departementen, weinig informatie over de effecten van het gevoerde beleid, de geleverde prestaties en gerealiseerde doelen. Zo is niet duidelijk wat de minister van WWI heeft bijgedragen aan het realiseren van de kabinetsdoelstelling om de woningbouw te stimuleren.
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Verbeteracties in bedrijfsvoering werpen vruchten af
Het aantal onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is in 2007 gedaald van vier naar drie ten opzichte van 2006. Twee onvolkomenheden, financieel- en materieelbeheer bij Inspectie Verkeer en Waterstaat en invoering financieel systeem zijn in 2007 opgelost. Bij de nog bestaande onvolkomenheden, in het contract- en verplichtingenbeheer, zijn duidelijke verbeteringen geconstateerd in vergelijking met 2006. Nieuw is een onvolkomenheid in het materieelbeheer. Bij het beheer van contracten voor vast onderhoud aan infrastructuur is de verbetering ten opzichte van 2006 echter beperkt: in 2007 is nog steeds 40% van de contracten onvoldoende beheerst. Facturen van aannemers zijn betaald, terwijl Rijkswaterstaat onvoldoende heeft vastgesteld dat de prestaties geleverd zijn. Hierdoor is 26 miljoen euro van in totaal 150 miljoen euro aan contracten voor vast onderhoud aan infrastructuur onzeker. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om dit beheer te verbeteren.
Het beheer van verplichtingen is in 2007 voor verplichtingen tot 1 miljoen euro niet op orde. Dit kan tot gevolg hebben dat het ministerie geen goed inzicht heeft in de financiële ruimte om verplichtingen aan te gaan en dus overeenkomsten kàn afsluiten zonder budgettaire ruimte. De Algemene Rekenkamer vindt dat de tijdige vastlegging van verplichtingen verbeterd moet worden.
Het ministerie moet ervoor waken dat processen die op het oog minder belangrijk zijn, de aandacht van het management blijven behouden. Dit geldt bijvoorbeeld het materieelbeheer. Na een bezwaaronderzoek van de Algemene Rekenkamer in 2005 was het materieelbeheer op orde. De Algemene Rekenkamer constateert opnieuw een onvolkomenheid in het materieelbeheer van Rijkswaterstaat en het KNMI. Als gevolg hiervan kan de zorg voor het materieel onder druk komen te staan.
Het Jaarverslag van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voldoet aan de wettelijke eisen. Wel hebben wij voor circa 5,3 miljoen euro aan onrechtmatigheden aangetroffen, doordat de Europese aanbestedingsregels niet zijn nageleefd.
Meer informatie over beleid, bruikbaarheid kan beter
De informatie in het jaarverslag is verbeterd ten opzichte van 2006 en sluit beter aan op de begroting 2007. Bij de informatie over de beheersing van de hoeveelheid water (wateroverlast en watertekorten) is er onvoldoende inzicht in de activiteiten, het geld en de doelen die worden bereikt voor de beheersing van wateroverlast en watertekorten. Het ministerie heeft bijvoorbeeld eenmalig 100 miljoen euro ter beschikking van de waterschappen gesteld om snel maatregelen in te voeren die wateroverlast tegengaan. Uit het jaarverslag 2007 blijkt echter niet in hoeverre deze maatregelen al zijn ingevoerd. Ook blijft onderbelicht in hoeverre activiteiten van de waterschappen bijdragen aan het doel. De bruikbaarheid van de informatie in het jaarverslag kan dus soms beter.
De minister van VenW deelt in reactie op het rapport de conclusies van de Algemene Rekenkamer en neemt alle aanbevelingen over.
Ministerie van Economische Zaken
Onvolkomenheid bij toezicht EU-subsidies regionale ontwikkeling
De Algemene Rekenkamer stelt bij de bedrijfsvoering van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) een onvolkomenheid vast bij het toezicht op de besteding van Europese subsidies voor de EFRO-programma's (regionale ontwikkeling). De Algemene Rekenkamer wijst in de EU-trendrapporten sinds 2003 en in de rapporten bij het jaarverslag sinds 2004 op problemen in het toezicht op de EFRO-programma's. In 2006 stelde de Europese Commissie (EC) ernstige tekortkomingen vast bij het beheer van EFRO-subsidies voor de periode 2000-2006. Het ministerie wist hier niet van, omdat de provincies als uitvoerend orgaan tekortschoten in het financieel beheer. EZ had dan ook zelf niets gemeld aan de EC. Het ministerie van EZ heeft sindsdien een nationaal actieplan opgezet en in januari 2008 de Tweede Kamer gemeld dat het beheer- en controlesysteem in Nederland sterk is verbeterd.
Risico voor Nederland zolang EC niet heeft goedgekeurd
Toch zijn nog niet alle actiepunten volledig uitgevoerd. EZ heeft nog geen reviews uitgevoerd, dus bestaat er onvoldoende zekerheid of de verbeteringen ook in de praktijk werken. In april 2008 heeft het ministerie de Tweede Kamer gemeld dat gemiddeld veel minder fouten met EFRO worden gemaakt dan de EC in 2006 vaststelde. EZ laat echter bepaalde fouten waar de EC eerder wel naar keek buiten beschouwing. Volgens de Algemene Rekenkamer wordt zo een te gunstig beeld van de werkelijkheid geschetst. Nederland loopt (financieel) risico, omdat de EC nog moet instemmen met de rapportage van het ministerie.
De Algemene Rekenkamer beveelt bij het ministerie van EZ een beter toezicht voor EFRO aan zodat het beheer- en controlesysteem in de praktijk uniformer, effectiever en efficiënter gaat werken. Ook in de nieuwe subsidieperiode. Verder dienen definitiekwesties tussen kabinet en 'Brussel' opgelost te worden.
De minister van EZ reageert verbaasd op de 'onvolkomenheid' bij het EFRO-toezicht.
De Algemene Rekenkamer acht ook verbetering mogelijk van het toezicht op organisaties die voor het Ministerie van EZ taken uitvoeren, zoals de technologische topinstituten. De minister onderschrijft dit probleem niet.
Meer inzicht in beleidsprestaties gewenst
Het jaarverslag 2007 van het ministerie voldoet aan de wettelijke eisen.
Om aan de controletaak voor de Tweede Kamer invulling te kunnen geven, dringt de Algemene Rekenkamer aan op het loslaten van de trend om steeds minder informatie in het jaarverslag van het ministerie te geven over prestatie- en effectindicatoren. Dat beperkt het inzicht in beoogde beleidsdoelen en beleidsprestaties (zie ook persbericht bij rapport Staat van de beleidsinformatie).
De Algemene Rekenkamer ziet risico's in de controle op de rechtmatigheid van de FES-uitgaven (Fonds Economische Structuurversterking). De minister herkent deze risico's niet.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Minder fouten en onzekerheden, betere bedrijfsvoering
Het aantal fouten en onzekerheden is verminderd ten opzichte van 2006 en het jaarverslag voldoet aan alle eisen. Dit is mede te danken aan betere bedrijfsvoering. Er zijn belangrijke maatregelen getroffen die bijdragen aan een beter beheer. Het ministerie heeft nog wel twee onvolkomenheden in de bedrijfsvoering. De eerste onvolkomenheid betreft de departementale begrotingsadministratie. Door tekortkomingen in de totstandkoming van het jaarverslag is het proces van controle door de auditdienst en de Algemene Rekenkamer onnodig onder druk komen te staan. Er zijn in een erg laat stadium nog omvangrijke correcties op de cijfers doorgevoerd en de cijfers van Dienst regelingen waren voorlopig. De tweede onvolkomenheid betreft het niet op orde zijn van het beheer van programma-uitgaven. Het financieel belang van de deze onvolkomenheid is door de maatregelen die het ministerie in 2007 heeft getroffen wel substantieel afgenomen maar bedraagt nog altijd 62 miljoen euro. De effectiviteit van de overige getroffen maatregelen van het ministerie moet nog blijken en een deel van deze maatregelen zal pas in 2008 worden getroffen.
De Algemene Rekenkamer vraagt ook aandacht voor de verantwoording over de bestedingen van de provincies in het kader van de Wet inrichting landelijk gebied. Deze wet moet ondermeer zorgen voor de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). De Tweede Kamer heeft in 2007 de EHS als groot project aangewezen, wat een zware verantwoordingsplicht voor het ministerie betekent. Dit terwijl de (wettelijke) afspraken die in het kader van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) zijn gemaakt juist een verlichting tot gevolg hebben. De Algemene Rekenkamer pleit ervoor dat de minister jaarlijks gecertificeerde verantwoordingsinformatie vraagt, zodat de Tweede Kamer toch goed geïnformeerd kan worden. In 2007 heeft de minister 439 miljoen euro via het Nationaal Groenfonds aan de Provincies betaald, echter 175 miljoen euro is nog niet tot besteding gekomen.
Experiment verantwoording: duidelijke focus op kabinetsprioriteiten
Het Ministerie van LNV participeert in het experiment verantwoording. Het houdt in dat de minister zich in het beleidsverslag uitgebreid verantwoordt over de kabinetsprioriteiten en over enkele departementsspecifieke beleidsprioriteiten. Het Jaarverslag van het Ministerie van LNV 2007 voldoet aan de wettelijke eisen en er is een duidelijke focus op de kabinetsprioriteiten te zien. Dit is in lijn met het experiment verantwoording. In het nieuwe beleidsverslag is door middel van een tabel een heldere verbinding aangebracht tussen kabinetsdoel, bijbehorend beleidsartikel en de uitgaven.
De bruikbaarheid van het jaarverslag kan verder verbeteren door verbinding met de geleverde prestaties in de tabel aan te brengen. Hierdoor is het eenvoudiger om de samenhang tussen doelen, prestaties en middelen vast te stellen.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Interpretatie van het jaarverslag is soms moeilijk
Het jaarverslag van het Ministerie van SZW voldoet aan de wettelijke eisen. SZW geeft meer informatie over hoe doelen bereikt worden, maar de interpretatie van de aanwezige informatie is op belangrijke onderdelen moeilijk. Voor re-integratie constateert de Algemene Rekenkamer bijvoorbeeld dat de Tweede Kamer niet kan beoordelen of de budgetten voor UWV en gemeenten doelmatig opgebouwd zijn en doelmatig benut worden. De gemeenten hebben een grotere doelgroep (schatting 290.000 mensen) voor ondersteuning bij re-integratie dan UWV (schatting 210.000 mensen). Het budget voor gemeenten (1,6 miljard euro in 2007) is echter een veelvoud van dat van UWV (374 miljoen euro in 2007). Het percentage mensen dat na ondersteuning bij re-integratie regulier werk heeft gevonden, is bij UWV (werklozen en arbeidsgehandicapten, resp. 67% en 51%) echter veel hoger dan bij gemeenten (bijstandsgerechtigden, 19%): dit verschil staat niet in het jaarverslag. Het aantal mensen dat in 2007 daadwerkelijk van UWV en gemeenten ondersteuning bij re-integratie ontving is ook niet in het jaarverslag terug te vinden. De Tweede Kamer kan zo geen relatie leggen tussen budget, prestaties en effecten.
De bedrijfsvoering van het Ministerie van SZW vertoont tekortkomingen
Het financieel beheer is door de invoering van een nieuw financieel administratiesysteem ontoereikend. Vorig jaar was dit een ernstige onvolkomenheid. Dit jaar kwalificeert de Algemene Rekenkamer deze onvolkomenheid niet meer als ernstig, omdat het ministerie de problemen beter beheerst. Het ministerie legde gedurende 2007 namelijk terecht de prioriteit bij het op orde krijgen van de financiële administratie. Andere processen in het financieel beheer kregen hierdoor wel minder prioriteit, zoals het tijdig betalen van facturen en het beheer van de besteding van budgetten.
Werkgevers onnodig in onzekerheid over boetes Wet arbeid vreemdelingen
De Algemene Rekenkamer constateert dat de Arbeidsinspectie niet tijdig beslist bij het afhandelen van boetes aan werkgevers in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen. De Arbeidsinspectie legde in 2007 3000 keer een boete
(gemiddeld 16.500 euro) op aan werkgevers. De helft van de beboete werkgevers tekende bezwaar aan. Dit bezwaarschrift werd slechts in 22% van de gevallen binnen de wettelijke termijn (tien weken) afgehandeld. Werkgevers moeten de boete al wel betalen en blijven onnodig lang in onzekerheid of de boete terecht is. Dit getuigt niet van goed openbaar bestuur.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Verbeterde bedrijfsvoering
De bedrijfsvoering is verbeterd: er is geen sprake meer van een ernstige onvolkomenheid in het subsidiebeheer, dit is nu een onvolkomenheid. De Algemene Rekenkamer kwalificeerde het beheer van subsidieregelingen bij het gehele ministerie sinds 2002 als een ernstige onvolkomenheid. In 2007 zijn verbetertrajecten voortgezet en nieuwe maatregelen genomen om het subsidiebeheer op orde te krijgen. Deze maatregelen hebben nog niet het volledige effect bereikt. Er worden nog onvolkomenheden geconstateerd die gemiddeld van gewicht zijn, zoals het verstrekken van geld (op basis van een voorschot) vóór verlening van de subsidiebeschikking. Het inkoopbeheer is daarnaast ook aan te merken als een onvolkomenheid, vooral vanwege de geconstateerde problemen bij het naleven van de Europese aanbestedingsregels. Het is belangrijk dat het ministerie tijdig en zorgvuldiger afweegt of Europese aanbesteding noodzakelijk is.
Jaarverslag: meer onrechtmatigheden in verplichtingen minder in uitgaven
Het jaarverslag van het Ministerie van VWS voldoet aan de wettelijke eisen. Er is over het jaar 2007 sprake van stijging van de onrechtmatigheden in de verplichtingen en van daling van onrechtmatigheden in de uitgaven ten opzichte van het jaar 2006. De stijging van de onrechtmatigheden in de verplichtingen
(51,2 miljoen euro in 2007, 16,2 miljoen euro in 2006 ) wordt veroorzaakt door fouten in de subsidieverstrekking aan een sportfederatie (wegens het ontbreken van een wettelijke basis) en fouten in de naleving van Europese aanbestedingsregels. De afname van de onrechtmatigheden in de uitgaven (80,8 miljoen euro in 2007, 150,0 miljoen euro in 2006) is met name veroorzaakt door afname van de fouten en onzekerheden in de zorgtoeslag. De fouten in de zorgtoeslag (uitgevoerd door de Belastingdienst) blijven met 73,3 miljoen euro aan de hoge kant.
Experiment verantwoording
De minister van VWS legt in het beleidsverslag verantwoording af over alle departementsspecifieke beleidsprioriteiten uit de Begroting 2008 en het thema 'Zorgverzekeringen'. In het verslag zijn de kabinetsprioriteiten, waarvoor het ministerie 'penvoerder' is, verwerkt. Dit is volgens het experiment verantwoording waarin het Ministerie van VWS participeert. De wijze van uitvoering van het experiment heeft tot gevolg gehad dat de informatie over het gevoerde beleid wordt losgekoppeld van de informatie over besteed geld in de beleidsartikelen. De Algemene Rekenkamer constateert dat het dan lastig wordt om relaties te leggen. Zoals in voorgaande jaren heeft de minister van VWS in zijn beleidsverslag een tabel opgenomen met een vergelijking tussen begroting en realisatie met een korte toelichting. Deze tabel is nog niet aangepast voor de verslaglegging over de kabinets- en departementspecifieke beleidsprioriteiten. De minister heeft in het beleidsverslag geen conclusies getrokken of hij op koers ligt wat betreft de kabinetsprioriteiten. De minister geeft in een reactie aan dat hij deze conclusies niet trekt omdat hij dat voorbarig vindt.
Algemene Rekenkamer