abcdefgh
Aan
de voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Contactpersoon Doorkiesnummer
- -
Datum Bijlage(n)
23 mei 2008 1
Ons kenmerk Uw kenmerk
VENW/DGP-2008/4538 -
Onderwerp
Kabinetsstandpunt advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten
Geachte voorzitter,
1. Inleiding
Aanleiding
Hierbij bieden wij u het kabinetsstandpunt aan over het advies van de Commissie
Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten. Deze commissie is ingesteld met als
opdracht om te zoeken naar manieren om de besluitvorming over infrastructuurprojecten
te versnellen, die niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid in termen van
belangenafweging en inspraak1. Dit is een zeer urgent vraagstuk omdat de bereikbaarheid
in Nederland en met name in de Randstad sterk onder druk staat. En terwijl de
mobiliteitsproblemen in ernst toenemen duurt het in Nederland lang voordat besluiten
worden genomen, de uitvoering kan starten en problemen worden opgelost. Het was en
is de ambitie van het kabinet om uit deze spagaat te komen.
Op 21 april 2008 heeft de commissie het advies "Sneller en beter" gepresenteerd. Om
voortvarend met dit advies aan de slag te gaan is gekozen om eerst dit kabinetsstandpunt
op hoofdlijnen uit te brengen. Hierin doet het kabinet richtinggevende uitspraken voor
een actieplan, dat conform het advies van de commissie over circa drie maanden gereed
zal zijn. Het actieplan zal uiteraard ook aan uw Kamer worden toegezonden. In bijlage 1 is
een overzicht bijgevoegd van de in gang gezette acties, die deel uitmaken van het
actieplan.
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 20072008, 29 385, nr. 11
Postadres Postbus 20901, 2500 EX Den Haag Telefoon 070 351 61 71
Bezoekadres Plesmanweg 1-6, 2597 JG Den Haag Fax 070 351 78 95
bereikbaar met tram 9 (station hs en cs) en bus 22 (station cs)
VW/DGP-2008/4538
Kern van het kabinetsstandpunt
De commissie bepleit een drastische aanpassing van het werken aan infrastructurele
projecten. De commissie schrijft dat bij integrale uitvoering van haar aanbevelingen een
halvering van de doorlooptijd van het besluitvormingsproces2 mogelijk moet zijn en
beveelt aan dat het kabinet zich deze halvering bij de uitvoering van het advies ten doel
stelt. Het kabinet spreekt zijn waardering uit over het advies en meent dat de commissie in
haar advies een goede balans heeft gevonden tussen snelheid, zorgvuldigheid en kwaliteit.
Het kabinet heeft de intentie de aanbevelingen van de commissie integraal over te nemen.
Waar het kabinet afwijkt, wordt dat expliciet aangegeven in het kabinetsstandpunt dan
wel - na uitwerking - bij het actieplan.
Uitvoering van dit kabinetsstandpunt leidt in essentie tot:
- Verandering van de bestuurscultuur en de voorbereiding van projecten als harde
randvoorwaarde om echt tot versnelling te kunnen komen (zie paragraaf 2)
- Een herinrichting van het besluitvormingsproces van de Tracéwet (zie paragraaf 3)
met als kern
o een brede verkenningsfase met, na gedegen participatie van alle betrokkenen en
inbreng van alle relevante belangen, een integrale belangenafweging, die wordt
afgerond met een politiek voorkeursbesluit. Hiermee wordt het politieke primaat
geaccentueerd;
o Een kortere, vereenvoudigde planuitwerkingsfase3 met vermindering van het
aantal onderzoeksactiviteiten door uit te gaan van het voorkeursalternatief
(minder rekenen) en eenvoudiger onderzoek (sneller rekenen). In het verlengde
hiervan wordt in de beheerfase de opleveringstoets geïntroduceerd. Daarbij wordt
met zo actueel mogelijke gegevens bepaald of en zo ja welke aanvullende
maatregelen, zoals genoemd in het Tracébesluit, moeten worden getroffen om te
zorgen dat de milieunormen in de praktijk ook daadwerkelijk worden gehaald;
o Het realiseren van verdere stroomlijning van de vergunningverlening in de
uitvoeringsfase;
- Aanpak van enkele juridische knelpunten om ook op dit punt vereenvoudiging te
bewerkstelligen en juridificering tegen te gaan (zie paragraaf 4);
- Snelle indiening van een wetsvoorstel om de Spoedwet wegverbreding te herzien en
als ultimum remedium uitwerken van een lex specialis voor specifieke urgente en
breed gedragen projecten (zie paragraaf 5).
2 Voor complexe projecten betekent dat van startbesluit tot start van de uitvoering in circa vijf jaar.
3 De commissie introduceert ter vervanging van de planstudiefase, zoals die thans functioneert, de
planuitwerkingsfase. Hierna wordt gesproken van planuitwerkingsfase, tenzij nadrukkelijk de huidige situatie
wordt bedoeld.
---
VW/DGP-2008/4538
2. Verbeteringen in bestuurscultuur en voorbereiding
2.1 Minder bestuurlijke drukte en meer bestuurlijke consistentie
Om te komen tot minder bestuurlijke drukte en meer bestuurlijke consistentie acht de
commissie een cultuuromslag nodig, die ertoe leidt dat bestuurders na een genomen
besluit consistent handelen. Deze cultuuromslag wordt ondersteund door een aantal
structuurmaatregelen, die de commissie voorstelt, zoals onder meer de introductie van
maximale termijnen voor besluitvorming, het daadwerkelijk gebruik van instrumenten
gericht op doorzettingsmacht en het inzichtelijk maken van de gevolgen voor planning en
budget van scopewijzigingen tijdens de planuitwerkingsfase.
Het kabinet onderschrijft de noodzaak van verandering in de bestuurscultuur. In de
huidige praktijk zijn veel bestuurlijke partijen in verschillende overheidslagen in steeds
wisselende coalities en met vaak verschillende belangen betrokken bij
infrastructuurprojecten over een reeks van jaren. Dit maakt het moeilijk om besluiten te
nemen en om aan eenmaal genomen besluiten vast te houden. Het kabinet ziet drie
oplossingsrichtingen:
- verkokering verminderen door integrale besluitvorming in het ruimtelijk domein via
een gebiedsgerichte benadering en het integraal afwegen van belangen. Dit sluit
tevens aan bij het uiteindelijke doel in het kader van MIT naar MIRT, zoals verwoord
in het Coalitieakkoord, om op basis van integrale gebiedsvisies investeringen te doen;
- terugbrengen van de besluitvorming tot een beperkt aantal duidelijk gemarkeerde
momenten, waarop integrale en heldere besluiten worden genomen, die de situatie
tot het volgende besluitvormingsmoment bevriezen;
- terugbrengen van het aantal betrokken bestuursorganen, bijvoorbeeld door de
ervaringen binnen Randstad Urgent met het werken met bestuurlijke duo's breder te
benutten of door af te spreken dat één bestuurder mede namens anderen opereert.
In de volgende paragraaf worden deze oplossingsrichtingen vertaald naar de nieuwe
situatie. Een laatste punt is dat de bestuurscultuur en bestuurlijke consistentie een zaak is
van alle betrokken bestuurders en volksvertegenwoordigers, zowel op rijksniveau als bij de
decentrale overheden. Het kabinet is voornemens op dit punt goed voorbeeldgedrag te
vertonen, maar het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Met uw Kamer zou het
kabinet graag van gedachten wisselen over de betrokkenheid van het parlement bij
besluitvorming over infrastructuur. Aspecten die hierbij aan de orde kunnen komen zijn de
rol van de Kamer bij de opdrachtformulering, zoals geformuleerd in het startbesluit (wat
gaan we in de verkenningsfase onderzoeken?) en het voorkeursbesluit na de
verkenningsfase, alsmede hoe wordt omgegaan met eenmaal genomen besluiten. In deze
discussie vormen de kaders naar aanleiding van het rapport van de Tijdelijke Commissie
Infrastructuurprojecten (TCI) en de uitwerking hiervan het vertrekpunt.
---
VW/DGP-2008/4538
2.2 Verbetering ambtelijke voorbereiding
De commissie geeft aan dat de ambtelijke voorbereiding moet worden verbeterd en doet
hiervoor een aantal suggesties. Het kabinet erkent dat verbetering hiervan noodzakelijk is
voor de gewenste versnelling van de besluitvorming. Op basis van leerervaringen uit het
verleden is recent veel in gang gezet op dit vlak. Zo zijn binnen het ministerie van VenW
acties gestart voor het professionaliseren van de organisatie, de kennisuitwisseling, de
procesbeheersing en kwaliteitsborging bij projecten. Er wordt actief geleerd van gemaakte
fouten. Het kabinet ziet het advies van de commissie als een belangrijke stimulans om
deze acties met kracht voort te zetten en te monitoren of het gewenste effect wordt
bereikt. Het kabinet is op drie onderdelen aanvullende acties voornemens:
- eerdere betrokkenheid in het proces van juridische expertise;
- verdere versterking van de kennisbasis van de ambtelijke organisatie;
- verbetering van de interdepartementale samenwerking, met name bij de meer politiek
gevoelige en complexe projecten.
Ten aanzien van de verbetering van de interdepartementale samenwerking zet het kabinet
in op een interdepartementale projectmatige aanpak van infrastructurele projecten.
Essentie van deze aanpak is dat de kennis en inbreng van VROM, VenW en andere
betrokken ministeries wordt gebundeld en medewerkers van deze departementen nauw
samenwerken in een interdepartementaal projectteam onder eenduidige
verantwoordelijkheid van een beleidsdirectoraat. Dit geldt vooral voor de verkenningsfase.
De besluitvorming door de betrokken bewindslieden wordt daarbij gezamenlijk
voorbereid. Nadat een politiek voorkeursbesluit is genomen, krijgt de
uitvoeringsorganisatie (Rijkswaterstaat, ProRail) opdracht het voorkeursbesluit verder uit te
werken. Het projectteam houdt daarop als opdrachtgever toezicht, zorgt voor de
afstemming op bestuurlijk vlak en schaalt op indien nodig. In het actieplan wordt een
pakket met maatregelen uitgewerkt, die zijn of worden getroffen gericht op verbetering
van de ambtelijke voorbereiding en sturing.
2.3 Voldoende budgettaire ruimte
De commissie wijst erop dat projecten regelmatig stagneren, omdat de kosten boven het
beschikbare budget uitstijgen. De commissie benadrukt dat bij kostenramingen vanaf het
begin rekening moet worden gehouden met draagvlak voor de mogelijke technische
oplossing en de wijze inpassing. Daarnaast geeft de commissie aan dat niet meer
infrastructuurprojecten in portefeuille mogen zijn in de planuitwerkingsfase dan waarvoor
voldoende financiële middelen beschikbaar zijn. In de praktijk komt het inderdaad voor dat
na besluitvorming over een project tot extra inpassingsmaatregelen wordt besloten,
waarmee budgettair geen rekening was gehouden. Het zoeken van financiële dekking
leidt dan tot vertragingen. Met de commissie wil het kabinet dat duidelijk is in het
voorkeursbesluit hoeveel geld beschikbaar is voor de gekozen oplossing en voor inpassing,
waarbij de (M)KBA een belangrijk instrument blijft bij de afweging van alternatieven. In
het kader van het actieplan zal dit nader worden uitgewerkt. Hierbij zal worden
onderzocht of het mogelijk is binnen de bestaande budgettaire kaders een norm voor
inpassingskosten te bepalen, bijvoorbeeld in de vorm van een vast percentage van het
totale budget. Dit budget zou in overleg met de decentrale overheden kunnen worden
ingezet en eventueel door hen worden aangevuld.
---
VW/DGP-2008/4538
3. Verbetering van het besluitvormingsproces
In het actieplan wordt de structurele aanpassing van het besluitvormingsproces
uitgewerkt. Hierna wordt per fase hieraan richting gegeven.
3.1 Verkenningsfase
De commissie adviseert te investeren in een breed proces met betrokkenen en het nemen
van een politiek gedragen (voorkeurs)besluit bij afronding van de verkenningsfase. Door
het uitvoeren van een brede, gebiedsgerichte verkenning wordt de betrokkenheid van
partijen vergroot op het moment dat er beleidsruimte is en wordt gezocht naar een zo
breed mogelijk draagvlak voor een oplossing. Daarbij wordt infrastructuur gekoppeld aan
de ruimtelijke inrichting van het gebied en de leefbaarheid. Dit is in lijn met de
ontwikkeling die door de verbreding van MIT naar MIRT in gang is gezet. Voor het
zomerreces ontvangt u een brief over de mogelijkheden om binnen het ruimtelijk fysieke
domein tot een geïntegreerd spelregelkader te komen. Daarnaast kunnen juist door een
brede aanpak andere investeerders dan alleen het rijk worden betrokken bij projecten.
Geld volgt vaak vanzelf als het lukt om in de verkenning ook echt verbindingen te leggen
tussen een aantal urgente maatschappelijke belangen4.
Het nemen van een voorkeursbesluit, zoals de commissie dat beschrijft, legt het primaat
terug bij de politiek. Dit wordt nog versterkt door de wens van het kabinet om de Tweede
Kamer ook vooraf bij het startbesluit te betrekken (zie 2.1). De door de commissie
aanbevolen aanpak met maatwerk voor verschillende soorten projecten (vormvrij,
structuurvisie) zal worden toegepast op lopende en toekomstige verkenningen5.
Met de commissie vindt het kabinet het van belang dat de verkenningsfase voldoende,
maar niet onbeperkt, de tijd krijgt. Daarom zal bij het startbesluit een termijn worden
bepaald, waarbinnen de verkenning dient te zijn afgerond.
Participatie
Eerdere en ruimere participatie van betrokkenen, zoals de commissie adviseert, betekent
dat belangentegenstellingen in een vroeg stadium, als er nog wat mee gedaan kan
worden, het project binnen worden gehaald. Goede participatie is van cruciaal belang voor
een succesvolle verkenningsfase. Het kabinet verwijst hiervoor naar het voorgenomen
kabinetsbeleid inzake het betrekken van het publiek bij ruimtelijk economische ingrepen6.
Uit de toepassing van Inspraak Nieuwe Stijl blijkt dat professionele consultatie in de
beleidsvoorbereiding, gevolgd door een formele toets ten tijde van het ontwerp-
tracébesluit, leidt tot stroomlijning van het besluitvormingsproces. De inbreng van het
publiek is beter bruikbaar, publiek en bestuurders zijn tevredener over het proces en er is
meer begrip voor genomen besluiten7.
4 Dit is een aspect, waar de commissie private financiering van infrastructuur onder leiding van de heer Ruding
zich onder meer op richt.
5 Relevante verkenningen betreffen onder meer de Ruit van Rotterdam en de Zuidoostvleugel Brabantstad.
6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 385, nr. 7.
7 De volledige kabinetsreactie op het onderzoek naar de toepassing en resultaten van INS wordt zoveel mogelijk
geïntegreerd met het uitgewerkte actieplan.
---
VW/DGP-2008/4538
Het kabinet verwacht dat met deze aanpak de kans op vertraging bij projecten vermindert.
Daarnaast is het ook van belang dat decentrale overheden goed worden betrokken, zodat
hun belangen bij de besluitvorming worden gewaarborgd. Bovendien kan hiermee worden
voorkomen dat decentrale overheden gebruik maken van hun beroeps- en
bezwaarmogelijkheden.
Het kabinet wil het belang van participatie tot uitdrukking laten komen door deze wettelijk
te verankeren gericht op verantwoording achteraf. In lijn met het advies van de commissie
en de ervaringen met Inspraak Nieuwe Stijl wil het kabinet niet de vorm en de te volgen
procedure vastleggen. Elk project is uniek en vergt een maatwerkaanpak. Bovendien zou
het vastleggen van voorschriften over de wijze waarop participatie dient plaats te vinden
leiden tot juridificering, die het kabinet juist wil tegengaan. Door de participatieplicht
vormvrij in te vullen, kan wel marginaal worden getoetst of participatie heeft
plaatsgevonden.
Proces
Inhoudelijk en procedureel wordt de verkenningsfase nieuwe stijl op hoofdlijnen
beschreven in bijlage V bij het advies van de commissie, waarbij een onderscheid wordt
gemaakt tussen complexe projecten (structuurvisie) en relatief eenvoudige projecten
(vormvrije verkenning). Het kabinet neemt deze beschrijving op hoofdlijnen over en zal
ten behoeve van het actieplan het proces van start(besluit) tot en met voorkeursbesluit
nader uitwerken. Daarbij volgt het kabinet de beleidslijn dat terughoudend moet worden
omgegaan met het vastleggen van nieuwe wettelijke verplichtingen die niet rechtstreeks
voortvloeien uit EU-regelgeving. Van de uitwerking maken onder meer deel uit:
- hoe wordt omgegaan met de maximale termijnen;
- de relatie met het MIRT;
- beantwoording van de vraag of wettelijke verankering van in het bijzonder het
voorkeursbesluit, zoals door de commissie wordt geadviseerd, nodig is.
De aanbeveling van de commissie om een handleiding processtappen voor de
structuurvisie op te stellen neemt het kabinet tot slot over.
3.2 Planuitwerkingsfase
De commissie adviseert de planstudiefase te verkorten en te vereenvoudigen tot een
planuitwerkingsfase die gericht is op uitwerking van het voorkeursalternatief en die
uitmondt in een tracébesluit. Tijdwinst wordt vooral gehaald door:
- één politiek vastgesteld alternatief uit te werken;
- te werken met een flexibel inzetbaar maatregelpakket en doelvoorschriften om te
waarborgen dat de milieu-effecten in de realiteit binnen de wettelijke milieugrenzen
kunnen blijven.
Het kabinet deelt de ambitie om te komen tot een eenvoudiger planuitwerkingsfase en
daarmee een groot deel van de gewenste versnelling te bereiken. Het kabinet acht het
uiteraard van belang dat voldaan wordt aan milieunormen voor geluid en luchtkwaliteit.
Het kabinet wil daarbij af van de schijnzekerheid die is ontstaan door het verabsoluteren
van modeluitkomsten en het negeren van bandbreedtes.
---
VW/DGP-2008/4538
In de huidige situatie worden met name in de fase van het (ontwerp-) Tracébesluit
gedetailleerde verkeers- en milieuberekeningen uitgevoerd op grond waarvan vervolgens
wordt vastgesteld of de normen voor geluid en luchtkwaliteit in de toekomst al dan niet
worden overschreden. Hierbij moet een flink aantal jaren vooruit worden gekeken. De
onzekerheden rond deze uitkomsten lijken bij de besluitvorming ten onrechte niet
nadrukkelijk in beschouwing te worden genomen. Op voorstel van de commissie zal het
kabinet bepalen op welke wijze tot een eenvoudiger en meer transparante wijze van
bepaling van de effecten van infrastructuuruitbreiding op het milieu kan worden
gekomen. Daarbij hoort naast eenvoudiger rekenen ook het werken met bandbreedtes en
maatregelpakketten, een langere houdbaarheidsdatum voor verricht onderzoek en het
toepassen van doelvoorschriften en flexibiliteitsbepalingen. Een nadere uitwerking vindt
plaats in het kader van het actieplan. Daarbij zal ook specifiek worden gekeken naar de
wet- en regelgeving op het gebied van natuur en landschap en met name de Vogel- en
Habitatrichtlijn, de Natuurbeschermingswet, de Flora- en Faunawet en het afwegingskader
voor de Ecologische Hoofdstructuur zoals vastgelegd in de Nota Ruimte. Ook daarvoor
wordt nagegaan of een vereenvoudiging van onderzoek mogelijk is. In dat verband kan
worden aangesloten bij de uitkomsten van de evaluatie van de natuurwetgeving, die
binnenkort aan uw Kamer zal worden aangeboden.
Voor zover het nodig is om te komen tot een vereenvoudigde en snellere
planuitwerkingsfase zullen wettelijke regels waaronder ook meet- en regelvoorschriften
worden aangepast. Het advies van de reviewcommissie Meten en Rekenen, dat rond de
zomer 2008 is voorzien, wordt hierbij betrokken.
Tot slot: mits de Europese Commissie instemt kunnen vanaf medio 2009 alle
voorgenomen projecten onder het regime van het NSL worden gerealiseerd. Dat betekent
voor die projecten al een verlichting van de onderzoekslast en het doorrekenen van
maatregelpakketten en daarmee van de proceduretijd. In het kader van het actieplan zal
worden aangegeven voor welke projecten dit het geval is.
Opleveringstoets
De commissie stelt voor een opleveringstoets in het leven te roepen die ervoor zorgt dat
na ingebruikname van de voorziening eventuele aanvullende mitigerende maatregelen
worden getroffen om aan de milieunormen te voldoen. Op basis van een zo reëel
mogelijke inschatting of meting van de daadwerkelijke effecten wordt bepaald in hoeverre
maatregelen uit het aanvullende maatregelpakket, zoals geformuleerd in het tracébesluit,
dienen te worden getroffen. Het kabinet is voornemens een dergelijke opleveringstoets in
te voeren. Hierbij gaat het om publieke verantwoording over de uitvoering van het
Tracébesluit. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om dit te juridificeren. In het actieplan
zal worden ingegaan op de elementen waaruit een opleveringstoets moet bestaan, welke
partijen hiervoor verantwoordelijkheid dragen, hoe deze kan worden ingevoerd, alsmede
welke mitigerende maatregelen voorhanden zijn.
---
VW/DGP-2008/4538
3.3 Vergunningen
De commissie geeft aan dat er reeds instrumenten voorhanden zijn om het proces van
vergunningverlening te vereenvoudigen en doorzettingsmacht te bewerkstelligen, als de
situatie daarom vraagt. Het kabinet is het hiermee eens en is voornemens om de huidige
coördinatiebepaling in de Tracéwet vaker in te zetten. Indien nodig, als sluitstuk op het
gehele proces, geldt dit ook voor de indeplaatstreding. De basis is en blijft uiteraard een
goede samenwerking tussen rijk en decentrale overheden. De commissie doet aanvullend
de suggestie om te inventariseren welke vergunningen in gemeentelijke en provinciale
verordeningen en plannen door het tracébesluit opzij kunnen worden gezet dan wel
kunnen worden vervangen door algemene regels. Deze inventarisatie maakt onderdeel uit
van het actieplan. Zoals de commissie adviseert, zal als eerste worden gekeken naar
vergunningen op het gebied van (brand)veiligheid. Daarbij moet het veiligheidsbelang
goed worden gewaarborgd. Bij ongevallen en rampen ligt er immers een zware
verantwoordelijkheid bij de decentrale overheid. Pas op basis van deze inventarisatie zal
bezien worden of aanpassing van wetgeving aan de orde is.
4. Verbeteringen in de wetgeving
4.1 Wettelijke verankering structurele wijzigingen besluitvormingsproces
De hiervoor beschreven herinrichting van het besluitvormingsproces leidt tot aanpassing
van het omgevingsrecht op het gebied van VenW en VROM, de Tracéwet en de
Spoedwet wegverbreding. Om voortvarend aan de slag te gaan is een juridische taskforce
opgericht, waarin juristen van de betrokken ministeries nauw samenwerken. De taskforce
heeft als opdracht om aan de hand van de voorstellen van de commissie, dit
kabinetstandpunt en de uitgewerkte voorstellen, zoals deze in het actieplan worden
opgenomen, over circa drie maanden een wetgevingsnota gereed te hebben, waarin
wordt opgenomen welke wetswijzigingen op welke termijn in gang worden gezet.
4.2 Oplossen juridische knelpunten
Naast de wettelijke verankering van wijzigingen in het besluitvormingsproces doet de
commissie voorstellen voor het opheffen van enkele juridische knelpunten. Het kabinet
gaat hier als volgt mee om:
- Voor de bestuurlijke lus is een wetsvoorstel tot wijziging van de Tracéwet, de
Spoedwet wegverbreding en de Wet ruimtelijke ordening in voorbereiding. Indiening
vindt naar verwachting medio juni plaats. Daarnaast hebben de leden Vermeij,
Koopmans en Neppérus recent een iniatiefwetsvoorstel ingediend om de Algemene
wet bestuursrecht aan te vullen met een regeling voor het herstel van gebreken in een
besluit hangende het beroep bij de bestuursrechter8.
- Drie voorstellen betreffen regelingen ten aanzien van het bestuursprocesrecht. Het
kabinet heeft de intentie deze voorstellen over te nemen en werkt deze in het kader
van de wetgevingsnota en het actieplan uit, waarbij ook wordt gekeken wat binnen
de huidige wetgeving en jurisprudentie reeds mogelijk is. Het betreft:
8 Tweede Kamer, vergaderjaar 20072008, 31 352, nrs. 1-3.
---
VW/DGP-2008/4538
o de versterking van de mogelijkheden voor de bestuursrechter voor
instandhouding van rechtsgevolgen bij (gedeeltelijke) vernietiging van besluiten
Hierbij kan worden opgemerkt dat artikel 8:72, derde lid, van de Awb reeds
ongeclausuleerd is. Het ligt dus niet in de rede om deze wettekst te wijzigen. Wel
wordt bezien of het mogelijk is om vaker dan voorheen in een beroepsprocedure
de rechter te verzoeken om toepassing te geven aan de reeds bestaande
mogelijkheid. Voor gevallen waar het nieuw te nemen besluit hetzelfde is als het
te vernietigen besluit is de bestuurlijke lus bedoeld. Daarnaast is het wetsvoorstel
aanpassing bestuursprocesrecht in voorbereiding, waarin artikel 6:22 van de Awb
(afzien van vernietiging ondanks schending rechtsregel) wordt verruimd. Dit
artikel is tot dusverre beperkt tot vormvoorschriften. Deze beperking zal worden
geschrapt. Ten slotte zal worden onderzocht in hoeverre aanvullende maatregelen
denkbaar en wenselijk zijn;
o een meer marginale toetsing door bestuursrechter van onderzoeken en adviezen;
o het voorstel tot inperking van beroepsmogelijkheden tussen overheden onderling
over het Tracébesluit.
- Het kabinet zal naar aanleiding van het voorstel om de termijn waarop de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State beslist over beroepen tegen een
tracébesluit in te korten. Het doel is de maximale afdoeningstermijn terug te brengen
van twaalf tot zes maanden. Op korte termijn zal in overleg met de Raad van State
worden bezien of een dergelijke termijn haalbaar is.
- Het voorstel om de wettelijke mogelijkheid voor de bestuursrechter te introduceren
om bij een gebleken gebrek schadevergoeding toe te kennen aan individuele
belanghebbenden in plaats van het besluit te vernietigen neemt het kabinet niet over.
De rechter heeft reeds mogelijkheden om ondanks eventuele gebreken het besluit in
stand te laten en het kabinet heeft zoals gezegd de intentie deze te versterken. Dit
nog aanvullen met de mogelijkheid van schadevergoeding stuit op een aantal lastige
praktische vragen, zoals de grondslag, hoogte en berekening van de
schadevergoeding, maar komt bovenal makkelijk in strijd met de eisen van
rechtmatigheid en zorgvuldigheid, die aan besluitvorming van de overheid worden
gesteld.
4.3 Overige juridische aandachtspunten
Tot slot stipt de commissie nog enkele juridische aandachtspunten aan:
- Ontkoppeling: Het kabinet onderschrijft het standpunt van de commissie over
ontkoppeling. Met het nieuwe wettelijk stelsel rond de luchtkwaliteit worden
negatieve aspecten van de koppeling tot 2015 voldoende ondervangen. Het gaat om
de vorig jaar van kracht geworden Wet luchtkwaliteit en de daaraan gekoppelde
AMvB's en ministeriële regelingen. Ook het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit (NSL) dat volgend jaar zal worden vastgesteld speelt in het stelsel een
belangrijke rol. Doel van het stelsel is de overschrijdingssituaties in Nederland op
afzienbare termijn weg te nemen, waarbij tegelijkertijd ruimte wordt gecreëerd voor
de realisering van projecten. Als de maatregelen rond de luchtkwaliteit het beoogde
effect hebben, zal er vanaf 2015 geen sprake meer zijn van overschrijdingssituaties
Het stelsel zal op termijn (2011/2012) worden geëvalueerd op zijn effectiviteit.
---
VW/DGP-2008/4538
Dan zal met een open blik worden bezien of het huidige stelsel (koppeling Wro Wet
milieubeheer) wordt gecontinueerd of dat er een andere, betere oplossing voor
handen is. Het kabinet is het met de commissie eens dat het van groot belang is ook
na 2015 de huidige aanpak door te zetten.
- Vertaling EU-recht naar Nationaal recht: Gelijktijdig met het actieplan komt het
kabinet met een reactie op het advies van de VROM-raad `Brussels lof' met
handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid. In
deze reactie zal worden ingegaan op de vertaling van het EU-recht naar nationaal
recht.
- Relativiteitsvereiste: Recent heeft de Kamer zich uitgesproken voor het
relativiteitsvereiste9. Dit houdt in dat een appellant zich alleen kan beroepen op
schending van een norm indien die strekt tot bescherming van zijn belang. Het
beperkt dus de argumenten die een belanghebbende kan aanvoeren. Zoals recent aan
u is gemeld is de Minister van Justitie voornemens een dergelijk relativiteitsvereiste op
te nemen in het in de tweede helft van dit jaar in te dienen wetsvoorstel aanpassing
bestuursprocesrecht.10
- Risico-inventarisatie Natura 2000 en kaderrichtlijn water: De commissie beveelt aan de
risico's van andere dossiers zoals natuur en water, en meer in het bijzonder Natura
2000 en de kaderrichtlijn water, voor de besluitvorming over infrastructuur in kaart te
brengen en oplossingen te bedenken, voordat zich problemen voordoen. Het kabinet
neemt deze aanbeveling over en zal in het actieplan aangeven hoe hieraan uitwerking
wordt gegeven.
5. Specifieke wetgeving voor urgente infrastructuurprojecten
De commissie geeft aan dat de door haar voorgestelde structurele versnelling van het
reguliere besluitvormingsproces de kern van haar advies is. De commissie heeft zich
vervolgens afgevraagd of er mobiliteitsproblemen zijn, die niet kunnen wachten op de
structurele doorwerking van het advies. De commissie geeft aan dat voor zowel
wegaanpassingen als complexe nieuwbouwprojecten een politieke afweging moet worden
gemaakt of er projecten zijn, die zo urgent zijn, dat spoedwetgeving gerechtvaardigd is en
noemt hiervoor een drietal criteria. Het kabinet maakt deze afweging als volgt.
Wegaanpassingen: Herziening van de Spoedwet wegverbreding
Het kabinet zal overgaan tot een herziening van de Spoedwet wegverbreding. In 2003 is
deze wet ingevoerd met als doel om een gelimiteerd aantal wegverbredingen, die konden
rekenen op relatief veel draagvlak, versneld tot uitvoering te brengen. Aanvankelijk werkte
de wet goed, maar inmiddels zijn veel projecten vooral als gevolg van de luchtkwaliteits-
problematiek vertraagd of stil komen te liggen. Met een herziening in lijn met het advies
van de commissie wordt de intentie van de Spoedwet om deze projecten snel uit te voeren
recht gedaan. Bij de herziening gaat het erom dat elementen uit het gedachtegoed van de
commissie, die via eenvoudiger inhoud en eenvoudiger proces leiden tot versnelling,
worden doorgevoerd.
9 Zie de aangenomen motie van de leden De Krom en Koopmans, kamerstuk 29 385, nr. 12.
10 Tweede Kamer, vergaderjaar 20072008, Antwoord op vragen van de leden Spies, Koopmans, Van de Camp
en Van Gennip, nr. 2122
10
VW/DGP-2008/4538
Indicatief gaat het om de volgende concrete punten:
- opstellen milieutoets in plaats van een milieu-effectrapportage;
- achterwege blijven van advisering door de commissie voor de milieu effectrapportage;
- achterwege blijven uitwerken meest milieu vriendelijke alternatief (MMA);
- vooraf globaler rekenen in combinatie met een besluit met doelvoorschriften en een
opleveringstoets met de mogelijkheid van aanvullende maatregelen en het bevriezen
van onderzoeken en basisgegevens.
Het kabinet zal in de herziene spoedwet projecten onderbrengen, waarbij - indien het gaat
om andere dan de reeds bekende ZSM1 en ZSM2-projecten - de capaciteitsuitbreiding
conform de intentie van deze projecten plaatsvindt binnen het bestaand wegprofiel dan
wel met een beperkte verbreding daarvan.
Het gaat daarbij indicatief om de volgende projecten:
A1 Watergraafsmeer Diemen (ZSM1);
A1 Diemen Muiderberg en Muiderberg Almere Stadwest oostbaan
(ZSM1);
A1 't Gooi (ZSM1);
A4/A10
Badhoevedorp-Nieuwe Meer (ZSM1), IBM;
A9 Holendrecht Diemen (ZSM1);
A9 Velsen Raasdorp (ZSM1);
A9 Raasdorp Badhoevedorp (ZSM1);
A12 Woerden Gouda (ZSM1), IBM;
A2/A27 Everdingen-Lunetten (ZSM1);
A28 Utrecht Leusden-zuid (ZSM1), IBM;
A28 Leusden-zuid Hoevelaken (ZSM1); IBM;
A1/A28
Knooppunt Hoevelaken (Hoevelaken Den Dolder) (ZSM2);
A2 Den Bosch Eindhoven (ZSM2);
A2 Leenderheide Valkenswaard (ZSM2);
A12 Gouda-Woerden (ZSM2), IBM;
A12 Woerden-Oudenrijn (ZSM2), IBM;
A12 Maarsbergen Veenendaal (ZSM2);
A12 Waterberg Velperbroek (ZSM2);
A27 Lunetten Rijnsweerd (ZSM2), IBM;
A28 Den Dolder De Uithof (ZSM2);
A28 Hattemerbroek Lankhorst (ZSM2);
A58 Eindhoven Oirschot (ZSM2).
Tijdens de voorbereiding van het wetsontwerp kunnen nog projecten worden toegevoegd
dan wel worden afgevoerd. Om misverstanden te voorkomen merkt het kabinet op dat de
benodigde inpassingsmaatregelen voor deze projecten meteen worden opgenomen in het
wegaanpassingsbesluit, dat het budget voor deze maatregelen wordt geborgd en dat na
ingebruikname wordt voldaan aan de eisen van de milieuwetgeving. De eerder genoemde
juridische taskforce zal deze wetswijziging als onderdeel van het totale wetgevingspakket
bij voorrang uitwerken, waarbij het streven erop is gericht om nog voor het zomerreces
een wetsvoorstel tot wijziging van de Spoedwet wegverbreding te behandelen in de
ministerraad.
---
VW/DGP-2008/4538
Lex specialis voor nieuwbouwprojecten
Dit betreft een lex specialis, vergelijkbaar met de Deltawet grote rivieren. Zoals de
commissie aangeeft is een dergelijke wet een ultimum remedium voor projecten, waarvan
de urgentie van het probleem en nut en noodzaak van de gekozen oplossing politiek en
maatschappelijk breed gedragen zijn. Daarnaast moet het zeker zijn dat het onderbrengen
van het project in een Interimwet ook daadwerkelijk leidt tot versnelling. In het kader van
het actieplan zal de mogelijkheid van interimwetgeving nader worden uitgewerkt, waarbij
op basis van casuïstiek zal worden gekeken of projecten in aanmerking zouden kunnen
komen voor interimwetgeving en wat de voor- en nadelen ervan zijn. Het kabinet bereidt
een lex specialis voor de A74 voor. Het gaat hier om een project met breed
maatschappelijk en politiek draagvlak en grote urgentie in relatie tot de Floriade in 2012.
Het project is onderdeel van het NSL. Voor het geval de lopende tracéwetprocedure voor
dit project onverhoopt vertraging oploopt, bijvoorbeeld vanwege de derogatietermijn
(2009), zal parallel aan de lopende procedure als terugvaloptie een lex specialis worden
uitgewerkt. Daar waar dit instrument soelaas kan bieden kan dit instrument in de
toekomst breder worden ingezet, vooruitlopend op het nieuwe systeem.
6. Naar resultaten in de praktijk
De commissie staat aan het eind van het advies stil bij de voorwaarden voor succes. De
aanbeveling van de commissie om het advies integraal uit te voeren en niet selectief te
winkelen neemt het kabinet ter harte. Conform het advies is over circa 3 maanden een
actieplan gereed. Bij het actieplan worden uitgewerkte voorstellen op het gebied van
wetgeving, proces, procedures, organisatie en werkwijze gevoegd. Voor het opstellen en
tijdig uitvoeren van het actieplan adviseert de commissie een onafhankelijke functionaris
aan te stellen. Om hieraan invulling te geven wordt onder ministeriële
verantwoordelijkheid een projectdirecteur aangesteld en een onafhankelijk reviewteam
ingezet:
- De projectdirecteur geeft leiding aan een kleine, slagvaardige projectorganisatie en is
verantwoordelijk voor de invoering van het kabinetsstandpunt. Hij rapporteert aan de
minister van VenW en de minister van VROM en wordt in staat gesteld om het
kabinetsstandpunt snel en slagvaardig uit te voeren.
- Het review team heeft tot taak de werkzaamheden van de projectorganisatie kritisch
te volgen en op gezette tijden aan de beide ministers te rapporteren of de invoering
van het kabinetsstandpunt op schema ligt en alle betrokkenen hun afspraken
nakomen. Deze rapportages worden aan Uw Kamer gestuurd en zijn daarmee
openbaar. Het review team zal bestaan uit drie leden, waaronder bij voorkeur een lid
van de commissie.
De commissie roept tot slot op om oog te hebben voor de korte termijn en voor
maatregelen, die meteen kunnen worden ingevoerd en snel tot resultaat leiden.
Voorbeelden van korte termijn maatregelen, die het kabinet per direct treft, zijn:
- Uitvoeren brede gebiedsgerichte verkenning, zoals bijvoorbeeld voor de Ruit
Rotterdam (inclusief nieuwe oeververbinding), de A1/A27 Muiderberg-Eemnes en
Almere-Eemnes en de Zuidoostvleugel Brabantstad.
- Verkenningen voortaan afsluiten met een voorkeursbesluit en dit besluit voorleggen
aan de Tweede Kamer.
12
VW/DGP-2008/4538
- Gebruik maken van de mogelijkheid om flexibliteitsbepalingen op te nemen in het
Tracébesluit
In het actieplan zal een inventarisatie worden opgenomen van maatregelen die op korte
termijn zullen worden doorgevoerd.
Hoogachtend,
DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
Camiel Eurlings
DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER,
J.M. Cramer
13
VW/DGP-2008/4538
BIJLAGE 1: ACTIEPLAN VERSNELLING BESLUITVORMING INFRASTRUCTURELE
PROJECTEN IN GANG GEZETTE ACTIES
Het actieplan verschijnt over ca. drie maanden en zal aan de Tweede Kamer worden
gestuurd. Onderstaand volgt een overzicht van de acties, die in het kader van het
actieplan in gang zijn gezet.
Verbetering ambtelijke voorbereiding (zie par 2.2)
Uitwerking van een pakket maatregelen, die zijn of worden gericht op verbetering van de
ambtelijke voorbereiding, gericht op:
- eerdere betrokkenheid in het proces van juridische expertise;
- verdere versterking van het lerend vermogen van de ambtelijke organisatie;
- verbetering van de interdepartementale samenwerking, met name bij de meer politiek
gevoelige en complexe projecten
Voldoende budgettaire ruimte (zie par. 2.3)
- Uitwerking van de consequenties voor het budgettair proces van de herinrichting van
het besluitvormingsproces, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de wijze waarop
in startbesluit en voorkeursbesluit wordt omgegaan met de inpassingskosten.
Verkenningsfase (zie par 3.1)
- Nadere uitwerking van de procesbeschrijving van de verkenningsfase (vgl. bijlage 5 bij
het commissie-advies), waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen complexe
projecten (structuurvisie) en relatief eenvoudige projecten (vormvrije verkenning).
- Uitwerking handleiding processtappen structuurvisie
- In overleg met decentrale overheden uitwerken hoe in de verkenningsfase de positie
van decentrale overheden goed geborgd is.
Planuitwerkingsfase (zie par 3.2)
- Nadere uitwerking van de elementen van de versnelde en vereenvoudigde
planuitwerkingsfase met als elementen eenvoudiger rekenen, werken met
bandbreedtes en maatregelpakketten, een langere houdbaarheidsdatum voor verricht
onderzoek en het toepassen van doelvoorschriften en flexibiliteitsbepalingen.
- Beschrijven van de elementen waaruit een opleveringstoets moet bestaan, welke
partijen hiervoor verantwoordelijkheid dragen en hoe deze kan worden ingevoerd.
Vergunningen (zie par. 3.3)
- Inventarisatie welke vergunningen in gemeentelijke en provinciale verordeningen en
plannen door het tracébesluit opzij kunnen worden gezet dan wel kunnen worden
vervangen door algemene regels, waarbij als eerste wordt gekeken naar vergunningen
op het gebied van (brand)veiligheid. Daarbij moet het veiligheidsbelang goed worden
gewaarborgd.
14
VW/DGP-2008/4538
Verbeteringen in de wetgeving (zie par. 4)
- Opstellen wetgevingsnota over de wettelijke verankering van de structurele wijziging
van het besluitvormingsproces, waarin wordt opgenomen welke wetswijzigingen op
welke termijn in gang worden gezet.
- Uitwerking van de commissievoorstellen die betrekking hebben op het
bestuursprocesrecht:
o De versterking van de mogelijkheden voor de bestuursrechter voor
instandhouding van rechtsgevolgen bij (gedeeltelijke) vernietiging van
besluiten.
o Een meer marginale toetsing door bestuursrechter van onderzoeken en
adviezen.
o Het voorstel tot inperking van beroepsmogelijkheden tussen overheden
onderling over het Tracébesluit.
- Inkorting van de termijn waarop de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State beslist over beroepen tegen een tracébesluit van twaalf naar zes maanden.
Specifieke wetgeving voor urgente infrastructuurprojecten (zie par. 5)
- Het wetsvoorstel voor herziening van de Spoedwet wegverbreding wordt
meegenomen in het proces richting het actieplan. De bedoeling is om dit wetsvoorstel
nog voor het zomerreces in de ministerraad te behandelen en loop dus op het
actieplan vooruit.
- Parallel aan de lopende procedure als terugvaloptie een lex specialis voor de A74
uitwerken.
15
Ministerie van Verkeer en Waterstaat