Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Stap voor stap door de keten

Dienstverlening aan doorlopers WW/WWB

Stap voor stap door de keten

Dienstverlening aan doorlopers WW/WWB

Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten

R 08/06, april 2008

ISSN 1383-8733
ISBN 978-90-5079-209-7

2 Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten

Voorwoord

Samenwerking staat al een aantal jaren hoog op de agenda van de landelijke ketenpartners CWI, UWV, VNG en Divosa. In het Ketenprogramma 2008 wordt door de landelijke ketenpart- ners aandacht gegeven aan het stap voor stap verder invullen van integrale dienstverlening. Het nu voorliggende rapport moet gelezen worden in relatie met de verkennende studie 'Op weg naar integrale dienstverlening' die de inspectie in januari 2008 heeft uitgebracht. In de verkennende studie wordt de stand van zaken weergegeven op het gebied van de inte- grale dienstverlening en de ontwikkeling die de ketenpartners hierbij nastreven. Waar de verkennende studie een algemeen beeld schetst van integrale dienstverlening, wordt in het voorliggende rapport ingezoomd op de dienstverlening aan een specifieke groep, te weten de doorlopers WW/WWB. Het gaat hierbij om werkzoekenden die eerst een WW-uitkering ontvangen en aansluitend doorstromen naar de WWB. De inspectie heeft onderzocht hoe CWI, UWV en gemeenten in de praktijk samenwerken in de dienstverlening aan deze groep. De inspectie beveelt de ketenpartners aan om de bevindingen van het onderzoek mee te nemen in de invoering van de Locaties Werk en Inkomen, waarmee zij in 2008 een volgende stap zetten op weg naar integrale dienstverlening.
Dhr. mr. H. Zeilstra
Wnd. inspecteur-generaal

3 Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten

4 Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten

Inhoud


1 Inleiding 7
1.1 Onderzoeksvragen 7
1.2 Opzet van het onderzoek 8
1.3 Beoordelingskader 8
2 Bevindingen en conclusies 11
2.1 Overdracht van gegevens 11
2.2 Afstemming van dienstverlening 12
2.3 Samenwerking 13
3 Oordeel 15
4 Reacties UWV en CWI, nawoord IWI 17 Lijst van afkortingen 18 Bijlage: Reactie Centrale organisatie werk en inkomen en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen 19 Publicaties van de Inspectie Werk en Inkomen 23


5 Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten


6 Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten


1 Inleiding


1.1 Onderzoeksvragen
De burger die werkloos is geworden en een beroep doet op het stelsel van werk en inkomen, krijgt te maken met verschillende uitvoeringsorganisaties: het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI), het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de sociale dienst van de gemeente. Het gaat hierbij om een keten van dienstverlening, waar de verschillende organisa- ties ieder met hun eigen expertise deel van uitmaken. Om te voorkomen dat de klant stap voor stap door de hele keten heen moet, is samenwerking en integrale dienstverlening nodig. Daarbij staat de klant centraal en is het onderscheid tussen de drie organisaties voor de klant uiteinde- lijk niet meer herkenbaar. De wet bevat de opdracht aan de ketenpartners om met elkaar samen te werken.
De gedachte achter de wettelijke opdracht tot samenwerking is dat samenwerking een grotere bijdrage levert aan de effectiviteit van het stelsel van werk en inkomen dan wanneer partijen ieder voor zich hun taken uitvoeren zonder dat zij daarbij samenwerken. Om te beoordelen of de ketenpartners invulling geven aan de wettelijke opdracht tot samenwerking, heeft de Inspectie Werk en Inkomen (IWI) het onderhavige onderzoek gedaan. In het onderzoek is niet onderzocht of samenwerken inderdaad effectiever is dan niet samenwerken.
1 In het onderzoek is gekeken naar de samenwerking ten aanzien van een specifieke groep cliën- Er zijn ook andere groepen die te ten, te weten cliënten die na het bereiken van de maximale uitkeringsduur van de maken krijgen met dienstverlening
door de drie ketenpartners, zoals Werkloosheidswet (WW) aansluitend doorstromen naar de Wet werk en bijstand (WWB). personen met een gedeeltelijke Deze groep cliënten, hierna te noemen: 'doorlopers', doorloopt de gehele keten van werk en WAO- en WW-uitkering en perso-
nen die na de WW geen recht inkomen en krijgt te maken met de dienstverlening van zowel CWI als UWV en gemeenten.1 hebben op WWB-uitkering maar
als zogenoemde nuggers ('niet-uit-
keringsgerechtigden') ook aan- Het onderzoek heeft betrekking op de wijze waarop de ketenpartners samenwerken om door- spraak kunnen maken op onder- lopers weer aan het werk te helpen. De inspectie vindt het belangrijk dat de klant daarbij cen- steuning bij re-integratie naar werk
door de gemeente. Hoewel laatst- traal wordt gesteld, zoals één van de leidende gedachten is achter de Wet Structuur uitvoe- bedoelde groepen niet in het onder- ringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI). Hoewel het onderzoek niet is gericht op de zoek zijn betrokken, is samenwer-
king tussen de ketenpartners ook beleving door de klant, is de gedachte wel dat de waardering van de klanten voor de dienstver- voor die groepen van belang. lening zal toenemen naarmate aan de samenwerking door de ketenpartners meer invulling wordt gegeven. Uit ander onderzoek is gebleken dat er in de ogen van de klant bij de bemidde- ling naar werk nog nauwelijks sprake was van één proces of van een intensieve samenwerking tussen de ketenorganisaties. Werkzoekenden waren volgens bedoeld onderzoek niet klant van
2 de keten, maar van één van de ketenpartijen.2 Zie 'De klant in de keten', Orbis
i.o.v. het Algemeen Keten Overleg
(AKO), april 2005. De centrale vraag in het onderzoek is of de ketenpartners met elkaar samenwerken bij het aan het werk helpen van doorlopers. Met het oog hierop worden de volgende subvragen beant- woord:

1. Is er sprake van een gestructureerde overdracht van cliëntgegevens van de ene ketenpartner naar de andere?

2. Is er sprake van afstemming tussen de ketenpartners welke dienstverlening aan de cliënt wordt aan- geboden en door wie?

1.2 Opzet van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd bij CWI, UWV en dertig grotere gemeenten (met 50.000 inwo- ners of meer). Het accent in het onderzoek ligt op de samenwerking tussen UWV en gemeen- ten bij de re-integratie van cliënten. Wat CWI betreft is gekeken naar de ondersteuning die CWI inzet om de cliënt beter toe te rusten in diens zoektocht naar werk.
7 Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten

Met de in het onderzoek betrokken gemeenten zijn interviews gehouden om de afspraken in

kaart te brengen die de lokale ketenpartners hebben gemaakt over de dienstverlening aan doorlopers. Aan UWV is gevraagd om bij de in het onderzoek betrokken UWV-regio's ook de afspraken in kaart te brengen. Verder heeft een beperkt dossieronderzoek plaatsgevonden om een beeld te krijgen van de praktijk van de uitvoering en samenwerking. Het dossieronderzoek werd uitgevoerd bij vijfentwintig van de dertig gemeenten (waaronder ook de twee in het onderzoek betrokken gemeenten uit de groep van de vier grootste gemeenten, de zogeheten G4).
In het onderzoek bij de gemeenten werden in totaal 66 dossiers onderzocht. Per cliëntdossier werd een vragenlijst ingevuld, inclusief de vragen die betrekking hadden op de activiteiten van CWI en UWV, voor zover deze informatie te vinden was in de dossiers van de gemeenten. De gedachte hierbij is dat als er sprake is van ketensamenwerking de gemeente (als laatste in de keten) op de hoogte dient te zijn van de activeringsactiviteiten van de andere ketenpartners. De gemeente bouwt immers voort op de activiteiten en de informatie van de voorgangers. Vervolgens is bezien of de bij de gemeenten aangetroffen informatie over de activiteiten van CWI en UWV overeenstemt met de bij CWI en UWV zelf hierover aanwezige informatie. Daartoe is centraal in de registratiesystemen van CWI en UWV onderzoek gedaan naar de gegevens van dezelfde 66 personen die ook in het onderzoek bij de gemeenten zijn betrokken. Bij het dossieronderzoek is geen sprake van een representatieve steekproef die landelijke uit- spraken mogelijk maakt. Het onderzoek geeft wel, uit de combinatie van bevindingen uit de onderzochte dossiers en de interviews, een actueel beeld van de uitvoering en de samenwer-
3 king ten aanzien van doorlopers.3 Specifiek naar deze groep werd niet eerder onderzoek Het onderzoek werd uitgevoerd in gedaan. Het beeld dat uit het onderzoek ontstaat over de dienstverlening aan deze groep komt de periode juni tot en met
september 2007. overeen met het algemene beeld uit de verkennende studie 'Op weg naar integrale dienstverle- ning' (waarop in hoofdstuk drie kort wordt ingegaan).
1.3 Beoordelingskader
Met het onderzoek wil de inspectie zich een oordeel vormen over de samenwerking tussen CWI, UWV en gemeenten ten aanzien van doorlopers. Het kader voor de oordeelsvorming wordt gevormd door de relevante wetgeving, de uitspraken die door de landelijke ketenpart- ners zijn gedaan over de samenwerking en de daaruit voortvloeiende lokale afspraken. Tenslotte houdt de inspectie rekening met een aantal relevante ontwikkelingen. Wettelijk kader
CWI, UWV en gemeenten hebben ieder hun eigen taken en bestuurlijke verantwoordelijkheden (zoals neergelegd in de Wet SUWI respectievelijk de WWB), op grond waarvan zij ieder een deel van de dienstverlening aan de klant voor hun rekening nemen. Op grond van artikel 8, lid 1, van de Wet SUWI, en artikel 7, lid 2, van de WWB, dienen zij met elkaar samen te werken om de inschakeling van uitkeringsgerechtigden en werkzoekenden in het arbeidsproces te bevorderen. De samenwerking kan volgens artikel 8, lid 1, van de Wet SUWI, mede betrekking hebben op het uitwisselen van gegevens tussen partijen. Landelijke uitspraken en lokale afspraken De ketenpartners zijn op landelijk niveau verenigd in het Algemeen Keten Overleg (AKO). De landelijke ketenpartners onderkennen dat maatwerk op het terrein van re-integratie wordt bepaald door lokale omstandigheden en mogelijkheden en hebben de intentie om de lokale samenwerking te stimuleren en te ondersteunen. De focus ligt dan ook op de samenwerking in de regio, dat wil zeggen 'daar waar de klant de keten ontmoet'. De inspectie heeft deze lokale benadering van de samenwerking als uitgangspunt genomen voor het onderhavige onderzoek. Voor het onderzoek zijn daarom vooral de afspraken relevant die lokaal zijn gemaakt over doorlopers. Maar ook het ontbreken van zodanige afspraken is relevant voor het onderzoek. Bekend is dat er verschillen zijn in de mate waarin de samenwerking lokaal invulling heeft gekregen.

8 Inspectie Werk en Inkomen Stap voor stap door de keten


4 Het AKO stelt ieder jaar het Ketenprogramma vast.4 In het Ketenprogramma 2005 werd gecon- De ketenprogramma's zijn onder stateerd dat het van belang is dat informatie over klanten adequaat wordt uitgewisseld en dat andere te vinden op de website
www.wwbinvoering.nl. bij overdracht van cliënten ook alle relevante informatie wordt overgedragen, bijvoorbeeld de
5 informatie die UWV ter beschikking heeft over max-WW-ers die naar de WWB overgaan.5 Met max-WW-ers worden perso-
nen bedoeld die de maximale uitke-
ringsduur van de WW hebben De samenwerking kan een bredere strekking hebben dan alleen de uitwisseling van gegevens bereikt. tussen de ketenpartners. Het staat de ketenpartners bijvoorbeeld vrij om in onderlinge over- eenstemming activiteiten dan wel instrumenten door de ander te laten uitvoeren. Zo is het mogelijk om WWB-gerechtigden te plaatsen op passende re-integratietrajecten die door UWV zijn ingekocht. Andersom kan het gemeentelijk instrumentarium aangewend worden voor
6 mensen met een WW-uitkering.6 Zie de verzamelbrief van 30 augus-
tus 2005 (Intercom/2005/64668)
van de staatssecretaris van Sociale Ook kan hier worden gewezen op de inzet van (preventieve) re-integratie-instrumenten door Zaken en Werkgelegenheid aan UWV en gemeenten. Het gaat bij deze zogeheten 'opstapjes' om korte trainingen en cursussen, gemeenten, CWI en UWV. En ook
het Ketenprogramma 2005. die ertoe moeten leiden dat de cliënt voldoet aan de behoeften van de markt en naar werk kan worden doorgeleid. CWI signaleert en bekijkt wat er specifiek voor de klant nodig is, UWV dan wel gemeenten financieren vervolgens het opstapje. Dit kan worden gezien als een voor- beeld van integrale dienstverlening aan cliënten die bij CWI in bemiddeling zijn. Relevante ontwikkelingen
Naast het wettelijk kader, richtinggevende uitspraken door de landelijke ketenpartners en de lokale afspraken spelen nog enkele recente ontwikkelingen een rol. Bedoelde ontwikkelingen, die hierna kort worden omschreven, zijn van belang voor de samenwerking tussen de keten- partners.
Fase-indeling van cliënten en A/B-routering Als een werkzoekende zich meldt bij CWI maakt CWI een inschatting van de mogelijkheden van de werkzoekende om snel een nieuwe baan te vinden. Daarbij kan CWI gebruikmaken van
7 een indeling van werkzoekenden in vier fasen, zoals neergelegd in de Regeling SUWI.7 Zie paragraaf 2.1 van de Regeling De indeling van werkzoekenden in de fasen 1 tot en met 4 heeft geleid tot een toedeling van SUWI. De basis hiervoor is artikel
26, lid 1, van de Wet SUWI. cliënten aan de verschillende ketenpartners, afhankelijk van de fase van de cliënt. Cliënten die zijn ingedeeld in fase 1 worden gedurende in beginsel zes maanden door CWI begeleid en bemiddeld naar werk. In deze periode hebben de betrokken cliënten geen contact met de re- integratiecoach van UWV dan wel met de klantmanager van de gemeente. UWV en gemeenten zijn vervolgens verantwoordelijk voor de re-integratie van cliënten in de fasen 2, 3 en 4. Een alternatief voor de indeling van cliënten in vier fasen is de systematiek van A/B-routering. Als CWI vaststelt dat er geen belemmeringen zijn om aan het werk te komen, vindt wordt de klant ingedeeld in route A. Aan deze klanten wordt de dienstverlening van CWI, UWV en gemeenten waar nodig gecombineerd aangeboden. Cliënten kunnen maximaal negen maanden in route A zitten. Als er wel sprake is van belemmeringen, volgt de klant route B en zijn UWV en gemeenten verantwoordelijk voor de re-integratie. De gedachte achter de A/B-routering is om in plaats van de toedeling van cliënten aan organisa- ties te komen tot een meer geïntegreerde dienstverlening. Voor de toepassing van de A/B-rou- tering is een goede samenwerking tussen de ketenpartners nodig. Routeren kan worden gezien als een tussenfase in de ontwikkeling naar integrale dienstverlening. De A/B-routering is geen landelijk uniform concept, maar kan lokaal worden uitgewerkt. Algemene toepassing van de nieuwe systematiek werd op grond van een wijziging van de
8 Regeling SUWI mogelijk vanaf 1 juli 2006.8 Implementatie bij CWI heeft plaatsgevonden sinds Zie Regeling van de minister en de januari 2007, met een overgangsperiode van maximaal een half jaar daar waar nodig voor de staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid van 24 augus- afstemming met de ketenpartners. In het onderhavige onderzoek werden in de onderzochte tus 2006, Staatscourant 4 septem- dossiers vrijwel geen gevallen aangetroffen van toepassing van de A/B-routering. Bijna altijd was ber 2006, nr. 171, blz. 21.
sprake van de indeling van cliënten volgens de fase-indeling. In een eerder rapport van de inspectie werd vastgesteld dat de ketenpartners zich met de toedeling van cliënten volgens de
9 fase-indeling hebben beperkt in hun mogelijkheden tot gezamenlijke dienstverlening.9 In het Zie 'Eén fase, één keten', IWI mei gegeven dat in het onderzoek vrijwel uitsluitend de fase-indeling van cliënten werd aangetrof-