Ministerie van Buitenlandse Zaken
http://www.minbuza.nl:80/nl/actueel/brievenparlement,2008/05/Kamerbrief-inzake-evaluatie-van-co-rdinatie--compl.html
Hierbij heb ik het genoegen u het syntheserapport van de evaluatie van coö
rdinatie, complementariteit en coherentie in de Europese
ontwikkelingssamenwerking aan te bieden, vergezeld van een beleidsreactie van
mijn kant. Tevens worden u zes zogenaamde 'info-briefs' toegezonden;
deze vormen een samenvatting van de onderliggende evaluaties.
Achtergrond
Coördinatie, complementariteit en coherentie ook wel de 3CC's genoemd --
zijn principes die vanaf het Verdrag van Maastricht belangrijke uitgangspunten
vormen voor de Europese ontwikkelingssamenwerking. Ontwikkelingssamenwerking is
binnen de EU een gedeelde competentie. Coördinatie en complementariteit
impliceren dat de acties van de lidstaten en de Commissie op OS-terrein niet
alleen onderling goed afgestemd, maar ook aanvullend zouden moeten zijn.
Coherentie wijst op de noodzaak tot bredere samenhang tussen OS-doelstellingen
en activiteiten van de EU op andere terreinen die van invloed kunnen zijn op
ontwikkelingslanden, zoals handel, landbouw, migratie, milieu, etc.
De evaluatiediensten van de Europese Commissie en enkele lidstaten hebben
vanaf 2004 studie verricht naar de implementatie van de 3C's in het
ontwikkelingsbeleid van de EU. Vanuit Nederland was de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken betrokken. Naast IOB namen de evaluatiediensten van de
Commissie, België, Duitsland, Frankrijk, het VK en Zweden deel.
Opzet van de evaluatie
Op grond van een voorstudie onder redactie van de Nederlandse wetenschapper
Paul Hoebink zijn zes onderwerpen voor verdere studie
gekozen1 (#ftn1). Daarbij leidde IOB de studie over coö
rdinatie bij toepassing van artikel 96 van het Cotonou Verdrag: maatregelen bij
het schenden van essentiële elementen van het verdrag op het gebied van
mensenrechten, democratische principes en rechtsstaat. De andere studies
betreffen aspecten van coördinatie, complementariteit en coherentie rond de
onderwerpen ondersteuning van handelscapaciteit, humanitaire hulp, mechanismen
om OS-beleidscoherentie te bevorderen, de samenhang tussen
landenbeleidsdocumenten en de ontwikkelingsprioriteiten van partnerlanden, en
ondersteuning van lokale ontwikkeling. De studies zijn beschikbaar op een
speciale site op het internet, waar ook verdere informatie over de aanpak is te
vinden: http://www.three-cs.net (http://nl.sitestat.com/minbuza/minbuza/s?www.three-cs.net&ns_type=clickout&ns_url=http://www.three-cs.net/).
Op basis van de bijna zeshonderd pagina's aan teksten van de deelstudies,
heeft ECDPM eind vorig jaar het syntheserapport opgesteld. Dit rapport probeert
een aantal hoofdlijnen uit de onderliggende studies te halen, zonder de
afzonderlijke conclusies en aanbevelingen te repliceren.
Belangrijkste conclusies van de evaluatie
De evaluatie concludeert dat de implementatie van de 3Cs tot nu toe beperkt
is gebleven, al is er recent veel vooruitgang geboekt en worden er good
practices geïdentificeerd. Die beperkte implementatie vermindert de impact
van de EU ontwikkelingssamenwerking en trekt volgens de auteurs tevens een
wissel op de beperkte menskracht en financiële capaciteit van partnerlanden.
OS-beleidscoherentie is volgens de evaluatie binnen de EU nog in hoge mate te
kenschetsen als 'werk in uitvoering'. Slechts een kleine groep landen, waaronder
Nederland, heeft een structuur opgezet voor een gerichte aanpak van
beleidscoherentie. De bestaande structuren bieden nog geen garantie voor een
blijvende doorwerking van het coherentiestreven.
Ten aanzien van coördinatie van de hulp in partnerlanden overheersen
knelpunten nog te vaak de stimulansen voor afstemming tussen EU-donoren.
Hierdoor blijft dit in veel partnerlanden beperkt tot informatie-uitwisseling,
zonder bindende afspraken. Dat geldt ook specifiek voor samenwerking tussen
EU-donoren op het gebied van versterking van handelscapaciteit en humanitaire
hulp, zo constateert de evaluatie.
Belangrijkste aanbevelingen van de evaluatie
De evaluatie beveelt aan harmonisatie veel steviger aan te pakken om tot
werkelijke EU beleidscoherentie en coördinatie op het gebied van
ontwikkelingssamenwerking te komen. Dit vergt volgens de auteurs politiek
leiderschap en een reeks van praktische initiatieven om operationele resultaten
te kunnen boeken. Ze bevelen aan om verder te gaan dan uitwisseling van
informatie op EU-niveau, door de stap te maken naar gezamenlijke bepaling van
agenda's, gezamenlijke besluitvorming en taakverdeling, monitoring en evaluatie,
etc. Verbreding van beleidscoherentie naar een grotere groep lidstaten is
noodzakelijk. Ook meent de evaluatie dat bestaande good practices
beter beschreven moeten worden, zodat ze beter gedeeld kunnen worden, ook ter
ondersteuning van nieuwe lidstaten.
Commentaar
De regering heeft met interesse kennis genomen van de bevindingen van deze
evaluatie en waardeert het werk dat hiervoor is verricht, onder andere door de
IOB.
De evaluatie wijst terecht op de beperkte implementatie van de drie C's in
het EU ontwikkelingsbeleid tot nu toe. Tegelijk constateert de evaluatie dat met
name de afgelopen jaren veel meer is gedaan aan uitwerking van deze principes
dan in de periode daarvoor. De 3C's stammen uit het Verdrag van Maastricht van
1992, maar de uitwerking is eigenlijk pas in de laatste vijf jaar op EU-niveau
ter hand genomen. Daarbij is een positieve impuls uitgegaan van de EU besluiten
in 2002 (met nadere besluitvorming in 2005) om collectief toe te werken naar de
0.7% ODA/BNI doelstelling voor 2015, via concrete tussendoelen per lidstaat voor
2006 en 2010. Het feit dat het lukte om zulke vergaande politieke afspraken te
maken op OS-gebied - waarmee de EU ook naar buiten toe een sterk profiel
verwierf - wekte vertrouwen voor de mogelijkheid om ook op andere OS-aspecten
nauwer in EU-kader samen te werken. Overigens weten we sinds het laatste
Monterrey rapport dat het nog een harde dobber zal worden om alle lidstaten aan
die financiële afspraken te houden2 (#ftn2).
Door inzet van opeenvolgende voorzitterschappen en de Europese Commissie
heeft de EU ook voor Nederland aan belang gewonnen als kader en forum voor
beleidsafstemming en samenwerking op OS-gebied. Nederland heeft daar zelf stevig
aan bijgedragen. Dat gebeurde onder het Nederlandse voorzitterschap in 2004,
maar ook in de jaren daarna door coalitievorming met like-minded
lidstaten binnen de EU. Een kopgroep van EU-lidstaten en Commissie was niet
alleen mede grondlegger van de Parijs Verklaring inzake Effectiviteit van de
Hulp van begin 2005 in OESO/DAC-kader, maar stond ook aan de wieg van nauwere
samenwerking op OS-gebied binnen de Unie en implementatie van de Parijse
principes in EU-kader. De Europese Consensus inzake Ontwikkeling van
eind 2005 weerspiegelt in sterke mate het gedachtegoed van de Parijs Verklaring.
De regering ziet dit document nog steeds als een belangrijke stap voor het
Europese ontwikkelingsbeleid, omdat hierin voor het eerst gezamenlijke
doelstellingen zijn overeengekomen voor het gehele EU-beleid, van lidstaten én
Commissie.
De evaluatie bepleit het maken van een stap van uitwisseling van informatie
naar gezamenlijke afspraken en acties. Nederland onderschrijft dat. Bij alle
initiatieven ter versterking van de 3C's geldt echter dat een groot aantal van
de lidstaten én de Commissie mee moeten doen om echt effect te sorteren. In de
praktijk is dat vaak niet het geval. De evaluatie wijst er terecht op dat
samenwerking in EU-kader niet altijd het eerste is waar lidstaten aan denken als
ze nauwer zouden willen coördineren met andere donoren in partnerlanden. Dat
heeft onder meer te maken met het feit dat de sterkere samenhang in het beleid
van de lidstaten van recente datum is en dat van oudsher 'like-mindedness' over
de grens van de EU heenliep.
De Gedragscode inzake Complementariteit en Werkverdeling van mei
20073 (#ftn3) is de meest concrete uitdrukking van toe
nemende EU-samenwerking op OS-terrein. Geboren uit de behoefte - en noodzaak -
om tenminste als EU-donoren de transactiekosten van de hulp voor partnerlanden
te verkleinen, presenteerde de Commissie samen met het Duitse voorzitterschap
vergaande voorstellen voor werkverdeling tussen EU-donoren. Hoewel na intensieve
discussie in de Raad de voorstellen zijn afgezwakt, liggen in de uiteindelijke
gedragscode zeer praktische aanwijzingen besloten. Zo zou iedere EU-donor zijn
actieve inzet in een specifiek partnerland moeten beperken tot maximaal 3
sectoren en veel meer moeten werken met gedelegeerde steun. Het niet-bindende
karakter van een gedragscode impliceert wel dat de uiteindelijke reikwijdte
beperkt zal kunnen blijven.
Niettemin vormt de gedragscode inmiddels een ijkpunt en een impuls voor
toenemende donorsamenwerking op partnerlandenniveau, waarbij ook niet-EU donoren
worden betrokken. Nederland heeft haar ambassades eind vorig jaar de opdracht
gegeven om in het licht van de gedragscode en gebruik makend van deze ijkpunten
aan betere werkverdeling te werken in de belangrijkste partnerlanden. Meerdere
lidstaten hebben inmiddels aangegeven dat zij bereid zijn in bepaalde
partnerlanden de leiding te nemen bij de verdere implementatie van de
gedragscode. Dit onderwerp zal ook op het High Level Forum on Aid Effectiveness
in Accra aan de orde komen.
De regering deelt de analyse van de evaluatie op het gebied van
OS-beleidscoherentie. Het rapport beschrijft de aanzienlijke
vooruitgang die binnen de EU is gemaakt vanaf 2003 met het opzetten van een
gezamenlijk Europees kader voor de aanpak van OS-beleidscoherentie. De
Raadsbesluiten van de afgelopen jaren, waar Nederland hard aan heeft getrokken,
vormen in principe een goede basis voor een effectieve Europese aanpak. De stap
naar implementatie van de principes rond concrete beleidsterreinen blijft echter
te vaak achterwege. Ontwikkelingen in de meeste lidstaten lopen achter bij de
Europese beleidsintenties, zoals ook werd geconstateerd in het recente Europese
voortgangsrapport over OS-beleidscoherentie4 (#ftn4). De
evaluatie karakteriseert de huidige fase van beleidscoherentie binnen de EU als
'experimenteel'. De regering zal zich inspannen voor een verdere
operationalisering van de Europese afspraken op dit terrein en zal zo veel
mogelijk de Nederlandse ervaringen delen met landen die nog aan het begin van
het proces staan.
De regering constateert ook een neiging om op EU-niveau te kiezen voor
uitwerking en behandeling van relatief 'gemakkelijke' coherentiethema's, zoals
brain drain en onderzoek &
ontwikkeling5 (#ftn5). Ingrijpende actuele kwesties zoals
de Doha Ronde of de EPA-onderhandelingen met de ACS-landen (Economic
Partnership Agreements met Afrika, Caraïben en Stille Oceaan), worden
daarentegen niet snel als coherentiekwesties geïdentificeerd en geagendeerd. Er
is een gebrek aan capaciteit om dergelijke complexe processen vanuit
OS-perspectief te analyseren. Tegelijk ontbreekt het binnen regeringen van veel
lidstaten ook aan politieke wil om de OS-dimensie in handelsbesprekingen zoals
de WTO Doha Ronde en de EPA-onderhandelingen consequent een plek te geven. De
evaluatie wijst daarom terecht op het belang van politiek commitment
om een stap verder te komen.
Nederlandse inzet
Voor Nederland is de EU op het gebied van ontwikkelingssamenwerking een
belangrijk kader geworden voor afstemming en samenwerking met andere donoren, in
het licht van de Parijse agenda. De inzet van Nederland is erop gericht dat
kader verder te versterken. Dat geldt ook voor het streven naar
OS-beleidscoherentie, waarbij de EU in veel gevallen het aangewezen kader is,
gezien de competentie van de EU op het gebied van handel, landbouw, enzovoort.
Binnen dat kader zal Nederland op het terrein van beleidcoherentie een
voortrekkersrol blijven vervullen.
Tegelijk zal de regering op basis van een realistische inschatting van het
krachtenveld binnen de EU haar verdere inzet bepalen. De EU is een belangrijk en
nuttig kader voor samenwerking op OS-terrein als en wanneer voldoende EU-donoren
(blijven) meedoen. De 3C's zijn geen dode letter meer, maar hoe ver de
toenemende samenwerking in EU-kader precies zal gaan is op dit moment moeilijk
te voorspellen.
Tenslotte zal Nederland ook speciale aandacht blijven geven aan het betrekken
van nieuwe lidstaten in het OS-debat.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
1 (http://www.minbuza.nl:80#): Common Foreign and Security Policy/Development The use of Cotonou
Partnership Agreement's Article 96 (Nederland/IOB); Coordination of Trade
Capacity Building in Partner Countries (Europese Commissie EuropeAAid);
Coordination and complementarity in Humanitarian Assistance (Europese Commissie
ECHO); EU Mechanisms that promote Policy Coherence for Developmentt (Frankrijk);
Coordination and Complementarity of Country Strategy Papers with National
Development Priorities (VK); Coordination and Complementarity of Assistance for
Local Development (Zweden).
2 (http://www.minbuza.nl:80#): De Monterrey rapportage van de Europese Commissie over 2007 laat voor
het eerst sinds jaren een lichte daling van de EU ODA zien, waardoor het lastig
zal worden om het collectieve doel voor 2010 te behalen. Zie voor details de
beantwoording van schriftelijke Kamervragen van mevrouw Ferrier (dd 18 april
2008).
3 (http://www.minbuza.nl:80#): EU Code of Conduct on Complementarity and Division of Labour in
Development Policy- Conclusions of the Council and of the Representatives of the
Governments of the Member States meeting within the Council, 15 mei 2007.
4 (http://www.minbuza.nl:80#): EU Report on Policy Coherence for Development, COM(2007) 545 final,
Brussel, 20 september 2007.
5 (http://www.minbuza.nl:80#): Deze onderwerpen komen bijvoorbeeld aan de orde in het laatste paper
van de Commissie over beleidscoherentie: Speeding up progress towards the
Millennium Development Goals, Policy Coherence for Development: Climate
Change/Energy/Biofuels, Migration and Research, SEC(2008) 434/2, april 2008.
Ministerie van Buitenlandse Zaken