Diner pensant
empty
toespraak | 23-06-2008 | Amsterdam, Staatssecretaris
Mijn eerste Diner Pensant maakte ik mee als jonge ICT-ondernemer. Daar
kreeg ik een begeesterende presentatie van Vincent Everts, die
helemaal gek was van de Blackberry. Ik was toen penningmeester van het
CDA. In die tijd moest ik de verkiezingscampagne financieel
begeleiden. Na een paar telefoontjes, en een bezoekje van Vincent bij
mij in Rotterdam, was de zaak beklonken: meer dan 100 Blackberry's
voor de CDA-campagne. Dat gaf ons een beslissende
informatievoorsprong. Mede dankzij de succesvolle en efficiënte
communicatie tussen die meer dan honderd mensen was de campagne zo
succesvol.
Goed werkende ICT is dus een succesfactor, zoals dit kleinschalige
voorbeeld laat zien. Het is goed om dat in het vizier te houden. Ook
bij de relativerende opmerkingen die ik vanaf nu ga maken.
Het enthousiasme waarmee in organisaties grote en ambitieuze
automatiseringsprojecten worden gestart, doet een ongebreideld
optimisme vermoeden van de zegeningen van ICT. Het toepassen van ICT
in bedrijfsprocessen leidt tot de hemel op aarde. Dat geloof lijkt
rotsvast. Terwijl dit geloof danig op de proef gesteld wordt als je de
voorbeelden bekijkt van projecten die helemaal misgaan. Want wat gaat
er veel mis: 50% van de ict-projecten faalt, hebben de mensen van
Ernst & Young ons voorgerekend. Maar de verwachtingen die we koesteren
ten aanzien van de zegeningen van ICT blijven hoog.
Waarom hebben we zulke hoge verwachtingen van ICT?
Het gemak van de burger staat steeds meer centraal in de wijze waarop
we onze administratieve processen willen vormgeven. De moderne burger
is een mondige burger. Hij komt voor zichzelf op en hij wil gemak.
Overheidsorganisaties moeten dus klantgericht werken. Je wilt een
burger het totaalbeeld laten zien van zijn rechten en verplichtingen.
Het gemak van die burger vereist dan, dat je processen gaat koppelen.
Maar gekoppelde processen zijn zo complex dat ze nauwelijks te
overzien zijn.
Op 23 september 1999 stortte de Mars Climate Orbiter, vlak voor de
landing op Mars, neer. Die kostbare mislukking was, zo bleek al gauw,
veroorzaakt door een wel heel pijnlijke fout. Terwijl het ruimteschip
hoogtegegevens naar de aarde seinde in meters, werden die op aarde
geïnterpreteerd in yards. Pijnlijk? Zeker. Dom? ...niet zo snel.
Volgens NASA zat de fout niet in de menselijke vergissing - dat kan
altijd voorkomen-, maar in de checks en balances in de processen om de
vergissing te kunnen ontdekken. Ik denk dat ze gelijk hebben.
Zo is het ook in administratieve processen. Het koppelen van processen
is buitengewoon complex en het maakt de processen zelf ook
buitengewoon complex.
In plaats van afzonderlijk functionerende processen krijg je te maken
met in elkaar verweven en geïntegreerde processen. De administratie
moet gekanteld worden. Niet de volgtijdelijkheid in het
administratieve proces, maar de volgtijdelijkheid in de processen
zoals de burger die ondergaat, de `life events' met een Engels woord,
worden het ijkpunt. Het zijn bijvoorbeeld gebeurtenissen als
overlijden, huwelijk en verhuizing. En bij een ondernemer het starten,
het staken of het fuseren van een onderneming.
Om de processen te koppelen, moet je dus die `events' kennen. Dat is
een ingewikkelde zaak. Je moet daarvoor heel veel vragen helder op het
netvlies hebben: Wat is de vraag van die burger? Welke processen raken
aan die vraag? Op welke manier kunnen we ze verbinden?
Hoe ingewikkelder een proces wordt, hoe minder goed het te beheersen
is door mensenwerk. De oplossing is standaardisatie van gegevens. Door
standaardisatie kan er geautomatiseerd worden. Daarmee moeten we de
processen kunnen beheersen.
Je hebt dus standaardisatie nodig. Zorgen dat we dezelfde begrippen
hanteren, zodat gegevens kunnen worden uitgewisseld. Maar dat is
gemakkelijker gezegd dan gedaan.
Het begrip `mens' is voor een arts iets anders dan voor een advocaat.
Het begrip `hoogte' was voor de ingenieurs van de Mars Orbiter iets
anders dan voor de ingenieurs van het navigatieteam op aarde. En zo
moet je ook niet voetstoots aannemen dat het begrip `loon' voor iedere
uitvoeringsinstantie hetzelfde betekent. Het walhalla is dus niet een
basisregistratie en klaar is kees.
Om mijn vraag uit het begin te beantwoorden: waarom hebben we zulke
hoge verwachtingen van ICT? Volgens mij dus dit:
Onze hoge verwachtingen van ICT komen voort uit het niet voldoende
kunnen overzien van de complexiteit. De complexiteit moet minder
worden. Maar het verminderen van complexiteit is, u raadt het al,
buitengewoon complex. En dus leidt ICT niet zomaar tot de hemel op
aarde.
Ik wil u even meenemen naar de praktijk van de Belastingdienst.
Tot 1990 was de Belastingdienst georganiseerd op basis van de
afzonderlijke belastingwetten. Dat uitgangspunt is sindsdien verlaten.
De organisatie is vergaand geïntegreerd. Op die manier kunnen we veel
beter aan burgers laten zien wat hun totale belastingpositie is. We
kunnen overzicht geven. Maar de automatiseringssystemen ondersteunden
die integratie niet genoeg. Die zijn nog steeds ingericht op de
afzonderlijke belastingwetten.
Om dat te ondervangen zitten er heel veel maatwerkoplossingen in. Er
zitten overlappingen in, en ieder afzonderlijk systeem is gemaakt in
de techniek van die tijd waarin het werd gebouwd. Het is als een
gebouw dat is verbouwd, uitgebreid, gerenoveerd en hier en daar een
nieuwe vleugel heeft gekregen. En iedere keer met een eigen
architectuur.
Bij de Belastingdienst leek het lange tijd de hemel op aarde. Aan de
buitenkant. Aan de binnenkant natuurlijk niet, want zelfs de
Belastingdienst beschikt niet over bovenmenselijke capaciteiten. Dus
er ging best wel eens iets fout. Toen de Belastingdienst jaren geleden
de voorlopige aanslag invoerde, ging er iets mis met de AOW-aftrek.
Die werd niet meegenomen, waardoor de aanslag te hoog was. Maar het
was een eendimensionale fout, die makkelijk te herstellen was. Zulke
fouten bleven onopgemerkt, omdat we ze herstelden met geld en
hulptroepen. Zodat de belastingplichtigen er geen last van hadden.
Veel ICT voor de eigen bedrijfsprocessen kon in die tijd worden
ontwikkeld onder een veel minder hoge tijdsdruk dan we tegenwoordig
ondervinden. In feite deden we verbeterstapjes om een bepaald proces
te verbeteren door middel van ICT. De processen verliepen overwegend
separaat van elkaar. Het proces voor Inkomstenbelasting had weinig te
maken met dat voor Vennootschapsbelasting of Successierecht. Als je
die procesverbeteringen in zo'n setting kunt doen door middel van een
beheerst proces, houd je dat lang vol.
Maar er is iets veranderd. Uit oogpunt van klantgerichtheid, willen we
de belastingplichtige het totaalbeeld laten zien van de processen
waarmee hij te maken heeft. Ik zei het al. Als je naar de
Belastingtelefoon belt moet een medewerker soms heel veel
afzonderlijke systemen raadplegen om een vraag te kunnen beantwoorden.
De burger is steeds mondiger geworden. Hij kijkt anders en kritischer
tegen de overheid aan dan vroeger. Bij monde van de politiek vraagt de
burger om aanpassingen in de processen die aan die wensen
tegemoetkomen.
Als je niet oppast ontstaat dan een houtje-touwtje systeem, dat niet
robuust is. Als er dan iets misgaat, gaat het overal mis. Op die
manier kun je niet functioneren.
Daar zijn we dus hard mee aan de slag gegaan. Vorig jaar heb ik een
plan van aanpak voor de vereenvoudigingsoperatie naar de Tweede Kamer
gestuurd.
De vereenvoudigingsoperatie bestaat uit vijf luiken.
1. de activiteiten in verband met Toeslagen en SUB/Walvis;
2. de vereenvoudigingsoperatie binnen de huidige organisatie van de
Belastingdienst;
3. De vereenvoudigingsoperatie voor de toekomstige organisatie van de
Belastingdienst;
4. De vereenvoudigingsoperatie wetgeving;
5. De sturing op de ICT-organisatie van de Belastingdienst.
Binnen de Belastingdienst is het Programma Complexiteitsreductie
gestart. Daarmee willen we de technische infrastructuur open en
flexibel maken. De Belastingdienst heeft nu heel veel gesloten
systemen. De uitwisseling van gegevens tussen de systemen verloopt
heel moeizaam. Eerst werken we aan gestandaardiseerde
basisvoorzieningen. Die zijn nodig om de huidige en toekomstige
processen goed te ondersteunen.
Tegelijkertijd pakt de Belastingdienst de procesinrichting aan. In de
toekomst zullen niet langer de belastingwetten centraal staan. De
processen gaan draaien om de kernmomenten in het leven van
particulieren en ondernemers: de life events. Op zo'n moment wordt
integraal gekeken naar de consequenties voor alle middelen en
toeslagen. De belastingplichtigen leveren voor een deel de relevante
feiten bij de Belastingdienst aan. Maar voor een groot deel kan de
Belastingdienst ze betrekken van derden of uit basisregistraties.
Je zou kunnen zeggen dat de Belastingdienst voor burgers de
administratie gaat voeren. In het kader van hun verplichtingen naar de
overheid. Voor ondernemers doen we het omgekeerde. Die hebben zelf een
administratieverplichting, en wij willen daar alleen af en toe in
kijken. Het achterliggende begrip is E-overheid. Betere service,
minder administratieve lasten.
Dit zijn toekomstbeelden waarin ik vertrouwen heb. Ik vind het ook
nodig dat we die kant opgaan.
Maar ik ben geen ict-optimist, maar ict-realist. Ik heb zelf genoeg
ervaring in de ICT maar ook bij de Belastingdienst weten we uit het
verleden dat er van alles mis kan gaan. Om dergelijke projecten goed
te doorlopen, moet je niet alleen naar voren kijken maar ook opzij.
Wat gebeurt er om je heen? Kunnen andere organisaties, burgers, mee in
je ambities? Willen ze dat ook - of nog steeds? Zijn er
maatschappelijke ontwikkelingen die aan jouw eigen ontwikkelingen
raken?
De politiek neemt hier een centrale positie in. Van nature. De
politiek vertegenwoordigt immers de burgers. Als een bepaalde situatie
maatschappelijk niet langer aanvaardbaar is, zal de politiek zeggen:
Dit kan zo niet langer. Uitvoeringsorganisaties krijgen dan de
opdracht een proces te verbeteren of aan te passen.
Deze verhouding tussen politiek en burger enerzijds en politiek en
uitvoeringsdienst anderzijds geeft echter de nodige risico's.
Immers: de burger wordt mondig. De burger wil service en accepteert
geen fouten. De burger spreekt de verantwoordelijke aan op de
ongemakken die hij ondervindt. De politiek wil daaraan graag iets
doen.
Bij een sorteermachine zullen er altijd dingen van de lopende band
vallen. Er is dan een mens die ze opraapt. Dat is efficiënter en
goedkoper dan een machine ontwikkelen waarbij nooit meer iets op de
grond valt. Maar de beeldvorming zal zijn dat er dingen op de grond
vallen, en dat de machine dus niet goed is. Ook bij regelgeving moeten
we accepteren dat niet alle gevallen erin te vangen zijn. De politiek
gaat reageren op de beeldvorming en niet zozeer op de feitelijke
situatie.
En vertalen we de wens van die mondige burger wel goed? Wil die burger
wel zo mondig benaderd worden? En niet elke burger spreekt met
dezelfde mond.
Zodra de politiek constateert dat iets `niet langer zo kan', en
opdracht geeft tot verbeteringen, impliceert dit dat de oplossing er
nagenoeg onmiddellijk moet komen. Dat hebben we bijvoorbeeld gezien
met de Toeslagen. Maar we hebben gezien hoe complex deze processen
zijn. Aanpassingen die je zorgvuldig wilt doen, zullen vaak zeer veel
tijd in beslag nemen. Als een trein bij Amsterdam linksaf moet, zet je
een wissel om. Dat klinkt heel eenvoudig. Maar bedenk eens welke
stappen er nodig zijn tussen Utrecht en Amsterdam, om de trein bij
Amsterdam op die wissel terecht te laten komen. Dat is vele malen
complexer dan je denkt.
Probleem is dus dat de politiek - en dat is overigens geen verwijt
maar een constatering - over het algemeen te snel resultaat wil; of
anders gezegd, de opdracht van de politiek komt te laat. En dan zijn
we niet meer bereid om te discussiëren over hoeveel geld, en tijd we
willen investeren. De rekening komt later.
De politiek en de burger zijn dus wellicht wat naïef, omdat ze de
processen niet overzien. En de Belastingdienst is een heel
enthousiaste organisatie. Die in het verleden overladen is met
complimenten. Dat geeft zelfvertrouwen, vertrouwen in maakbaarheid.
Misschien wel wat teveel. En, het moet gezegd, de ICT sector zelf
straalt ook uit dat alles mogelijk is.
Die naïviteit gecombineerd met veel zelfvertrouwen, heeft het ICT
optimisme veroorzaakt.
Wat hebben we geleerd?
Om te zorgen dat ICT projecten slagen, moeten we aan twee dingen
werken.
Belangrijk is allereerst eenvoudige wetgeving. Dat is nodig. Maar het
is beslist niet alleenzaligmakend. Je lost slechts een deel van de
problemen op.
Een andere succesfactor is de maatschappelijke voelspriet die
uitvoeringsorganisaties moeten hebben. Ze moeten vroeg inspelen op
ontwikkelingen, nog voordat de daadwerkelijke opdracht komt. Want dan
ben je altijd te laat. Omdat het zo lang duurt om vanuit die
complexiteit een robuust systeem te ontwikkelen.
Het zal u bekend zijn dat u hier niet alleen bent om te eten - er moet
nagedacht worden. Ik wil u de volgende stelling meegeven om uw
gedachten over te laten gaan:
* Het politieke proces is zo wispelturig dat dit het uiterste vraagt
van ICT-bedrijven.
Ik wens u een prettige voortzetting!
* Laatst aangepast: 24-06-2008
Ministerie van Financiën