Kabinetsnotitie Internationale migratie en ontwikkeling 2008
04-07-2008 | Kamerstuk | Nederlands Ministerie van Buitenlandse Zaken
Beleidsnotitie
Internationale Migratie en Ontwikkeling
2008
1
Inhoudsopgave
Voorwoord.................................................................................................................. 3
Samenvatting .............................................................................................................. 5
1. Inleiding............................................................................................................ 10
2. Trends in migratie ............................................................................................. 14
2.1 Mondiale migratiestromen ......................................................................... 14
2.2 Trends in Zuid-Noord migratie .................................................................. 16
2.3 Trends in Zuid-Zuid migratie..................................................................... 18
2.4 Illegale migratie......................................................................................... 20
3. Verbanden tussen migratie en ontwikkeling....................................................... 22
3.1 Inleiding .................................................................................................... 22
3.2 Ontwikkelingspotentieel van migratie........................................................ 22
3.3 Sociaal-culturele en politieke effecten van migratie ................................... 30
3.4 Effecten van ontwikkeling op migratie....................................................... 34
4. Beleidsprioriteiten ............................................................................................. 35
4.1 Meer aandacht voor migratie in ontwikkelingsbeleid en voor ontwikkeling in
migratiebeleid ....................................................................................................... 37
4.2 Institutionele ontwikkeling op het gebied van migratiemanagement........... 41
4.3 Stimuleren van circulaire migratie / brain gain .......................................... 44
4.4 Versterken van de betrokkenheid van migrantenorganisaties...................... 46
4.5 Versterken van de relatie tussen geldovermakingen en ontwikkeling ......... 49
4.6 Bevorderen van duurzame terugkeer en herintegratie ................................. 52
4.7 Overige thema's binnen migratie en ontwikkeling ..................................... 54
5. Het Migratie-en-Ontwikkelingsprogramma ....................................................... 59
2
Overzicht van OS-partnerlanden ............................................................................... 61
Literatuurlijst ............................................................................................................ 62
3
Voorwoord
Voor u ligt de beleidsnotitie Internationale Migratie en Ontwikkeling 2008, een
gezamenlijke notitie van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de
staatssecretaris van Justitie. Nederland was met de publicatie van de notitie
Ontwikkeling en Migratie in 2004 een van de voorlopers in het migratie-enontwikkelingsdossier
en heeft al enige resultaten geboekt op dit terrein. Het is van
groot belang dat Nederland zich verder inzet op dit terrein daar het onze overtuiging is
dat er meer winst te behalen valt uit het stimuleren van wederzijdse positieve
beleidsuitkomsten op het raakvlak van migratie en ontwikkeling.
De prognose is dat migratie, onder meer door blijvende verschillen in welvaart, niet zal
afnemen. Ook wordt geen afname voorspeld van migratie van ontwikkelingslanden
naar ontwikkelde landen zoals Nederland. Migratiestromen worden wel complexer. Zo
worden landen die van oudsher land van herkomst zijn, nu tegelijkertijd land van
transit en/of land van bestemming.
Tegelijkertijd stelt migratie ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen, zoals ook
Nederland, voor uitdagingen. Internationale samenwerking op gebied van migratie is
daarom essentieel. De ideeën ten aanzien van deze samenwerking en belangen van
ontwikkelingslanden en ontwikkelde landen lopen daarbij niet altijd parallel. Waar de
interesse van ontwikkelingslanden vaak vooraleerst uitgaat naar het vergroten van
mogelijkheden van legale migratie, wordt vanuit Nederland veel belang gehecht aan
een selectief en restrictief toelatingsbeleid dat is gegrond op een effectief toezicht en
terugkeerbeleid.
De belangen van ontwikkelingslanden en Nederland vertonen echter ook veel
raakvlakken. Capaciteitsopbouw kan er aan bijdragen dat ontwikkelingslanden beter in
staat zijn om het ontwikkelingspotentieel van migratie te verwezenlijken en
tegelijkertijd negatieve aspecten van migratie als mensensmokkel en mensenhandel,
waar ook Nederland zich mee geconfronteerd ziet, te minimaliseren. Migranten zijn
belangrijk voor de economie van het land van bestemming, en kunnen tegelijkertijd
een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het land van herkomst. Dat laatste kan
bijvoorbeeld door het tijdelijk terugkeren of via het overmaken van geld naar het land
van herkomst. Op deze manier kan migratie een bescheiden bijdrage leveren aan de
Millennium Ontwikkelingsdoelen (MDG's).
De afgelopen jaren heeft het thema migratie en ontwikkeling ook in de internationale
context de nodige aandacht gekregen. Migratie en ontwikkeling stond centraal tijdens
de VN High Level Dialogue on International Migration and Development in 2006 en
tijdens het daarop volgende het Global Forum on Migration and Development, in juli
2007 in Brussel, waarvan een tweede bijeenkomst is voorzien in Manilla in oktober
2008. In Europees verband is constructief verder gewerkt aan een alomvattende aanpak
van migratie en zijn onder meer in Euromed-verband en tijdens de EU-Afrika Top
goede afspraken gemaakt over samenwerking met de landen van herkomst en transit.
4
De beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie uit 2004 bestreek een groot scala aan
onderwerpen. Ook is er de afgelopen jaren een groot aantal activiteiten ontplooid. Het
is nu tijd om lessen te trekken uit de opgedane ervaringen, de bakens te
verzetten, keuzes te maken, en concrete actiepunten te formuleren. Daarom presenteren
wij in deze beleidsnotitie een zestal prioriteiten waarop de komende jaren verder wordt
ingezet.
Deze keuzes zijn tot stand gekomen op basis van een wetenschappelijke analyse van
de trends in internationale migratie en van de activiteiten die de afgelopen jaren zijn
uitgevoerd. Ook het maatschappelijk middenveld is geconsulteerd. Een woord van
dank gaat uit naar allen die hieraan hebben bijgedragen, in het bijzonder de heer H.G.
de Haas van het International Migration Institute, onderdeel van de Universiteit van
Oxford.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking
Bert Koenders
De Staatssecretaris van Justitie
Nebahat Albayrak
5
Samenvatting
In de voorliggende beleidsnotitie wordt op basis van een wetenschappelijke analyse
van trends en verbanden tussen migratie en ontwikkeling het migratie-enontwikkelingsbeleid
voor de komende jaren op basis van zes beleidsprioriteiten
uiteengezet. Uit de analyse komt naar voren dat de relatie tussen migratie en
ontwikkeling niet eenduidig is en dat de effecten van overheidsmaatregelen vaak pas
op de langere termijn zichtbaar zijn. Ook wordt geconcludeerd dat overheidsbeleid een
bescheiden bijdrage kan leveren aan het versterken van de positieve effecten van
migratie op ontwikkeling en het verzachten van de negatieve effecten.
Het aantal migranten is sinds 1960 meer dan verdubbeld: van 75 miljoen naar
ongeveer 200 miljoen in 2007. Echter, als percentage van de wereldbevolking is dit
aantal vrijwel constant gebleven (tussen de 2,5 en 3 procent). De aard en richting van
migratiestromen wordt in grote mate bepaald door geografische nabijheid, het bestaan
van migrantennetwerken en inkomensverschillen. Het merendeel van de migranten
migreert nog altijd binnen de eigen regio. Echter, het aantal migranten dat in
ontwikkelde landen (Zuid-Noord migratie) woont is de laatste decennia sterker
toegenomen dan het aantal migranten in ontwikkelingslanden (Zuid-Zuid migratie).
Een belangrijke trend in migratiestromen is dat deze stromen steeds complexer en
diverser worden, waardoor landen in toenemende mate zowel land van herkomst,
transit als bestemming worden. Dit geldt vooral voor een aantal Noord-Afrikaanse,
alsmede Centraal en Oost-Europese staten. Tevens migreren mensen minder eenzijdig
naar een bepaald land en worden er grotere afstanden afgelegd. In samenhang met
ontwikkelingen in de transport- en communicatietechnologie stelt dit migranten in
staat er een steeds transnationalere levensstijl op na te houden.
Migranten worden door zowel landen van bestemming als herkomst in toenemende
mate als een potentiële bron van ontwikkeling beschouwd, met name door het geld dat
zij naar huis sturen, maar ook door het inzetten van hun competenties en netwerken
voor sociaal-economische en politieke ontwikkeling. Migranten kunnen bijvoorbeeld
een belangrijke rol spelen in het maatschappelijke en politieke debat in landen van
herkomst. Deze politieke invloed kan echter ook controversieel van aard zijn doordat
migranten repressieve regimes of juist verzetsbewegingen financieel en/of politiek
steunen. Onderzoek wijst uit dat migratie een klein, maar wezenlijk
ontwikkelingspotentieel voor landen van herkomst vormt. Echter of migranten dit
potentieel daadwerkelijk kunnen waarmaken, hangt ook af van economische en
politieke omstandigheden, alsmede van de sociaal-economische status en verblijfstitel
van de migrant in het gastland. Geldovermakingen hebben bijvoorbeeld een relatief
grotere impact op samenlevingen met een reeds hoger ontwikkelingsniveau, omdat
daar een beter investeringsklimaat en hoger opleidingsniveau is.
Geldovermakingen (remittances) naar ontwikkelingslanden (USD 240 miljard in 2007)
bedragen bijna twee keer zoveel als de totale uitgaven in het kader van ontwikkelingssamenwerking.
Het zijn echter vaker middenklasse families van wie er mensen in het
6
buitenland gaan werken, hetgeen betekent dat het gros van de geldovermakingen niet
direct bij de allerarmsten terecht komt. Dat neemt niet weg dat de besteding van
geldovermakingen vaak een positief multipliereffect heeft op lokale economieën en
daarmee dus bijdragen aan een beperkte maar reële armoedevermindering. Een recente
studie heeft aangetoond dat een toename van 10 procent van de geldovermakingen
leidt tot een vermindering met 3,5 procent van het aantal mensen dat van minder dan 1
dollar per dag leeft. Bovendien is er meer geld beschikbaar voor onderwijs en
gezondheidszorg en dragen de geldovermakingen op deze manier bij aan het behalen
van verschillende Millennium Ontwikkelingsdoelen De ontwikkelingseffecten van
migratie komen in de regel pas op langere termijn ten volle tot uitdrukking, dat wil
zeggen ongeveer twee decennia na het begin van grootschalige emigratie. Dit komt
mede door het feit dat migranten het zich vaak pas na een aantal jaar kunnen
permitteren om daadwerkelijk (veel) geld naar huis te sturen. Tevens blijkt dat hoe
beter geïntegreerd een migrant in het gastland, des te ondernemender deze is in het
land van herkomst.
Als negatief effect van migratie uit ontwikkelingslanden wordt vaak het verschijnsel
brain drain genoemd. Vooral de gezondheidssector in ontwikkelingslanden heeft met
brain drain te kampen. Dit heeft te maken met financiële pullfactoren vanuit het
Westen, en met sociaal-politieke pushfactoren in het eigen land, zoals slechte
arbeidsomstandigheden. Bovendien bestaat er een structureel tekort aan
gezondheidswerkers in veel ontwikkelingslanden, ook als niemand zou emigreren.
Buiten de gezondheidssector kampen veel ontwikkelingslanden tegenwoordig met
grootschalige werkloosheid onder hoogopgeleiden. Verder kan brain drain, op langere
termijn gepaard gaan met brain gain, als emigranten een innoverende en economische
rol als transnationale ondernemers gaan spelen. Gezien het lage aantal kenniswerkers
uit ontwikkelingslanden in Nederland wordt de bijdrage die Nederland momenteel
levert aan brain drain zeer beperkt geacht. Wel besteedt Nederland aandacht aan dit
thema in breder ontwikkelingssamenwerkingsverband en op het niveau van de
Europese Unie (EU).
Met betrekking tot de genderimpact van migratie, laat een aantal empirische studies
zien dat migratie van mannen vaak geen structureel effect op traditionele genderrollen
heeft. Wanneer vrouwen zelf aan het migratieproces deelnemen is dit wel het geval.
Met de toenemende feminisering van migratie, zijn er dan ook aanwijzingen dat
migratie op de lange termijn positieve effecten heeft voor die vrouwen die migreren,
zoals economische onafhankelijkheid en toegang tot anticonceptie. In het migratie-enontwikkelingsbeleid
zal in de uitvoering van alle prioriteiten de genderimpact van
desbetreffend beleid worden meegenomen.
Ontwikkelingssamenwerking in het algemeen kan door middel van een bijdrage aan
duurzame ontwikkeling, politieke stabiliteit en goed bestuur indirect en slechts op
lange termijn een bijdrage leveren aan een geleidelijke afname van de noodzaak van
migratie. In eerste instantie blijkt ontwikkeling van de armste landen tot meer migratie
te leiden.
7
Het thema migratie en ontwikkeling heeft de afgelopen jaren, zowel in onderzoek als
op internationale fora een vlucht genomen. Nederland acht het van groot belang dat er
op mondiaal niveau wordt samengewerkt op dit terrein en zal inzetten op de
voortzetting en nadere concretisering van dit thema. Terugkeer van uitgeprocedeerde
asielzoekers maakt hiervan integraal onderdeel uit. Nederland streeft naar
(intensivering van) de dialoog over migratie met ontwikkelingslanden en naar het
vastleggen van de samenwerking in partnerschappen.
Beleidsprioriteiten
Voor de komende jaren is gekozen voor zes beleidsprioriteiten, waarop Nederland
verschil kan maken. Tevens is een keuze gemaakt om activiteiten uit te voeren in de
OS-partnerlanden, aangevuld met een drietal landen dat vanuit nationaal
migratieperspectief van belang is. Voor de periode 2008 - 2009 is gekozen voor
Marokko, Sierra Leone en Angola. In beginsel zal de landenkeuze iedere twee jaar
(politiek) worden heroverwogen.
1. Meer aandacht voor migratie in de ontwikkelingsdialoog en voor ontwikkeling in
de migratiedialoog
Net als onderwerpen zoals gender en mensenrechten als dwarsdoorsnijdend thema
worden meegenomen in het ontwikkelingsbeleid, zal ook migratie, daar waar relevant,
een rol moeten spelen in het Nederlandse buitenlandbeleid. Voorbeelden van het
integreren van migratie in het ontwikkelingsbeleid zijn het aanmoedigen tot het
meenemen van een migratie-perspectief in armoedeanalyses en/of Poverty Reduction
Strategy Papers (PRSP), alsmede in de Meerjarige Strategische Plannen (MJSP's) van
de Nederlandse ambassades in OS-partnerlanden. Andersom zullen, waar mogelijk en
toepasbaar, belangen van ontwikkelingslanden een rol spelen in nationaal en Europees
migratiebeleid. Dit komt bijvoorbeeld reeds tot uiting in de Nederlandse inzet op EUniveau
voor een code of conduct for ethical recruitment of health workers.
2. Institutionele ontwikkeling op het gebied van migratiemanagement
Om het ontwikkelingspotentieel van migratie te verwezenlijken en de negatieve
aspecten te minimaliseren, moeten overheden van ontwikkelingslanden over het
inzicht, de capaciteit en mogelijkheden beschikken tot het voeren van een adequaat
migratiebeleid. In veel ontwikkelingslanden, die primair te maken hebben met Zuid-
Zuid migratie en transitmigratie, ontbreekt het juist aan een dergelijk adequaat
migratiesysteem. Een complicerende factor bij het beheersen van migratiestromen is
dat deze gemengd zijn: vluchtelingen maken gebruik van dezelfde routes en middelen
als migranten. Afhankelijk van de behoefte van het land van herkomst of transit kan
ingezet worden op verbetering van dataverzameling, het bestrijden van illegale
immigratie onder meer door verbeterd grensbeheer, het faciliteren van legale migratie
onder andere door informatievoorziening, het bestrijden van mensenhandel en -
smokkel en adequate bescherming van vluchtelingen en asielzoekers.
8
3. Stimuleren van circulaire migratie/brain gain
Onder circulaire migratie wordt verstaan: 'migratie waarbij de migrant
achtereenvolgens langere tijd in verschillende landen verblijft, waaronder zijn of haar
land van herkomst'. Het concept circulaire migratie houdt voor deze notitie in dat er
gezocht wordt naar een triple win, waarbij zowel de migrant, het land van herkomst als
het ontvangende land profiteren van de migratie. In het kader van circulaire migratie
zal Nederland in de eerste plaats het beleid van tijdelijke uitzending naar
herkomstlanden voortzetten, waarbij migranten die permanent in Nederland verblijven
tijdelijk als experts een bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling en/of de
wederopbouw van het ontwikkelingsland waar zij oorspronkelijk vandaan komen.
Uitgangspunt is dat dit vraaggestuurd gebeurt en in samenspraak met landen van
herkomst.
Anderszijds wordt onder circulaire migratie ook tijdelijke migratie vanuit
ontwikkelingslanden naar Nederland verstaan. Er bestaan echter nog veel vraagtekens
over of en hoe dit concept in de praktijk werkt. Een pilot voor circulaire migratie zal
meer inzicht geven in de risico's, mogelijkheden en onmogelijkheden. Daartoe zullen
afspraken worden gemaakt met een land van herkomst (ook over de medewerking bij
terugkeer) en hierbij te betrekken bedrijven. Het zal gaan om mensen die reeds een
vakgerichte basisopleiding hebben gevolgd en na twee jaar moeten teruggaan naar hun
land van herkomst om daar de verworven kennis en ervaring te kunnen inzetten.
Minimumloon, huisvesting en ziektekostenverzekering worden geregeld met de
bedrijven waar zij zullen werken. Er komen twee pilots voor elk maximaal honderd
circulaire migranten per land.
4. Versterken van de betrokkenheid van migrantenorganisaties
Migranten en dus ook migrantenorganisaties kunnen door geldovermakingen,
netwerken, en kennis van lokale omstandigheden een zinvolle functie vervullen bij
armoedebestrijding. Veel migrantenorganisaties zijn dan ook actief in
ontwikkelingssamenwerking. Een onderzoek zal worden uitgevoerd naar de
voorwaarden waaronder de meerwaarde van migranten optimaal kan worden benut.
Tevens zal worden onderzocht of migrantenorganisaties voldoende toegang tot
fondsen hebben. Mocht dit niet het geval zijn dan wordt overwogen de middelen van
de bestaande loketten op te hogen en/of de toegang voor migranten te verbeteren.
In de uitvoering van deze beleidsnotitie wordt er naar gestreefd migrantenorganisaties
meer te betrekken in de beleidsdialoog en -uitvoering omtrent
ontwikkelingssamenwerking. Hierbij zal de overheid alert zijn op mogelijk
controversiële politieke activiteiten van migrantenorganisaties. Het streven is om de
kennis en expertise van migranten vooral thematisch en/of landenspecifiek in te zetten.
Daarbij is het wenselijk dat migrantenorganisaties zich bijvoorbeeld in een platform
organiseren, maar hiervoor zijn dergelijke organisaties zelf verantwoordelijk.
Eventueel zou de overheid ondersteunend kunnen op te treden, mogelijk in de vorm
9
van een startsubsidie. Tevens zullen er middelen beschikbaar komen voor de gerichte
versterking van een aantal organisaties die voldoen aan daarvoor gestelde criteria. Het
doel is dat een aantal migrantenorganisaties kan doorgroeien tot volwaardige partner in
ontwikkelingssamenwerking.
5. Versterken van de relatie tussen geldovermakingen en ontwikkeling
Het uitgangspunt van Nederland is dat geldovermakingen privégelden betreffen.
Overheidsinmenging in de besteding van geldovermakingen is daarom onwenselijk.
Wel kan een overheid faciliterend optreden in het scheppen van gunstige
randvoorwaarden. Onder meer zal worden ingezet op de verbetering van de
transparantie in de Nederlandse markt voor geldovermakingen en het vergroten van het
armoedeverminderende effect van geldovermakingen door het stimuleren van
initiatieven van migranten. Tevens zal er in 2008 aan de Tweede Kamer een notitie
over financiële sector ontwikkeling worden aangeboden, waarin het beleid ten aanzien
van de financiële sector in ontwikkelingslanden wordt toegelicht.
6. Bevorderen van duurzame terugkeer en herintegratie
Voor de handhaving en het draagvlak van het Nederlandse asiel- en vreemdelingbeleid
is het van belang dat migranten die geen, of niet meer rechtmatig verblijf hebben,
Nederland bij voorkeur vrijwillig verlaten. In de afgelopen jaren is ervaring opgedaan
met zowel financiële herintegratieondersteuning, welke een stimulans lijkt te kunnen
zijn voor zelfstandige terugkeer, alsmede met herintegratieondersteuning in natura, in
de vorm van onder meer scholing en bemiddeling. De komende jaren zal, met
inachtneming van de resultaten van een evaluatie van deze regeling, ingezet worden op
voortzetting van de financiële herintegratieondersteuning (overigens voor alle landen
van herkomst) en uitbreiding van de steun in natura (enkel voor de 40+3-
partnerlanden), in het bijzonder voor kwetsbare groepen als slachtoffers van
mensenhandel en minderjarige asielzoekers.
Alle activiteiten zoals beschreven in onderhavige notitie worden binnen de bestaande
budgetten gefinancierd. Over de verdeling van de beschikbare middelen over deze
activiteiten zal tussen de betrokken ministeries nader overleg plaatsvinden.
De activiteiten die voorvloeien uit deze notitie zullen worden gefinancierd uit een
subsidiekader (het Migratie-en-Ontwikkelingsprogramma). Hiertoe wordt het eerdere
Terugkeer, Migratie en Ontwikkeling-programma heringericht volgens de prioriteiten
van deze notitie. Het budget voor het subsidiekader bedraagt Euro 5 miljoen per jaar
ten laste van de ODA-begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. In
aanvulling op de nationale middelen zal aansluiting worden gezocht bij andere
donoren of ingezet worden op Europese (co)financiering.
10
1. Inleiding
Op verzoek van de Tweede Kamer brachten de toenmalige ministers voor
Ontwikkelingssamenwerking en Vreemdelingenzaken en Integratie in 2004
gezamenlijk een beleidsnotitie uit over de coherentie tussen, en inzet op het terrein van
migratie en ontwikkeling. In de afgelopen jaren is uitvoering gegeven aan de
beleidsprioriteiten van deze notitie. Hierover is de Tweede Kamer door middel van een
vijftal voortgangsrapportages geïnformeerd.1
In het Algemeen Overleg naar aanleiding van de vijfde voortgangsrapportage op 26
april 2007 zegden de minister voor Ontwikkelingssamenwerking en de staatssecretaris
van Justitie toe een nieuwe notitie uit te brengen, waarin nieuwe en concretere
beleidsaccenten zouden worden gelegd. Voor u ligt deze toegezegde notitie
Internationale Migratie en Ontwikkeling 2008.
De notitie bouwt voort op nieuwe inzichten in internationale migratie en de relatie
tussen migratie en ontwikkeling, en is mede een uitwerking van de betrokkenheid van
Nederland om de achterstand in het behalen van de Millennium Ontwikkelingsdoelen
(MDGs) te verkleinen.2 De nieuwe inzichten en de bijdrage aan de MDG's worden
uitgewerkt in zes beleidsprioriteiten waarvoor wij ons de komende tijd in het bijzonder
zullen inzetten. Deze prioriteiten liggen op het raakvlak tussen migratie en
ontwikkeling: daar kunnen namelijk wederzijdse positieve beleidsuitkomsten worden
gestimuleerd. Voor deze notitie is daarom een duidelijke afbakening gemaakt van het
beleidsterrein 'migratie en ontwikkeling': slechts de overlap tussen beide terreinen
wordt beschreven.
Voor aanverwante thema's zal, waar nodig, worden verwezen naar andere stukken
waarmee de Tweede Kamer is of zal worden geïnformeerd. Zo doet deze beleidsnotitie
geen uitlatingen over het Nederlandse toelatingsbeleid. Hierover is bijvoorbeeld in mei
2006 de nota 'Naar een modern migratiebeleid'3 verschenen. In de uitwerking hiervan
zullen de kaders voor het toekomstige Nederlandse toelatingsbeleid worden
beschreven. Ook wordt niet ingegaan op het nationale asiel-, en terugkeerbeleid. De
Tweede Kamer zal over de verbetering van de toelatingsprocedure asiel en
aanvullende maatregelen in nationaal beleid ter bevordering van de effectiviteit van het
terugkeerbeleid spoedig worden bericht. Samenwerking met derde landen, waaronder
1 Tweede Kamer, 2004 - 2005, 29 693, nr. 4; Tweede Kamer, 2005-2006, 29 693, nr. 6, nr. 9 en nr. 11;
Tweede Kamer, 2007-2008, 29 693, nr. 14
2 Het project 'Millennium Ontwikkelingsdoelen dichterbij' is als een van de transversale projecten
opgenomen in het Coalitieakkoord Balkenende IV.
3 Tweede Kamer, 2005-2006, 30 573, nr. 1
11
op het gebied van terugkeer, maakt wel integraal deel uit van het migratie-enontwikkelingsbeleid.
Deze notitie beschrijft evenmin de bredere ontwikkelingssamenwerking. Hiervoor
wordt verwezen naar de Beleidsbrief Ontwikkelingssamenwerking4 waarin de lijnen
van het ontwikkelingsbeleid voor de komende jaren zijn geschetst. Over het beleid ten
aanzien van 'bescherming in de regio' dat eerder wel was opgenomen wordt u apart
geïnformeerd om ook recht te doen aan dit onderwerp. Voor beleid op verwante
terreinen zoals mensenrechten en financiële sectorontwikkeling wordt verwezen naar
desbetreffende notities.
De notitie Ontwikkeling en Migratie uit 2004 was vooral breed opgezet en theoretisch
en beschrijvend van aard. De voorliggende notitie gaat een stap verder: van
theorievormend en beleidsverkennend naar concrete actiepunten.
Uit de in hoofdstuk 2 en 3 beschreven trends en verbanden op het terrein van migratie
en ontwikkeling, zal blijken dat er veel relaties zijn tussen de twee beleidsterreinen.
(Gebrek aan) toekomstperspectief kan een belangrijke reden zijn voor migratie.
Tegelijkertijd leidt een zekere mate van ontwikkeling op de langere termijn ook tot
afname van migratie. Migratie is van alle tijden en wordt voor een groot deel bepaald
door economische en/of meer sociaal-politieke ontwikkelingen. Het gaat bij migratie
vaak om veel mensen met uiteenlopende migratiemotieven. De problematiek is
complex en de effecten van bepaalde (overheids)maatregelen zijn vaak pas op de lange
termijn zichtbaar.
Toch kan en wil de overheid niet om het thema heen. De effecten van migratie zijn
namelijk direct van invloed op onze maatschappij en op die van ontwikkelingslanden.
Door gericht in te zetten op specifieke onderdelen van het migratie-enontwikkelingsbeleid,
op innovatieve wijze en deels door learning by doing, willen wij
een bescheiden, maar positieve bijdrage leveren aan de ontwikkeling van
ontwikkelingslanden en van Nederland.
De laatste jaren is de aandacht voor de relatie tussen migratie en ontwikkeling in
internationale fora fors toegenomen. Daarmee is het een onderwerp geworden dat niet
langer slechts gebaseerd is op de nationale agenda. De door Nederland verkozen
beleidsprioriteiten, die in hoofdstuk 4 worden uitgewerkt, vloeien onder meer voort uit
de internationale en Europese agenda. Vanzelfsprekend is ook de nationale context in
ogenschouw genomen. Gekeken is waar Nederland naar verwachting een verschil kan
maken, waar onze expertise ligt, maar ook wat politiek gezien van belang is en waar de
belangen van Nederland en ontwikkelingslanden samen komen. Tenslotte hebben
nieuwe inzichten en trends in migratie en ontwikkeling, alsmede de ervaringen met de
4 Tweede Kamer, 2007-2008, 31 250, nr. 4
12
activiteiten uit het Terugkeer, Migratie-en-Ontwikkelingsprogramma bijgedragen aan
de keuze voor deze beleidsprioriteiten.
Deze prioriteiten zijn:
1. Meer aandacht voor migratie in de ontwikkelingsdialoog en voor ontwikkeling
in de migratiedialoog;
2. Institutionele ontwikkeling op het gebied van migratiemanagement;
3. Stimuleren van circulaire migratie / brain gain;
4. Versterken van de betrokkenheid van migrantenorganisaties;
5. Versterken van de relatie tussen geldovermakingen en ontwikkeling; en
6. Bevorderen van duurzame terugkeer (en herintegratie).
Geografisch is een keuze gemaakt om activiteiten uit te voeren in de OSpartnerlanden,
aangevuld met een drietal landen dat vanuit nationaal
migratieperspectief van belang is. Voor de periode 2008 - 2009 is gekozen voor
Marokko, Sierra Leone en Angola. In beginsel zal de landenkeuze iedere twee jaar
(politiek) worden heroverwogen.5
Alle activiteiten zoals beschreven in onderhavige notitie worden binnen de bestaande
budgetten gefinancierd. Over de verdeling van de beschikbare middelen over deze
activiteiten zal tussen de betrokken ministeries nader overleg plaatsvinden.
In ieder geval wordt een deel van de activiteiten gefinancierd uit een subsidiekader.
Hiertoe wordt het bestaande Terugkeer, Migratie en Ontwikkeling-programma
heringericht volgens de in deze notitie beschreven prioriteiten en gekozen landen. Het
budget voor dit subsidiekader bedraagt Euro 5 miljoen per jaar, ten laste van de ODAbegroting
van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Binnen de Justitiebegroting is op het vlak van terugkeer slechts financiering van de
standaard (REAN6) ondersteuningsbijdrage mogelijk en in zeer beperkte mate van
andere maatregelen op het vlak van bevordering van duurzame terugkeer en
capaciteitsopbouw.7 Ten behoeve van financiering van activiteiten ter ondersteuning
van landen van oorsprong en transit op het vlak van preventie en bestrijding van
mensenhandel en mensensmokkel, institutionele ontwikkeling, opbouw van
5 De geografische beperkingen gelden niet voor de Herintegratieregeling bij Terugkeer.
6 Return and Emigration of Aliens from the Netherlands
7 Voor 2008 is circa Euro 6,8 miljoen aan de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM)
beschikbaar gesteld.
13
immigratiediensten, bescherming van vluchtelingen en asielzoekers, en grensbeheer
wordt binnen de Justitiebegroting niet expliciet ruimte geboden.8
De Tweede Kamer zal op de hoogte worden gehouden van nieuwe ontwikkelingen in
internationale migratie en voortgang op de gestelde prioriteiten door middel van een
jaarlijkse voortgangsrapportage over de notitie Internationale migratie en
ontwikkeling, die aan het eind van elk kalenderjaar zal verschijnen.
De opzet van de voorliggende notitie is als volgt. In hoofdstuk 2 worden trends in
internationale migratiestromen besproken. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de
verbanden tussen migratie en ontwikkeling behandeld. Het hoofdstuk beschrijft ook
waar het ontwikkelingspotentieel van migratie ligt. Op basis van de analyse en trends
uit deze twee hoofdstukken worden in hoofdstuk 4 de bovenbeschreven
beleidsprioriteiten vastgesteld en beschreven. Per beleidsprioriteit zal worden ingegaan
op de inzet van Nederland in internationale en Europese fora en op de acties die in het
kader van de beleidsprioriteit zullen worden uitgevoerd. Tot slot worden in hoofdstuk
5 de middelen uiteengezet die de uitvoering van het beschreven beleid mogelijk
maken. Met name wordt ingegaan op het nieuw in te richten subsidiekader: het
Migratie-en-Ontwikkelingsprogramma.
8 Op het gebied van de terugkeer van vreemdelingen is in 2008 in de begroting een bedrag opgenomen
van Euro 283 miljoen. In dit bedrag zitten de kosten voor onder andere de activiteiten van de Dienst
Terugkeer en Vertrek, de Internationale Organisatie voor Migratie, vreemdelingenbewaring en
uitzetcentra maar niet voor activiteiten buiten Nederland.
14
2. Trends in migratie
In de beleidsnotitie Ontwikkeling en Migratie uit 2004 is reeds een analyse gemaakt
van de belangrijkste migratiepatronen wereldwijd en per regio. In dit hoofdstuk
worden de belangrijkste trends beschreven die de vorm en richting van internationale
migratiestromen doen veranderen.
Er kunnen verschillende vormen van migratie worden onderscheiden. Een belangrijk
onderscheid betreft het verschil tussen vluchtelingen en overige migranten. De
definitie van vluchteling is vastgelegd in de Vluchtelingenconventie uit 1951: een
vluchteling is iemand die zich uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras,
godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of politieke
overtuiging bevindt buiten het land waarvan hij/zij de nationaliteit bezit.
Verdragsstaten hebben de verplichting vluchtelingen asiel te verlenen. Mensen die op
de vlucht zijn, maar geen internationale grens zijn overgestoken, worden aangeduid
met internally displaced people (IDPs). In principe is de eigen staat verantwoordelijk
voor het verlenen van bescherming en assistentie aan deze mensen, maar deze taak
wordt vaak overgenomen door UNHCR en andere internationale organisaties.
Onder overige migranten wordt een ieder verstaan die migreert om een andere reden
dan het zoeken van internationale bescherming. Hierbij wordt vaak onderscheid
gemaakt tussen internationale migranten en interne migranten, die respectievelijk wel
en niet een internationale grens hebben overschreden.
Gezien de bijzondere status van vluchtelingen in het internationaal recht, is het van
belang het onderscheid tussen vluchtelingen en de overige migranten goed voor ogen
te houden.
In dit hoofdstuk worden twee hoofdstromen in migratie onderscheiden: Zuid-Noord
migratie (migratie vanuit ontwikkelingslanden naar ontwikkelde landen, paragraaf 2.2)
en Zuid-Zuid migratie (migratie tussen ontwikkelingslanden, paragraaf 2.3). Hierbij
dient echter te worden aangetekend dat dit onderscheid een analysemiddel is daar een
toenemend aantal landen tegelijkertijd land van herkomst, bestemming, als transit zijn.
Dit hoofdstuk begint met een paragraaf over mondiale migratiestromen.
2.1 Mondiale migratiestromen
In 2007 waren er wereldwijd ongeveer 200 miljoen9 migranten. Tussen 1960 en 2005
is het geschatte aantal internationale migranten in absolute aantallen meer dan
9 Het aantal (internationale) migranten worden in deze statistieken gedefinieerd als 'the mid-year
estimate of the number of people who are born outside the country' (UNDESA 2006). Dit sluit in zekere
zin aan de bij de in Nederland gangbare definitie van een immigratie, te weten 'de vestiging van
personen vanuit het buitenland in Nederland' (www.cbs.nl). Tweede generatie allochtonen, personen die
15
verdubbeld van 75 naar bijna 191 miljoen. Vrouwen maken sinds jaar en dag ongeveer
de helft uit van alle migranten (met 46.8 procent vrouwelijke migranten in 1960 en
49.6 procent in 2005). Het percentage migranten als deel van de wereldbevolking ligt
redelijk stabiel op zo'n 2,5 tot 3 procent (figuren 1 en 2).10
Van het totale aantal internationale migranten bevinden zich 115 miljoen in rijke
landen en 75 miljoen in ontwikkelingslanden. Zoals figuur 1 laat zien, is het aantal
internationale migranten dat in ontwikkelde landen woont de afgelopen decennia
sterker toegenomen dan het aantal migranten in ontwikkelingslanden. Het percentage
van alle internationale migranten dat zich in ontwikkelde landen bevindt, is tussen
1960 en 2005 toegenomen van 43 naar 63 procent.11
in Nederland zijn geboren met ten minste één in het buitenland geboren ouder, worden hierbij derhalve
niet meegeteld.
10 Het gaat hier om het aantal geregistreerde migranten.
11 UNDESA 2006
Figuur 2. Internationale migranten als percentage van de wereldbevolking, 1960-2005
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
1960 1970 1980 1990 2000 2005
Percentage van de wereldbevolking
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
1960 1970 1980 1990 2000 2005
Migranten (miljoenen)
Ontwikkelingslanden
Ontwikkelde landen
Figuur 1. Aantal internationale migranten, 1960-2005
16
Van de legale migranten bevinden zich er ongeveer 17 miljoen in Afrika, 53 miljoen in
Azië, 64 miljoen in Europa, 7 miljoen in Latijns-Amerika en 45 miljoen in Noord-
Amerika (figuur 3).12 In veel gevallen betreft het migranten die binnen deze regio's
zijn gemigreerd.
In 2005 waren wereldwijd 13,5 miljoen (7 procent) van de migranten vluchteling.
Deze percentages liggen hoger in Afrika (18 procent) en Azië (15 procent). De
grootste concentraties vluchtelingen bevinden zich in West-Azië (4,7 miljoen) en
Zuid-Oost Azië (2,3 miljoen).13 In 2006 vond voor het eerst sinds 2002 een toename
van de vluchtelingenpopulatie plaats, van 8,7 naar 9,9 miljoen personen. Deze toename
was voornamelijk het gevolg van de vlucht van 1,2 miljoen Irakezen naar buurlanden
als Jordanië en Syrië.14
2.2 Trends in Zuid-Noord migratie
Tot 1945 vonden de voornaamste migratiestromen binnen het Noorden plaats, maar
sinds de dekolonisatie is Zuid-Noord migratie sterk toegenomen. Migratie naar de EU
als geheel is nu ongeveer even omvangrijk als de migratie naar een klassiek
immigratieland als de Verenigde Staten. Naast de EU en Noord-Amerika is, sinds de
oliecrisis van de jaren zeventig, ook de Golfregio opgekomen als een belangrijke
bestemming voor migranten vanuit ontwikkelingslanden. In de toekomst lijkt een
sterke afname van Zuid-Noord migratie als gevolg van arbeidsmarkt-, economische en
demografische trends onwaarschijnlijk.15 Het is eerder te verwachten dat tengevolge
van een veelheid aan factoren waaronder bevolkingsgroei en mondialisering Zuid-
Noord migratie verder zal toenemen.
12 UNDESA 2006
13 Ibid.
14 UNHCR 2007
15 IMI 2006
0
10
20
30
40
50
60
70
1960 1970 1980 1990 2000 2005
Internationale migranten (miljoenen)
Afrika
Azië
Europa
Latijns Amerika en
Caraïbisch gebied
Noord-Amerika
Oceanië
Figuur 3. Internationale migranten, naar regio
17
De meeste immigranten in de EU en in Nederland komen uit de EU zelf of uit de
landen die in het zuiden en oosten direct aan de EU-grenzen.16 De migratie vanuit Sub-
Sahara Afrika naar Europa is hierbij vergeleken beperkt. Momenteel verblijven er in
de EU ongeveer 2,6 miljoen legale Noord-Afrikanen, terwijl er zo'n 1 miljoen legale
migranten uit Sub-Sahara Afrika zijn. Sinds 2000 voegen zich in toenemende mate
Afrikaanse gastarbeiders uit Libië en andere migranten uit Sub-Sahara Afrika bij de
Noord-Afrikanen die zich richting Europa begeven. Het betreft hierbij evenwel geen
grote aantallen. Naar schatting migreren jaarlijks tussen de 65.000 en 120.000
Afrikanen naar de Maghreb, van wie zo'n 25.000 à 35.000 de oversteek naar Europa
wagen. Veel illegale migranten komen overigens via legale weg naar Europa en
worden vervolgens zogenaamde overstayers.17
Een belangrijke trend in Zuid-Noord migratie is dat mondiale migratieprocessen steeds
complexer worden. Steeds meer landen kennen zowel substantiële immigratie,
emigratie als transitmigratie. Zo hebben landen als Marokko en Algerije, die tot voor
kort als typische emigratielanden te boek stonden, zich in het laatste decennium
ontwikkeld tot transit- en immigratielanden voor migranten uit Sub-Sahara Afrika.
Tegelijkertijd heeft Libië, een traditionele bestemming voor tijdelijke
arbeidsmigranten uit Noord-Afrika en Sub-Sahara Afrika, zich tevens tot een
belangrijk transitland ontwikkeld.18 Centraal en Oost-Europese landen zoals Hongarije,
Polen en Tsjechië lijken zich thans ook aan het omvormen tot
immigratiesamenlevingen.19
Daarnaast is sprake van een toenemende diversiteit en mondialisering van
migratieprocessen, waarbij migranten vanuit één bepaald land minder eenzijdig naar
één bepaald land van bestemming migreren. Zo was de migratie van Senegalezen en
Marokkanen in het verleden voornamelijk gericht op Frankrijk (de voormalige
kolonisator), terwijl zij recentelijk steeds vaker naar andere Europese landen of Noord-
Amerika migreren. Eenzelfde diversificatie is opgetreden bij de emigratie vanuit
landen als Ghana en Nigeria, die steeds minder exclusief op het Verenigd Koninkrijk is
gericht.20
Een andere recente trend is het toenemend transnationale karakter van migratie. Dit is
16 In 2005 waren de belangrijkste landen van herkomst van immigranten in Europese OESO landen-
Polen (324.000), Roemenië (202.000), Marokko (128.000), Bulgarije (82.000), Duitsland (77.000), de
Oekraïne (70.000), Turkije (66.000), het Verenigd Koninkrijk (65.000) en de Russische Federatie
(54.000).
17 De Haas 2007a
18 De Haas 2006a
19 IMI 2006; Kirisci 2003
20 Bakewell en De Haas 2007; Zoomers en Van Naerssen 2006
18
voornamelijk het gevolg van toegenomen communicatie- en transportmogelijkheden.
Voor migranten heeft dit de mogelijkheden vergroot om sociaal-economische en
politieke bindingen met herkomstlanden te onderhouden.
2.2.1 Migratie naar Nederland
Na een dalende immigratie van 2002 tot 2005, neemt de immigratie naar Nederland
sinds 2006 weer toe. In de eerste jaren van het millennium is de samenstelling van de
immigratie verder gewijzigd. Het aantal immigranten uit de vier traditionele
herkomstlanden (Turkije, Marokko, Suriname en de Nederlandse Antillen en Aruba)
en het aantal asielmigranten nemen verder af. Uit sommige landen, zoals Polen,
Bulgarije en China komen daarentegen juist meer migranten. Wanneer naar de regio
van herkomst wordt gekeken valt op dat immigratie vanuit Afrika en Azië een dalende
trend laat zien terwijl alleen de migratie vanuit Europa een stijgende lijn laat zien.
De daling van het aantal asielverzoeken sinds de eeuwwisseling heeft zich na 2004
doorgezet. Dit kwam onder andere doordat het aantal asielzoekers uit Afghanistan en
voormalig Joegoslavië sterk afnam. Ongeveer de helft van de asielaanvragen in 2007
werd ingediend door Irakezen (2,5 duizend aanvragen) of Somaliërs (2,0 duizend
aanvragen). Ook in 2006 waren dit de grootste groepen asielzoekers. Voor bijna alle
nationaliteiten is het aantal asielaanvragen afgenomen, met uitzondering van de
Somaliërs. Het aantal asielverzoeken van deze groep lag in 2007 ruim een derde hoger
dan een jaar eerder. In de loop van de tijd is de samenstelling van de asielstroom sterk
van karakter veranderd. Zo kwamen er in de jaren tachtig naar verhouding veel
asielzoekers uit Ghana, India, Suriname, Turkije en Zaïre (de huidige Democratische
Republiek Congo) naar Nederland. In de jaren negentig was een groot deel van de
asielzoekers in Nederland afkomstig uit het voormalige Joegoslavië, Afghanistan, Irak
en Somalië.
Tabel 1. Asielaanvragen in Nederland naar land van nationaliteit
Irak Somalië Afghanistan Iran Angola Sierra
Leone
Servië
en
Montenegro
Burundi Turkije China Totaal
2002 1022 538 1077 665 1891 1620 516 452 638 541 8960
2003 3472 451 492 555 370 314 393 402 414 295 7158
2004 1043 792 688 450 177 138 395 405 338 265 4691
2005 1620 1315 902 557 222 189 336 419 289 333 6182
2006 2766 1462 932 921 212 203 607 455 341 314 8213
2007 2445 2006 519 355 79 228 64 168 147 272 6283
Totaal 12368 6564 4610 3503 2951 2692 2311 2301 2167 2020 41487
Bron: IND Informatie Systeem
2.3 Trends in Zuid-Zuid migratie
Zoals te zien in tabel 2 bevindt 47 procent van alle migranten uit ontwikkelingslanden
zich in andere ontwikkelingslanden. Het werkelijke aantal Zuid-Zuid migranten is
19
waarschijnlijk nog veel groter als gevolg van onderregistratie.21 Veertig procent van de
zuidelijke migranten bevindt zich in rijke OESO22-landen en 13 procent in de rijke
niet-OESO landen, zoals Saoedi-Arabië, de Verenigde Arabische Emiraten, Hongkong
(China) en Singapore. Het percentage Zuid-Zuid migranten is het hoogst in Sub-Sahara
Afrika, waar 64 procent van de internationale migranten zich binnen de regio bevindt.
Tabel 2. Herkomst en bestemmingsregio's van migranten
Migranten in
Migranten uit
Ontwikkelingslanden
Hoge
inkomenslanden
(OESO)
Hoge
inkomenslanden
(niet-OESO)
Totaal
Ontwikkelingslanden 73.9 61.8 20.1 155.8
47% 40% 13% 100%
3.4 Hoge inkomenslanden 25.5 1.2 30.1
(OESO) 11% 85% 4% 100%
Hoge inkomenslanden 0.8 3.6 0.3 4.7
(niet-OESO) 17% 77% 6% 100%
Totaal 78.0 90.9 21.6 191
41% 48% 11% 100%
Bron: Ratha and Shaw 2007
Intraregionale migratie binnen Latijns Amerika, Sub-Sahara Afrika en Azië wordt
grotendeels bepaald door geografische nabijheid, het bestaan van migrantennetwerken
en inkomensverschillen. Een patroon hierbij is dat migranten uit lage-inkomenslanden
veelal kiezen voor middeninkomenslanden, terwijl de migranten uit de laatste landen
vooral naar hoge-inkomenslanden migreren. Zo richt de meeste migratie in West-
Afrika vanuit arme landen in de Sahel zoals Niger, Tsjaad en Burkina Faso zich op de
relatief welvarende en stabiele landen aan de kust zoals als Ghana en Senegal.
Evenals bij Zuid-Noord migratie lijkt zich ook binnen Afrika een toenemende
diversificatie van migratieprocessen voor te doen, waarbij migranten steeds grotere
afstanden op het continent afleggen. Zo zijn sinds 1990 met name Libië en Zuid-Afrika
opgekomen als nieuwe intra-Afrikaanse migratiebestemmingen. 'Emigratielanden' als
Nigeria, Gabon, Ghana, Senegal, Kenia en Algerije gelden zelf als belangrijke
bestemmings- en transitlanden voor Afrikaanse migranten. Alleen migratie vanuit
Noord-Afrikaanse met uitzondering van Egypte landen is voornamelijk gericht op
Europa.
In Oostelijk en Centraal Afrika hebben conflicten tot omvangrijke
vluchtelingenstromen geleid vanuit Soedan, Burundi, DRC en Rwanda naar landen als
21 Ratha en Shaw 2007
22 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
20
Egypte, Tsjaad, Kenia, Oeganda en Tanzania.23 In West-Afrika leidden de conflicten
in Sierra Leone (1991-2001), Liberia (1989-1996 en 1999-2003) en Guinee (1999-
2000) tot minimaal 1,1 miljoen vluchtelingen en internally displaced persons
(IDP's).24 Volgens UNHCR zijn 80 procent van alle vluchtelingen vrouwen en
kinderen.
Veel Zuid-Zuid migranten leven, gezien hun lage loon en dikwijls illegale status, vaak
in moeilijker omstandigheden dan veel Zuid-Noord migranten. Zij worden vaak
gediscrimineerd op grond van sekse en/of etniciteit, seksueel misbruikt, niet of
nauwelijks beschermd door overheden van landen van herkomst en -bestemming en
dikwijls geëxploiteerd op de arbeidsmarkt. Grootschalige uitzettingen zijn zowel in
West-Afrika als Latijns-Amerika regelmatig voorgekomen.25 Verder heeft een recente
studie van de Wereldbank aangetoond dat Zuid-Zuid migranten niet alleen veel minder
verdienen dan Zuid-Noord migranten, maar ook dat de kosten van Zuid-Zuid
geldovermakingen vaak veel hoger zijn dan Noord-Zuid geldovermakingen.26
2.4 Illegale migratie
Een aantal bronnen wijst op een toenemend illegaal karakter van migratie en
toenemend gebruik van mensensmokkelaars door migranten.27 Een verklaring die
hiervoor wordt gegeven is een discrepantie tussen vraag naar en aanbod van
migrantenarbeid. Het aanbod van migrantenarbeid in het Zuiden groeit sneller dan de
(legale) vraag in het Noorden.28 Een andere verklaring kan het bestaan van
migrantennetwerken zijn. In Nederland is een dergelijke trend van een toenemend
illegaal karakter van migratie overigens niet direct waarneembaar. In 2004 werd het
aantal illegalen in de periode 1997-2003 geschat op 125.000 tot 225.000. Tussen april
2005 en april 2006 zou het aantal illegale vreemdelingen in Nederland tussen 75.000
en 185.000 liggen. Hoewel de bandbreedte in het meest recente onderzoek lager ligt,
23 Zoomers en Van Naerssen 2006; Bakewell en De Haas 2007
24 Drumtra 2006
25 Zo zette de Nigeriaanse regering tussen 1983 en 1985 een groot aantal West-Afrikaanse migranten
het land uit, waaronder circa een miljoen Ghanezen. Recentelijk is de Libische regering tot uitzetting
van Afrikaanse migranten overgegaan, hoewel dit de migratie als gevolg van de economische groei en
de toenemende vraag naar goedkope arbeid niet heeft stopgezet.
26 Ratha en Shaw 2007
27 Schoorl et al. 2000; Castles and Miller 2003; Reyneri 2001
28 De Global Commission on Migration and Development vraag in haar rapport ook nadrukkelijk
aandacht voor het creëren van werkgelegenheid en de mogelijkheden voor het opbouwen van een
duurzaam bestaan in ontwikkelingslanden (GCIM 2005).
21
kan daar evenwel niet uit worden opgemaakt of het aantal (niet-Europese) illegalen is
gestegen of gedaald.29
De aanhoudende migratiedruk biedt allerlei vormen van (georganiseerde) criminaliteit
- grootschalig en kleinschalig - de gelegenheid zich te richten op de smokkel van
migranten, daarbij gebruikmakend van de nieuwe communicatie- en
transportmiddelen. Mensensmokkel30 is op zich geen nieuw verschijnsel - met name
de Chinese netwerken zijn al heel lang actief - maar de afgelopen jaren laten een
duidelijke toename zien van activiteiten op dit gebied, waarbij steeds weer naar nieuwe
routes en ingangen wordt gezocht. Daarbij gaat het om zeer verschillende soorten
organisaties met een zeer verschillende mate van professionaliteit, waaronder ook een
veelheid van kleinschalige netwerken gebaseerd op bijvoorbeeld dorps- en
familieverbanden. Mensensmokkel gaat vaak gepaard met aanzienlijke risico's en
ontberingen voor betrokkenen. De voorbeelden van migranten die de reis niet
overleefden zijn talrijk. Mensensmokkel mondt bovendien niet zelden uit in het soort
uitbuiting en dwang dat het kenmerk is van mensenhandel.31
Mensenhandel richt zich veelal op de seksindustrie, maar ook op andere sectoren. Tot
de slachtoffers behoren relatief veel vrouwen en kinderen. Nederland heeft met name
te maken met Oost-West en Zuid-Noord stromen. De Oost-West stromen lopen in
belangrijke mate via de Balkan, waaronder Bulgarije en Roemenië. Deze landen zijn
zowel herkomstlanden als transitlanden in relatie tot meer oostwaarts gelegen
gebieden. Bij de Zuid-Noord stromen moet vooral de mensenhandel vanuit West-
Afrika worden vermeld. Tijdens een operatie van de Nederlandse politie in
samenwerking met de politiediensten van een aantal andere Europese landen en van
Nigeria zelf is in najaar 2007 een wijd vertakt netwerk van mensenhandelaren van
Nigeriaanse afkomst opgerold.
29 Tweede Kamer, 2006 - 2007, 29 344 en 19 637, nr. 60
30 Voor een definitie van mensensmokkel, zie artikel 3 van het 'Protocol tegen de smokkel van
migranten over land, over de zee en in de lucht'.
31 Voor een definitie van mensenhandel, zie artikel 3 van het 'Protocol inzake de voorkoming,
bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel'.
22
3. Verbanden tussen migratie en ontwikkeling
3.1 Inleiding
Hedendaagse migratie moet primair worden beschouwd als een onvermijdelijk gevolg
van mondialisering en economische integratie. In een globaliserende wereld groeien de
relaties tussen landen. Goederen en kapitaal bewegen zich vrijwel ongehinderd over
landsgrenzen. Aan het verkeer van personen zijn wel restricties verbonden. Een
schaduwzijde van de mondialisering is de groeiende criminaliteit, bijvoorbeeld in de
vorm van mensenhandel. Sinds 2000 is de specifieke aandacht voor de verbanden
tussen migratie en ontwikkeling in onderzoek sterk toegenomen. Hierbij gaat de
meeste aandacht uit naar het ontwikkelingspotentieel van migratie, en wordt migratie
veelal in samenhang genoemd met de MDG's . Het betreft dan met name MDG1, het
terugdringen van extreme armoede. Maar migratie wordt ook in verband gebracht met
andere Millennium Ontwikkelingsdoelen, zoals MDG3, gendergelijkheid, waarbij de
relatie zowel positief kan zijn (meer gendergelijkeid) als negatief (hogere
kwetsbaarheid van migrerende vrouwen) of MDG7, waarbij een relatie aangebracht
kan worden tussen milieudegradatie en migratie.
Migranten worden in toenemende mate als een potentiële bron van ontwikkeling in
landen van herkomst gezien door het sturen van geld en het inzetten van hun
competenties voor sociaal-economische en politieke ontwikkeling van landen van
herkomst, al dan niet gekoppeld aan de terugkeer van migranten.
Hoewel Zuid-Noord migratie vaak positieve effecten op de levens van migranten, hun
families en gemeenschappen kan hebben, is het echter niet reëel te verwachten dat
migratie alléén een meer algemeen ontwikkelingsproces in gang kan zetten. Hiervoor
zijn ook gunstige economische en politieke ontwikkelingscondities vereist. Het lijkt
derhalve verstandiger te spreken van een ontwikkelingspotentieel van migratie dan van
een automatisch effect.
3.2 Ontwikkelingspotentieel van migratie
3.2.1 De invloed van migratie op armoede en ongelijkheid
De meeste studies concluderen dat Zuid-Noord migratie de armoede zowel langs
directe als indirecte weg heeft verminderd.32 Een studie naar 71 ontwikkelingslanden
concludeerde dat een toename van 10 procent van geldovermakingen per hoofd van de
bevolking tot een afname van 3,5 procent leidt van het aantal mensen dat van minder
32 Taylor et al. 1996; Adams en Page 2005
23
dan een dollar per dag leeft.33 Dit laat direct de relatie tussen migratie en het behalen
van de MDG's zien.
Een reeks studies heeft er op gewezen dat internationale migratie een bestaansstrategie
van families en huishoudens uit de middenklasse is die tot doel heeft om
inkomensrisico's te spreiden, inkomens sterk te verhogen en toegang te verschaffen tot
een potentiële bron van investeringskapitaal om zo een grotere bestaanszekerheid te
bewerkstelligen.34
Empirisch onderzoek heeft ook laten zien dat Zuid-Noord migratie migranten en hun
families vaak in staat stelt om hun bestaanszekerheid te vergroten en hun
levensomstandigheden substantieel te verbeteren in de vorm van betere voeding,
huisvesting, kleding en onderwijs. Ook hebben de consumptieve en productieve
bestedingen van migranten vaak positieve multipliereffecten op lokale economieën,
waardoor ook niet-migranten indirect mee kunnen profiteren van geldovermakingen.
Dit draagt bij aan een beperkte, maar reële armoedevermindering en sociaaleconomische
ontwikkeling als gevolg van migratie.
Het is evenwel moeilijk om eenduidige conclusies te trekken over het effect van
migratie op sociaal-economische ongelijkheid in landen van herkomst. Indien de
middenklasse of elitegroepen migreren - wat bij Zuid-Noord migratie vaak het geval is
- dan versterkt het geld dat zij terugsturen vaak de reeds bestaande ongelijkheid.
Wanneer de relatief arme groepen migreren, zoals veelal het geval in de 'gastarbeid'
van de jaren zestig en zeventig, kan migratie ongelijkheid doen afnemen en armere
groepen in staat stellen zich te emanciperen.
Daarnaast verandert het effect van migratie op ongelijkheid vaak door de tijd. Eerste
migranten behoren als gevolg van de hoge kosten en risico's vaak tot elitegroepen,
terwijl later ook armere groepen migreren. Een aanvankelijk ongelijkheidsversterkend
effect van migratie kan daardoor later weer omgebogen worden in een nivellerend
effect.35 Ook op subnationaal niveau heeft migratie aanvankelijk vaak een
denivellerend effect binnen herkomstregio's. Het totale welvaartsniveau van de regio
gaat echter meestal omhoog, waardoor de ongelijkheid tussen centraal gelegen, rijkere
provincies en (hoofd)steden afneemt.36
33 Adams en Page 2005
34 Agunias 2006b; Stark en Taylor 1989; Taylor 1999; Massey et al. 1998
35 Stark et al. 1988; Rapoport en Docquier 2005; Adams 1989; Mishra 2007; Stark 1988; Bauer en
Zimmermann 1998; Jones 1998
36 Jones 1998; Taylor en Wyatt 1996
24
3.2.2 Brain drain versus brain gain
Er heeft lange tijd consensus bestaan dat migratie van hoogopgeleiden een negatief
effect heeft op ontwikkeling van landen van herkomst - de zogeheten brain drain. Uit
recent onderzoek komt echter een genuanceerder beeld naar voren. Emigratie van
hoger opgeleiden is voor een aantal landen, vooral kleinere landen, problematisch: in
bijvoorbeeld Sierra Leone, Tanzania en Liberia is meer dan de helft van de artsen en
verpleegsters geëmigreerd, hetgeen de gezondheidszorg in de landen van herkomst
verzwakt.37 In Ghana vertrokken in 2000 twee keer zoveel verpleegkundigen als er in
dat jaar hun diploma haalden. Twee jaar later schatte het Ghanese ministerie van
Volksgezondheid dat 57 procent van de vacatures voor verpleegkundigen niet kon
worden vervuld.
Recente analyse van de OESO suggereert echter dat internationale migratie niet de
belangrijkste oorzaak is voor het tekort aan gezondheidswerkers in
ontwikkelingslanden. Migratie kan wel bijdragen aan een verergering van deze
problematiek. Naast de pullfactoren die gegenereerd worden door de groeiende vraag
naar gezondheidswerkers vanuit de landen van bestemming spelen ook pushfactoren
vanuit de landen van herkomst een belangrijke rol. Onaantrekkelijke
arbeidsomstandigheden en onvoldoende investeringen in basisgezondheidszorg zijn
voorbeelden van dergelijke pushfactoren.
Ook de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) schat in dat de regionale tekorten aan
gezondheidswerkers de aantallen gemigreerde gezondheidswerkers uit deze regio's ver
te boven gaat. Ook al zou er in deze regio's geen sprake zijn van een dergelijke
migratie, dan nog zou er een groot tekort aan gezondheidswerkers zijn. Van de 57
landen met een groot tekort aan gezondheidswerkers zijn er 36 in Afrika. Driekwart
van de Afrikaanse landen heeft te maken met een groot tekort aan
gezondheidswerkers. Een toename van ongeveer 140 procent van het huidige aantal
gezondheidswerkers zou nodig zijn om aan dit tekort op te heffen. Naar schatting is 12
procent van de dit totale aantal (140 procent) werkzaam in de OESO-regio.38
Hoewel emigratie van hoogopgeleiden in sommige landen en in bepaalde sectoren tot
personeelstekorten kan leiden, kampen veel ontwikkelingslanden tegenwoordig met
grootschalige werkloosheid onder hoger opgeleiden. Sommige landen zoals de
Filipijnen creëren bewust overschotten aan geschoold personeel om in het buitenland
te gaan werken.
Brain drain kan, zeker op de langere termijn, vergezeld gaan van een zogeheten brain
gain. In landen met een opkomende economie, zoals China, India, Zuid-Korea, Taiwan
en Turkije, spelen emigranten bijvoorbeeld een belangrijke innoverende en
37 OECD 2007a
38 Ibid.
25
economische rol als transnationale ondernemers. Voorts blijkt uit onderzoek dat
geldovermakingen vaak een positief effect hebben op onderwijsdeelname en
opleidingsniveau van achterblijvende kinderen. Ook hebben diverse studies
aangetoond dat de emigratie van met name hoger opgeleiden, niet-migranten kan
motiveren om langer te studeren, ten dele vanwege het betere emigratieperspectief dat
een hoge opleiding biedt.39 Bij emigratie van laagopgeleiden lijkt dit effect op
studiemotivatie niet aanwezig of kan zelfs negatief te zijn.40
3.2.3 Circulaire migratie
Momenteel bestaat internationaal bijzondere belangstelling voor circulaire migratie.
Het is een vorm van legale migratie die past bij de toenemende mondialisering en het
ontstaan van transnationale netwerken. Migranten worden daarbij in toenemende mate
gezien als een potentiële bron van ontwikkeling voor landen van herkomst.
Internationaal bestaat geen eenduidigheid over de definitie van circulaire migratie.
Nederland hanteert de definitie zoals reeds vermeld in de notitie van 2004: 'migratie
waarbij de migrant achtereenvolgens langere tijd in verschillende landen verblijft,
waaronder zijn of haar land van herkomst'. Bij circulaire migratie is het belangrijk dat
gezocht wordt naar een optimale en duurzame winst, de potentiële triple-win: winst
voor zowel het ontvangende land, het land van herkomst, als voor de migrant zelf. In
het kader van het migratie-en-ontwikkelingsbeleid hanteert Nederland twee vormen
van circulaire migratie:
(1) Tijdelijke arbeidsmigratie vanuit ontwikkelingslanden naar Nederland
Er zijn verschillende vormen van tijdelijke arbeidsmigratie naar Nederland, maar hier
gaat het specifiek om circulaire migratie met een ontwikkelingsperspectief: migranten
uit ontwikkelingslanden die tijdelijk in Nederland komen werken of leren om
vervolgens terug te keren naar het land van herkomst. Door opgedane kennis,
ervaringen en eventuele middelen in te zetten, kunnen zij potentieel een bijdrage
leveren aan de ontwikkeling van hun land van herkomst. In de praktijk is er beperkte
ervaring opgedaan met deze vorm van circulaire migratie. Op basis hiervan wordt de
bijdrage van circulaire migratie aan ontwikkelingsdoelen alsmede aan de arbeidsmarkt
vooralsnog niet groot ingeschat.
De internationale discussie over tijdelijke arbeidsmigratie speelt ook in WTO41-
verband. Ontwikkelingslanden dringen al jaren aan op een flexibilisering en
39 Stark et al. 1997, World Bank 2005; RathaYang 2004; Cox Edwards and Ureta 2003; Kapur 2003;
Buch et al. 2002; Rapoport and Docquier 2005; Bencherifa 1996; Thieme and Wyss 2005; Fan and
Stark 2007
40 McKenzie 2006
41 Wereldhandelsorganisatie
26
liberalisering van de markt voor tijdelijke arbeid. De discussie speelt zich vooral af in
de General Agreement on Trade in Services (GATS) onderhandelingen. De GATS
onderscheidt vier manieren waarop internationale handel in diensten plaatsvindt (de
zogeheten modes of supply). Mode 4 gaat over het recht van personen om tijdelijk in
een ander land te zijn met als doel om als zelfstandige of in loondienst een dienst te
verlenen voor een van te voren bepaalde duur. Het gaat hierbij niet om permanent
verblijf of het verkrijgen van staatsburgerschap in een ander land.
Ondanks de toenemende vraag op de EU-arbeidsmarkt (onder andere door de
toenemende vergrijzing en het hogere opleidingsniveau) en ondanks het groeiend besef
van de potentiële bijdrage van grotere arbeidsmobiliteit aan de wereldwijde
economische groei, is de voortgang in mode 4 onderhandelingen zeer bescheiden en
wordt vaak ook nog belemmerd door allerlei nationale regelgeving ten aanzien van
visa, tewerkstelling of sociale zekerheid.42 Hoewel mode 4 door het grotendeels
vraaggestuurde karakter zeer specifiek en gereguleerd de economie van de
'gastlanden' kan versterken (of economische ontwikkeling kan bevorderen), zijn er
maar weinig potentiële gastlanden die deze kansen optimaal benutten.
Ontwikkelingslanden zijn van mening dat de wens van ontwikkelde landen om de
tijdelijkheid van verblijf van een arbeidsmigrant te kunnen garanderen, goed kan
samengaan met een ruimere, selectieve, vraaggestuurde marktopening voor tijdelijke
dienstverlening door arbeidsmigranten.
(2) Tijdelijke uitzending vanuit Nederland naar het land van herkomst.
Tijdelijke uitzending is gericht op tijdelijke arbeid van migranten in Nederland met een
permanente verblijfsstatus, in het ontwikkelingsland waar zij oorspronkelijk vandaan
komen, bijvoorbeeld om een bijdrage te leveren aan wederopbouw. Tijdelijke
uitzending kan, wanneer goed beheerd, voor alle betrokken partijen positieve effecten
hebben. Aanvullend op andere ontwikkelingsstrategieën kan tijdelijke uitzending een
bescheiden bijdrage leveren aan de ontwikkeling van het land van herkomst: het is een
vorm van brain gain.
3.2.4 Geldovermakingen
Bijzondere aandacht bij de studie naar de effecten van migratie op ontwikkeling gaat
uit naar geldovermakingen: het geld dat migranten overmaken naar hun land van
herkomst. Voor staten vormen geldovermakingen een externe bron van harde valuta,
welke een deel van betalingsbalanstekorten dekt. Bovendien blijken geldovermakingen
een stabiele en betrouwbare bron van deviezen, in vergelijking met andere
kapitaalstromen naar ontwikkelingslanden zoals directe buitenlandse investeringen
alsmede ontwikkelingshulp.43 Na buitenlandse investeringen zijn geldovermakingen de
42 Winters 2005
43 World Bank 2005; Ratha 2003; Kapur 2003; Buch et al. 2002
27
belangrijkste bron van externe financiering voor ontwikkelingslanden.44 Het
geldbedrag dat migranten naar ontwikkelingslanden overmaken is van USD 31,1
miljard in 1990 toegenomen tot USD 84,5 miljard in 2000. In 2007 maakten migranten
USD 240 miljard over naar ontwikkelingslanden.45 Het officiële bedrag aan
geldovermakingen is bijna twee maal hoger dan het bedrag dat wereldwijd wordt
uitgegeven aan ontwikkelingssamenwerking en tien keer hoger dan de netto
kapitaaloverdrachten naar ontwikkelingslanden.46
Tabel 3. Geldovermakingen, schattingen 200647
Geldovermakingen Als percentage
(x miljoen USD) van het BBP
Alle ontwikkelingslanden 207.528 1,9%
Lage inkomenslanden 54.296 3,6%
Midden inkomenslanden 153.232 1,6%
Lagere middeninkomenslanden 92.922 2,1%
Hogere middeninkomenslanden 60.310 1,2%
Oost-Azië en Pacific 47.542 1,4%
Europa en Centraal-Azië 32.419 1,4%
Latijns Amerika en Caraïbisch gebied 53.264 2,0%
Midden-Oosten en Noord-Afrika 25.162 3,5%
Zuid-Azië 39.886 3,6%
Sub-Sahara Afrika 9.256 1,5%
Hoge inkomenslanden (OESO leden) 69.852 0,2%
Hoge inkomenslanden (niet-OESO leden) 3.546 0,6%
Wereldwijd 280.926 0,6%
44 GCIM 2005
45 Omdat bedragen dikwijls via niet officiële kanalen worden overgemaakt, ligt het werkelijke bedrag
aan overmakingen nog veel hoger. Volgens recente schattingen zou er 2006 door circa 150 miljoen
migranten meer dan USD 300 miljard via formele en informele kanalen naar ontwikkelingslanden
worden overgemaakt. Overigens komt niet al dit geld uit rijke landen. Volgens recente schattingen
bedragen Zuid-Zuid geldovermakingen door migranten 10 tot 29 procent van het totale bedrag aan
overmakingen in de wereld. Het werkelijke bedrag is mogelijk nog groter als gevolg van
onderregistratie van Zuid-Zuid migratie.
46 Kapur and McHale 2003; Ratha 2003; Ratha and Shaw 2007; Kapur 2003; World Bank 2007a
47 World Bank 2007b
28
Hoewel het hier om relatief grote bedragen gaat, is het van belang te onderkennen dat
het economische belang van geldovermakingen van regio tot regio en van land tot land
verschilt. Het belang van geldovermakingen ten opzichte van buitenlandse
investeringen is het hoogst in Afrika en het Midden-Oosten. Hoewel het belang van
geldovermakingen ten opzichte van het BBP groter is in armere landen, is de
effectiviteit in termen van ontwikkeling groter in landen met een hoger
ontwikkelingsniveau, zoals sommige landen in Azië en Latijns-Amerika. Dit is te
danken aan een beter investeringsklimaat en hoger opleidingsniveau, waardoor de
geldovermakingen door de achterblijvers beter kunnen worden benut.
Terwijl geregistreerde overdrachten gemiddeld 1,9 procent van het BBP van alle
ontwikkelingslanden vormen, is dit percentage het hoogst voor lage inkomenslanden.
Binnen deze groep liggen deze percentages veel hoger in kleine en arme landen, zoals
in Eritrea (37,9 procent), Guinee-Bissau (48,7 procent) en Lesotho (24,1 procent).
Verreweg de meeste inkomensoverdrachten (USD 153 miljard) stromen naar
middeninkomenslanden omdat daar ook verreweg de meeste Zuid-Noord migranten
vandaan komen. In de voornaamste emigratielanden vormen geldovermakingen zelden
meer dan circa tien procent van het BBP. Voorbeelden zijn Marokko (11,2 procent),
Ghana (6,6 procent), Senegal (7,5 procent), de Filipijnen (12,5 procent) India (2,7
procent), China (0,8 procent), Mexico (2,9 procent).48
De veronderstelling van sommigen dat de afhankelijkheid van geldovermakingen een
risico vormt, daar de geneigdheid geld over te maken snel zou afnemen wanneer
migranten zich vestigen en sociaal en/of economisch integreren,49 wordt niet door
onderzoek onderbouwd. Er is gebleken dat deze afname van geldovermakingen in veel
gevallen niet, nauwelijks of veel trager optreedt. Studies lijken aan te tonen dat het
absolute bedrag aan geldovermakingen pas na 15 tot 20 jaar na migratie een piek
bereikt.50 Dit kan mede worden verklaard doordat de migratie, tegen eerdere
verwachtingen in, is doorgegaan als gevolg van gezinshereniging en illegale migratie.
Hierdoor worden de banden met landen van herkomst steeds weer aangehaald. Door
deze stabiele stroom van geldovermakingen wordt overigens wel afhankelijkheid van
geldovermakingen gecreëerd.
Tot slot stellen mondialisering, en de ontwikkelingen in de transport- en
communicatietechnologie, steeds meer migranten in staat er een transnationale
48 Deze percentages zijn gebaseerd op schattingen inclusief informele overdrachten (Bron: IFAD 2007)
49 Merkle en Zimmermann 1992; Ghosh 2006
50 Brown 1994; Fokkema en Groenewold 2003; De Haas en Plug 2006; Taylor 1999; Agunias 2006a;
Dayton-Johnson et al. 2007
29
levensstijl op na te houden. Integratie gaat daardoor niet noodzakelijkerwijs gepaard
met een afnemende binding met landen van herkomst.
3.2.5 Migratie, investeringen en ontwikkeling
Terwijl er consensus bestaat over het feit dat Zuid-Noord migratie een substantiële en
relatief duurzame verhoging van de levensstandaard in herkomstgebieden mogelijk
heeft gemaakt en heeft bijgedragen aan armoedevermindering, bestaat meer
onenigheid over de vraag in hoeverre migratie leidt tot investeringen en duurzame
economische ontwikkeling in die gebieden. Gezien de toenemende vergrijzing in
Europa en in Nederland is immigratie voor de ontvangende landen één van de
instrumenten om de negatieve effecten daarvan tegen te gaan. Immigranten doen vaak
het werk waarvoor autochtonen niet meer beschikbaar zijn.51 Verder tempert
immigratie de demografische last in Europa, waar geboortecijfers in veel landen te
laag zijn om vergrijzing tegen te gaan.
Het is lange tijd een wijdverspreide opvatting in onderzoeks- en beleidskringen
geweest dat geldovermakingen voornamelijk worden uitgegeven aan dagelijkse
consumptie, en dat dit gedrag nauwelijks ten goede zou komen aan ontwikkeling. Daar
kan ten eerste tegenin worden gebracht dat consumptieve uitgaven aan zaken als
onderwijs, voeding, gezondheidszorg en huisvesting wel degelijk bijdragen aan
ontwikkeling. Sommige bronnen stellen dat vrouwen over het algemeen een groter
deel van hun inkomsten naar hun families thuis sturen dan mannen. Verder zouden zij
regelmatig en consistent geld overmaken en dit gebruiken voor dagelijkse
levensbehoeften, gezondheid en onderwijs, terwijl de overmakingen van mannen juist
meer gebruikt zouden worden voor consumptiemiddelen zoals auto's en televisies,
maar ook grond en vee.52 Ten tweede wijst een toenemend aantal recente studies op
het feit dat families die geld van migranten ontvangen in veel gevallen een hogere
investeringsgeneigdheid vertonen dan families zonder migranten in hun midden, zelfs
wanneer gecorrigeerd wordt voor het hogere inkomen dat migrantenfamilies dikwijls
genieten. 53
Net als in het geval van armoede en ongelijkheid verandert het effect van migratie op
investeringen en economische groei vaak door de tijd. Terwijl geldovermakingen in
eerste instantie veelal worden aangewend voor kleding, voeding, gezondheidszorg,
huisvesting en het afbetalen van (migratie)schulden, komt er op langere termijn vaak
meer ruimte voor investeringen in onderwijs en kleinschalige bedrijvigheid. De
volledige ontwikkelingseffecten van migratie laten zich daarom in de regel pas op de
51 Soms gekarakteriseerd met de 4 D's: dirty, difficult, demeaning en dangerous.
52 UNFPA 2006
53 Massey et al. 1998; Taylor 1999; Woodruff en Zenteno 2007; Adams 1991. Rapoport en Docquier
2005
30
langere termijn zien, dat wil zeggen ongeveer twee decennia na het begin van
grootschalige emigratie.
Een ander belangrijk inzicht is dat dergelijke positieve ontwikkelingseffecten niet
noodzakelijkerwijs zijn gekoppeld aan de terugkeer van migranten. Veel migranten
investeren zonder definitief terug te keren, of reizen veel heen en weer. Dergelijke
pendelmigratie en transnationaal ondernemerschap tonen ook aan dat het traditionele
onderscheid tussen permanente vestiging en definitieve terugkeer in de praktijk te
rigide kan zijn.
Positieve ontwikkelingseffecten in de vorm van investeringen, werkgelegenheid en
economische groei treden evenwel niet automatisch op. De mate waarin migranten
sociaal, politiek en economisch investeren in landen van herkomst hangt af van de
sociaal-economische status en verblijfstitel van migranten in de landen van
bestemming en de meer algemene politieke en economische condities in landen van
herkomst. Tot slot beperken, zoals hiervoor reeds aangehaald, de potentieel positieve
ontwikkelingseffecten van migratie zich niet tot investeringen in bedrijfsmatige
activiteiten in landen van herkomst, maar hebben deze ook een positief effect op het
welzijn van deze landen als geheel.54
3.3 Sociaal-culturele en politieke effecten van migratie
3.3.1 Sociaal-culturele effecten van migratie
Emigratie kan ook leiden tot een zogeheten migratiecultuur, waarbij migratie als
voornaamste middel tot sociaal-economische vooruitgang gezien wordt. Men spreekt
van een migratiecultuur, als de bevolking alle inspanningen richt op emigratie en
emigratie een steeds belangrijker plaats inneemt in overlevingsstrategieën. De focus op
migratie gaat vaak ten koste van het aanpakken van de binnenlandse problemen. In
sommige gevallen kunnen hoge migratie-inkomsten leiden tot een algeheel dédain ten
opzichte van traditionele lokale activiteiten zoals landbouw. Dit kan samen met het
wegtrekken van arbeidskrachten verklaren waarom migratie in eerste instantie gepaard
kan gaan met een afname in agrarische productiviteit.55 Aan de andere kant is
54 Daar waar recent onderzoek neigt naar een positieve evaluatie van de directe effecten van migratie op
de sociale en economische effecten van migratie en overmakingen op ontwikkeling in
herkomstgemeenschappen en -regio's, laat onderzoek naar de effecten op macro-economische groei en
werkgelegenheid een veel minder eenduidig beeld zien. Terwijl het effect in sommige landen positief is,
is deze neutraal of zelfs negatief in andere landen. Deze variatie kan waarschijnlijk mede verklaard
worden uit de zeer verschillende mate waarin landen van herkomst de politieke en economische
randvoorwaarden weten te scheppen die het voor migranten aantrekkelijk in landen van herkomst te
investeren en/of (tijdelijk) terug te keren.
55 Lucas 1987; De Haas 2006b
31
vastgesteld dat migratie-inkomsten migranten juist in staat stellen te investeren in
lokale bedrijfsmatige activiteiten binnen en buiten de landbouw.56 Op de langere
termijn kunnen negatieve korte-termijneffecten daarom omgebogen worden in
positieve effecten.
Migratie kan ervoor zorgen dat de traditionele sociale, gender en etnische
verhoudingen in herkomstsamenlevingen veranderen, waarbij migratie een belangrijke
factor is voor sociaal-economisch succes. Als negatieve gevolgen van migratie kunnen
genoemd worden: het uitblijven van verwachte geldovermakingen, gezinnen die
uiteenvallen, vrouwen die zonder eigendom, huis en/of land achterblijven en kinderen
die op straat komen te leven. Daarnaast bestaat de vraag in hoeverre geldovermakingen
gedurende een lange periode een negatieve invloed hebben op het eigen initiatief van
het individu, familie en huishouden.
3.3.2 Migratie en de positie van vrouwen
Het kabinet Balkenende IV heeft in het coalitieakkoord vastgelegd dat zij een hoger
ambitieniveau op het gebied van emancipatie nastreeft. Dit heeft geresulteerd in de
nota 'Meer kansen voor vrouwen: Emancipatiebeleid 2008-2011', die in het najaar van
2007 door het parlement is aangenomen.
Het kabinet heeft hierin vier hoofddoelen geformuleerd: (1) meer kansen voor
vrouwen op de arbeidsmarkt; (2) meer kansen voor het talent van vrouwen uit etnische
minderheden; (3) meer kansen voor meisjes en vrouwen op een leven zonder
(seksueel) geweld en (4) meer kansen voor meisjes en vrouwen in de rest van de
wereld, met name in ontwikkelingslanden.
De derde doelstelling duidt op noodzakelijke stappen om migrerende vrouwen en
meisjes te behoeden voor (seksueel) geweld, onvrijwillige prostitutie en harmful
traditional practices, zoals genitale verminking. Met betrekking tot de vierde
doelstelling onderscheidt het kabinet de volgende subdoelstellingen, te weten (a) het
borgen van structurele aandacht voor de positie van vrouwen in ontwikkelingsgebieden;
(b) het verbeteren van de seksuele en reproductieve gezondheid en rechten
(SRGR), in het bijzonder van meisjes en vrouwen en (c) structurele aandacht voor de
verbetering van de positie van vrouwen in alle internationale dossiers.
Er ligt een kans om de genoemde emancipatiedoelen te operationaliseren in het
migratie en ontwikkelingsbeleid wat kan leiden tot concrete verbeteringen van de
positie van migrantenmeisjes en -vrouwen.
Volgens veel onderzoekers heeft zich ook een trend richting feminisering van migratie
voorgedaan. In het State of the World Population rapport van de VN-vrouwen- en
bevolkingsorganisatie (UNFPA) van 2006 wordt aandacht besteed aan gender en
56 Massey et al. 1993; Heinemeijer et al. 1976
32
migratie. Dit rapport meldt dat bijna de helft van de migranten vrouw is (95 miljoen,
49,6 procent). De voornaamste verandering is de toename van het aantal vrouwelijke
arbeidsmigranten dat onafhankelijk migreert, door een stijgende vraag naar vrouwen in
bijvoorbeeld de industriële sector, huishoudelijk werk en verzorgende beroepen.57
Vrouwelijke migranten zijn kwetsbaar tijdens het migratieproces voor misbruik en
uitbuiting, door bijvoorbeeld medemigranten of mensensmokkelaars.
Pas recentelijk wordt door de internationale gemeenschap ingezien dat de afwegingen
die mannen en vrouwen maken om te migreren verschillend zijn en ook hoe belangrijk
vrouwelijke migranten zijn voor de ontwikkeling van de economie en het sociale
welzijn van samenlevingen. Een aantal empirische studies laat zien dat migratie vaak
geen structureel effect op traditionele genderrollen heeft.58 Hoewel migratie van
mannen veelal gepaard gaat met toenemende verantwoordelijkheden van vrouwen, is
dit meestal slechts tijdelijk. Niet zelden betekent migratie een toename van taken,
lasten en zorgen van vrouwen, die vaak in onzekerheid achterblijven en alleen de zorg
voor kinderen moeten dragen, zonder dat daar een duurzame vergroting van hun macht
tegenover staat.59 Voor vrouwen met kinderen die als afhankelijken mee emigreren
met hun echtgenoot is het erg moeilijk als er huiselijk geweld is of als zij willen
scheiden om te moeten kiezen tussen hun persoonlijke veiligheid en hun legale status.
Dit maakt deze vrouwen extra kwetsbaar. Ook vinden traditionele praktijken zoals
gedwongen huwelijken, eerwraak en vrouwenbesnijdenis van immigrantenvrouwen in
Nederland regelmatig plaats.
Wanneer vrouwen zelf aan het migratieproces deelnemen, zijn er aanwijzingen dat
migratie op de lange termijn positieve effecten heeft voor vrouwen in het algemeen,
zoals economische onafhankelijkheid en toegang tot anticonceptie. Migratie is in de
regel niet de enige factor van verandering, maar speelt wel een versterkende en
versnellende rol.60
In verschillende emigratiegebieden komen uitgaven van migranten ten goede aan
onderwijs, in het bijzonder de scholing van meisjes.61 Sommige onderzoekers stellen
dat grootschalige migratie vanuit Noord-Afrika naar Europa de afname van
geboortecijfers in landen van herkomst heeft versneld door de overdracht van moderne
57 Salih 2001
58 Taylor 1984; Myntti 1984
59 Day en Içduygu 1997; Van Rooij 2000; King et al. 2006; Taylor 1984; Myntti 1984; Hampshire 2006
60 King et al. 2006; Taylor et al. 2006
61 Yang 2004; Cox Edwards en Ureta 2003; Hanson en Woodruff 2002; Bencherifa 1996
33
opvattingen over geboortebeperking, gezinsgrootte en de rol van vrouwen.62 Ook dit
laat zien dat migratie bijdraagt aan het behalen van de MDG's.
3.3.3 De invloed van migranten op (politieke) veranderingsprocessen
Regeringen van ontwikkelingslanden zien hun emigrantenpopulaties steeds meer als
een cruciale bron van ontwikkeling. Veel emigratielanden ontwikkelen daarom
zogeheten diasporabeleid, dat tot doel heeft de banden met emigranten en hun
nakomelingen te versterken om geldovermakingen en investeringen te
maximaliseren.63 Het belang dat staten aan geldovermakingen en investeringen door
migranten hechten, kan uiteindelijk meer algemene politieke en economische
hervormingen stimuleren zoals corruptiebestrijding, versimpeling van administratieve
procedures en democratisering.64
Migranten kunnen ook een belangrijke rol spelen in het maatschappelijke en politieke
debat in landen van herkomst, en zodoende een substantiële bijdrage aan de opbouw
van het maatschappelijk middenveld leveren. Organisaties van migranten uit etnische
of religieuze minderheidsgroeperingen kunnen een belangrijke rol spelen in de
bevordering van de emancipatie van minderheden in land van herkomst.65
Echter, de politieke invloed van migranten kan ook controversieel van aard zijn.
Migranten kunnen repressieve systemen of juist verzetsbewegingen financieel of
politiek steunen en daarmee onderdrukking en/of gewelddadige conflicten in hun
landen van herkomst stimuleren of in stand houden.66 Dit vraagt om een alerte houding
van de overheid van landen van bestemming in de samenwerking met
migrantenorganisaties.
De positieve rol die migranten kunnen leveren aan de ontwikkeling van hun land van
herkomst is mede afhankelijk van de mate van succes van migranten in landen van
bestemming.67 Een goede integratie en participatie van migranten in de maatschappij is
van belang voor de ontwikkeling van zowel landen van herkomst als landen van
bestemming. Doordat migranten beter wegwijs zijn in landen van bestemming, zich
meer bepaalde normen en waarden hebben eigen gemaakt, kunnen ze meer betekenen
voor de landen van herkomst. Hoewel de overheid een rol speelt bij de integratie van
migranten, wordt het niet als taak van de overheid beschouwd om deze migranten te
62 Courbage 1994; Fargues 2006
63 Barry 2006; Østergaard-Nielsen 2003; Gamlen 2006
64 Newland en Patrick 2004; De Haas 2005; Van Hear et al. 2004; Massey et al. 1998; Eckstein 2004
65 De Haas 2006b; Taylor et al. 2006
66 Van Hear 2004; Nyberg-Sorensen et al. 2002; Castles en Miller 2003
67 Koser 2007
34
mobiliseren om zich in te zetten voor het land van herkomst. Dat is een vrijwillige
keuze van de migrant.
3.4 Effecten van ontwikkeling op migratie
De effecten van ontwikkeling op migratie zijn mede afhankelijk af van het type
migratie, hoe ontwikkeling wordt gedefinieerd en het stadium van ontwikkeling van
een land. Wanneer wij ons beperken tot vrijwillige migratie, en ontwikkeling zien als
een toename in de capaciteiten en vrijheden van mensen om hun bestaan naar eigen
voorkeur vorm te geven, kan in algemene zin gesteld worden dat het verband tussen
ontwikkeling en migratie positief is.
Vrijwillige migratie, waarbij migranten trachten een beter bestaan op te bouwen, komt
veelal voort uit een combinatie van een zekere mate van ontwikkeling gecombineerd
met relatieve (en niet absolute) deprivatie en grote internationale inkomensverschillen.
Zolang er substantiële Zuid-Noord verschillen in inkomen blijven bestaan, zullen
omstandigheden van sterke groei vaak in eerste instantie gepaard gaan met een
toenemende emigratiegeneigdheid, omdat mensen een zeker kapitaal nodig hebben om
te kunnen migreren.68 Binnenlandse en internationale migratie zijn vaak een intrinsiek
onderdeel van meer algemene sociale en economische ontwikkelingsprocessen.
Verschillende studies wijzen uit dat emigratie in de regel pas geleidelijk afneemt na
een lange periode van duurzame ontwikkeling en economische groei, op voorwaarde
dat het land van herkomst perspectief en vertrouwen biedt door onder meer politieke
stabiliteit en toenemende politieke vrijheden.69 Dit gaat gepaard met toenemende
retourmigratie en immigratie, waarna landen een transitie van netto emigratie- naar
netto immigratielanden door kunnen maken.
Ontwikkelingssamenwerking kan door middel van de totstandbrenging van duurzame
ontwikkeling, politieke stabiliteit en goed bestuur indirect en op lange termijn een
bijdrage leveren aan een geleidelijke afname van (de noodzaak van) migratie. De
verwachting is echter dat de ontwikkeling van de armste landen niet direct tot een
afname van emigratie naar Westerse landen zal leiden. Het valt eerder te verwachten
dat de emigratie door de take-off ontwikkeling in de allerarmste landen de aanvankelijk
alleen zal worden aangewakkerd (de zogenaamde migration hump) 70.
68 Skeldon 1992; Martin and en Taylor 1996; Zelinsky 1971; De Haas 2007c; Skeldon 1997
69 Rotte et al. 1997; Martin en Taylor 1996; Bohning 1994; Olesen 2002
70 Martin en Taylor 1996; zie ook Hatton and Williamson 2003
35
4. Beleidsprioriteiten
De voorgaande hoofdstukken laten zien dat migratie en ontwikkeling processen zijn
die onderling sterk zijn verbonden. De theorie wijst ook uit dat het komen tot
eenduidige conclusies over de ontwikkelingseffecten van migratie moeilijk is, maar dat
migratie wel een klein, maar wezenlijk ontwikkelingspotentieel voor landen van
herkomst heeft. De realisatie van dit potentieel door ontwikkelingslanden is evenwel
mede afhankelijk van de politieke en economische randvoorwaarden die deze landen
weten te scheppen.
Hoewel voor de economische ontwikkeling van Nederland migratie van groot belang
wordt geacht, met name van hooggekwalificeerde arbeidsmigranten, betreft veel
migratie vanuit ontwikkelingslanden ongewenste illegale migratie. Ten behoeve van de
bevordering van legale gewenste migratie, en het tegengaan van illegale migratie en de
uitvoering van het terugkeerbeleid is goede samenwerking met landen van herkomst
essentieel.
Migratie is traditioneel een onderwerp dat gebaseerd was op binnenlandse agenda's.
De laatste jaren is de aandacht voor de relatie tussen migratie en ontwikkeling in
internationale fora echter fors toegenomen. Nederland acht het van groot belang dat er
op mondiaal niveau wordt samengewerkt op het terrein van migratie en ontwikkeling.
De actieve internationale rol die Nederland de afgelopen jaren heeft gespeeld zal dan
ook worden voorgezet. De Tweede Kamer werd al eerder geïnformeerd over de VN
High Level Dialogue on International Migration and Development (2006) en het
zogeheten Global Forum on Migration and Development (2007).71 Nederland heeft
inhoudelijk, financieel en personeel bijgedragen aan het Forum en zal deze rol in de
toekomst van het Forum voort zetten. De tweede bijeenkomst van het Forum zal in
oktober 2008 te Manilla worden gehouden.
Ook diverse internationale organisaties hebben het belang van de relatie tussen
migratie en ontwikkeling onderkend. Nederland ondersteunt deze aandacht voor het
thema en bepleit tegelijkertijd goede samenwerking tussen de verschillende
internationale organisaties op dit vlak. In dit licht wordt ook de oprichting van de
Global Migration Group72 verwelkomd. Nederland zal dergelijke initiatieven waar
mogelijk stimuleren en ondersteunen.
71 Tweede Kamer, 2006-2007, 29 693, nr. 10; Tweede Kamer, 2007-2008, 29 693, nr. 14
72 De Global Migration Group (GMG) is een samenwerkingsverband van een tiental internationale
organisaties die raakvlakken hebben met migratie. De GMG kent een halfjaarlijks roulerend
voorzitterschap. Eind 2007 waren aangesloten: IOM, UNHCR, OHCHR, ILO, UNODC, UNCTAD,
UNDESA, UNDP, UNFPA en WB.
36
Sinds de Europese Raad in 2005 de 'Algehele aanpak voor migratie' heeft
aangenomen heeft het onderwerp een grote vlucht genomen binnen het Europees
beleid en is gestage vooruitgang geboekt in de integratie van migratie in het externe en
ontwikkelingsbeleid van de EU en vice versa. Er is gewerkt aan het verbeteren van
dialoog en samenwerking met landen van herkomst en transit. Uitvoering van de
actieplannen van Rabat en Tripoli, de Euromed-verklaring en het EU-Afrikapartnerschap73
zijn de komende jaren prioritair. Hierin zal een evenwichtige
benadering met aandacht voor wederzijdse wensen en verplichtingen het uitgangspunt
zijn, met specifieke aandacht voor ontwikkeling en voor terugkeer. Hierbij wordt
onder meer gebruik gemaakt van instrumenten als samenwerkingsplatforms voor
dialoog over migratie en partnerschappen. Nederland zal zoeken naar samenwerking
met een aantal gelijkgestemde lidstaten.
Nederland streeft naar (intensivering van) de dialoog over migratie met
ontwikkelingslanden en naar het vastleggen van de samenwerking in partnerschappen
met derde landen, met name ook in hierboven genoemd EU-kader. Binnen deze
partnerschappen is ruimte voor ondersteuning en activiteiten op het vlak van migratie
en ontwikkeling. In een partnerschap dient ruimte te zijn voor wederzijdse interesses
en belangen, maar ook dienen, waar opportuun, afspraken over (het nakomen van)
verplichtingen, met name waar het de terugname van eigen onderdanen betreft, te
worden opgenomen. Het meewerken van landen aan terugkeer kan worden
gestimuleerd door (extra) activiteiten op het gebied van migratie en ontwikkeling.
Landen die niet meewerken aan terugkeer zullen in principe niet in aanmerking komen
voor activiteiten op dit gebied. Bovendien zal in de dialoog met deze landen waar
mogelijk aandacht worden gevraagd voor terugkeerproblematiek. Bij de
totstandkoming van partnerschappen zal worden aangesloten bij de, in het kader van
het terugkeerbeleid, te ontwikkelen landenstrategieën.
Op basis van de analyse zoals gepresenteerd in hoofdstuk 3 alsmede bovenbeschreven
internationale en Europese ontwikkeling, is gekozen voor de volgende zes
beleidsprioriteiten. Deze zullen praktische en strategische invulling krijgen op het
internationale, EU en nationale niveau.
1. Meer aandacht voor migratie in de ontwikkelingsdialoog en voor ontwikkeling
in de migratiedialoog;
2. Institutionele ontwikkeling op het gebied van migratiemanagement;
3. Stimuleren van circulaire migratie / brain gain;
4. Versterken van de betrokkenheid van migrantenorganisaties;
73 'EU-Afrika-partnerschap voor migratie, mobiliteit en werkgelegenheid' (EU-Afrika Top, Lissabon,
december 2007). Een van de drie prioriteiten binnen dit partnerschap is de implementatie van het
actieplan aangenomen tijdens de conferentie voor Migratie en Ontwikkeling (Tripoli, november 2006).
37
5. Versterken van de relatie tussen geldovermakingen en ontwikkeling;
6. Bevorderen van duurzame terugkeer (en herintegratie).
De eveneens in dit hoofdstuk beschreven thema's mensenrechten, gezondheidszorg,
brain drain en milieumigratie spelen een rol bij de uitwerking van het beleid. In alle
beleidsprioriteiten wordt expliciet rekening gehouden met het bevorderen van gelijke
kansen en rechten van vrouwen en met mensenrechten.
Tevens is een keuze gemaakt om activiteiten uit te voeren in de OS-partnerlanden,
aangevuld met een drietal landen dat vanuit nationaal migratieperspectief van belang
is. 74 Voor de periode 2008 - 2009 is gekozen voor Marokko, Sierra Leone en Angola.
Dit zijn landen waarmee samenwerking van bijzonder belang wordt geacht op basis
van de migratiesituatie in Nederland en in de landen zelf. In beginsel zal de
landenkeuze iedere twee jaar (politiek) worden heroverwogen.
4.1 Meer aandacht voor migratie in ontwikkelingsbeleid en voor ontwikkeling
in migratiebeleid
Allereerst is van belang bewustwording te creëren binnen Nederland. Mensen die nu
vooral het migratiebeleid uitvoeren of zich specifiek met ontwikkelingssamenwerking
bezighouden dienen ook in het vizier te hebben welke effecten en consequenties het
beleid over en weer heeft. De integratie van migratie binnen het ontwikkelingsbeleid
en van ontwikkelingssamenwerking binnen het migratiebeleid in Nederland zelf is een
belangrijke voorwaarde om op effectieve en coherente wijze uitvoering te kunnen
geven aan het migratie-en-ontwikkelingsbeleid.
4.1.1 Migratie in de ontwikkelingsdialoog
De positieve rol die migratie zou kúnnen spelen, zou zijn weerslag moeten vinden in
de beleidsplanning en -uitvoering in die ontwikkelingslanden waar migratie een factor
van belang is. Recente studies hebben echter laten zien dat de potentiële positieve
bijdrage van migratie doorgaans niet is verwerkt in armoedeanalyses en/of de Poverty
Reduction Strategy Papers (PRSP's).75 Negatieve aspecten van migratie (brain drain,
verspreiding van misdaad, verspreiding van HIV/AIDS, snelle urbanisatie) zijn
daarentegen meestal wel in PRSP's opgenomen.
Zoals gesteld in het EU-Afrika-partnerschap zal Nederland in landen waar migratie
géén deel uitmaakt van de PRSP's of vergelijkbare nationale ontwikkelingsstrategieën,
bij de jaarlijkse gezamenlijke review van het PRSP wijzen op relevante aspecten van
migratie en ontwikkeling. Dit zal gebeuren in samenwerking met andere donoren en
met behoud van het beginsel van ownership. Hierbij wordt aangetekend dat PRSP's
74 Deze beperking geldt niet ten aanzien van de HRT (zie paragraaf 4.6.1).
75 Black 2004
38
democratisch worden vormgegeven en gestuurd vanuit het betreffende land, en geen
compilatie zijn van wensen van donoren en westerse thema's. Al vormt migratie geen
vast onderdeel van PRPS's; het kan wel worden opgenomen in één van de vaste
'pijlers', zoals de economische pijler (monetair beleid, pro-poor growth) en de
governance pijler (migratiemanagement).76
In fragiele staten, waar doorgaans geen breed gedragen PRSP bestaat, kan migratie op
twee manieren van belang zijn in de dialoog met het land en andere donoren.
Allereerst kampen dergelijke landen veelal met de problematiek van internally
displaced persons (IDP's) en vluchtelingen en de herintegratie van deze mensen als de
situatie verbetert. Daarnaast kan er een mogelijk belangrijke rol weggelegd zijn voor
de diaspora, zowel in politiek als financieel opzicht.77
Migratie figureert tot nu toe ook beperkt binnen de Meerjarige Strategische Plannen
(MJSPs) van de ambassades in de OS-partnerlanden. Hierin geven de ambassades aan
hoe zij denken in te spelen op gesignaleerde ontwikkelingen in het land, gegeven hun
positie in het krachtenveld van actoren. In die landen waar de factor migratie positieve
danwel negatieve effecten van betekenis heeft, identificeren ambassades
mogelijkheden en risico's waarop zij kunnen inspelen in de dialoog met de lokale
autoriteiten.
Migratie is meer en meer onderdeel van het Europese externe en ontwikkelingsbeleid.
Zo is migratie meegenomen in de programmering voor het tiende Europees
Ontwikkelingsfonds (EOF) en wordt migratie als thema gaandeweg meer opgenomen
in de Europese Landen Strategie Papers. Ten behoeve van de Europese Landen
Strategie Papers heeft de Europese Commissie voor (een groot deel van) de ACPlanden
(Afrika, Caraïben, Stille Oceaan) zogenaamde migratieprofielen opgesteld.
Nederland ondersteunt deze stapsgewijze integratie van migratie in het externe beleid
en zal aandringen op werkelijk gebruik van deze informatie in het formuleren van
beleid.
4.1.2 Ontwikkeling in de migratiedialoog
Op eenzelfde manier zullen in het formuleren van Nederlands beleid met betrekking
tot migranten eventuele gevolgen voor ontwikkelingslanden zo veel mogelijk worden
meegenomen. In de analyse van hoofdstuk drie is opgemerkt dat de potentiële
positieve rol die migranten kunnen leveren aan de ontwikkeling van hun land van
herkomst mede afhankelijk is van de mate van succes van migranten in landen van
bestemming. Een goede integratie en participatie van migranten in de maatschappij
76 Hierbij wordt opgemerkt dat PRSP's alleen worden geschreven door de MOLs (Minst Ontwikkelde
landen). Een belangrijke groep landen van waaruit migratie naar Nederland plaatsvindt wordt dus niet
via PRSP's bereikt.
77 Zie paragraaf 4.3 en 4.4 en de nog te verschijnen notitie over fragiele staten.
39
kan dus zowel van belang voor de ontwikkeling van landen van herkomst als van
landen van bestemming zijn.
Bij de bevordering van een mogelijke positieve bijdrage van migranten aan de
ontwikkeling van hun land van herkomst dient voldoende aandacht te zijn voor de
mogelijke gevolgen van betrokkenheid bij het land van herkomst in economische,
culturele of politieke zin op het integratieproces in Nederland, alsmede het
Nederlandse integratiebeleid. In dit licht kan onder meer verwezen worden naar een
studie van het RISBO naar transnationale betrokkenheid en integratie van november
2003.78 Uit deze studie wordt duidelijk dat grensoverschrijdende activiteiten, zoals
handel en het overmaken van geld naar het land van herkomst, niet per definitie als
goed of als slecht voor integratie kunnen worden beschouwd. De vraag of een
toenemende transnationale betrokkenheid van migranten een belemmering vormt voor
de integratie, wordt in de studie niet éénduidig beantwoord: er is geen bewijs voor de
veronderstelling dat een sterke transnationale oriëntatie leidt tot een gebrekkige
integratie in de Nederlandse samenleving maar het omgekeerde wordt evenmin
vastgesteld.
Geldovermakingen versterken bijvoorbeeld de binding met het land van herkomst,
maar wanneer deze geldovermakingen ten koste gaan van bepaalde noodzakelijke
investeringen in het land van bestemming kunnen ze integratie belemmeren.
Tegelijkertijd kan het overmaken van geld en/of de handel met een land van herkomst
juist de economische positie van de migrant in Nederland versterken en zo de
integratie bevorderen. Dit type investeringen draagt dan bij aan de sociaaleconomische
emancipatie van migranten. Nederland wenst díe ontwikkeling van
transnationale activiteiten in het kader van migratie en ontwikkeling te bevorderen die
een positieve uitwerking hebben op de integratie van migranten in Nederland en wil
mogelijk negatieve effecten voorkomen. Bij de keuze van ontplooiing van
transnationale activiteiten staat de individuele keuzevrijheid van migranten echter
voorop. Wel is er een aantal mogelijkheden voor enige sturing vanuit de overheid. Ook
zal er bij maatregelen waar sprake is van de bevordering van de inzet van migranten
bij de ontwikkeling van hun land van herkomst, zoals bijvoorbeeld door middel van
tijdelijke uitzending naar ontwikkelingslanden, in de voorlichting aandacht worden
besteed aan het mogelijke effect van dergelijke activiteiten op het duurzame verblijf in
Nederland.79
In het kader van de bevordering van de integratie en participatie van migranten in de
maatschappij kan worden genoemd dat de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid voor hoger opgeleide asielzoekers met een verblijfsvergunning een
78 Engbersen et al. 2003
79 Bij de bevordering van tijdelijke arbeidsmigratie naar Nederland is integratie in Nederland in
beginsel niet aan de orde.
40
aantal beleidsmaatregelen aan de Tweede Kamer kenbaar heeft gemaakt om deze
personen zo snel mogelijk in het arbeidsproces op te nemen. In de aanbiedingsbrief bij
het rapport 'De arbeidsmarktpositie van hoger opgeleide vluchtelingen'80 zijn een
aantal maatregelen genoemd die voor de uitvoering van deze motie van belang zijn:
het Banenoffensief vluchtelingen, de voorlichtingscampagne naar vluchtelingen,
werkgevers en gemeenten en de maatwerktrajecten hoger opgeleide vluchtelingen.
Deze maatregelen werden al eerder in een brief aan de Tweede Kamer toegelicht.81
Hiernaast kunnen generieke maatregelen op het vlak van toelating genoemd worden,
waarvan onderdanen van ontwikkelingslanden mede kunnen profiteren. Zo is
bijvoorbeeld in december 2007 de zoektijd naar een baan voor buitenlandse studenten
die in Nederland zijn afgestudeerd, verlengd. Zij hebben nu een zoektijd van een jaar,
waarin zij vrij zijn om op de arbeidsmarkt een baan te vinden die voldoet aan de
criteria zoals gesteld in de kennismigrantenregeling.
Ook kunnen burgers van ontwikkelingslanden gebruik maken van de Nederlandse
kennismigrantenregeling en het voorstel voor een EU-richtlijn inzake toegang en
verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde
baan (blue card-voorstel). Dit blue card-voorstel laat ruimte voor regelingen die de
werving van kennismigranten beperken, om zo braindrain uit ontwikkelingslanden te
voorkomen. Verder biedt de regeling mogelijkheden aan bluecard-houders die
langdurig ingezeten zijn om gedurende een langere periode in het land van herkomst te
werken of studeren zonder het verblijfsrecht te verliezen. Daarmee wordt circulaire
migratie bevorderd.
Het werven van zorgpersoneel van buiten de EU dient een sluitpost te zijn van het
arbeidsmarktbeleid. Herhaling van de situatie in 2000 en 2001 is ongewenst, toen
enkele zorginstellingen verpleegkundigen uit ontwikkelingslanden (onder andere Zuid-
Afrika en de Filipijnen) wierven. Op verzoek van de regering hebben zorgwerkgevers
daarna een keurmerk van intermediairs en wervingsbureaus ontwikkeld. Nederland
streeft er naar dat zorgwerkgevers een gedragscode opstellen voor het niet proactief
werven van zorgpersoneel uit ontwikkelingslanden of uit landen met eigen tekorten
aan zorgpersoneel.
Bij asielzoekers kan van volledige participatie in de samenleving geen sprake zijn.
Evenwel wordt erkend dat het zo volledig mogelijk benutten van het potentieel van
asielzoekers ook een positieve bijdrage kan leveren aan de uiteindelijke duurzaamheid
van de terugkeer van de betreffende migrant. Ook kan dit een positieve rol spelen bij
integratie in Nederland wanneer asiel wordt verleend. In dit kader is de Tweede Kamer
reeds toegezegd dat de regelgeving die op de toegang tot de arbeidsmarkt voor alle
80 Tweede Kamer, 2005-2006, 27 223, nr. 80
81 Tweede Kamer, 2005-2006, 27 223, nr. 78
41
asielzoekers in procedure ziet, zal worden verruimd door de recente oprekking van de
referte-eis in de Werkeloosheidswet (WW).82 Asielzoekers die langer dan een half jaar
in procedure zijn zullen derhalve in plaats van 12 weken de mogelijkheid krijgen om
24 weken per 52 weken te werken.
4.2 Institutionele ontwikkeling op het gebied van migratiemanagement
Zoals uiteengezet in hoofdstuk 3 kan migratie een positieve rol spelen bij de
ontwikkeling van landen. Er zijn echter ook negatieve aspecten verbonden aan
migratie, zowel op individueel, nationaal als op internationaal niveau, zoals uitbuiting
van migranten, brain drain, instabiliteit, ook in landen van transit, en een toename van
mensensmokkel en -handel. Om het ontwikkelingspotentieel van migratie te
verwezenlijken en misstanden te minimaliseren, is vereist dat overheden van
ontwikkelingslanden over het inzicht, de capaciteit en mogelijkheden beschikken om
een adequaat en integer migratiebeleid te voeren, inclusief aandacht voor
vluchtelingenbescherming, terugkeer en herintegratie. In veel ontwikkelingslanden, die
primair te maken hebben met Zuid-Zuid migratie en transitmigratie, ontbreekt het hier
aan. Een complicerende factor bij migratiebeheer is dat veel migratiestromen gemengd
zijn: vluchtelingen maken gebruik van dezelfde routes en middelen als overige
migranten. Hierdoor kan het complex zijn om vluchtelingen te scheiden van de overige
migranten en vluchtelingen de bescherming te bieden waar zij recht op hebben.
Door deze complexiteit is capaciteitsopbouw van ontwikkelingslanden op het gebied
van migratiebeheer nodig op verschillende deelterreinen. Op dit moment is er
onvoldoende sprake van alignment en harmonisatie. De noodzaak van samenwerking
voor het belang van een effectief migratiebeheer, en de positieve rol van migratie
worden ook in toenemende mate onderkend door ontwikkelingslanden, die aandringen
op ondersteuning op dit vlak. Deze ondersteuning kan, (mede) afhankelijk van de
vraag en de behoefte van een land van herkomst of transit en de specifieke
migratiesituatie, bijvoorbeeld bestaan uit een bijdrage aan het beheer van
migratiestromen, inclusief contacten met de diaspora, en verbetering van
dataverzameling, het bestrijden van illegale immigratie en faciliteren van legale
migratie, de bestrijding van mensenhandel en mensensmokkel en adequate
bescherming van vluchtelingen en asielzoekers. Daarnaast stimuleert
capaciteitsopbouw het lokaal ownership bij het tegengaan van genoemde negatieve
aspecten van migratie. Hiermee wordt ook de duurzaamheid zoveel mogelijk
gewaarborgd.
4.2.1 Datacollectie en beleid en regelgeving
Een adequaat migratiebeleid behoeft relevante informatie en recente data ten behoeve
van een evidence-based aanpak. In een aantal landen ontbreekt inzicht in de
82 Tweede Kamer, 2006-2007, 29 861 en 30 573, nr. 17
42
bevolkingssamenstelling en (regionale) migratiedynamiek en is er onvoldoende inzicht
in (mogelijkheden voor) beleid en regelgeving. Nederland zal, waar nodig,
programma's en projecten ten behoeve van dataverzameling ondersteunen.
4.2.2 Grensbeheer
Grensbeheer is een belangrijk onderdeel van migratiebeheer en de bestrijding van
mensensmokkel en mensenhandel in het bijzonder. Een goed grensbeheer kan
bijdragen aan het verminderen van illegale migratie en het beter faciliteren van legale
migratie. De komende jaren zal Nederland zich onverminderd inzetten om een bijdrage
te leveren aan de verbetering van het grensbeheer in derde landen, bijvoorbeeld door
kennisoverdracht op het gebied van identiteits- en documentfraude en het beschikbaar
stellen van apparatuur.
Grensbeheer behelst ook een goed functioneren van de immigratiediensten die kunnen
bijdragen aan betrouwbare en toegankelijk data over migratiestromen ten behoeve van
een evenwichtig migratiebeleid. Op het gebied van ondersteuning van de opbouw van
immigratiediensten is de ervaring van Nederland tot nog toe beperkt maar positief. In
Ghana heeft, in samenwerking met andere donoren, een succesvol project
plaatsgevonden met de Ghanese immigratiedienst. Op basis van deze positieve
ervaring, waarbij gebruik wordt gemaakt van lokale expertise en kennisoverdracht,
zullen komende jaren meer projecten worden ondersteund of ontwikkeld, waar met
name aandacht zal zijn voor bevorderen van de regionale samenwerking op het terrein
van personenverkeer en het ontwikkelen van lokale expertise. Hiervoor zal wederom
samenwerking en afstemming worden gezocht met andere donoren.
In dit kader zal Nederland ook de activiteiten van FRONTEX, het Europese
agentschap voor het beheer van de buitengrenzen, ondersteunen. FRONTEX heeft een
bijzondere rol toebedeeld gekregen in de samenwerking met derde landen en
capaciteitsopbouw. Beoogd wordt onder meer dat derde landen participeren in
gezamenlijke trainingen, en dat de informatie-uitwisseling tussen de EU en derde
landen wordt versterkt zodat de weg wordt geëffend voor operationele samenwerking.
Nederland zet zich ervoor in dat bij migratiebeheer, waaronder grensbeheer en opbouw
van immigratiediensten, voldoende aandacht is voor bescherming en asiel.
4.2.3 Mensenhandel en -smokkel
In hoofdstuk 2 is reeds gewezen op de aanzienlijke risico's waaraan migranten die
gebruik maken van smokkelnetwerken, vaak worden blootgesteld. Daar komt bij dat
mensensmokkel maar al te vaak uitmondt in de uitbuiting en dwang die kenmerken
zijn van mensenhandel. Door deze kenmerken kan mensenhandel worden gezien als
een moderne vorm van slavernij. Een krachtige aanpak van zowel mensenhandel als
mensensmokkel is dan ook geboden. Dit blijft onverkort een beleidsprioriteit. In de
mensenrechtenstrategie, die in november 2007 aan de Tweede Kamer is aangeboden,
wordt specifiek aandacht besteed aan het bestrijden van mensenhandel. Zoals in deze
43
strategie wordt gesteld, zullen mensenrechtenaspecten in alle fasen van de beoogde
aanpak nadrukkelijk worden meegenomen. De bescherming van het slachtoffer staat
daarbij centraal.
Gelet op het grensoverschrijdende karakter van mensensmokkel en mensenhandel is
nauwe internationale samenwerking zowel multilateraal als bilateraal essentieel voor
een effectieve aanpak. Het centrale referentiekader voor de mondiale samenwerking
wordt gevormd door de protocollen inzake mensenhandel en mensensmokkel die deel
uitmaken van het in 2000 tot stand gekomen VN-verdrag inzake bestrijding van
georganiseerde grensoverschrijdende misdaad. Nederland is partij bij deze verdragen.
Landen die technische assistentie nodig hebben bij de naleving van de verdragen
kunnen daarvoor aankloppen bij de United Nations Office on Drugs and Crime
(UNODC). Voorts biedt de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) landen
hulp bij de opvang van slachtoffers.
In Europees verband spelen ook de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in
Europa (OVSE) en de Raad van Europa een belangrijke normgevende rol. Nederland
zal nauwe samenwerking in EU-kader bij de bestrijding van mensenhandel en -
smokkel blijven bevorderen, zowel ten aanzien van het interne als het externe beleid
van de Unie. Daarbij kan steun worden gevonden in de conclusies van de JBZ-Raad
van 8-9 november 2007. De EU verleent assistentie aan (ontwikkelings)landen die
kampen met capaciteitsgebrek op het gebied van justitie en politie en bij de
slachtofferopvang. Het gezamenlijke actieplan van de EU en de Afrikaanse Unie ter
bestrijding van mensenhandel (bekend als het 'Ouagadougou actie plan') heeft
hiervoor de basis gelegd in relatie tot de Afrikaanse landen.
Ter aanvulling op deze multilaterale inspanningen wordt bilateraal samengewerkt met
de belangrijkste bron- en doorvoerlanden van mensenhandel richting Nederland. Deze
samenwerking gaat uit van de gedachte van een ketenaanpak die preventie, opsporing
en vervolging en slachtofferhulp omvat. In dit kader worden projecten opgezet in
diverse bronlanden. Hiervoor zijn verschillende financiële instrumenten beschikbaar.
Met het oog op de preventie van mensenhandel wordt ook gekeken naar de inzet van
zogenaamde Snelle Actieteams. Deze teams beogen expertise op het gebied van
documentfraude en risicoprofielen van de Koninklijke Marechaussee, de Immigratieen
Naturalisatiedienst en het Expertisecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel,
samen te brengen en alert en flexibel in te spelen op signalen van opmerkelijke
wijzigingen in migratiestromen en activiteiten van mensenhandelaren.
4.2.4 Internationale bescherming
Activiteiten op het vlak van versterking van bescherming in de regio blijven onverkort
een prioriteit van Nederland. Bescherming in de regio kan ook bijdragen aan het
voorkomen van zogeheten secundaire migratiestromen (migratie nadat al bescherming
is of had kunnen worden gevonden) en kan daarmee mede de problematiek van de
gemengde migratiestromen adresseren. Over de inzet op het terrein van bescherming in
de regio wordt de Tweede Kamer separaat geïnformeerd.
44
Nederland streeft er naar dat iedere vorm van migratiebeheer protection-sensitive is,
dat wil zeggen dat migratiebeheer altijd voldoende aandacht schenkt aan de
internationale beschermingsaspecten, waaronder het principe van non-refoulement en
het folterverbod. Voorts zal de samenwerking tussen staten en de betrokken
organisaties (onder andere de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR, IOM, het
Internationale Rode Kruis) in het kader van asiel en migratie nadrukkelijk worden
gestimuleerd. Dit zal niet alleen in het geval van gemengde migratiestromen
toegevoegde waarde hebben, maar ook in omstandigheden waarin een
vluchtelingensituatie ten einde loopt en ontwikkeling op gang komt.
4.3 Stimuleren van circulaire migratie / brain gain
Nederland ziet het bevorderen van circulaire migratie als een instrument om vorm te
geven aan het versterken van de positieve bijdrage van migranten en migratie aan
ontwikkeling. Daarnaast is het een middel om de migratiesamenwerking met andere
landen te verbreden.
In de nota 'Naar een modern migratiebeleid' geeft het kabinet aan de ogen niet te
willen sluiten voor de migratiedruk vanuit ontwikkelingslanden. Het faciliteren en
reguleren van tijdelijke arbeidsmigratie uit ontwikkelingslanden is echter in sterke
mate afhankelijk van de wijze waarop die tijdelijkheid kan worden vormgegeven. De
Mode 4 onderhandelingen in de Wereldhandelsorganisatie (WTO) kunnen een kader
scheppen waarbinnen die tijdelijkheid, voor zover het tijdelijke grensoverschrijdende
dienstverlening betreft, goed kan worden vormgegeven. Het Nederlandse beleid is er
op gericht zo min mogelijk obstakels voor het Nederlandse bedrijfsleven op te werpen
voor de tijdelijke inzet van arbeidsmigranten in dat kader. Tegelijkertijd benadrukt
Nederland in de GATS-onderhandelingen het belang van sectoren en wijzen van
dienstverlening die van bijzonder belang zijn voor ontwikkelingslanden.
Door middel van de twee in hoofdstuk 3 beschreven vormen van circulaire migratie,
tijdelijke arbeidsmigratie naar Nederland en tijdelijke uitzending vanuit Nederland
naar het land van herkomst, kan brain gain worden bevorderd.
4.3.1 Tijdelijke arbeidsmigratie naar Nederland
Voor hoogopgeleiden bestaan reeds verschillende regelingen voor een verblijf in
Nederland of deze worden ontwikkeld. Nederland kent de kennismigrantenregeling.83
83 Op grond van de kennismigrantenregeling kunnen arbeidsmigranten die meer verdienen dan Euro
47.565 bruto per jaar verdienen (voor kennismigranten jonger dan 30 jaar geldt een inkomenscriterium
van Euro 34.881 bruto/jaar, voor wetenschappelijk onderzoekers geldt geen salariscriterium) zonder
tewerkstelling in Nederland worden te werk gesteld door een werkgever die een convenant met de IND
heeft afgesloten. De verblijfsvergunning voor de kennismigrant en eventueel zijn gezinsleden wordt via
een snelle procedure (streeftermijn 2 weken) afgegeven. Sinds december jl. kunnen buitenlandse
studenten die afstuderen aan een Nederlandse instelling voor hoger onderwijs één jaar naar werk
45
Tevens wordt binnen het Modern Migratiebeleid een talentenregeling uitgewerkt. In
oktober 2007 heeft de Europese Commissie haar voorstel voor de invoering van een
zogenoemde blue card gepresenteerd, een systeem waarbij hoogopgeleide migranten
uit derde landen (niet EU-landen) voor twee jaar in een EU-land kunnen werken, met
de mogelijkheid dit verblijf te verlengen. Na een verblijf van vijf jaar in de EU kan een
permanente verblijfsvergunning worden aangevraagd. Deze regelingen geven wel de
ruimte maar zijn er niet op gericht dat de arbeidsmigranten terugkeren naar het land
van herkomst. Nederland wil deze migranten in beginsel graag behouden voor het
versterken van de Nederlandse kenniseconomie. Op korte termijn zou dit potentieel
kunnen leiden tot brain drain, echter op langere termijn dragen deze migranten veelal
ook bij aan de ontwikkeling van het land van herkomst door geldovermakingen,
investeringen en het delen van kennis en ervaring.
Hoewel circulaire migratie een zeer actueel onderwerp is in internationale fora met
betrekking tot migratie, bestaan er nog veel vraagtekens over of en hoe dit concept in
de praktijk werkt. Een pilot is bedoeld om hierover meer duidelijkheid te verkrijgen:
wat zijn risico's, mogelijkheden en onmogelijkheden. Bezien wordt of circulaire
migratie toegevoegde waarde heeft als nieuwe aanpak in de
ontwikkelingssamenwerking. Daartoe zullen afspraken worden gemaakt met een land
van herkomst (ook over de medewerking bij terugkeer) en hierbij te betrekken
bedrijven. Het zal gaan om mensen die reeds een vakgerichte basisopleiding hebben
gevolgd en na twee jaar moeten teruggaan naar hun land van herkomst om daar de
verworven kennis en ervaring te kunnen inzetten. Minimumloon, huisvesting en
ziektekostenverzekering worden geregeld met de bedrijven waar zij zullen werken. Er
komen twee pilots voor elk maximaal honderd circulaire migranten per land.
4.3.2 Tijdelijke uitzending vanuit Nederland naar het land van herkomst
Sinds 2004 steunt Nederland organisaties die projecten uitvoeren op het terrein van het
tijdelijk uitzenden van migranten in Nederland naar het ontwikkelingsland waar zij
oorspronkelijk vandaan komen, door middel van het verstrekken van subsidies.
Dergelijke projecten zijn vraaggestuurd (op basis van de behoefte op de arbeidsmarkt
in het land van herkomst) en vrijwillig (migranten melden zich zelf aan en worden op
basis van de 'match' met de betreffende vraag geselecteerd). Hiermee geeft Nederland
invulling aan het EU-Afrika-partnerschap, waarin landen opgeroepen wordt kennis en
expertise van diaspora in te zetten in het land van herkomst. Twee voorbeelden van
projecten die al enige tijd lopen zijn het MIDA Ghana Health Project en het
Temporary Return of Qualified Nationals (TRQN) project, beiden uitgevoerd door
IOM. Een derde, kleinschaliger, project wordt uitgevoerd door een Burundese
migrantenorganisatie.
zoeken. Hebben zij na één jaar een baan gevonden met een salaris van Euro 25.000, dan vallen ook zij
onder de kennismigrantenregeling.
46
Het MIDA Ghana Health Project maakt het mogelijk voor Ghanezen in Nederland en
andere EU-landen, werkzaam in de gezondheidssector, om hun vaardigheden, kennis
en andere vormen van kapitaal over te dragen aan de Ghanese gezondheidssector via
tijdelijke terugkeerprogramma's. Daarnaast krijgen Ghanezen de mogelijkheid om
trainingstrajecten in Nederland te volgen. Onlangs is het project een tweede fase
ingegaan. Deze fase voorziet in een betere institutionele inbedding.
TRQN voorziet in de tijdelijke uitzending van in Nederland verblijvende migranten
met een permanente verblijfsstatus naar hun land van herkomst. Hiervoor werd in 2006
een aantal landen geselecteerd, alle in een wederopbouwfase: Afghanistan, Sierra
Leone, Soedan, Bosnië-Herzegovina, Servië en Montenegro en Kosovo. Via dit project
zijn ondertussen zo'n 160 personen tijdelijk uitgezonden. Deze personen hebben in
verschillende sectoren, zoals onderwijs en gezondheid, bijgedragen aan de
wederopbouw van hun land van herkomst en zijn erin geslaagd om hun ervaring en
kennis aan anderen over te dragen. Hierdoor zijn met name lokale organisaties
versterkt. TRQN wordt zowel bij de deelnemers als ook bij de ontvangende landen en
organisaties positief ontvangen.
De komende jaren zal dit soort projecten steun blijven krijgen. Uitgangspunt is dat
aangesloten wordt bij het beleid van de landen van herkomst die de rol van diaspora bij
de ontwikkeling willen versterken. Onderzocht wordt in hoeverre andere donoren
interesse hebben om deel te nemen aan dergelijke projecten.
4.4 Versterken van de betrokkenheid van migrantenorganisaties
Zoals blijkt uit hoofdstuk 3 kunnen migranten een niet te onderschatten rol spelen bij
ontwikkeling van landen van herkomst. Door geldovermakingen, netwerken en andere
vormen van betrokkenheid kunnen zij een zinvolle functie bij armoedebestrijding
vervullen en een bijdrage leveren aan het behalen van de Millennium
Ontwikkelingsdoelen. De inzet van migranten bij ontwikkeling was er altijd al, maar
stond veelal los van de bestaande structuren. Deze is de laatste tijd meer zichtbaar
geworden. Ook vindt meer dialoog met hen plaats.
4.4.1 Ontwikkelingssamenwerking door migrantenorganisaties
Talloze migrantenorganisaties zijn actief in ontwikkelingssamenwerking. Vele
kleinschalige projecten worden uitgevoerd die een aanvulling vormen op die van
reguliere ontwikkelingsorganisaties. Dat zijn lovenswaardige initiatieven, die
uitstekend zonder betrokkenheid van de overheid kunnen worden uitgevoerd.
Activiteiten van migranten kunnen een meerwaarde hebben bij de ontwikkeling van
hun land van herkomst. Migranten hebben nuttige netwerken en zijn vaak beter bekend
met regelgeving in het land van herkomst. Een onderzoek zal worden uitgevoerd naar
de voorwaarden waaronder de meerwaarde van migranten optimaal kan worden benut.
Er bestaan verschillende mogelijkheden voor migrantenorganisaties voor
capaciteitsversterking en het aanvragen van subsidie voor uitvoering van projecten.
47
Migrantenorganisaties kunnen, evenals andere organisaties, voor advies terecht bij de
regionale Centra voor Internationale Samenwerking (COSsen). Financiële
ondersteuning wordt binnen het Linkis-programma gegeven door Cordaid, Impulsis
(het samenwerkingsverband van Edukans, ICCO en Kerk In Actie), Oxfam Novib,
Hivos en NCDO. Ook NCDO kent een loket voor particuliere initiatieven
(kleinschalige plaatselijke projecten, KPA). In totaal hebben de MFS-organisaties
Oxfam Novib, Cordaid, de ICCO-alliantie en Hivos een budget van ruim Euro 12
miljoen beschikbaar voor deze 'front offices'. Ook bijvoorbeeld Seva Network
Foundation geeft ondersteuning aan migrantenorganisaties.
Bezien zal worden waar de overheid kan faciliteren om de betrokkenheid van
migranten bij de ontwikkeling van het land van herkomst te verbeteren. Er zal
onderzocht worden of er voldoende toegang is tot fondsen voor migrantenorganisaties.
Indien dit niet het geval blijkt te zijn, zullen de middelen van de bestaande loketten
worden opgehoogd en/of de toegang voor migranten worden verbeterd.
De meerwaarde van migranten kan ook liggen in een brugfunctie die zij kunnen
vervullen. Door meer samenwerking tussen "autochtone" ontwikkelingsorganisaties en
migrantenorganisaties kan deze brugfunctie beter worden benut. Hierbij ligt ook een
verantwoordelijkheid bij de migranten zelf; zij zouden die potentiële meerwaarde
wellicht beter kunnen benoemen. De integratie van migranten in gevestigde
ontwikkelingsorganisaties is overigens lastig, zo blijkt uit het Cross Over Programma
dat PSO (een vereniging van 46 ontwikkelingsorganisaties) momenteel uitvoert. Dit
programma zal worden geëvalueerd en er zal worden bekeken of andere inspanningen
nodig zijn.
4.4.2 Migrantenorganisaties als partner in beleid en uitvoering
Bij de overheid bestaat behoefte om gesprekspartners te hebben uit de
migrantengemeenschap. Beseft wordt dat het waarschijnlijk niet haalbaar is
vertegenwoordigers te vinden die bijvoorbeeld een heel land representeren. Daarvoor
is de onderlinge verdeeldheid veelal te groot. De overheid zal hierbij alert zijn op
mogelijk controversiële politieke activiteiten die door migrantenorganisaties in de
landen van herkomst kunnen worden ontplooid. De overheid ziet het als wenselijk dat
migrantenorganisaties zich organiseren, bijvoorbeeld in een platform.84 Dit is een
proces waarvoor de migrantenorganisaties primair zelf verantwoordelijk zijn. De
overheid is bereid hierin ondersteunend op te treden, mogelijk in de vorm van een
startsubsidie. De bedoeling is om kennis en expertise van migranten vooral thematisch
of landenspecifiek in te zetten binnen ministeries en andere relevante organisaties. Ook
zal de komende jaren een jaarlijkse consultatiedag worden georganiseerd.
84 African Diaspora Policy Centre 2007
48
Ook is het van belang dat migrantenorganisaties die daartoe de kwaliteiten en
capaciteiten bezitten de kans krijgen door te groeien. Dit is een proces van lange adem.
Er zullen middelen beschikbaar komen voor de gerichte versterking van een aantal
organisaties die voldoen aan daarvoor gestelde criteria. Het doel is dat een aantal
migrantenorganisaties kan doorgroeien en dat zij een volwaardige partner in
ontwikkelingssamenwerking worden, zowel op landenniveau als thematisch.
4.4.3 Diasporabeleid van landen van herkomst
Overheden van landen van herkomst zijn ook meer en meer geïnteresseerd in hun
diaspora. Regeringen van ontwikkelingslanden zien hun emigrantenpopulaties steeds
meer als een cruciale bron van ontwikkeling en staan open om hun kennis,
vaardigheden en middelen in te zetten voor ontwikkelingsdoeleinden. Door gerichte
maatregelen wordt getracht migranten te overtuigen terug te keren, dan wel een
andersoortige bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van hun land van herkomst. Ook
in het EU-Afrika-partnerschap is afgesproken meer samen te gaan werken om de
diaspora en migrantenorganisaties te betrekken bij ontwikkeling. Indien daar om wordt
verzocht door ontwikkelingslanden, zullen dergelijke initiatieven, waar nodig en waar
mogelijk, worden ondersteund. In de landen waar Nederland een actief migratie-enontwikkelingsbeleid
voert en waaruit in Nederland een substantiële migrantenpopulatie
aanwezig is, zal met de autoriteiten en andere betrokkenen besproken worden hoe de
rol van de diaspora verder invulling kan krijgen. Er bestaat zowel bij een aantal
ontwikkelingslanden, de Nederlandse overheid, alsmede bij uitvoerende organisaties
van bijvoorbeeld brain gain projecten de wens over een profiel van verschillende
diaspora te beschikken. Hiertoe lopen reeds verschillende initiatieven. Het opstellen
van dergelijke profielen zou door de Nederlandse overheid kunnen worden
gefaciliteerd.
4.4.4. Migranten en ondernemerschap
In Nederland wonen vele initiatiefrijke immigranten uit ontwikkelingslanden. Velen
van hen worden ondernemer en velen zijn daarbij ook bezig met internationaal
ondernemen gericht op hun land van herkomst. Hun activiteiten kunnen voor deze
landen bijdragen aan duurzame ontwikkeling, groei van werkgelegenheid en
kennisoverdracht. Voor zulke "nieuwe" Nederlandse internationale ondernemers zijn
geen speciale instrumenten of subsidieregelingen ingesteld, maar er wordt wel speciale
actie ondernomen om bestaande instrumenten onder hun aandacht te brengen, c.q. om
instituten beter voor hen toegankelijk te maken. De EVD maakt zich hier sterk voor
door actief de netwerken van deze nieuwe ondernemers te verbinden met het eigen
EVD-netwerk.85 Tevens worden specifieke doelgroepen, zoals ondernemers van
85 De EVD heeft in april 2008 de publicatie "Nieuw Internationaal Ondernemen"
uitgebracht. Hierin staan voorbeelden van rolmodellen en informatie over
nieuw ondernemerschap.
49
Marokkaanse afkomst, ondersteund door het organiseren van bijvoorbeeld beurzen en
netwerkbijeenkomsten. Hiervan kunnen ook mensen met een andere achtergrond
gebruik maken. Ondernemerschap door migranten in hun land van herkomst wordt
voorts gestimuleerd door de Stichting IntEnt.
4.5 Versterken van de relatie tussen geldovermakingen en ontwikkeling
De omvang van de grote stromen geldovermakingen van migranten op zichzelf is geen
reden tot het voeren van actief beleid op het onderwerp geldovermakingen. Het gaat
om privégeld, waarvan de besteding een individuele keus is. Nederland is van mening
dat overheden niet sturend mogen optreden, maar zij kunnen wel gunstige
randvoorwaarden scheppen.
Geldovermakingen op zichzelf kunnen geen ontwikkelingsproces in gang zetten.
Landen van herkomst hebben een duidelijke eigen verantwoordelijkheid om gunstige
economische en politieke ontwikkelingscondities te creëren. Nederland draagt hieraan
onder meer bij door middel van financiële sector ontwikkeling. Er liggen wel kansen
om de, dankzij geldovermakingen verbeterde, koopkracht op een meer duurzame
structurele wijze aan de gehele bevolking ten goede te laten komen. De ontvangers van
geldovermakingen zouden kunnen sparen, (elektronisch) betalingen kunnen doen en
kredieten kunnen krijgen, mits de lokale financiële sector hiertoe mogelijkheden biedt.
De financiële private sector speelt hierin een belangrijke rol, evenals in de
ontwikkeling van een gezamenlijk betalingsverkeer; de overheid treedt slechts
faciliterend op.
4.5.1 Verbetering van de transparantie in de Nederlandse markt voor
geldovermakingen
Het sturen van geld naar landen van herkomst is soms moeilijk en in veel gevallen
relatief duur. Gezien de belangrijke rol die geldovermakingen spelen in het verbeteren
van levensomstandigheden in landen van herkomst en als bron van harde valuta voor
nationale overheden, is het belangrijk dat overheden ernaar streven het sturen van geld
goedkoper en makkelijker te maken door het stimuleren van eerlijke concurrentie in de
markt voor geldovermakingen en door kritisch te blijven kijken naar de wet- en
regelgeving. De Tweede Kamer is in het verleden reeds geïnformeerd over de kosten
van geldoverboekingen.86
In 2006 is de Nederlandse Wet inzake geldtransactiekantoren geëvalueerd. Deze
evaluatie is aan de Tweede Kamer aangeboden.87 De wet is aan verandering
onderhevig. Deze verandering heeft te maken met de implementatie van de Europese
86 Tweede Kamer, 2004-2005, 28 106, nr. 6 en 26 234, nr. 56
87 Tweede Kamer, 2005-2006, 30 598, nr. 1
50
richtlijn betreffende betaaldiensten in de interne markt welke onder meer van
toepassing is op geldtransactiekantoren. Deze richtlijn moet per 1 november 2009
geïmplementeerd zijn. De gevolgen hiervan voor de Wet inzake de
geldtransactiekantoren worden momenteel in kaart gebracht. Hierbij moet worden
opgemerkt dat uit diverse onderzoeken (onder andere Goed geld overmaken88 door de
Consumentenbond, oktober 2005) blijkt dat de snelheid en betrouwbaarheid
belangrijkere factoren zijn dan de prijs. Uit onderzoek van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa) is gebleken dat de Nederlandse markt voldoende
competitief is. Echter, meer transparantie en inzicht in mogelijkheden en
transactiekosten van de verschillende manieren van geld overmaken kan de
concurrentie verder vergroten. Hiertoe is in Nederland de website
www.geldnaarhuis.nl opgezet door Stichting IntEnt. Het ministerie van Buitenlandse
Zaken heeft in 2007 een bijdrage geleverd ter uitbreiding van de website. De bedoeling
is dat de website in de toekomst onafhankelijk van subsidies kan voortbestaan.
Nederland zal bezien of dergelijke concurrentievergrotende initiatieven ook in de
toekomst kunnen worden ondersteund.
4.5.2 Het vergroten van het armoedeverminderende effect van geldovermakingen
door het stimuleren van initiatieven van migranten
Nederland biedt migrantenorganisaties via de loketten van verschillende
maatschappelijke organisaties diverse mogelijkheden om geldovermakingen in te
zetten voor ontwikkelingsactiviteiten, aangevuld met middelen uit het
Medefinancieringstelsel (MFS). Zoals beschreven in paragraaf 4.4.1 wordt onderzocht
of hiertoe bij de bestaande loketten voldoende mogelijkheden zijn voor migranten.
Indien dit niet het geval blijkt te zijn, zullen de middelen van de bestaande loketten
worden opgehoogd of de toegang voor migranten worden verbeterd.
4.5.3 Financiële sector ontwikkeling
Thans heeft minder dan 25 procent van de bevolking in ontwikkelingslanden toegang
tot formele financiële diensten. Onderzoek89 heeft aangetoond dat de financiële sector
een belangrijke motor voor economische groei is en dat deze groei vooral de armen ten
goede komt. Financiële sector ontwikkeling zal daarom de komende jaren een
belangrijke focus van het Nederlandse beleid zijn. Hiervoor wordt verwezen naar de
notitie over financiële sector ontwikkeling die eveneens in 2008 aan de Tweede Kamer
zal worden aangeboden. De ontvangers van geldovermakingen kunnen worden gezien
als een interessante doelgroep voor spaarproducten, verzekeringen, kredieten en
moderne betaalsystemen.
88 Onderzoek onder Nederlanders van Turkse, Marokkaanse, Surinaamse, Antilliaanse, Somalische en
Ghanese afkomst.
89 Claessens en Feijen 2006
51
Het is aan de financiële sector in de ontvangende landen om deze kansen te benutten
en aan de overheden daar om deze ontwikkeling te faciliteren en in goede banen te
leiden. Onder meer door ondersteuning van initiatieven van de International Finance
Corporation, Women's World Banking en de Consultative Group to Assist the Poor
wordt hieraan aandacht geschonken, maar ook door ambassades in onder andere
Mozambique, Tanzania en Zambia.
Specifiek voor migratie en ontwikkeling wordt binnen financiële sector ontwikkeling
aandacht besteed aan:
a. Het stimuleren van het gebruik van formele kanalen voor het overmaken van geld;
b. Verbetering van de financiële en economische infrastructuur in landen van
herkomst teneinde het geldverkeer te vergemakkelijken en de toegang tot
financiële dienstverlening te verbeteren;
c. Het vergroten van 'financiële alfabetisering' (met name van vrouwen) door middel
van voorlichting ('banking the poor', overeenkomstig een voorstel van het Britse
DFID). Zowel aan de zendende als de ontvangende kant van geldovermakingen
dient aandacht te worden besteed aan voorlichting van mensen over mogelijkheden
en risico's van financiële diensten;
d. Het koppelen van geldovermakingen aan andere financiële diensten (zie 4.5.4);
e. Het benutten van nieuwe technologische technieken zoals het gebruik van
elektronische overmakingen en mobile banking (gebruik van mobiele telefoons om
geld over te maken). In dit kader kan ook gedacht worden aan samenwerking met
initiatieven voor microfinanciering.
4.5.4 Gebruik maken van gegevens over 'remittance corridors'
Een corridor wordt aangemerkt als het geheel van geldstromen van land A naar land B.
Een eventueel gebrek aan concurrentie en technische inefficiënties van de corridor kan
worden geïdentificeerd. Hiervoor is een multidisciplinaire benadering nodig. Er
worden reeds diverse studies naar corridors gedaan, onder meer door de Wereldbank.
Ook in opdracht van de Europese Investeringsbank zijn dergelijke studies gedaan.90
Het ministerie van Financiën heeft de corridor Nederland-Suriname laten onderzoeken;
Ecorys onderzocht de corridor Nederland-Marokko. Hieruit kan worden geconcludeerd
dat een omvangrijke stroom van geldovermakingen een extra stimulans zou moeten
zijn voor het ontwikkelen van de financiële sector in de herkomstlanden van
migranten. Het is aan de bankensector in het ontvangende land om op deze groeimarkt
in te spelen en aan de lokale overheden om hiervoor de randvoorwaarden te scheppen.
Gebruikmakend van de kennis over 'remittance corridors' kunnen geldovermakingen
worden gekoppeld aan andere financiële diensten zoals leningen en hypotheken,
spaarvormen en microkredieten. Wanneer 'totaalpakketten' kunnen worden
90 ECORYS 2006; EIB/FEMIP 2006
52
aangeboden aan deze klanten wordt het voor banken ook commercieel interessanter
aan deze groep aandacht te besteden. Overheden kunnen hierbij een stimulerende rol
spelen door banken te wijzen op belangrijke corridors.
4.6 Bevorderen van duurzame terugkeer en herintegratie
Voor de handhaving én voor het draagvlak van het Nederlandse migratiebeleid is het
van belang dat migranten die geen rechtmatig verblijf (meer) hebben, Nederland, bij
voorkeur vrijwillig, verlaten. Door financiële steun of bijstand in natura kan
terugkeerders hulp worden geboden bij het opbouwen van een bestaan in het land van
herkomst. Bovendien kan worden ingespeeld op de zorgen en capaciteitsproblemen bij
overheden van de landen van herkomst over de opvang en herintegratie van
terugkeerders.
In de afgelopen jaren is ervaring opgedaan met facilitering van zelfstandig vertrek,
onder meer door IOM. Dit wijst uit dat financiële herintegratieondersteuning één van
de stimulerende factoren voor zelfstandige terugkeer kan zijn.91 Daarnaast zijn
positieve ervaringen opgedaan met herintegratieondersteuning in de vorm van
scholing, hulp bij de bemiddeling naar werk en begeleiding bij het opzetten van een
eigen bedrijf, inclusief toegang tot microkredieten. Ten slotte zijn diverse projecten
uitgevoerd ten behoeve van de herintegratie van kwetsbare groepen, zoals
alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Nederland zal zich ook de komende jaren
inzetten voor de herintegratie van deze groepen waarbij terdege rekening gehouden zal
worden met de specifieke behoeften van vrouwen.
Met inachtneming van de ervaringen met deze verschillende projecten zullen de
mogelijkheden voor herintegratieondersteuning bij terugkeer worden uitgebreid.
Binnen het budget voor migratie en ontwikkeling wordt hiervoor een bedrag van
maximaal Euro 2 miljoen per jaar gereserveerd. Het gaat hier om:
1. Herintegratieregeling Terugkeer (HRT). Dit betreft een voortzetting in een nieuwe
fase van de huidige regeling;
2. herintegratiebijdrage in natura voor (ex-)asielzoekers (persoonlijk
ontwikkelingsfonds in natura);
3. Nationale terugkeerprogramma's in landen van herkomst;
4. projecten voor bijzondere groepen die buiten de regelingen onder (1), (2) en (3)
vallen.
91 Gebruikmakend van de HRT-regeling, en haar voorganger, de Herintegratie Regeling Project
Terugkeer, de HRPT-regeling zijn sinds juli 2004 3700 migranten zelfstandig vertrokken.
53
4.6.1 Voortzetting Herintegratieregeling Terugkeer (financiële vertrekpremie )
De bestaande herintegratieregeling (HRT), een op de individuele vertrekker gerichte
financiële stimulans voor zelfstandig vertrek, loopt tot juli 2008. Het betreft een
individuele regeling, waar in beginsel (ex-)asielzoekers een beroep op kunnen doen.92
Het gaat hier om een financiële bijdrage ter ondersteuning van herintegratie in het land
van herkomst voor (ex-)asielzoekers, die een aanvraag voor zelfstandig vertrek
indienen bij IOM. Als één van de voorwaarden geldt dat de ex-asielzoeker kenbaar
maakt van deze regeling gebruik te willen maken vóór het verstrijken van de 28-
dagentermijn, dan wel binnen één week na plaatsing in de zogenoemde
vrijheidsbeperkende locatie. Deze regeling is beschikbaar voor alle landen van
herkomst; op dit punt wordt dus een uitzondering gemaakt op de landenlijst van 40 + 3
landen. Hiermee is de HRT ook toegankelijk voor afvallers van de pardonregeling en
ex-asielzoekers uit de gemeentelijke opvang locaties. Deze laatste worden afgebouwd
en zullen per 1 januari 2010 niet meer bestaan.
Mede aan de hand van uitkomsten van een evaluatie van deze regeling alsmede de
ervaringen van andere Europese landen is de inzet dat de huidige HRT na juli 2008
wordt voortgezet binnen het migratie-en-ontwikkelingsprogramma.93 De hoogte van de
bedragen wordt wellicht aangepast naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie
en de ervaringen van andere Europese landen.
4.6.2 Herintegratiebijdrage in natura voor (ex-)asielzoekers (persoonlijk
ontwikkelingsfonds in natura)
Ten tweede zal een herintegratiebijdrage in natura worden geïntroduceerd waarop (ex-)
asielzoekers een beroep kunnen doen, als alternatief voor de financiële bijdrage. In
eerste instantie zal de herintegratiebijdrage in natura in een aantal landen worden
uitgevoerd. Hiervoor wordt een keuze gemaakt uit de landenlijst van 40 + 3 landen.
Een voorwaarde is dat landen voldoende meewerken bij de terugkeer van hun burgers.
Na twee jaar zal dit programma worden geëvalueerd.
De uitvoering van de herintegratie in natura zal worden uitbesteed. De hoogte van de
financiële tegenwaarde van de ondersteuning in natura zal worden vastgesteld na
consultatie van de organisaties die ervaring hebben op het gebied van
herintegratieondersteuning. In het licht van verschillen in koopkracht in de
92 Vreemdelingen afkomstig uit EU, EER en de landen zoals opgenomen in bijlage 1 van de REAN
uitvoeringsregeling 2006 kunnen evenwel geen beroep doen op deze regeling.
93 In verband met een mogelijk risico voor aanzuigende werking is binnen de huidige regeling een
termijn gesteld voor het toepassingsbereik; slechts afgewezen asielzoekers die voor 1 januari 2008 een
asielverzoek hebben ingediend, komen hiervoor in aanmerking. In de voortzetting van de HRT zal deze
termijn worden aangepast opdat ook asielzoekers die na een nader te bepalen latere datum een
asielverzoek hebben ingediend, in aanmerking komen voor deze individuele herintegratiesteun.
54
terugkeerlanden alsmede specifieke herintegratiewensen zal hierbij maatwerk worden
geboden en geen standaard bedrag worden voorgeschreven. De hoogte van de
herintegratiebijdrage in natura wordt gemaximeerd voor volwassenen en kinderen.
Afhankelijk van de mogelijkheden in landen van herkomst kan worden gedacht aan
begeleiding bij het opzetten van een eigen bedrijf, inclusief toegang tot
microkredieten, of bij het zoeken naar een baan, een opleiding of huisvesting. Bij de
begeleiding naar werk zal nadrukkelijk worden gekeken naar mogelijke samenwerking
met het Nederlandse bedrijfsleven.
4.6.3 Nationale terugkeerprogramma's in landen van herkomst
Daarnaast, en in sommige opzichten in het verlengde van of als alternatief voor de
HRT in natura, kan worden gedacht aan nationale terugkeerprogramma's in landen van
herkomst. Op basis van haar (capaciteits)behoefte kan een overheid tot de conclusie
komen dat de herintegratie van terugkeerders (niet alleen vanuit Nederland) een
probleem is. Om dat probleem het hoofd te bieden zou een zogeheten National
Returnee Programme kunnen worden opgezet, dat wordt uitgevoerd onder
verantwoordelijkheid van de betreffende overheid. Alle naar het land terugkerende
vreemdelingen, waaronder ook vreemdelingen afkomstig uit andere Europese landen
dan Nederland, zouden hier gebruik van kunnen maken. Nederland zou financiële (en
eventueel technische) ondersteuning kunnen bieden voor het programma als geheel.
Alleen de 40+3 landen komen hiervoor in aanmerking. Omdat de voorgestelde
programma's in principe open staan voor teruggekeerden uit meerdere (Europese)
landen, is Europese dan wel internationale co-financiering wenselijk. Een onderzoek
zal worden geïnitieerd ten einde de mogelijkheden op Europees niveau in kaart te
brengen.
4.6.4 Projecten voor bijzondere groepen die buiten de regelingen onder (1) en (2) en
(3) vallen
Verder bestaat het voornemen om herintegratieprojecten voor specifieke groepen voort
te zetten, met inachtneming van de instroom. Hierbij zal het gaan om (mogelijk
uiteenlopende) projecten voor kwetsbare groepen, zoals minderjarige migranten,
slachtoffers van mensenhandel of personen met bepaalde medische klachten.
4.7 Overige thema's binnen migratie en ontwikkeling
4.7.1 Mensenrechten
Mensenrechten vormen een belangrijke prioriteit van het buitenlands beleid. In de
notitie 'Naar een menswaardig bestaan - een mensenrechtenstrategie voor het
buitenlands beleid'94 wordt niet afzonderlijk ingegaan op de relatie tussen
94 Tweede Kamer, 2007-2008, 31 263, nr. 1
55
mensenrechten en migratie.95 Dit betekent echter geenszins dat er in het kader van het
mensenrechtenbeleid aan migranten geen aandacht wordt besteed. Het algemene
uitgangspunt is dat een effectief mensenrechtenbeleid zich richt op alle groepen in een
bepaald land: de rechten en fundamentele vrijheden van de mens gelden immers voor
alle personen waarover de betrokken regering jurisdictie heeft, ongeacht hun
verblijfsstatus.
Binnen de internationale discussies over migratie en ontwikkeling komt de
bescherming van de mensenrechten van migranten regelmatig aan de orde. De tweede
bijeenkomst van het Global Forum on Migration and Development, dat in oktober
2008 in Manilla zal worden gehouden, zal deels gewijd zijn aan de mensenrechten van
migranten.
Ontwikkelingslanden leveren nogal eens kritiek op het immigratie- en integratiebeleid
van de ontwikkelde landen, waaronder Nederland. Ook wordt westerse landen vaak
verweten de mensenrechten van migranten niet serieus te nemen, omdat vrijwel geen
enkel westers land het VN-Verdrag inzake de Rechten van Migrerende Werknemers en
hun Gezinsleden heeft geratificeerd. Er is dan ook een zekere vrees dat een Noord-
Zuid confrontatie op dit thema de samenwerking op andere terreinen van ontwikkeling
en migratie kan bemoeilijken.
Evenwel overweegt Nederland vooralsnog niet het VN-verdrag inzake de Rechten van
Migrerende Werknemers en hun Gezinsleden te tekenen en te ratificeren. In het kader
van de mensenrechtenstrategie zet Nederland zich de komende jaren in voor de
implementatie van bestaande verdragen. Deze mensenrechtenverdragen gelden ook
voor migranten.
Nederland is van mening dat bovengenoemde kritiek van ontwikkelingslanden er niet
toe mag leiden dat de aandacht voor de mensenrechten van migranten vermindert. Juist
buiten de EU is de positie van migranten kwetsbaar en worden mensenrechten
geschonden. De VN-Mensenrechtenraad stelde in juli 2005 Jorge Bustamante aan als
zijn Speciaal Rapporteur inzake de mensenrechten van migranten. In zijn rapport aan
de Mensenrechtenraad van februari 200796 geeft de rapporteur onder andere een
overzicht van de berichten die hij aan verschillende landen heeft gestuurd over
vermeende mensenrechtenschendingen van migranten. Hieruit komt naar voren dat de
rapporteur zich voor wat de situatie buiten de EU betreft, met name zorgen maakt om
de rechtspositie van vluchtelingen in Noord-Afrika en om die van 'gastarbeiders' in de
Arabische Golfstaten en Zuid-Oost Azië. De arbeidsomstandigheden van migranten in
de Golfregio zijn inderdaad vaak beneden de maat. Recente maatregelen ter
95 Aan mensenhandel wordt wel specifieke aandacht besteed; zie paragraaf 4.2.1
96 A/HRC/4/24 en Add. 1-3
56
bevordering van de werkgelegenheid van de eigen onderdanen hebben ertoe geleid dat
migranten collectief worden uitgezet.
Nederland maakt zich in het kader van het buitenlands beleid sterk voor
mensenrechtenproblematiek met betrekking tot migranten. Zo wordt in de Euromeddialoog
nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de positie van vluchtelingen. Ook in de
dialoog tussen de EU en de Golfstaten worden mensenrechten, waaronder die van
migranten, regelmatig aan de orde gesteld. Ten aanzien van de situatie in West-Afrika
is de EU in het bijzonder geïnteresseerd in de afspraken die in ECOWAS-kader zijn
gemaakt ten aanzien van de liberalisering van het personenverkeer binnen deze regio.
Voor zover er bijvoorbeeld in het kader van het Global Forum on Migration and
Development kritiek komt op het beleid van de EU-lidstaten, zijn er voldoende
argumenten om deze kritiek te pareren. In alle EU-lidstaten is immers sprake van een
deugdelijke rechtsgang, die kan eindigen bij het Europese Hof voor de Rechten van de
Mens. Dit Hof deinst er niet voor terug staten terecht te wijzen indien naar de mening
van het Hof het vreemdelingenbeleid of de tenuitvoerlegging ervan strijd oplevert met
het Europese Verdrag inzake de Rechten van de Mens. Staten zijn dan verplicht hun
(uitvoerings)beleid aan te passen.
Voor het voeren van een optimale dialoog over de mensenrechten van migranten is het
van belang op deze en andere rechtswaarborgen te kunnen wijzen en ook te beschikken
over specifieke informatie over het beleid terzake. Met het oog hierop is
geïnventariseerd op welke terreinen de kritiek het grootst is. De regering is van plan op
basis hiervan een informatiebundel te maken voor al diegenen die deelnemen aan de
dialoog over mensenrechten van migranten, hetzij in multilateraal, hetzij in bilateraal
kader.
4.7.2 Gezondheid
Gezondheid is nauw verweven met zowel migratie als ontwikkeling. Enerzijds wordt
bij migratie gedacht aan de gezondheid van migranten en hun toegang tot zorg. Dit
behelst ook de relatie tussen de mobiliteit van migranten en veranderingen in het
voorkomen van ziekte in de landen van bestemming zoals Nederland. Anderzijds is
gezondheid van belang voor ontwikkeling, evenals ontwikkeling van belang is voor
gezondheid. Achterblijvende migrantenfamilies krijgen vaak verbeterde toegang tot
gezondheidszorg vanwege geldovermakingen. Zo gezond mogelijk zijn is een
fundamenteel recht van de mens97, maar ook een economisch belang. Gezonde mensen
kosten namelijk minder aan zorg en zijn beter in staat aan het economische
productieproces deel te nemen.
97 De constitutie van de Wereldgezondheidsorganisatie WHO stelt dat 'the enjoyment of the highest
attainable standard of health is one of the fundamental rights of every human being'.
57
Dat gezondheid en ontwikkeling nauw verweven zijn blijkt uit de centrale positie die
seksuele rechten en reproductieve gezondheid (SRGR), HIV/AIDS en
gezondheidszorg binnen het beleid van ontwikkelingsamenwerking innemen.
Migranten vormen een kwetsbare groep. Er bestaat, bijvoorbeeld, een duidelijke relatie
tussen mobiliteit en een toegenomen kans om met HIV besmet te zijn, zoals
opgenomen in de HIV/AIDS notitie.98
Nederland onderschrijft het fundamentele recht op gezondheid en toegang tot zorg
zonder onderscheid des persoon. Dat geldt dus ook voor migranten. Nederland
besteedt hier binnen het ontwikkelingsbeleid met betrekking tot gezondheidszorg
aandacht aan. Thema's zijn een beter toezicht op het voorkomen van ziekte, cultureel
en taalmatig adequate toegang tot vooral eerstelijnszorg en het verbeteren van kennis
en bewustzijn met betrekking tot de gezondheid van migranten. Deze maatregelen zijn
van groter belang en ook effectiever voor de volksgezondheid dan
mobiliteitsbeperkingen op basis van gezondheidsvoorwaarden.
4.7.3 Bestrijden van brain drain
Zoals blijkt uit hoofdstuk 3 ligt brain drain genuanceerder dan eerder aangenomen
werd. Brain drain komt voor in een beperkt aantal landen en in een beperkt aantal
sectoren. Daarbij komt dat Nederland nauwelijks brain drain veroorzaakt: de Sociaal-
Economische Raad concludeerde in 2007 dat het Nederlandse aandeel in de brain
drain uit (kwetsbare) ontwikkelingslanden zeer beperkt van omvang is.99 Binnen de
bredere ontwikkelingssamenwerking wordt het, waar relevant, wel meegenomen. Dit
geldt met name in de sector gezondheidszorg, zoals in Zambia waar de overheid al
enkele jaren de salarissen van plattelandsartsen aanvult om brain drain uit rurale
gebieden tegen te gaan. De Zambiaanse overheid wordt door Nederland ondersteund
bij het beheer van dit programma. Ook in Ghana wordt in de discussie met de Ghanese
overheid over personeelsmanagement in de gezondheidszorg het tegengaan van brain
drain meegenomen. Hier ligt duidelijk ook een verantwoordelijkheid bij de overheden
van de landen van herkomst, bijvoorbeeld om de arbeidsomstandigheden in de
medische sector te verbeteren of om meer te investeren in basisgezondheidszorg.
De EU als geheel veroorzaakt wel brain drain. Nederland zal in die zin haar
verantwoordelijkheid nemen en wel actief activiteiten in EU-verband steunen, zoals
het ontwikkelen van een gezamenlijke code of conduct for ethical recruitment. Ook
wordt de tegenhanger van brain drain, namelijk brain gain, gestimuleerd (zie prioriteit
stimuleren van circulaire migratie / brain gain). Daarnaast zal Nederland (Europese)
initiatieven tot onderzoek naar de mogelijkheid van maatregelen om brain drain te
compenseren actief ondersteunen.
98 Tweede Kamer, 2003-2004, 29 648, nr. 2
99 SER 2007
58
4.7.4 Milieumigranten
Veel armen in ontwikkelingslanden zijn voor hun levensonderhoud direct afhankelijk
van natuurlijke hulpbronnen. Slecht beheer van natuurlijke hulpbronnen in combinatie
met een groeiende bevolking kan vruchtbare grond verloren doen gaan, en tekorten aan
drinkwater, brandstof (hout) en voedsel opleveren. Migratie heeft echter veelal een
complexe achtergrond, waarbij het specifieke effect van het verlies van natuurlijke
hulpbronnen moeilijk is te bepalen. Er zijn ook voorbeelden waar verbeterd beheer van
natuurlijke hulpbronnen heeft geleid tot terugkeer van stedelingen naar het platteland.
Het is derhalve lastig te definiëren wie milieumigrant is en wie niet en samenhangend
daarmee, wat de juridische status is van een dergelijke migrant. Voorspellingen over
het aantal milieumigranten over de komende decennia lopen sterk uiteen van 25
miljoen tot 1 miljard in de komende 40 jaar. Het uiteenlopende aantal heeft mede te
maken met de verschillende gehanteerde definities.
Nederland zal een actief beleid blijven voeren op gebied van milieu en ontwikkeling,
door beïnvloeding van de internationale discussie binnen de milieuverdragen, in de
samenwerking met de multilaterale organisaties en de bilaterale partners en in de
discussie met NGO's. De investeringen in milieu en ontwikkeling bedragen 0,1
procent van het BNP. Nederland zal de ontwikkeling op het gebied van milieumigratie
blijven volgen, alsmede de discussie over de ontwikkeling van een internationaal
geaccepteerde definitie van een milieumigrant.
59
5. Het Migratie-en-Ontwikkelingsprogramma
In dit hoofdstuk worden de doelstellingen en de prioriteiten van het migratie-enontwikkelingsbeleid
als geheel vertaald naar het niveau van personele inzet,
beschikbare middelen en het voornemen tot het publiceren van beleidsregels voor het
verstrekken van subsidies.
De uitwerking van de nieuwe prioriteiten vraagt personele inzet van de betrokken
ministeries. De benodigde personele inzet zal binnen de bestaande formaties worden
gerealiseerd.
Alle activiteiten zoals beschreven in onderhavige notitie worden binnen de bestaande
budgetten gefinancierd. Over de verdeling van de beschikbare middelen over deze
activiteiten zal tussen de betrokken ministeries nader overleg plaatsvinden.
In ieder geval wordt een deel van de activiteiten gefinancierd uit een subsidiekader.
Hiertoe wordt het bestaande Terugkeer, Migratie en Ontwikkeling-programma
heringericht volgens de in deze notitie beschreven prioriteiten en gekozen landen. Het
budget voor dit subsidiekader bedraagt Euro 5 miljoen per jaar, ten laste van de ODAbegroting
van het ministerie van Buitenlandse Zaken. In aanvulling op de nationale
middelen zal aansluiting worden gezocht bij andere donoren of ingezet worden op
Europese (co)financiering.
Het Migratie-en-Ontwikkelingsprogramma zal worden ingericht conform de
uitgangspunten van deze notitie. Deze middelen zullen in 2008 en in 2009 gedeeltelijk
voor de lopende verplichtingen onder het huidige programma worden aangewend.
Activiteiten die niet voldoen aan de uitgangspunten van de nieuwe notitie - dit betreft
met name activiteiten die worden uitgevoerd in landen buiten de in deze notitie
vastgestelde landenlijst - zullen worden afgebouwd.
Het Migratie-en-Ontwikkelingsprogramma zal, door middel van een bijdrage, subsidie
of opdracht, als volgt in worden gezet voor de beleidsprioriteiten:
1. Meer aandacht voor migratie in de ontwikkelingsdialoog en voor ontwikkeling in
de migratiedialoog:
Beleidsontwikkeling en overige activiteiten op het gebied van migratie en
ontwikkeling: hiervoor zal, afhankelijk van de aard van de werkzaamheid een subsidie,
een bijdrage of opdracht worden verstrekt.
2. Institutionele ontwikkeling op het gebied van migratiemanagement:
Hiervoor wordt een bijdrage of opdracht verstrekt.
3. Stimuleren van circulaire migratie / brain gain met nadruk op arbeidsmigratie:
60
Voor tijdelijke uitzendingen vanuit Nederland naar het land van herkomst wordt onder
meer overwogen de huidige bijdrageovereenkomst met IOM te verlengen. Een positief
besluit hiertoe is mede afhankelijk van de appreciatie van de (kwalitatieve) resultaten
tot nu toe. Deze komen beschikbaar medio 2008.
Gezien de complexe aard van de werkzaamheden (afspraken intermediairs, convenant
met bedrijven e.d.) van de pilot circulaire migratie naar Nederland wordt expertise
ingehuurd buiten de betrokken ministeries. Hiertoe wordt mogelijk een tender
uitgeschreven.
4. Versterken van de betrokkenheid van migrantenorganisaties:
Voor gerichte versterking van een aantal migrantenorganisaties zullen
subsidiemiddelen worden gereserveerd.
5. Versterken van de relatie tussen geldovermakingen van migranten en
ontwikkeling:
Indien mogelijkheden via maatschappelijke organisaties niet voldoende blijken, zal
worden overwogen de middelen van bestaande loketten bij maatschappelijke
organisaties op te hogen.
6. Bevorderen van duurzame terugkeer (en herintegratie):
- Herintegratieondersteuning door middel van de Herintegratieregeling Terugkeer:
deze regeling wordt thans uitgevoerd door IOM (in de vorm van een
bijdrageovereenkomst), en heeft een looptijd tot medio 2008. Met inachtneming
van de resultaten van de evaluatie van deze regeling, is onze inzet dat deze zal
worden voortgezet.
- Herintegratieregeling in natura: voor de introductie van deze nieuwe
herintegratiebijdrage als ondersteuning bij het opbouwen van een duurzaam
bestaan in het land van herkomst zal een (subsidie)tender worden uitgeschreven.
- Herintegratie voor kwetsbare of andere bijzondere groepen: bijdrage of subsidie.
Voor het verstrekken van subsidies zullen beleidsregels en een daarmee samenhangend
subsidieplafond worden vastgesteld en vervolgens gepubliceerd in de Staatscourant.
Ontvangen subsidieverzoeken worden, binnen het raamwerk van de Subsidieregeling
Ministerie van Buitenlandse Zaken, getoetst aan nader te bepalen formele en
inhoudelijke criteria. In ieder geval zal gelden dat voorstellen binnen de prioriteiten
van deze notitie dienen te vallen. Van de landenkeuze voor activiteiten op het gebied
van migratie en ontwikkeling (de overeengekomen lijst van 40 + 3 landen) zal in
principe niet worden afgeweken.
Een evaluatie van de geïmplementeerde activiteiten is voorzien voor medio 2011.
61
Overzicht van OS-partnerlanden
Versnelde MDG-bereiking Veiligheid en ontwikkeling Brede relatie
Hoofdcriteria:
1. Laaginkomensland
2. Fragiliteitsprobleem is niet dominant
3. Overheidsstructuren bieden voldoende
perspectief om mee te werken
Hoofdcriterium:
1. Fragiliteit of scherpe
ongelijkheid blokkeert
armoedevermindering
Hoofdcriteria:
1. (Aankomend)
middeninkomensland
2. Fragiliteitsprobleem is niet
dominant
Bangladesh*
Benin
Bolivia*
Burkina Faso
Ethiopië*
Jemen*
Ghana
Kenia
Mali
Mongolië
Mozambique
Nicaragua
Rwanda*
Senegal
Tanzania
Uganda*
Zambia
Afghanistan
Burundi
Colombia
Congo, Democratische
Rep.
Guatemala
Kosovo VR Res.1244
Pakistan
Palestijnse Gebieden
Sudan
Egypte*
Georgië*
Indonesië
Moldavië
Vietnam
Zuid-Afrika
Suriname**
Uitfasering van ontwikkelingssamenwerking in de komende vier jaar:
Bosnië-Hercegovina
Eritrea
Sri Lanka***
Albanië
Armenië
Kaapverdië
Macedonië, FYR
Opmerkingen:
*
**
***
= landen die tevens (potentiële) veiligheidsproblemen kennen
= binnen de verdragsrelatie afspraak gemaakt over uitfasering van de
verdragsmiddelen
= alleen humanitaire hulp als gevolg van huidige veiligheidssituatie
Aanvullende landen voor migratie en ontwikkeling: Marokko, Angola en Sierra Leone
62
Literatuurlijst
Adams, R. H. 1989. Worker Remittances and Inequality in Rural Egypt. Economic
Development and Cultural Change 38:45-71.
-. 1991. The Economic uses and Impact of International Remittances in Rural Egypt.
Economic Development and Cultural Change 39:695-722.
-. 2003. International Migration, Remittances, and the Brain Drain: A Study of 24 Labor-
Exporting Countries. Washington D.C.: World Bank.
Adams, R. H., en J. Page. 2005. Do international migration and remittances reduce poverty in
developing countries? World Development 33:1645-1669.
African Diaspora Policy Centre. 2007. The Contribution of African Diaspora to Policy
Dialogue.
Agunias, D. R. 2006a. From a zero-sum to a win-win scenario? Literature review on circular
migration. Migration Policy Institute.
-. 2006b. Remittances and Development: Trends, Impacts, and Policy Options. Migration
Policy Institute.
Bakewell, O., en H. de Haas. 2007. 'African Migrations: continuities, discontinuities and
recent transformations,' in African Alternatives. Edited by L. de Haan, U. Engel, and P.
Chabal, pp. 95-118. Leiden: Brill.
Barry, K. 2006. Home and away: The construction of citizenship in an emigration context.
New York University Law Review 81:11-59.
Bauer, T., en K. Zimmermann. 1998. 'Causes of International Migration: A Survey,' in
Crossing Borders: Regional and Urban Perspectives on International Migration. Edited
by P. Gorter, P. Nijkamp, and J. Poot, pp. 95-127. Aldershot: Ashgate.
Black, R.. 2004. Migration and Pro-Poor Policy in Africa. Working paper nr. C6. Sussex
Centre for Migration Research
Bencherifa, A. 1996. 'L'impact de la Migration Internationale sur le Monde Rural Marocain.'
Séminaire sur 'La Migration Internationale', 6-7 juin 1996, Rabat, 1996, pp. 403-429.
Bohning, W. R. 1994. Helping Migrants to Stay at Home. Annals of the American Academy of
Political and Social Science 534:165-177.
Brown, R. P. C. 1994. Consumption and investments from migrants'remittances in the south
pacific ILO.
Buch, C. M., A. Kuckulenz, en M.-H. L. Manchec. 2002. Worker Remittances and Capital
Flows. Kiel Working Paper No. 1130. Kiel: Kiel Institute for World Economics.
Castles, S., en M. J. Miller. 2003. The Age of Migration, Second revised and updated edition
(1998) edition. Houndmills, Basingstoke, Hampshire and London: MacMillan Pres ltd.
Claessens, S. en Feijen, E.H.B. (2007). Financial Sector Development and the Millennium
Development Goals. World Bank Working Paper No. 89.
63
Courbage, Y. 1994. Demographic Change in the Arab World: The Impact of Migration,
Education and Taxes in Egypt and Morocco. Middle East Report 24:19-22.
Cox Edwards, A., en M. Ureta. 2003. International migration, Remittances, and Schooling:
Evidence from El Salvador. Journal of Development Economics 72:429-61.
Day, L. H., en A. Içduygu. 1997. The Consequences of International Migration for the Status
of Women: A Turkish Study. International Migration 35:337-371.
Dayton-Johnson, J., L. T. Katseli, G. Maniatis, R. Münz, en D. Papademetriou. 2007. Gaining
from migration: Towards a new mobility system. Paris: OECD.
Drumtra, J. 2006. West Africa's Refugee Crisis Spills Across Many Borders. Migration
Information Source August.
Eckstein, S. 2004. Dollarization and its discontents - Remittances and the remaking of Cuba in
the post-Soviet era. Comparative Politics 36:313-+.
ECORYS. 2006. The remittance corridor the Netherlands - Morocco. Report for NFX
(Netherlands Financial Sector Development Exchange) Ecorys.
EIB/FEMIP. 2006. Study on improving the efficiency of workers' remittances in
Mediterranean countries. Rotterdam: Ecorys.
Engbersen, G., Snel, E., Leerkes.A., van San, M., en Entzinger,H. 2003. Over landsgrenzen.
Transnationale betrokkenheid en integratie.
Fan, C. S., en O. Stark. 2007. International migration and 'educated unemployment'. Journal
of Development Economics 83:76-87.
Fargues, P. 2006. The Demographic Benefit of International Migration: Hypothesis and
Application to Middle Eastern and North African Contexts. World Bank.
Fokkema, T., en G. Groenewold. 2003. De migrant als suikeroom. DEMOS 19.
Gamlen, A. 2006. Diaspora Engagement Policies: What are they, and what kinds of states use
them? Working Paper No. 32. Oxford: Centre on Migration, Policy and Society
(COMPAS), University of Oxford.
GCIM. 2005. Migration in an interconnected world: New directions for action. Geneva:
Global Commission on International Migration.
Ghosh, B. 2006. Migrants' Remittances and Development: Myths, Rhetoric and Realities.
Geneva/ The Hague: IOM/ The Hague Process on Refugees and Migration.
de Haas, H. 2005. International migration, remittances and development: Myths and facts.
Third World Quarterly 26:1269-1284.
-. 2006a. Engaging diasporas: How governments and development agencies can support
diasporas' involvement in development of origin countries. A study for Oxfam Novib.
Oxford: International Migration Institute, University of Oxford.
-. 2006b. Migration, remittances and regional development in Southern Morocco. Geoforum
37:565-580.
-. 2007a. Morocco's Migration Experience: A Transitional Perspective. International
Migration 45.
64
-. 2007b. The Myth of Invasion: Irregular migration from West Africa to the Maghreb and
the European Union. International Migration Institute, University of Oxford.
-. 2007c. Turning the tide? Why development will not stop migration. Development and
Change 38.
de Haas, H., en R. Plug. 2006. Cherishing the goose with the golden eggs: Trends in migrant
remittances from Europe to Morocco 1970-2004. International Migration Review
40:603-634.
Hampshire, K. 2006. Flexibility in domestic organization and seasonal migration among the
Fulani of northern Burkina Faso. Africa 76:402-426.
Hanson, G. H., en C. Woodruff. 2002. Emigration and educational attainment in Mexico.
Mimeo. University of California at San Diego.
Hatton, T. J., en J. G. Williamson. 2003. Demographic and Economic Pressure on Emigration
out of Africa. Scandinavian Journal of Economics 105:465-486.
Heinemeijer, W. F., J. A. van Amersfoort, W. Ettema, P. De Mas, and H. van der Wusten.
1976. Weggaan om te Blijven. Gevolgen van Gastarbeid op het Marokkaanse Platteland.
Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Sociaal Geografisch Instituut.
IFAD. 2007. Sending Money Home: Worldwide Remittance Flows to Developing Countries.
International Fund for Agricultural Development.
IMI. 2006. Towards a New Agenda for International Migration Research. Oxford:
International Migration Institute, University of Oxford.
Jones, R. C. 1998. Remittances and Inequality: A Question of Migration Stage and
Geographical Scale. Economic Geography 74:8-25.
Kapur, D. 2003. Remittances: the new development mantra? Palais des Nations.
Kapur, D., en J. McHale. 2003. Migration's new payoff. Foreign Policy
November/December:49-57.
Kategekwa, J. 2006. Extension of Modus 4 commitments to include unskilled workers in the
WTO.
King, R., M. Dalipaj, en N. Mai. 2006. Gendering migration and remittances: Evidence from
London and northern Albania. Population Space and Place 12:409-434.
Kirisci, K. 2003. Turkey: A Transformation from Emigration to Immigration Migration
Information Source November 2003.
Koser, K. 2007. Maximizing the benefits of circular migration for the Netherlands: a report
prepared by the Hague Process on Refugees and Migration Foundation for the
Netherlands Ministry of Foreign Affairs.
Lucas, R. E. B. 1987. Emigration to South-Africa's Mines. The American Economic
Review:313-330.
Martin, P. L., en J. E. Taylor. 1996. 'The anatomy of a migration hump,' in Development
strategy, employment, and migration: Insights from models. Edited by J. E. e. Taylor,
pp. 43-62. Paris: OECD, Development Centre.
65
Massey, D. S., J. Arango, G. Hugo, A. Kouaouci, A. Pellegrino, en J. E. Taylor. 1993.
Theories of international migration: A review and appraisal. Population and
Development Review 19:431-466.
-. 1998. Worlds in motion: Understanding international migration at the end of the
millennium. Oxford: Clarendon Press.
McKenzie, D. J. 2006. 'Beyond Remittances: The Effects of Migration on Mexican
Households,' in International Migration, Remittances, and the Brain Drain. Edited by
Ç. Özden and M. Schiff. Washington D.C.: World Bank.
Merkle, L., en K. F. Zimmermann. 1992. Savings, remittances and return migration. Economic
Letters 38:77-81.
Mishra, P. 2007. Emigration and wages in source countries: Evidence from Mexico. Journal of
Development Economics 82:180-199.
Myntti, C. 1984. Yemeni Workers Abroad. Merip reports 124:11-16.
Newland, K., en E. Patrick. 2004. Beyond Remittances: The Role of Diaspora in Poverty
Reduction in their Countries of Origin. A Scoping Study for the Department of
International Development. Washington, DC Migration Policy Institute
Nyberg-Sorensen, N., N. Van Hear, en P. Engberg-Pedersen. 2002. The migrationdevelopment
nexus evidence and policy options state-of-the-art overview. International
Migration 40:3-47.
OECD. 2007a. International Migration Outlook. Paris: OECD.
-. 2007b. Policy Coherence for Development, Migration and Developing Countries.
Olesen, H. 2002. Migration, return, and development: An institutional perspective.
International Migration 40:125-150.
Østergaard-Nielsen, E. Editor. 2003. International Migration and Sending Countries:
Perceptions, Policies and Transnational Relations. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Rapoport, H., en F. Docquier. 2005. The Economics of Migrants' Remittances. Institute for the
Study of Labor (IZA).
Ratha, D. 2003. 'Workers' Remittances: An Important and Stable Source of External
Development Finance,' in Global Development Finance 2003, pp. 157-175. Washington
D.C.: World Bank.
Ratha, D., en W. Shaw. 2007. South-South Migration and Remittances. Washington: World
Bank, Development Prospects Group.
Reyneri, E. 2001. Migrants' Involvement in Irregular Employment in the Mediterranean
Countries of the European Union. ILO.
van Rooij, A. 2000. Women of Taghzoute: The Effects of Migration on Women left Behind in
Morocco. MA Thesis, University of Amsterdam.
Rotte, R., M. Vogler, en K. F. Zimmermann. 1997. South-North refugee migration: Lessons
for development cooperation. Journal of Development Economics 1:99-115.
Salih, R. 2001. Moroccan migrant women: Transnationalism, nation-states and gender.
Journal of Ethnic and Migration Studies 27:655-671.
66
Schoorl, J., L. Heering, I. Esveldt, G. Groenewold, R. v. d. Erf, A. Bosch, H. d. Valk, en B. d.
Bruijn. 2000. Push and Pull Factors of International Migration: A Comparative Report.
Luxembourg: Eurostat, European Communities.
SER. 2007. Arbeidsmigratiebeleid. Advies 07/02.
Skeldon, R. 1992. On Mobility and Fertility Transitions in East and Southeast Asia. Asian
Pacific Migration Journal 1:220-249.
-. 1997. Migration and development: A global perspective. Essex: Longman.
Smit, M.L. 2001. Sociaalrechtelijke bescherming in de vrije markt, een sociaalrechtelijke
vergelijking tussen het EG-recht en het GATS-regime tegen de achtergrond van het vrije
dienstenverkeer. Afstudeerscriptie VU.
Stark, O., C. Helmenstein, en A. Prskawetz. 1997. A brain gain with a brain drain. ECOLET
55:227-234.
Stark, O., J. Edward Taylor, en Shlomo Yitzhaki. 1988. Migratdsion, Remittances in
Inequality: A Sensitivity Analysis Using the Extended Gini Index. Journal of
Development Economics 28:309-322.
Stark, O., en J. E. Taylor. 1989. Relative Deprivation and International Migration. 26 1:1-14.
Taylor, E. 1984. Egyptian migration and peasant wives. Merip reports 124:3-10.
Taylor, E. J. 1994. 'International migration and economic development: a micro economywide
analysis,' in Development Strategy, Employment and Migration. Edited by E. J.
Taylor. Paris OECD.
Taylor, J. E. 1999. The new economics of labour migration and the role of remittances in the
migration process. International Migration 37:63-88.
Taylor, J. E., J. Arango, G. Hugo, A. Kouaouci, D. S. Massey, en A. Pellegrino. 1996.
International migration and community development. Population Index 62:397-418.
Taylor, J. E., en T. J. Wyatt. 1996. The shadow value of migrant remittances, income and
inequality in a household-farm economy. Journal of Development Studies 32:899-912.
Taylor, M. J., M. J. Moran-Taylor, en D. R. Ruiz. 2006. Land, ethnic, and gender change:
Transnational migration and its effects on Guatemalan lives and landscapes. Geoforum
37:41-61.
Thieme, S., en S. Wyss. 2005. Migration Patterns and Remittance Transfer in Nepal: A Case
Study of Sainik Basti in Western Nepal. International Migration 43:59-98.
UNDESA. 2006. International Migration 2006. New York: United Nations Department of
Economic and Social Affairs.
UNHCR. 2007. Global Trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced
and Stateless Persons. Geneva: UNHCR.
UNPFA. 2006. State of World Population. A Passage to Hope. Women and International
Migration.
Van Hear, N. 2004. Diasporas, Remittances, Development, and Conflict. Migration
Information Source, June 1, 2003.
67
Van Hear, N., F. Pieke, en S. Vertovec. 2004. The contribution of UK-based diasporas to
development and poverty reduction COMPAS ; Department for International
Development
Vonk, G. 2006. Varianten van premierestitutie bij tijdelijke arbeidsmigratie. Discussie paper.
In opdracht van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Winters , L.A. 2005. Developing country proposals for the liberalisation of movements of
natural service suppliers. Working Papers T8, Development Research Center on
Migration, Globalisation and Poverty.
-. 2003, GATS Modus 4: The Temporary movement of natural persons. A win win situation,
especially for LDCs.
Winters, L.A., T.L. Walmsley, Z.K. Wang en R. Grynberg. 2001. Negotiating the liberalisation
of the temporary movement of natural persons.
Woodruff, C., en R. Zenteno. 2007. Migration networks and microenterprises in Mexico.
Journal of Development Economics 82:509-528.
World Bank. 2005. Global Development Finance 2005 Washington D.C.: World Bank.
-. 2007a. Online policy brief on global remittances. Washington D.C.: World Bank.
-. 2007b. World Development Indicators 2007. Washington D.C.: World Bank
WTO. 2005. International Trade Statistics. Geneva: WTO.
Yang, D. 2004. International Migration,Human Capital, and Entrepreneurship: Evidence from
Philippine Migrants' Exchange Rate Shocks. University of Michigan
Zelinsky, Z. 1971. The Hypothesis of the Mobility Transition. Geographical Review 61:219-
249.
Zoomers, A., en T. v. Naerssen. 2006. International migration and national development in
sub-Saharan Africa. Viewpoints and policy initiatives in the countries of origin.
Radboud University, Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of Social Affairs and
Employment.
Ministerie van Buitenlandse Zaken