Mededeling inzake Europese Agentschappen
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad:
Europese agentschappen - Verdere ontwikkelingen
* Basisgegevens
* Essentie voorstel
* Subsidiariteit en proportionaliteit
* Nederlandse positie
Basisgegevens
Nr. Commissiedocument: COM(2008) 135 final
Datum Commissiedocument:11 maart 2008
Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&
DosId=196834
Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
niet opgesteld
Behandelingstraject Raad:De Commissie stelt voor het instellen van een
nieuwe inter-
institutionele werkgroep om daarin met voorstellen te komen voor
basisprincipes voor
regelgevende agentschappen. Het Sloveense voorzitterschap heeft op dit
moment nog
geen concreet tijdpad voor de bespreking van het voorstel bepaald.
Eerstverantwoordelijk ministerie:Buitenlandse Zaken in nauwe
samenwerking met
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Essentie voorstel
De mededeling van de Commissie is een volgende stap in een proces
waarin de Commissie, Raad en Europees Parlement de rol, het
functioneren en de inbedding van Europese regelgevende agentschappen
verder wensen te duiden. Het volgt het Witboek `European Governance'
(COM(2001)428) van 25 juli 2001, de Mededeling voor een kader voor
Europese regelgevende agentschappen (COM(2002)718) van 11 december
2002 en het voorstel voor een Inter-Institutioneel Akkoord voor
regelgevende agentschappen (COM(2005)59) van 4 maart 2005 op.
Het laatste voorstel van de Commissie voor een Inter-Institutioneel
Akkoord (IIA) stuitte binnen de Raad op verzet. Tot dusverre is het
niet mogelijk gebleken hierover overeenstemming te bereiken binnen de
Raad. Naast het feit dat er discussie bestond in de Raad over de
status die een horizontale regeling zou moeten krijgen, stond een
klein aantal lidstaten per definitie sceptisch tegenover horizontale
afspraken voor regelgevende agentschappen. Met deze mededeling lijkt
de Commissie opnieuw het voortouw te willen nemen in de discussie over
de rol, het functioneren en de inbedding van Europese regelgevende
agentschappen. De Commissie geeft in de mededeling aan het voorstel
uit 2005 voor een IIA voor regelgevende agentschappen in te trekken en
dat door een nieuw in te stellen inter-institutionele werkgroep de
basisregels uit zullen worden gewerkt die op regelgevende
agentschappen van toepassing zijn. Daarbij moet gedacht worden aan een
(ruime) omschrijving van de taken, structuur en werkwijze van
regelgevende agentschappen en de wijze waarop zij verantwoording
afleggen in relatie tot andere instituties. Voorts zou er dienen te
worden gekeken naar algemene basisprincipes voor het oprichten van
agentschappen en de wijze waarop ze de werkzaamheden kunnen beëindigen
alsmede de communicatiestrategie vorm geven. Tot slot geeft de
Commissie in de mededeling aan dat zij het functioneren van de
bestaande regelgevende agentschappen zal evalueren en dat zij totdat
de resultaten van deze evaluatie bekend zijn (tegen eind 2009) geen
voorstellen voor nieuwe regelgevende agentschappen zal doen. In de
mededeling wordt aangegeven dat een uitzondering wordt gemaakt voor
twee reeds voorgenomen nieuwe agentschappen op het terrein van JBZ, te
weten een agentschap voor het operationele beheer van SIS II, VIS en
Eurodac en een Europees ondersteuningsbureau op het gebied van asiel.
Subsidiariteit en proportionaliteit
De Commissie stelt voor om door een inter-institutionele werkgroep de
basisregels uit te laten werken die op regelgevende agentschappen van
toepassing zijn. De Commissie is op grond van artikel 211 EG-Verdrag
bevoegd om een dergelijke werkgroep op te richten. Aangezien het gaat
om het uitwerken van horizontale (basis-) regels voor Europese
regelgevende agentschappen is actie op Europees niveau gewenst. Met
deze aanpak houdt de Commissie rekening met de weerstand waarop het
eerder voorgestelde IIA stuitte, zonder het doel - het bevorderen van
transparantie en doeltreffendheid van de agentschappen - uit het oog
te verliezen. Het is nog onduidelijk wat er dient te gebeuren met
eventueel overeengekomen basisregels die door de inter-institutionele
werkgroep uitgewerkt zouden moeten worden. Mogelijk wil de Commissie
deze in een later stadium alsnog in een IIA of een juridisch bindende
kaderverordening neerleggen.
Nederlandse positie
Reeds in een kabinetsreactie op het Witboek `European Governance'
heeft Nederland te kennen gegeven de instelling van regelgevende
agentschappen niet af te wijzen, maar dat de nodige terughoudendheid
moet worden betracht bij de instelling van nieuwe agentschappen. Onder
voorwaarden kunnen agentschappen de vervulling van de taken van de
Unie verbeteren door de inzet van de vereiste deskundigheid. Nederland
acht het van belang dat ook voor agentschappen met
beslissingsbevoegdheid wordt voldaan aan het beginsel dat op publieke
beslissingen democratische controle kan worden uitgeoefend. De
principes uit het advies van de Raad van State inzake Europese
regelgevende agentschappen (2 juni 2006) en de reactie daarop van het
kabinet vormen voor Nederland het uitgangspunt bij een discussie over
de basisregels voor regelgevende agentschappen, dus ook in de
aanstaande discussie over het onderhavige Commissie-voorstel.
Wanneer een agentschap de bevoegdheid krijgt tot het uitoefenen van
publieke taken, dient de democratische inbedding daarvan te zijn
gewaarborgd. Het beginsel "publieke zaak is publieke taak" geldt niet
alleen in algemene zin, maar moet kunnen worden waargemaakt ten
aanzien van elke beslissing van een agentschap. Nederland heeft zich
dan ook steeds uitgesproken voor een sluitend systeem van
democratische invloed en controle op het functioneren van Europese
regelgevende agentschappen, zeker als deze beslissingsbevoegdheid
hebben. Afhankelijk van de mate waarin een besluit een politiek
karakter draagt - dat wil zeggen dat een afweging vereist is ten
opzichte van andere belangen of van het algemeen belang - dient de
mogelijkheid te bestaan voor de Commissie om het doen en laten van
regelgevende Europese agentschappen op dit punt te beï nvloeden.
Daarnaast moet mogelijk worden gemaakt dat de Commissie in samenspraak
met de Raad de bevoegdheid krijgt om (vooraf) het beleidskader vast te
stellen waarin een regelgevend agentschap zijn bevoegdheden dient uit
te oefenen en om (achteraf) binnen bepaalde termijnen een besluit van
een regelgevend agentschap te vernietigen wegens strijd met het recht
of met bredere belangen dan waarmee het regelgevend agentschap
rekening kan houden. Overigens is Nederland van mening dat op
terreinen waarbij te verwachten is dat belangenafwegingen van een
politiek karakter op grote schaal zullen voorkomen ò f dat heel
essentiële politieke oordelen aan de orde zullen komen, er geen plaats
is voor een regelgevend agentschap.
Ter aanvulling van de bestaande controlemechanismen dient op Europees
niveau de politieke en bestuurlijke controle te worden vergroot door
in elke oprichtingsverordening een evaluatiebepaling op te nemen,
zodat het Europees Parlement aan de hand van die evaluatie de
betrokken directeur en de betrokken Commissaris ter verantwoording kan
roepen en de Commissie voldoende inzicht krijgt in het functioneren
van een Europees Agentschap.
Daarnaast is het voor Nederland van belang dat de oprichting van een
regelgevend agentschap geschiedt op basis van een specifieke
rechtsgrondslag. De restbepaling van artikel 308 EG dient slechts te
worden gebruikt als er geen bijzondere bevoegdheid voor het
desbetreffende beleidsterrein bestaat. Ook verlangt Nederland dat de
beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit, die getoetst
moeten worden bij elk voorstel voor een nieuw agentschap, goed
verankerd worden in een horizontaal kader voor regelgevende
agentschappen. Ook acht Nederland het van belang dat expliciet wordt
bepaald dat taken en bevoegdheden van een regelgevend agentschap
limitatief dienen te worden opgesomd.
Voor wat betreft de benoeming van de leden van de raad van bestuur,
wenst Nederland dat specifieke bepalingen voor de benoemingsprocedure
worden opgenomen in het horizontale kader. Nederland acht het van
belang dat de Commissie vanwege haar verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van Europese regelgeving is v ertegenwoordigd in de raad
van bestuur. Vertegenwoordiging van het EP in de raad van bestuur acht
de regering vanwege haar taak tot het controleren van de activiteiten
van regelgevende agentschappen niet wenselijk.
Ook hecht Nederland aan een goede rechtsbescherming van burgers en
personeelsleden van een regelgevend agentschap; belangrijke
procedurele waarborgen (zoals motiveringsplicht, het recht van hoor en
wederhoor, vormvoorschriften en termijnen) dienen te worden
vastgelegd. Voorts dienen regelgevende agentschappen te functioneren
volgens dezelfde beginselen van behoorlijk bestuur als die van
toepassing zijn op de Commissie. Nederland wenst terughoudend te zijn
met het toekennen van fiscale privileges aan medewerkers van
regelgevende agentschappen. Daarbij wil Nederland er op wijzen dat de
groei van het aantal agentschappen in de afgelopen jaren heeft
bijgedragen aan een uitbreiding van het totale aantal EU-ambtenaren.
De beweging is contrair aan de trend binnen veel nationale
overheidsapparaten van EU-lidstaten om te komen tot een kleiner
ambtenarenapparaat. Ook Nederland voert op dit moment een dergelijke
verkleining door. In het verleden heeft de Commissie de posten die
vanuit het Commissie-apparaat worden overgeheveld naar het nieuwe
agentschap standaard opgevuld met nieuwe medewerkers. Hiermee is de
facto het totaal aantal ambtenaren toegenomen. Nederland is van mening
dat in de toekomst van een dergelijk automatisme geen sprake meer kan
zijn en dat de vrijgevallen posten dus niet zondermeer hergebruikt
kunnen worden. Het instellen van een agentschap dient vooral bij te
dragen aan een efficiënter opererend Europees ambtenarenapparaat en
mag niet gebruikt te worden om het aantal EU-ambtenaren uit te
breiden.
In de mededeling geeft de Commissie aan dat de inter-institutionele
werkgroep zich moet beperken tot regelgevende agentschappen die een
rechtsgrondslag hebben in het EG-Verdrag (de eerste pijler). Een
eventuele horizontale regeling die van toepassing zou zijn op
agentschappen die thans op basis van het EU-Verdrag worden opgericht,
behoeft andere afspraken (met de inwerkingtreding van het Verdrag van
Lissabon zullen dat slechts tweede pijler agentschappen zijn,
aangezien de derde pijler in het nieuwe Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (huidige EG-verdrag) wordt geïncorpereerd. Het is
dan zaak dat recht wordt gedaan aan de in het Verdrag vastgelegde
bevoegdheidsverdeling, met name waar het de samenstelling van de raad
van bestuur betreft. Nederland trekt in twijfel of de Commissie
vertegenwoordigd zou moeten worden of stemrecht zou moeten bezitten in
de raad van bestuur indien het een regelgevend agentschap betreft dat
werkzaam is op een beleidsterrein ten aanzien waarvan de Commissie
geen bevoegdheden heeft.
Hoewel Nederland hecht aan het neerleggen van horizontale regels voor
regelgevende agentschappen in beginsel in een kaderverordening, is
gebleken dat daarvoor te weinig steun bestaat in de Raad. Het voorstel
van de Commissie in de voorliggende mededeling om in een
inter-institutionele werkgroep de basisregels uit te werken die op
regelgevende agentschappen van toepassing zijn, kan op Nederlandse
steun rekenen. Nederland acht het van belang meer helderheid te
krijgen over de basisregels die ten grondslag liggen aan de rol, het
functioneren en de inbedding van Europese regelgevende agentschappen.
Ook het voorstel van de Commissie om het functioneren van de bestaande
regelgevende agentschappen te evalueren en geen voorstellen voor
nieuwe regelgevende agentschappen te doen alvorens de resultaten van
deze evaluatie bekend zijn, kan op Nederlandse steun rekenen.
Nederland is voorstander van het maken van een uitzondering hierop
voor het oprichten van een Europees ondersteuningsbureau op het gebied
van asiel. T.a.v. het voorgenomen agentschap voor het operationele
beheer van SIS II, VIS en Eurodac wacht Nederland met belangstelling
de door de Commissie aangekondigde haalbaarheidsstudie naar dit
agentschap af. Voortzetting van de besluitvorming over een agentschap
dat reeds door de Commissie is voorgesteld, kan wat Nederland betreft
alleen wanneer een meerderheid van lidstaten daarmee instemt.
* Ministerie van Buitenlandse Zaken
* Bezuidenhoutseweg 67
* Postbus 20061
* 2500 EB Den Haag
* Tel.: 070-3 486 486
* Fax: 070-3 484 848
* Internet: www.minbuza.nl
Ministerie van Buitenlandse Zaken