Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
j1 Ministerie van Justitie
Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding
Postadres: Postbus 20301, 2500 EH Den Haag Bezoekadres
Schedeldoekshaven 100
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 2511 EX Den Haag
Postbus 20018 Telefoon (070) 3 70 79 11
2500 EA Den Haag Fax (070) 3 70 79 00
Onderdeel afdeling Georganiseerde Criminaliteit Bij beantwoording de
Datum 14 augustus 2008 datum en ons kenmerk
Ons kenmerk 5548354/08 vermelden. Wilt u slechts
Bijlage(n) 1 één zaak in uw brief
Onderwerp Beleidsreactie rapport 'Schone Kunsten' behandelen.
Hierbij bieden wij u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
alsmede namens de Staatssecretaris van Financiën, het rapport Schone Kunsten, preventieve
doorlichting kunst- en antiekhandel aan.1 In deze brief geven wij een schets van de
voorgeschiedenis van deze doorlichting, een korte samenvatting van de bevindingen en een reactie
op de conclusies van dit rapport.
1. Inleiding
Reeds eerder berichtte de Minister van OCW uw Kamer, naar aanleiding van de conferentie `Illegal
Trade. Fighting Illicit Traffic in Cultural Goods within the European Union', over de noodzaak van
preventieve en repressieve maatregelen op het terrein van de illegale handel in cultuurgoederen.2
Tijdens de werkzaamheden van een interdepartementale stuurgroep belast met de implementatie
van de aanbevelingen van de conferentie, werd het grote belang duidelijk om door middel van een
onderzoek een scherper inzicht te krijgen in de kwetsbaarheid van de Nederlandse kunst- en
antiekhandel voor (georganiseerde) criminaliteit. In opdracht van het Ministerie van Justitie heeft
bureau Intraval dit onderzoek, dat past in een reeks van doorlichtingsonderzoeken van het
Ministerie, uitgevoerd. Het resultaat, het rapport Schone Kunsten, is na het verschijnen uitvoerig
besproken tijdens een conferentie op 20 november 2007 met een grote groep vertegenwoordigers
van de kunst- en antiekhandel, musea, verzekeraars en handhavende instanties zoals de
Erfgoedinspectie, politie en Douane.
1 http://www.justitie.nl/images/Rapport%20Schone%20kunsten_tcm34-89721.pdf
2 Kamerstukken II 2004-2005, 29314 nr 17 en nr. 20.
5548354/08/14 augustus 2008
2. Het rapport Schone Kunsten
Het rapport geeft een helder beeld van de kunst- en antiekhandel in Nederland en de dreiging die
deze sector ondervindt van crimineel misbruik. Ook wordt uitgebreid aandacht besteed aan het
functioneren van toezicht en opsporing. Uit gegevens van de Belastingdienst en de Kamer van
Koophandel blijkt dat het aantal instellingen in de kunst- en antieksector in Nederland tussen de
4.000 en 6.500 ligt. Afgaande op dezelfde gegevens zet de kunsthandel jaarlijks tussen 500 en 700
miljoen euro om. De kunst- en antiekhandel in Nederland kent een grote heterogeniteit. De handel
kent vele grotere en kleinere niches, die elk eigen handelscircuits bedienen. Er bestaat goed zicht op
de grote veilinghuizen, die, evenals verzekeraars, transporteurs en gerenommeerde handelaren,
internationaal zijn georiënteerd. Een ander en minder transparant segment betreft kleinere
veilinghuizen en handelaren met een overwegend regionale of nationale afzetmarkt. Uit het
onderzoek blijkt overigens dat het aantal aangetroffen criminele antecedenten binnen de kunst- en
antieksector dat betrekking heeft op vervalsing, diefstal, heling en overige economische delicten
gering is.
Een belangrijke kwetsbaarheid voor de branche is de illegale handel in gestolen of illegaal
uitgevoerde objecten, mede omdat het vaak moeilijk is objectief te bepalen of een object is gestolen
of illegaal uitgevoerd. Illegale invoer van beschermd cultureel erfgoed in de Europese Unie komt wel
degelijk voor. Bij objecten van geringere waarde - en daarmee geringere bekendheid - neemt het
gevaar van illegale handel toe. Deze handel betreft ook de vervalsing van kunstwerken, vooral in
hedendaagse beeldende kunst en bij etnografische voorwerpen.
De eindconclusie van het onderzoek luidt dat `de Nederlandse kunst- en antiekhandel niet extreem
kwetsbaar is voor binnendringing door de georganiseerde criminaliteit'. De structuur van de sector en
de benodigde expertise om erin actief te kunnen zijn, vormen belemmeringen voor criminelen om
eenvoudig financieel gewin te behalen. Het onderzoek toont ook aan dat er voor bepaalde delen van
de handel sprake is van een grotere kwetsbaarheid en dat er nog lang geen sprake is van algemeen
geaccepteerde en toegepaste afspraken inzake herkomstverificatie.
In het rapport wordt voorts een versnippering in de handhaving en een gebrek aan expertise bij de
politie geconstateerd. De politie maakt nauwelijks mensen en middelen vrij voor de opsporing van
aan kunst gerelateerde criminaliteit. Daardoor bestaat er nog onvoldoende zicht op de omvang van
kunstcriminaliteit in Nederland. Mede op grond van het gesignaleerde lage niveau van toezicht,
opsporing en vervolging constateren de onderzoekers dat er voor plegers van kunstcriminaliteit een
relatief lage pakkans is. De prioriteiten van handhavende organisaties liggen elders, waardoor de
benodigde capaciteit en expertise ontbreken. Een ander kwetsbaar aspect - aldus het rapport -
betreft wet- en regelgeving, die schaars is als het specifiek om toepassing op de kunst- en
antiekhandel gaat. Verder wordt in Nederland onvoldoende aandacht besteed aan het centraal
registreren van vermiste en gestolen kunst- en antiekobjecten.
2/9
5548354/08/14 augustus 2008
Het beeld dat uit het rapport naar voren komt, is dus niet alleen maar rooskleurig. Van alle betrokken
partijen worden daarom extra inspanningen gevraagd. De betrokken partijen delen de noodzaak
daarvan, zo bleek tijdens de hierboven genoemde conferentie.
3. Beleidsreactie
a. De branche
Binnen de sector bestaat nog geen stelsel van zelfregulering en certificering. De kunsthandel is een
relatief kleine wereld, maar ook gesloten. Zo blijkt uit het rapport , dat zich vooral richt op de
nationale situatie, dat handelaren in kunst en antiek weinig meldingen van ongebruikelijke
transacties doen. Omdat de kunsthandel zich afspeelt op mondiaal niveau, waarin de handel via
internetsites een toenemende rol speelt, is het belangrijk te constateren dat de aard en omvang
hiervan nog ondoorzichtig is. UNESCO, ICOM3 en Interpol hebben recentelijk gewezen op de risico's
van kunstverkoop via internet. Bestedingen rond aankoop of verkoop van cultuurgoederen in het
buitenland zijn moeilijk te controleren. Overigens zijn handelaren in Nederland wel verplicht cf art.
437 Sr om de aan- en verkoop van goederen in registers bij te houden.
Om transparantie van de kunsthandel te bevorderen, zal de Minister van OCW een aantal afspraken
met de koepelorganisaties van de branche maken. Ten eerste gaat dit over de bevordering van het
zelfreinigend vermogen door de sector met het opstellen en naleven van algemeen geldende
normen en gedragsregels, bijvoorbeeld in de vorm van een ethische code. Daarbij kan worden
aangesloten bij reeds bestaande ethische normen en gedragsregels die nu door diverse
koepelorganisaties binnen de kunst- en antiekhandel worden gehanteerd. Op de tweede plaats gaat
het om de controle van de herkomst van cultuurgoederen, die steeds belangrijker wordt. Zeker met
het oog op de aanstaande implementatie van het UNESCO-verdrag 1970, is duidelijkheid en
transparantie over de herkomst van cultuurgoederen van groot belang. De Minister van OCW wil ook
op dit terrein met de brancheorganisaties tot heldere afspraken komen, met inachtneming van de
eigen verantwoordelijkheden van de branche.
De verzekeraars hebben na de publicatie van het rapport een gezamenlijk initiatief genomen om hun
portefeuillehouders te gaan informeren over de noodzaak van registratie en fotodocumentatie van
cultuurgoederen; een publiek toegankelijke website met informatie hierover is in opbouw. Ook met
de verzekeraars gaat de Minister van OCW in gesprek om te bezien hoe een en ander verder kan
worden geconcretiseerd.
b. Musea
De in Nederland geregistreerde musea4 hanteren als uitgangspunt voor hun handelen de Ethische
Code voor Musea. 5.De Ethische Code biedt een instrument voor professionele zelfregulering op een
aantal gebieden, zoals voor de verwerving en herkomst van collecties en museaal verzamelen.
3 United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, International Council of Museums.
4 Via Stichting Het Nederlands Museumregister.
5 Dit is de Nederlandse vertaling van de ICOM Code of Ethics for Museums (2004); de Museumvereniging heeft de
naleving opgenomen in de lidmaatschapsvoorwaarden.
3/9
5548354/08/14 augustus 2008
Internationale ontwikkelingen, collectiemobiliteit en veranderende inzichten rond eigendom en
herkomst van cultuurgoederen, maken dat musea te maken kunnen krijgen met voorwerpen met een
mogelijke illegale of onduidelijke herkomst. De Ethische Codecommissie voor Musea (in 1991
ingesteld door de Nederlandse Museumvereniging) heeft een belangrijke rol bij advisering en
toetsing ter zake van de ICOM Code of Ethics. De Minister van OCW zal met de Museumvereniging
verdere afspraken maken over de borging van de ethische code in het museale beheer tot op het
niveau van individuele museummedewerkers.
c. Toezicht en Handhaving
Politie
De politie kent een groot takenpakket. Daarom moet de Nederlandse politie keuzes maken over de
inzet van de capaciteit van de opsporing. Na 2001 is ervoor gekozen integrale basisvoorzieningen te
ontwikkelen in plaats van fenomeen specifieke voorzieningen. In dit kader is destijds ook de
databank Kunst en Antiek Nationaal Systeem (KANS) opgeheven. In 2004 is echter tijdens de
conferentie Illegal Trade geconcludeerd dat het wenselijk is dat in elke lidstaat van de EU een
databank voor gestolen goederen komt.
De afgelopen periode heeft veelvuldig overleg plaatsgevonden tussen de politie, de Ministeries van
BZK, van Justitie en van OCW over het informatie- en coördinatieproces en de opsporing op het
terrein van gestolen kunst en antiek. Regionale aanspreekpunten/coördinatoren dienen te worden
aangewezen en dit onderwerp dient ook voldoende aandacht bij de opsporing binnen de regio's te
krijgen, waar primair de uitvoering ligt. Een van de instrumenten in de `opsporingsketen' zal de
realisatie van een databank zijn. Overeenstemming is bereikt over de functionaliteiten van een
nieuwe databank bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). In de verdere voorbereidingen
zullen criteria worden vastgesteld voor de kunst- en erfgoedvoorwerpen die in de databank zullen
worden opgenomen. De databank vormt het sluitstuk van het totale proces, waarbij de taak van het
KLPD is het registreren van gestolen kunst- en antiek en de daaruit voortvloeiende
informatiecoördinatie. Voor deze ondersteuning van het opsporingsproces wordt bij de KLPD 2 fte
belast.
De betrokken partijen hebben afgesproken eerst in te zetten op een voor de politie werkzame
databank, die in het najaar beschikbaar zal zijn. Op dit moment wordt met de Raad van
Hoofdcommissarissen van de Nederlandse politie overlegd hoe het verdere informatie- en
coördinatieproces en de opsporing op dit terrein wordt ingevuld, waarbij rekening wordt gehouden
met de noodzakelijke samenwerking met de Douane en de Erfgoedinspectie. Vervolgens wordt
bezien hoe publieke toegankelijkheid van de databank realiseerbaar is. Benadrukt dient te worden
dat een centrale databank slechts zinvol is indien het totale informatie- en coördinatieproces en de
opsporing op dit terrein binnen de Nederlandse politie op een adequate wijze is vormgegeven.
Openbaar Ministerie
4/9
5548354/08/14 augustus 2008
De noodzaak van een centraal aanspreekpunt binnen het Openbaar Ministerie komt uit het rapport
nadrukkelijk naar voren. Het College van procureurs-generaal erkent deze noodzaak en is bereid
een landelijke officier van Justitie voor het thema van kunstcriminaliteit aan te wijzen, zodra de
noodzakelijke voorzieningen binnen het KLPD en de politie zijn gerealiseerd.
Voor de strafrechtelijke aanpak van kunstcriminaliteit zijn vooral de strafbaarstellingen betreffende
diefstal, afpersing en verduistering alsmede heling en witwassen van belang. De strafmaxima voor
deze feiten en de differentiatie daarvan bieden voldoende ruimte en mogelijkheden om ook de meest
ernstige gevallen van kunstcriminaliteit te voorzien van een passende bestraffing. Wel zal nog in
overleg met het Openbaar Ministerie worden bezien of nadere criteria kunnen worden ontwikkeld
voor een consistent requireerbeleid in strafzaken die verband houden met de kunst- en antiekhandel
Erfgoedinspectie
De Erfgoedinspectie is belast met het toezicht op de naleving van Europese en internationale
regelgeving voor cultuurgoederen. Voor een adequate uitvoering van deze taak heeft de
Erfgoedinspectie de afgelopen jaren fors geïnvesteerd in betere en efficiëntere samenwerking tussen
de verschillende handhavingdiensten, op nationaal en op Europees niveau. Evenals in training en
opleiding van contactpersonen Cultuur bij de Douane.
Om te komen tot een verdere versterking van het toezicht wordt de komende jaren geïnvesteerd in
een beter gebruik van risicoanalyses en in een betere samenwerking en uitwisseling van kennis,
informatie en ervaring tussen Erfgoedinspectie, KLPD, Belastingdienst/Douane, FIOD-ECD en
Meldpunt Ongebruikelijke Transacties. Vanwege haar kennis en netwerk van deskundigen vervult de
Erfgoedinspectie hierin een coördinerende rol.
Douane
De bijdrage van de Douane in het toezicht op cultuurgoederen is vastgelegd in een
kaderovereenkomst tussen het Ministerie van Financiën en het Ministerie van OCW. De Douane
houdt op generieke wijze toezicht op cultuurgoederen die worden ingevoerd of buiten het
grondgebied van de Europese Unie worden gebracht. De Douane controleert om vast te stellen of
voor de uitvoer van cultuurgoederen een vergunning noodzakelijk is, dan wel of goederen mogelijk
illegaal zijn uitgevoerd uit derde landen of van diefstal afkomstig zijn. De Douane stelt jaarlijks samen
met de Erfgoedinspectie een toezichtsplan op.
In het rapport Schone Kunsten wordt geconstateerd dat voor de handhaving van regelgeving op het
terrein van cultuurgoederen specifieke expertise nodig is. De Douane vervult weliswaar een
generieke taak, maar beschikt wel over contactpersonen cultuurgoederen, die de benodigde kennis
hebben op het gebied van cultuurgoederen en een primaire helpdeskfunctie vervullen voor collega's.
Zij worden ingeschakeld bij een eerste globale bepaling van culturele waarde en ouderdom, alsmede
bij (vermoedelijke) onregelmatigheden. Ook zijn zij de contactpersoon richting de Erfgoedinspectie.
5/9
5548354/08/14 augustus 2008
In 2008 zal een groot deel van het douanepersoneel algemene kennis worden bijgebracht over de
taken betreffende cultuurgoederen. Mede hierdoor worden douanemedewerkers beter toegerust om
cultuurgoederen te herkennen. De Douane beschikt over een risicodatabank die op een
geautomatiseerde wijze ondersteuning biedt bij het onderkennen en onderzoeken van nieuwe
risico's. Elke douanemedewerker kan signalen in deze risicodatabank zetten. Deze signalen worden
dan door het Douane Informatiecentrum, (waar nodig) in overleg met de Erfgoedinspectie,
beoordeeld en eventueel uitgezet voor een controle.
Het rapport meldt dat het toezicht op de `grootwaardehandelaren' op 1 januari 2007 is overgegaan
van de FIOD-ECD naar de Douane en de Belastingdienst. ECD-experts zijn met het werk
meegegaan. Hierdoor is het toezicht bij de Belastingdienst `onder één bestuurlijke noemer' gebracht,
wat grote voordelen biedt bij het bepalen van handhavingsaccenten en in te zetten toezichtcapaciteit.
Binnen het geheel van de handhavingsketen ziet de Douane mogelijkheden activiteiten beter te
stroomlijnen door meer themagericht samen te werken en te investeren in het opbouwen van een
betere informatiepositie over zendingen en groepen van actoren. De Douane heeft enige jaren
geleden samen met de toenmalige Inspectie Cultuurbezit (thans Erfgoedinspectie) een risicoanalyse
gemaakt. Deze dient als basis voor een nieuwe gezamenlijke risicoanalyse. Justitie, Financiën en
OCW zullen nader onderzoeken of de afstemming en samenwerking tussen de toezicht- en
handhavingsautoriteiten op het gebied van de illegale invoer en uitvoer versterking behoeven.
Het rapport geeft verder aan dat de Douane op dit moment niet altijd een geschikt aangrijpingspunt
heeft voor het toezicht op de invoer van cultuurgoederen uit gebieden buiten Europa, bijvoorbeeld
wanneer de verdenking ontbreekt dat deze goederen door misdrijf zijn verkregen. Implementatie van
het UNESCO-verdrag 1970, die thans aanhangig is bij de Tweede Kamer, voorziet met het oog
daarop in extra bevoegdheden voor de Douane. Heeft de Douane een redelijk vermoeden dat een
cultuurgoed onrechtmatig is ingevoerd, dan neemt de Minister van OCW dat cultuurgoed in bewaring
gedurende maximaal 12 weken ten einde de verdragsstaat waaruit het goed afkomstig is in de
gelegenheid te stellen op het goed beslag te leggen ter inleiding van de vordering tot teruggave van
het cultuurgoed. Wij volgen nauwkeurig de werking van deze wetgeving (waarbij opbouw van
jurisprudentie van groot belang is) en evalueren haar breed binnen de gebruikelijke termijn van vijf
jaar.
4. Wetgeving
a. Specifieke wetgeving cultuurgoederen
In Nederland is op het gebied van specifieke wetgeving op het terrein van cultuurgoederen de
Implementatiewet bescherming cultuurgoederen tegen illegale uitvoer (1993) tot stand gekomen,
waarbij de EU-richtlijn 93/7/EEG betreffende de teruggave van cultuurgoederen is geïmplementeerd.
Voorts is in 2007 de Wet tot teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied (Staatsblad 2007,
123) aangenomen. Thans zijn bij de Eerste Kamer aanhangig de wetsvoorstellen tot goedkeuring en
uitvoering van het UNESCO-verdrag 1970 inzake onrechtmatige invoer, uitvoer of
eigendomsoverdracht van cultuurgoederen (Kamerstukken II, 2007-2008, resp. 31256 (R 1836) en
6/9
5548354/08/14 augustus 2008
31255). Hiermee wordt gevolg gegeven aan de afspraken die zijn gemaakt tijdens overleg in 2005
met de Tweede Kamer. Afgesproken is toen dat het UNESCO-verdrag 1970 zal worden geratificeerd
en dat de goede elementen van het UNIDROIT-verdrag inzake de internationale terugkeer van
gestolen of onrechtmatig uitgevoerde cultuurgoederen (1995) in de nationale wetgeving zullen
worden geïmplementeerd. Ratificatie van het UNIDROIT-verdrag vindt niet plaats - kort samengevat
- op grond van de ruime definitie van cultuurgoederen in verband met de ingrijpende gevolgen voor
de verkrijgers te goeder trouw, die een zware bewijslast krijgen zonder zicht op volledige
schadevergoeding en zonder retentierecht zolang de verschuldigde vergoeding niet betaald wordt,
zulks in combinatie met een zeer lange verjaringstermijn met de daaraan inherente verdere
verzwakking van de bewijspositie. Ook uit het rapport blijkt dat geïnterviewden over het algemeen
positiever zijn over het UNESCO-verdrag dan over het UNIDROIT-verdrag.
b. Keuze voor privaatrechtelijke aanpak
In navolging van de Implementatiewet bescherming cultuurgoederen tegen illegale uitvoer en in
overeenstemming met de Wet tot teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied is gekozen
voor een in hoofdzaak privaatrechtelijke aanpak aangevuld met een bestuursrechtelijke handhaving.
Krachtens wetsvoorstel tot uitvoering van het UNESCO-verdrag is het verboden cultuurgoederen
binnen Nederland te brengen die buiten het grondgebied van een verdragsstaat zijn gebracht met
schending van de desbetreffende bepalingen van die staat of die in een verdragsstaat zijn
ontvreemd. Cultuurgoederen die in strijd met dit verbod in Nederland zijn gebracht kunnen door de
staat van herkomst of door de rechthebbende op die goederen worden teruggevorderd. De verkrijger
van die cultuurgoederen moet ze teruggeven ook al was hij volkomen te goeder trouw toen hij de
voorwerpen verkreeg. Hij heeft wel recht op een schadeloosstelling van degene die het cultuurgoed
terugvordert, maar alleen als hij bij de aanschaf de nodige zorgvuldigheid heeft betracht ten aanzien
van de herkomst. Deze privaatrechtelijke aanpak heeft het grote voordeel dat de verdragsstaat zelf
of de rechthebbende op het cultuurgoed, onafhankelijk van de beschikbaarheid en bereidheid van
overheidsinstanties om voor hen op te treden, actie kunnen ondernemen om het cultuurgoed terug te
krijgen.
c. Verjaring
Het rapport vestigt ook de aandacht op de nationaalrechtelijke regeling van de verkrijgende verjaring
in de artikelen 3:105 jo 306 van het Burgerlijk Wetboek op grond waarvan degene die een zaak
gedurende 20 jaar bezit, eigenaar wordt ook al is hij niet te goeder trouw. Dit betekent niet dat
degene die een zaak door diefstal heeft verkregen na twintig jaar zondermeer eigenaar wordt. Zo
geldt de verjaring niet voor degene die zijn schuld opzettelijk verborgen houdt (artikel 3:321 lid 1
onder f BW), wat degene die door een misdrijf een cultuurgoed heeft verkregen allicht doet.
Bovendien heeft de Hoge Raad uitgemaakt dat een beroep op verjaring niet opgaat, als dit in strijd
komt met de redelijkheid en billijkheid.
7/9
5548354/08/14 augustus 2008
De Minister van OCW stelt in samenwerking met de Nationale UNESCO Commissie een
communicatiestrategie op om bekendheid te geven aan de invoering van het UNESCO-verdrag van
1970.
5. Internationale samenwerking
Een van de conclusies en aandachtspunten van de 2004 Conferentie Illegale Handel was dat op
Europees niveau inspanningen nodig zijn voor een gezamenlijke aanpak van invoer van
cultuurgoederen met een illegale herkomst in de lidstaten van de Europese Unie. Enkele
aandachtspunten zijn daarbij training en opleiding van Douane en politie en betere uitwisseling van
kennis, informatie en ervaring op Europees niveau. Waar mogelijk sluiten wij aan bij andere
initiatieven binnen Europa, bijvoorbeeld bij een aangekondigd Frans initiatief op het JBZ-terrein voor
meer aandacht aan de illegale kunsthandel in de tweede helft van 2008.
8/9
5548354/08/14 augustus 2008
Ten slotte
Naar onze mening heeft het thema van handel in cultuurgoederen met een illegale herkomst in het
afgelopen decennium ten onrechte te weinig aandacht gekregen. Alle betrokken partijen de
kunsthandel, de handhavingdiensten, musea, verzekeraars zijn het er over eens dat extra
inspanningen nodig zijn, zodat de handel in schone kunsten ook een schone handel blijft.
De Minister van Justitie, De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
dr. E.M.H. Hirsch Ballin dr. Ronald H.A. Plasterk
9/9