Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Den Haag Ons kenmerk
29 augustus 2008 PO/B&B/26721
Onderwerp Bijlage(n)
Onderzoek jaarverslagen 2006 in het primair Onderzoek vermogenspositie van het primair
onderwijs onderwijs
De schoolbesturen in het primair onderwijs hebben over het kalenderjaar 2006 voor het eerst een
jaarverslag opgesteld en ingeleverd bij CFI. In mijn brief van 12 februari 2008 (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007-2008, 31 293, nr. 4) heb ik u een eerste beeld geschetst van de financiële positie
van de sector primair onderwijs. Op 20 maart heb ik samen met mijn collega staatsecretaris Van
Bijsterveldt, overleg gevoerd met uw vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over
deze brief. In mijn brief en in het overleg heb ik aangegeven dat nader onderzoek nodig is om tot een
beoordeling te komen van de omvang van het eigen vermogen in de sector primair onderwijs. Dat
onderzoek is belangrijk omdat schoolbesturen de publieke middelen die zij krijgen moeten besteden
aan de kwaliteit van het onderwijs. Het is niet de bedoeling dat besturen onnodig reserves aanhouden.
PricewaterhouseCoopers heeft opdracht gekregen een eerste opzet te maken voor een
beoordelingskader van het eigen vermogen, zowel voor de sector als geheel als voor individuele
besturen. Het onderzoek is afgerond en ik stuur u hierbij het onderzoeksrapport toe. In het vervolg van
deze brief zal ik ingaan op de belangrijkste bevindingen van de onderzoekers.
Tijdens het overleg van 20 maart zijn ook de beleggingen van schoolbesturen aan de orde geweest. De
vraag die voorlag was of de schoolbesturen die in hun jaarverslag beleggingen melden, zich wel houden
aan de Regeling beleggen en belenen door instellingen voor onderwijs en onderzoek. De Auditdienst
onderzoekt dit. Ook over de resultaten van dat onderzoek informeer ik u in deze brief.
Een eerste aanzet tot een beoordelingskader
Om tot een goede beoordeling te komen van de omvang van het eigen vermogen voor de sector als
geheel en voor individuele schoolbesturen, zijn gegevens nodig over een reeks van jaren. De wijze
waarop schoolbesturen hun investeringen spreiden over meer jaren en de wijze van financiering,
hebben namelijk een grote invloed op de benodigde omvang van het eigen vermogen. Hierop kom ik
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Rijnstraat 50, Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag T +31-70-412 3456 F +31-70-412 3450 W www.minocw.nl
blad 2/7
later terug. Zoals bekend zijn er op dit moment alleen balans- en resultaatgegevens over het
kalenderjaar 2006 beschikbaar. Op basis van de beschikbare jaarrekeningen en een eerste aanzet tot
een beoordelingsmodel kan de omvang van het eigen vermogen worden beoordeeld. De juistheid van de
uitkomsten van het model is afhankelijk van de betrouwbaarheid van de gegevens waarmee het model
wordt gevuld. Die betrouwbaarheid groeit, naarmate er gegevens over meer jaren beschikbaar komen.
De uitkomsten van het model op basis van één kalanderjaar kennen nog een grote onzekerheidsmarge.
Naar verwachting zal de onzekerheid in de komende jaren afnemen. Het gaat hier dus om een eerste
aanzet, gebaseerd op de eerste beschikbaar gekomen gegevens en een eerste versie van het
beoordelingsmodel.
Onderzocht is hoeveel vermogen je zou verwachten bij schoolbesturen rekening houdend met de
volgende drie zaken:
1. De waarde van de inventaris, de lesmethoden, de computers etc. die schoolbesturen bezitten (de
vaste materiële activa);
2. Het spaargeld dat schoolbesturen nodig hebben om die inventaris te zijner tijd te kunnen vervangen;
(de boekwaarde van de vaste materiële activa en het spaargeld om deze te vervangen, bedragen samen
ca. 1,9 miljard)
3. Het geld dat schoolbesturen nodig hebben om risico's te dekken die zij niet kunnen voorzien, ca.
590 miljoen.
De verwachte omvang van het eigen vermogen wordt vervolgens vergeleken met de werkelijke omvang
van het eigen vermogen. De werkelijke omvang van het eigen vermogen was, zoals ik in mijn brief van
12 februari al heb gemeld, op 31 december 2006 2,4 miljard.
Onderzoek naar de drie genoemde zaken, in relatie tot de andere posten op de balans, leidt tot een
verwachte omvang van het eigen vermogen van 2,3 miljard euro. De verwachte waarde van het eigen
vermogen van 2,3 miljard is ca. 100 miljoen lager dan het werkelijke eigen vermogen van 2,4
miljard dat uit de balansen van de schoolbesturen blijkt. Deze uitkomst zou betekenen dat de sector als
geheel ca. 100 miljoen aan besteedbare reserves heeft om extra uit te geven aan het onderwijs.
Dit bedrag kent echter een grote onzekerheidsmarge. Er zijn verschillende oorzaken voor de
onzekerheid van het genoemde bedrag. Veruit de belangrijkste is de onzekerheid over de omvang van
het spaargeld dat nodig is ter vervanging van de inventaris, de lesmethoden, de computers etc.
In het rapport is vermeld dat schoolbesturen in het algemeen geen gebouwen bezitten en daardoor niet
over een beleenbaar onderpand beschikken. Dat beperkt de mogelijkheden om activa met
rentedragend vreemd vermogen te financieren. Voor schoolbesturen staat wel de mogelijkheid open
gebruik te maken van de regeling schatkistbankieren. Deze financieringsmogelijkheid is niet in het
model verwerkt. Bij de volgende toepassing van het model wordt bekeken of het opnemen van de
mogelijkheid tot schatkistbankieren in het model, toegevoegde waarde heeft. Als dat het geval is wordt
het model aangepast.
blad 3/7
De onzekerheidsmarge in het beoordelingskader
Als schoolbesturen zo nu en dan een grote hoeveelheid van de inventaris etc. vervangen, dus in één
keer grote bedragen investeren, moeten zij meer sparen (of zij moeten voor hun investeringen lenen),
dan wanneer zij de investeringen kunnen spreiden over meer jaren. Om te weten hoe schoolbesturen
dat doen, is er inzicht nodig in de investeringen over een reeks van jaren. Er is echter nu nog maar één
jaar beschikbaar. Dit is bovendien geen representatief jaar, want het is het jaar waarin de sector is
overgegaan naar lumpsumbekostiging. Daarom is niet goed te zeggen hoe het investeringspatroon van
schoolbesturen verloopt en dus hoeveel spaargeld er nodig is. Wel is op basis van de
afschrijvingstermijnen in de bekostiging te bepalen waar de uitersten liggen. Voor de bepaling van de
verwachte waarde van het eigen vermogen is in dit onderzoek uitgegaan van het midden tussen deze
uitersten. De werkelijke omvang van het benodigde spaargeld kan echter honderden miljoenen
afwijken van het gekozen uitgangspunt. Daarmee kan ook de verwachte waarde van het eigen
vermogen honderden miljoenen afwijken van de genoemde 2,3 miljard euro. Dus de genoemde 100
miljoen reserve die in de sector beschikbaar is voor extra investeringen, kan ook veel hoger of lager
liggen.
De onzekerheid neemt af naar gelang er over meer jaren gegevens beschikbaar zijn. Op dit moment is
2,3 miljard euro de beste schatting van het verwachte eigen vermogen. Daarmee is ca. 100 miljoen
ook de beste schatting van de besteedbare reserve.
Toekomstige ontwikkeling eigen vermogen
In mijn brief van 12 februari en tijdens het overleg op 20 maart, heb ik aangegeven dat er sterke
aanwijzingen zijn dat niet alle inventaris, onderhoud, computers etc. juist zijn gewaardeerd. Met
andere woorden, de post vaste materiële activa is waarschijnlijk te laag.
Ook de onderzoekers geven aan dat er waarschijnlijk sprake is van een onderwaardering van de vaste
materiële activa (inventaris, vloerbedekking, computers etc.). Deze onderwaardering kent drie
oorzaken. Veel besturen hebben voor het eerst een balans opgesteld. Van sommige zaken is de
aanschafwaarde niet meer vast te stellen, waardoor een juiste waardering niet goed mogelijk is. In het
openbaar onderwijs is niet altijd een goede scheiding te maken tussen zaken die bij de gemeente horen
en zaken die bij de school horen, waardoor vaak gegevens in de balans ontbreken, of onvolledig zijn.
Veel besturen nemen de waarde van inventaris die tot het gebouw kan worden gerekend niet op in de
balans, omdat het gebouw van de gemeente is. Toch betalen deze schoolbesturen wel de investering,
omdat het onderhoud aan de binnenkant van het gebouw voor rekening van het schoolbestuur komt.
Hierbij kan men denken aan verwarmingsinstallaties of vloerbedekking.
De onderzoekers verwachten dat deze onderwaardering geleidelijk minder wordt. Daardoor zal het
eigen vermogen in de komende jaren waarschijnlijk nog stijgen. Ook verwachten de onderzoekers dat
schoolbesturen in de komende jaren beter in staat zullen zijn hun investeringen te spreiden. Daarmee
zouden de schoolbesturen in de toekomst minder spaargeld nodig hebben om hun inventaris te
vervangen. Daarmee is het de verwachting van de onderzoekers dat het verschil tussen het verwachte
eigen vermogen en het eigen vermogen dat uit de balansen blijkt, eerder groter wordt dan kleiner. Het
blad 4/7
gevolg is dan dat de investeringsruimte vanuit het eigen vermogen toeneemt. Het is zaak dat
schoolbesturen zich hiervan bewust zijn, zodat zij de besteedbare reserve ook inzetten voor
verbetering van de onderwijskwaliteit. Daarom ga ik samen met de sector signaleringsgrenzen
opstellen en afspraken maken over de aanpak die nodig is als besteedbare reserves niet worden
ingezet.
Spreiding van het eigen vermogen en signaleringsgrenzen
Zoals er voor de sector als geheel een verwachte waarde van het eigenvermogen is berekend, zo is dat
ook voor elk bestuur gedaan. Het is de bedoeling dat schoolbesturen de vrij besteedbare reserves
besteden aan de kwaliteit van het onderwijs. Nu kunnen er goede argumenten zijn op grond waarvan
het aanwezige eigen vermogen van een bestuur afwijkt van het verwachte eigen vermogen. Niet elke
afwijking van het eigen vermogen is een signaal dat er iets aan de hand is. Daarom wil ik samen met de
sector signaleringsgrenzen vaststellen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de omvang van het
eigen vermogen kan variëren op basis van het investeringspatroon van besturen. Daarom hebben de
onderzoekers een ondergrens vastgesteld die is gebaseerd op een optimale spreiding van de
investeringen en op de exploitatierisico's. Bij zo'n optimale spreiding is bijna geen spaargeld nodig om
inventaris etc. te vervangen. Dan is er ook minder eigen vermogen nodig. Er is een bovengrens aan het
vermogen gesteld die is gebaseerd op een investeringspatroon met grote pieken, opnieuw rekening
houdend met de exploitatierisico's. Dan is veel spaargeld nodig en dus een hoger eigen vermogen, of
besturen moeten voor hun investeringen lenen. Deze aanpak leidt tot een modelmatige onder- en
bovengrens. Deze onder- en bovengrens kunnen een indicatie zijn voor de signaleringsgrenzen die ik
samen met de sector wil vaststellen.
Uit de toepassing van de modelmatige onder- en bovengrens komt het volgende beeld naar voren. Van
de schoolbesturen valt 57 % binnen de modelmatige onder- bovengrenzen. Van de schoolbesturen
komt 27 % onder de ondergrens. Van de schoolbesturen komt 16 % boven de bovengrens.
Wat opvalt is dat de spreiding groot is en dat bijna 16% van de besturen boven de bovengrens komt.
Dat kan betekenen dat deze besturen financiële ruimte hebben die ten goede hoort te komen aan de
kwaliteit van het onderwijs. Het kan ook zijn dat een individueel bestuur op basis van specifieke
omstandigheden goed kan verklaren waarom er meer vermogen is. Het omgekeerde geldt voor de
besturen die onder de ondergrens komen. Dat hoeft niet te betekenen dat er directe financiële
problemen zijn. Er kan sprake zijn van meer of minder dan gemiddeld risico, of van afwijkende
investeringspatronen.
Op basis van het onderzoek en de modelmatige onder- en bovengrens wil ik met de sector
signaleringsgrenzen vaststellen. De bedoeling is dat besturen bij overschrijding van de
signaleringsgrenzen de afwijkende vermogenspositie toelichten in de balans. Door dit te vragen en hier
ook op toe te zien, wordt bij de besturen ook een bewust vermogensbeheer ontwikkeld. Daarmee
worden eventuele continuïteitsproblemen voorkomen en wordt aan de andere kant gezorgd dat het
geld wordt besteed aan beter onderwijs als dat mogelijk is.
blad 5/7
Om een beeld te krijgen hoe schoolbesturen nu omgaan met de toelichting op een afwijkend eigen
vermogen, is gekeken naar de bestuurverslagen van ca. 70 besturen die het hoogste eigen vermogen
combineren met het hoogste resultaat (positief saldo tussen baten en lasten) in 2006 en ca. 35
besturen die het laagste eigen vermogen combineren met het laagste resultaat (negatief saldo tussen
baten en lasten) in 2006.
Het eerste wat opvalt is dat de besturen onder de ondergrens hun vermogenspositie vaker en beter
toelichten dan de besturen boven de bovengrens.
Bij de besturen onder de ondergrens is er een klein aantal waar ook echt continuïteitsproblemen
dreigen. Een belangrijk deel voert een directe oorzaak aan voor de slechte financiële positie. Dat kan
zijn een eenmalige afkoopsom naar aanleiding van een ontslag, een verkeerde investering, een
begrotingsfout enzovoort. Vervolgens schetst men het meerjarig perspectief en geeft men aan hoe het
probleem de komende jaren wordt opgelost. Ook speelt bij openbare besturen nog een rol dat er niet
altijd een goede vermogensscheiding mogelijk is tussen de scholen onder het bevoegd gezag van de
gemeente en de gemeente zelf.
Bij de besturen boven de bovengrens is de toelichting zoals gezegd beperkter. In een aantal gevallen is
men op principiële gronden eigen risicodrager voor het vervangingsfonds en het participatiefonds. Men
reserveert dan zelf voor deze mogelijke kosten, wat leidt tot extra vermogen. Soms gaat het voor een
groot deel om vermogen dat niet uit rijksbekostiging is verkregen. Ook komt voor dat onderhoudsgeld is
gespaard omdat men binnen afzienbare tijd naar een nieuw gebouw verhuist. Ook hier zijn
begrotingsfouten gemaakt, maar dan met meevallers als gevolg. Tot slot is er een categorie die een
uiterst voorzichtig financieel beleid voert. Met name deze laatste categorie is gebaat bij risicoprofielen
die een beter inzicht geven in de benodigde vermogensomvang voor het opvangen van risico's. Immers
meer dan gewenste voorzichtigheid kan ten koste gaan van de onderwijskwaliteit. Daarom worden de
bevindingen over de risico's in overleg met de PO-raad uitgewerkt als instrument voor de besturen.
Met een aantal van de besturen die boven de bovengrens of onder de ondergrens komen zal na de
zomervakantie contact worden opgenomen.
De diverse aangevoerde oorzaken maken wel duidelijk dat er op het terrein van het financieel beheer
bij een flink aantal besturen nog een slag te winnen is. Op zichzelf is dit zo kort na de invoering van
lumpsumbekostiging niet zo'n opzienbarende conclusie. Bij de invoering van lumpsumbekostiging, de
invoering van het jaarverslag en nu in 2008 bij de herziening van de richtlijnen voor de
jaarverslaggeving is en wordt nog flink aandacht geschonken aan de verdere professionalisering van de
financiële functie bij schoolbesturen. Een goed financieel beheer leidt tot besteding van reserves waar
dat verantwoord is. Afgesproken is dat de PO-raad hierin een actieve rol gaat spelen, waarbij voorzien
wordt in kennisoverdracht van het projectbureau lumpsum aan de PO-raad.
Speciale basisscholen en scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs zitten vaker boven de
bovengrens. Er is nader onderzoek nodig naar de oorzaken. Het kan zijn dat voor deze sectoren andere
signaleringsgrenzen nodig zijn, dat is zonder nader onderzoek niet aan te geven. Verder zitten grote
blad 6/7
besturen vaker binnen de signaleringsgrenzen dan de kleine besturen. Dat kan te maken hebben met
specifieke situaties op scholen die binnen grote besturen tussen scholen onderling worden
gecompenseerd. Bij de kleinere besturen zitten meer dan twee keer zoveel besturen onder de
ondergrens, dan boven de bovengrens.
De beleggingen
Eerder is onderzocht welke besturen over 2004/2005 beleggingen hadden. De Auditdienst OCW
onderzoekt de afwikkeling bij deze besturen nog. Daar komt de auditdienst later op terug. Uit de
jaarrekening 2006 blijkt dat er 38 besturen zijn die in 2006 beleggingen hadden en niet zijn
meegenomen in het onderzoek over 2004/2005. Van deze 38 besturen zijn de 13 besturen onderzocht
die 250.000 of meer hadden belegd. Deze besturen zijn als eerste onderzocht. Van deze besturen
blijken 11 zich volledig aan de regeling te houden (risicomijdend, dus met hoofdsomgarantie). Twee
besturen verklaren in het verslag zich aan de regeling te houden, maar het blijkt niet hoe. Eén van deze
twee heeft nu de beleggingen verkocht en het geld op een depositorekening gestort. Het andere
bestuur belegt met risico, maar het bedrag van de belegging ligt onder de omvang van het privaat
vermogen (vermogen dat niet uit bekostiging is opgebouwd). De overige 25 besturen met kleine
beleggingen worden nog onderzocht. De uitkomsten tot nu toe geven geen aanleiding tot aanpassing
van de beleidslijn: er mag alleen risicomijdend worden belegd; van beleggingen wordt melding gemaakt
in het jaarverslag, waardoor toezicht goed mogelijk is.
Resumerend
Het onderzoek levert een eerste aanzet tot een beoordelingskader. Toepassing van het
beoordelingskader op het kalenderjaar 2006 levert een verwacht eigen vermogen op 2,3 miljard euro,
tegenover een feitelijk eigen vermogen van 2,4 miljard euro. Daarmee is het verschil ca. 100 miljoen,
dat is ca. 1,3 % van de jaarlijkse bekostiging. Wel is de uitkomst onzeker, omdat er slechts van één jaar
gegevens beschikbaar zijn.
Het is de bedoeling dat schoolbesturen besteedbare reserves investeren in het onderwijs. Daarom ga
ik de komende jaren goed volgen hoe de vermogens zich ontwikkelen. Het model wordt in de komende
jaren verder verfijnd. Op basis van de verfijning is het mogelijk dat in de toekomst toch nog blijkt dat de
sector over een extra investeringsruimte beschikt. Het onderzoek wordt dus van jaar op jaar herhaald,
met als basis het nu ontwikkelde model. Daarbij zal ook worden gewerkt aan een vereenvoudiging van
het model, waarbij gestreefd wordt naar een beoordelingskader op basis van kengetallen.
Binnen het model zijn onder- en bovengrenzen bepaald. Toepassing van deze onder- en bovengrens op
de jaarrekeningen van 2006, geeft een grote spreiding te zien. De oorzaken van overschrijdingen van
de grenzen zijn zeer divers. De toelichtingen in de jaarverslagen laten bij de overschrijdingen van de
bovengrenzen te wensen over. Daarom wil ik met de sector signaleringsgrenzen vaststellen en het
gebruik van de signaleringsgrenzen, in overleg met de PO-raad verder uitwerken. De
signaleringsgrenzen bieden een kapstok voor het interne gesprek binnen het bestuur over de hoogte
van het eigen vermogen. De grenzen bieden ook een basis om vanuit de overheid een bestuur kritisch
aan te spreken, indien de uitleg bij de overschrijding van de signaleringsgrenzen niet voldoet. Als dat
blad 7/7
nodig blijkt, zal ik in aanvulling hierop als sluitstuk in de regelgeving een instrument opnemen dat
mij in staat stelt corrigerend op te treden. Ik ga er vooralsnog van uit dat een dergelijk instrument niet
nodig is. Mocht zo'n instrument wel nodig zijn, dan zullen de criteria voor de toepassing van het
instrument zorgvuldig in de regelgeving worden beschreven.
Het primair onderwijs is in 2006 overgegaan op lumpsumbekostiging. In 2007 hebben de
schoolbesturen voor het eerst een jaarverslag opgesteld, naast de afwikkeling van de laatste
declaratie. De schoolbesturen zijn er in geslaagd deze verandering in de bekostiging en de
verslaggeving goed te verwerken. Daarmee heb ik de schoolbesturen en de administratiekantoren in
mijn vorige brief over dit onderwerp gecomplimenteerd. Als voorbereiding op de veranderingen hebben
de schoolbesturen hard gewerkt aan het opbouwen van financiële expertise. Het is van belang dat de
sector verder werkt aan de professionalisering van de financiële functie, omdat alleen dan op een
verantwoorde wijze kan worden gezorgd dat het geld wordt besteed aan de verbetering van de
onderwijskwaliteit. Ook hierover ga ik het gesprek aan met de PO-raad.
Het onderzoek naar de beleggingen bij schoolbesturen geeft geen aanleiding tot bijstelling van het
beleid. De besturen met relatief kleine beleggingen worden nog onderzocht.
Bij de analyse op het kalenderjaar 2007 wordt gekeken of er voor het speciaal basisonderwijs en voor
het speciaal (voortgezet) onderwijs eigen signaleringsgrenzen nodig zijn.
Zodra de gegevens over het kalenderjaar 2007 beschikbaar zijn, meld ik u een eerste beeld van de
ontwikkelingen. Dat zal naar verwachting rond de jaarwisseling zijn. Het meer uitgebreide onderzoek,
door toepassing van het nu gepresenteerde model volgt in het voorjaar 2009.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma