Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen
(Waterwet)
MEMORIE VAN ANTWOORD
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het voorlopig verslag van de
vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat.
Het doet mij genoegen te constateren dat de leden van de fracties van het CDA,
de VVD, PvdA, SP, CU, GroenLinks, D66 en OSF met belangstelling en
waardering kennis hebben genomen van het wetsvoorstel Waterwet. Het
wetsvoorstel beoogt een bijdrage te leveren aan de vermindering van regels,
administratieve lasten en vergunningstelsels. Tevens worden met het
wetsvoorstel taken en bevoegdheden duidelijker vastgelegd en is er een
verbeterde samenhang tussen waterbeleid en ruimtelijk beleid, hetgeen door de
leden als positief beoordeeld wordt.
De leden hebben echter ook nog een aantal vragen en opmerkingen bij het
wetsvoorstel, waarop ik in deze memorie van antwoord zal ingaan. Daarbij is
zoveel mogelijk aangesloten bij de volgorde van het voorlopig verslag.
Algemeen
De leden van de PvdA-fractie vragen of het bij de vertaling van het waterplan in
wet- en regelgeving naast mogelijke technische ingrepen ook gaat om een
ruimtelijke vertaling van de plannen.
Het antwoord luidt bevestigend. Het nationale waterplan en het regionale
waterplan zijn ten aanzien van de daarin opgenomen ruimtelijke aspecten
tevens een structuurvisie op grond van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening
(hierna: Wro). Dit betekent dat de ruimte voor water in deze plannen wordt
aangeduid, hetgeen dus de primaire ruimtelijke vertaling inhoudt. De uitwerking
van die ruimtelijke aspecten vindt plaats via bestemmingsplannen of andere
concrete planologische besluiten. De aanpak van de betrokken (decentrale)
overheidsorganen kan uiteraard uit eigen beweging aansluiten bij het algemene
ruimtelijk beleid; de doorwerking behoeft niet altijd via algemene regels te
lopen. Omdat het nationaal waterplan als structuurvisie slechts bindend is voor
het rijk, kunnen de Ministers wie het aangaat zonodig ten behoeve van een
bindende ruimtelijke doorwerking gebruik maken van de bevoegdheden die de
Wro hen toekent. Die wet biedt het rijk naast de bevoegdheid tot het stellen
van algemene regels ten aanzien van de inhoud van de ruimtelijke besluiten ook
de mogelijkheid om zelf ruimtelijke besluiten vast te stellen. Dat geldt op gelijke
wijze ook voor de provincies en de doorwerking van de regionale waterplannen.
De leden van de fractie van de PvdA vragen op welke wijze in de periode tussen
nu en het wettelijk vastleggen van de nieuwe normen bij ruimtevragen rekening
gehouden wordt met de te verwachten uitkomsten van het nationale waterplan.
Bij de voorbereiding van het eerste nationaal waterplan is de normering nog
volop in discussie. De uitkomst hiervan is nog niet duidelijk. Bij het formuleren
van nieuwe ruimtevragen en nieuw ruimtelijk beleid behoeft daar, totdat het
nieuwe beleid in het nationale waterplan is vastgelegd, echter nog geen
rekening mee te worden gehouden.
1
In de huidige situatie is het beleid ten aanzien van water en ruimtelijke beleid
met betrekking tot water onder andere vastgelegd in de planologische
kernbeslissingen Nota Ruimte, Ruimte voor de rivier en de Derde nota
Waddenzee. Totdat het nationaal waterplan is vastgesteld, blijven die
planologische kernbeslissingen het kader vormen voor de ruimtevragen. Bij brief
van 6 juni 20081 inzake de realisatie van het ruimtelijk beleid na de
inwerkingtreding van de Wro heeft het kabinet uiteengezet op welke wijze het
de doorwerking van het vigerende nationale beleid vanaf 1 juli 2008
verwezenlijkt. Daartoe behoren ook de drie genoemde PKB's. Voor
kaderstellende uitspraken in de thans geldende PKB's bereidt het kabinet nu een
algemene maatregel van bestuur voor (hierna: de AMvB Ruimte). Het ontwerp
van de eerste tranche van de AMvB Ruimte zal nog voor het zomerreces van
2009 aan de Eerste en Tweede Kamer worden overgelegd (voorhang). De
tweede tranche zal de beleidskaders bevatten die voortvloeien uit het nationaal
waterplan.
Voor de volledigheid vermeld ik nog dat de concrete beleidsbeslissingen in de
PKB's op basis van het overgangsrecht hun gelding behouden tot en met het
moment waarop de PKB komt te vervallen, dan wel deze concrete
beleidsbeslissing wordt vervangen door een algemene regel.
Toekomstige ontwikkelingen wat betreft water spelen een cruciale rol bij de
voorbereiding van planologisch beleid. De leden van de PvdA-fractie achten de
minister van Ruimtelijke ordening primair verantwoordelijk voor het op tijd in
kaart brengen van de te verwachten ontwikkelingen die van invloed zijn op het
ruimtelijk beleid. Zij vragen of de regering deze visie deelt en hoe daaraan
binnen het kabinet op dit moment vorm en inhoud wordt gegeven.
De regering deelt deze visie op hoofdlijnen. Elke bewindspersoon is in eerste
instantie verantwoordelijk voor zijn eigen portefeuille. Indien er samenhang
tussen die portefeuilles is, dragen de bewindspersonen wie het aangaat ervoor
zorg dat een zodanige afstemming plaatsvindt dat iedere bewindpersoon zijn
verantwoordelijkheid ten volle kan blijven dragen. Dit uitgangspunt is in de
Waterwet ook terug te vinden, bijvoorbeeld ten aanzien van het nationaal
waterplan. Ten aanzien van de daarin opgenomen waterstaatsaspecten is de
Minister van Verkeer en Waterstaat primair verantwoordelijk. Voor zover het de
ruimtelijke aspecten betreft is het plan ook een structuurvisie als bedoeld in de
Wro waarvoor de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer verantwoordelijk is. Ook zijn er sterke raakvlakken met het
beleidsterrein van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Vanwege de raakvlakken tussen de verschillende beleidsterreinen is in de
Waterwet opgenomen dat het nationaal waterplan wordt vastgesteld door de
drie verantwoordelijke ministers gezamenlijk.
De SP-fractie in de Tweede Kamer heeft erop gewezen dat bij totstandkoming
van de Waterwet de kans lag om de overbodige bestuurlijke laag van de
waterschappen op te heffen. In haar antwoord aan de Tweede Kamer heeft de
regering zich beperkt tot het procedurele argument dat de rol van de
waterschappen is verankerd in artikel 133 van de Grondwet. De vraag is
daarmee volgens de leden van de SP-fractie niet beantwoord of er inhoudelijke
argumenten waren om deze kans voorbij te laten gaan. Mochten die er wel een
rol bij hebben gespeeld, dan willen deze leden die graag vernemen.
1 Kamerstukken II 2007/08, 31500, nr. 1
---
De organisatie van de waterschappen is geregeld in de Waterschapswet. In het
wetsvoorstel Waterwet komt dit onderwerp dan ook niet aan de orde. De rol en
positie van de waterschappen zijn als zodanig in overweging geweest bij (het
algemeen overleg inzake) het Interdepartementaal beleidsonderzoek bekostiging
van het regionale waterbeheer2 en ter gelegenheid van de totstandkoming van
de Wet modernisering waterschapsbestel.3 Door deze wet, die op 1 januari
2008 in werking is getreden, is de Waterschapswet ingrijpend gewijzigd. De
aanvaarding van het desbetreffende wetsvoorstel impliceert dat recent door de
Staten-Generaal is gekozen voor bestendiging van het bestaande stelsel.
Samenhang met andere wetten en wetsvoorstellen
De leden van de CDA-fractie vragen of zij het goed zien dat de regering ervan
afziet om op afzienbare termijn een Wet op de fysieke leefomgeving
("Omgevingswet") uit te brengen. Zij vragen of het juist is dat het door hen
genoemde samenstel van wetten (Wro, Wabo, Wm) in feite de inrichting van de
fysieke leefomgeving voor vele jaren gaat bepalen.
In de memorie van toelichting bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(hierna: Wabo) is gesteld dat het de bedoeling is om de Wabo uit te bouwen
met de onderwerpen die de diverse bij de Wabo betrokken wetten
gemeenschappelijk hebben of die nog in geen van die wetten zijn opgenomen.4
Vervolgens is gesteld dat het heel goed mogelijk is dat zich bij de Wabo een
vergelijkbare gefaseerde ontwikkeling zal voordoen als eerder plaatsvond bij de
uitbouw van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne tot de Wet
milieubeheer. De Minister van VROM is voornemens bij gelegenheid van de
Invoeringswet Wabo, mede ter uitvoering van de motie Koopmans/Vermeij5
over de integratie van toetsingskaders, een beeld te schetsen van de toekomst
van de Wabo. Zowel de Wabo als de nieuwe Wro en de Waterwet zullen vijf
jaar na de respectievelijke tijdstippen van inwerkingtreding worden geëvalueerd.
Het zal duidelijk zijn dat naast de Wabo wetten als de Wro, de Wet
milieubeheer en de komende Waterwet voor een reeks van jaren van groot
belang zullen blijven voor de inrichting van de fysieke leefomgeving.
De leden van de CDA-fractie stellen vast dat het voorstel voor een nieuwe
Waterwet voorschrijft dat nationale en regionale waterplannen de status krijgen
van een structuurvisie in de zin van de nieuwe Wro. Zij vragen toelichting over
de toegevoegde waarde van deze keuze. Is zij van juridische aard of beoogt de
regering een meer bestuurlijke keuze te maken? De nieuwe Wro legt immers
geen verband tussen de structuurvisies en de drie bestuurslagen. Bovendien
heeft de structuurvisie geen doorwerking in bestemmingsplannen. Dat betekent
derhalve dat de waterplannen ook niet doorwerken. Wat betekent deze
koppeling voor de uitvoering in de bestuurspraktijk? Het kan toch niet anders
zijn dan dat bij de opstelling van deze plannen een directe koppeling wordt
gelegd met het RO-beleid?
De overheden die verantwoordelijk zijn voor het waterbeheer staan voor grote
opgaven bij het streven naar blijvende bewoonbaarheid van ons land en een
2 Kamerstukken II 2003/2004, 29 428, nr. 5
3 Kamerstukken II en I 2006/2007, 30 601
4 Kamerstukken II 2006/2007, 30 844, nr. 3, blz. 13
5 Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nr. 23.
---
goede economische infrastructuur, mede in het licht van het streven naar
duurzaamheid. Kort gezegd gaat het er om ruimte te maken voor het
vasthouden, bergen en afvoeren van water, maar ook voor waterkeringen en
verbetering van waterkwaliteit, ook in ecologisch opzicht. Een en ander vergt
ook inspanningen van de diverse overheden in de ruimtelijke sfeer. Dat betekent
dat de beleidsontwikkeling voor waterbeheer plaats moet vinden in nauwe
samenhang met het ruimtelijk beleid.
Met het oog daarop is gekozen voor beleidsintegratie via koppeling van
waterplannen met plannen die voorzien in de passende ruimtelijke vertaling van
dit beleid. Deze keuze is dus van bestuurlijke aard. Rijk en provincies zullen bij
de waterbeleidsplanning mede moeten vaststellen wat de watergerelateerde
ruimtelijke opgaven zijn. De ruimtelijke diensten en daarvoor verantwoordelijke
bestuurders worden op het niveau van rijk en provincie betrokken bij de
waterplanvorming, zodat later niet een afzonderlijke vertaalslag meer nodig is
om de in de plannen gemaakte keuzen te laten doorwerken in het ruimtelijke
beleid. Er is dus inderdaad sprake van een koppeling van waterbeleid met het
ruimtelijk beleid, zoals de CDA-fractieleden al veronderstellen. Hier ligt vooral
de meerwaarde van het planstelsel van de Waterwet. De uitwerking gaat
vervolgens richting bestemmingsplannen en andere concrete ruimtelijke
besluiten van de verschillende bestuurslagen. Met het oog hierop wordt bij de
planvoorbereiding gezocht naar breed interbestuurlijk draagvlak. Aanvullend
staan zonodig van meet af aan de specifieke sturende instrumenten die de
nieuwe Wro bevat (zoals algemene regels en inpassingsplannen op rijks en
provinciaal niveau), ter beschikking voor de doorwerking van het in
structuurvisies neergelegde beleid.
Daarmee is tevens de vraag beantwoord van de leden van de fractie van de
PvdA naar de rol van waterplannen in relatie tot ruimtelijke plannen.
Anders dan de watertoets, die wordt toegepast om een voorgenomen, concreet
ruimtelijk plan op detailniveau te toetsen aan een concreet sectoraal belang, zijn
de waterplannen meer integraal van karakter en hebben ze een hoger
abstractieniveau. Om die reden lenen de waterplannen zich wel als
structuurvisie, maar niet goed voor rechtstreekse doorwerking in
bestemmingsplannen of projectbesluiten.
In antwoord op de vraag van diezelfde leden naar een scherp afgebakend
belangenkader voor ruimtelijke plannen, kan in het licht van het voorgaande
worden geantwoord dat er inderdaad een dergelijk toetsingskader is, namelijk
het criterium 'een goede ruimtelijke ordening', dat is uitgekristalliseerd in de
jurisprudentie en in de praktijk goed hanteerbaar is, zowel voor bestuursorganen
als voor de rechter. Binnen dat begrip `een goede ruimtelijke ordening' kunnen
sectorale belangen als waterbeheer worden gewaarborgd.
De leden van de VVD-fractie hebben waardering voor de sterke integratie van
bestaande waterwetten, maar merken op dat de integratie alleen het
watersysteem betreft en niet de waterketen. Zij vragen om een overzicht van
wetten die voor de gehele keten van belang zijn en vragen of daar de komende
tijd nog wijzigingen worden voorzien.
De Waterwet richt zich met name op het watersysteem. De waterketen (het
geheel van drinkwaterwinning en -productie, drinkwaterdistributie,
drinkwatergebruik, afvalwaterinzameling, afvalwatertransport en
4
afvalwaterzuivering) is in hoofdzaak geregeld in twee andere wetten: de
Waterleidingwet en de Wet milieubeheer.
De bereiding en distributie van drinkwater is thans geregeld in de
Waterleidingwet. Recent is bij uw Kamer aanhangig gemaakt een wetsvoorstel
met nieuwe bepalingen met betrekking tot de productie en distributie van
drinkwater en de organisatie van de openbare drinkwatervoorziening
(Drinkwaterwet).6 Deze wet beoogt de Waterleidingwet te vervangen.
De inzameling en het transport van stedelijk afvalwater (via een vuilwaterriool)
behoort tot de waterketen en is gereguleerd via de Wet milieubeheer.
Op veel punten raakt de waterketen het watersysteem, waardoor dit
wetsvoorstel van belang is voor diverse aspecten van de waterketen.
Zo is de zuivering van stedelijk afvalwater een onderdeel van de waterketen dat
gelet op de sterke relatie met het watersysteem en in lijn met de huidige in de
Wvo opgenomen bepaling in de Waterwet wordt geregeld. In hoofdstuk 3 van
het wetsvoorstel is deze taak aan de waterschappen opgedragen.
De inzameling en verwerking van hemelwater behoort primair tot het
watersysteem, maar is in de praktijk vaak vervlochten met de waterketen.
Datzelfde geldt voor maatregelen ter beheersing van de grondwaterstand. De
zorgplichten voor hemelwater en grondwater staan thans in de Wet op de
waterhuishouding en gaan over in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel.
De onttrekking van grondwater ten behoeve van de drinkwatervoorziening is
een handeling waarvoor een vergunningplicht zal blijven gelden ingevolge
hoofdstuk 6 van het wetsvoorstel. Daarnaast bestaat voor lozingen vanuit de
waterketen in het watersysteem (zoals lozingen via overstorten) het voornemen
om te gaan werken met algemene regels (zo is in voorbereiding het Besluit
lozingen buiten inrichtingen).
Ook de Wet bodembescherming is van belang voor de waterketen. Krachtens
deze wet zijn regels gesteld ten aanzien van de infiltratie van oppervlaktewater
in de bodem; dit vindt in het algemeen plaats met het oog op de latere
onttrekking ten behoeve van de drinkwatervoorziening. Er zijn voorlopig geen
wijzigingen voorzien.
De leden van de VVD-fractie merken op dat net als bij andere grote wetten er
nog heel veel nadere regelgeving nodig is en dat er ook allerlei punten liggen
voor de invoeringswet. Zij vragen om een precies overzicht van de nadere
regelgeving en nadere wetgeving, zowel wat betreft inhoud als tijdsplanning.
Hierbij is met name ook van belang de samenloop met andere bij de Eerste
Kamer aanhangige wetsvoorstellen, zoals de Wabo en Awb.
De uitvoeringsregelgeving behorende bij de Waterwet bestaat uit een algemene
maatregel van bestuur (het Waterbesluit) en een ministeriële regeling (de
Waterregeling) op grond van de Waterwet. Beide zijn momenteel in
voorbereiding en treden gelijktijdig met de Waterwet in werking. De
behandeling van het Waterbesluit in de ministerraad is voorzien begin 2009.
Voor de inhoud van deze uitvoeringsregelgeving verwijs ik hier naar het
6 Kamerstukken I 2007-2008, 30895, A
---
antwoord op de vraag van de fractie van GroenLinks over de reikwijdte het
Waterbesluit.
In goed overleg met IPO, Unie en VNG wordt een voorontwerp van de
Invoeringswet bij de Waterwet (hierna: de invoeringswet) voorbereid. Ik streef
ernaar dit wetsvoorstel voorjaar 2009 in te dienen bij de Tweede Kamer.
De invoeringswet zorgt voor de overgangsbepalingen en regelt de noodzakelijke
aanpassingen in andere wetgeving en een aantal aanvullingen en technische
wijzigingen in de Waterwet. Hieronder valt onder meer een nadere afbakening
met de Wet bodembescherming. Ook zullen de handhavingsvoorzieningen
worden aangevuld met bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties, het
laatste via een wijziging van de Wet op de economische delicten.7 Hiermee is
meteen het raakvlak genoemd met een van de wijzigingen van de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) die aanhangig is bij de Eerste Kamer, te weten het
wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Awb. De opvatting van de Eerste
Kamer ten aanzien van de bestuurlijke boete wordt daarbij uiteraard ook
betrokken. Hetzelfde geldt met betrekking tot het door de VVD-fractieleden
genoemde wetsvoorstel Wabo. De Waterwet kan echter wel in werking treden
als de Wabo nog niet van kracht zal zijn. Volgens de huidige planningen zal de
Wabo worden ingevoerd per 1 januari 2010 en de Waterwet in het derde
kwartaal van 2009.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe het staat het met de selectie en
aanwijzing van bergingsgebieden en overloopgebieden en verzoeken een
overzicht te verstrekken en aan te geven welke tijdsplanning hiervoor geldt.
De leden van de fracties van D66 en de OSF vroegen daarnaast om uitleg
waarom de bergingsgebieden wel een integraal deel uitmaken van het
watersysteem en de noodoverloopgebieden niet. Ook vroegen deze leden waar
de onderscheiden bevoegdheden ten aanzien van overloopgebieden liggen (bij
de provincie, het rijk of bij het waterschap?).
Vanwege de onderlinge inhoudelijke samenhang worden deze vragen hier in
samenhang beantwoord.
Allereerst de vraag waarom de bergingsgebieden wel een integraal deel
uitmaken van het watersysteem en de noodoverloopgebieden niet.
De Waterwet kent alleen het begrip bergingsgebied (artikel 1.1). Een
bergingsgebied in de zin van de Waterwet is een krachtens de Wet ruimtelijke
ordening voor waterstaatkundige doeleinden bestemd gebied, niet zijnde een
oppervlaktewaterlichaam of onderdeel daarvan, dat dient ter verruiming van de
bergingscapaciteit van een of meer watersystemen en ook als bergingsgebied op
de legger is opgenomen. Alle gebieden die onder voorgenoemde definitie van
bergingsgebied vallen behoren daarmee tot het watersysteem.
Bergingsgebieden hebben als functie om binnen een watersysteem voldoende
ruimte voor de berging van (regen)water te creëren om daarmee te kunnen
voldoen aan de krachtens hoofdstuk 2 van de Waterwet gestelde normen. Zij
hebben daarmee een functie in het kader van het waterbeheer binnen de
maatgevende omstandigheden die op kunnen treden en vormen een integraal
onderdeel van het bij de beheerder in beheer zijnde watersysteem.
Bergingsgebieden zijn gronden die tijdelijk water bergen, ze staan dus slechts
incidenteel onder water.8
7 Kamerstukken II 2006-2007, 30 818, nr. 3, blz. 7
8 Kamerstukken II 20062007, 30 818, nr. 3, blz. 43 ev.
---
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven maken
noodoverloopgebieden geen deel uit van het watersysteem. Deze gebieden
komen slechts voor inundatie in aanmerking, indien de reguliere
bergingscapaciteit van een watersysteem (bijv. een rivier) niet langer toereikend
is om het teveel aan water (een extreem hoge rivierafvoer) te bergen. Het gaat
hierbij, in tegenstelling tot bij bergingsgebieden, om bovenmaatgevende
omstandigheden waarop het watersysteem niet is berekend. Uit de term
`noodoverloopgebied' volgt reeds dat het om zeer uitzonderlijke situaties moet
gaan, waarbij tot inundatie van bovenstroomse gebieden wordt overgegaan om
grotere maatschappelijke schade benedenstrooms te voorkomen. Dit in
tegenstelling tot bergingsgebieden die met enige regelmaat geïnundeerd
worden. Noodoverloopgebieden maken daarom geen onderdeel uit van het
watersysteem.
In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar de stand van
zaken met betrekking tot de aanwijzing van bergingsgebieden en
overloopgebieden merk ik het volgende op.
De aanwijzing van een gebied tot bergingsgebied in het regionale watersysteem
is, zoals ook is afgesproken in het kader van het Nationaal Bestuursakkoord
Water, primair een kwestie van ruimtelijke ordening op lokaal of regionaal
niveau. In zogenaamde gebiedsprocessen besluiten regionale overheden
gezamenlijk tot gebiedsnormen en bijbehorende maatregelen. Het waterschap
inventariseert de wateropgave en de daarbij behorende ruimtelijke aspecten, en
wendt zich daarbij tot de gemeente met het verzoek om medewerking te
verlenen door de gewenste bergingsgebieden ook als zodanig planologisch in te
passen. Afhankelijk van eventuele wenselijke andere gebruiksfuncties van het
betreffende gebied kan door de gemeente in goed overleg met het waterschap
worden bezien of een zogenaamde dubbelbestemming mogelijk is en welke
bestemming dan primair en welke secundair dient te zijn. Voorts legt de
beheerder op zijn legger vast dat het bergingsgebied behoort tot de bij hem in
beheer zijnde watersystemen. In het Nationaal Bestuursakkoord Water is
afgesproken dat alle waterschappen hun watersysteem in 2015 op orde zullen
hebben, waarmee dus ook de benodigde bergingsgebieden dan zijn
aangewezen.
Een voorbeeld van een aangewezen bergingsgebied is de Woudse polder in de
gemeente Midden-Delfland. De berging heeft een oppervlak van 34 hectare,
waarin circa 800.000 m3 water geborgen kan worden.
Voor het hoofdwatersysteem ligt dit anders. Gezien de maatschappelijke
gevolgen en het bovenregionale karakter is de noodzaak aanwezig om
besluitvorming over de aanwijzing op rijksniveau plaats te laten vinden. De te
maken afweging over deze gebieden wordt daarom geplaatst in de bredere
context van het waterveiligheidsbeleid (o.a. besluitvorming over wettelijke
normering en compartimentering). In het nationaal waterplan, dat uiterlijk in
december 2009 wordt vastgesteld, ben ik voornemens een uitspraak te doen
over de toekomstige inzet van maatregelen in het hoofdwatersysteem en in het
bijzonder over de ruimtelijke reservering van het noodoverloopgebied Beersche
Overlaat aan de Maas bij Den Bosch.
Ten aanzien van de verschillende bevoegdheden bij bergingsgebieden
respectievelijk overloopgebieden merk ik het volgende op.
7
Afhankelijk van het soort bergingsgebied kan een gebied op een bepaald
moment automatisch onder water lopen, of er kan met een handeling van de
beheerder water naar een gebied worden gestuurd.9 Zo kan door de
waterbeheerder een schuif worden opengezet of kan bij een bepaalde
waterstand elders gestopt worden met uitmalen. Aan een dergelijke
ingebruikstelling ligt geen apart besluit ten grondslag. Met de vastlegging van
een bergingsgebied in het bestemmingsplan en de legger is de beheerder tot
ingebruikname bevoegd.
Noodoverloopgebieden vervullen een functie ten behoeve van de openbare
orde en veiligheid. In het geval dat een noodoverloopgebied wordt
aangewezen, is het dan ook de algemene bestuurskolom die besluit tot inzet
van het noodoverloopgebied.
De leden van de PvdA-fractie vragen of zij het goed begrepen hebben dat de
stroomgebiedsplannen (voorgeschreven in de KRW) onderdeel gaan uitmaken
van de regionale en nationale waterplannen en dat deze plannen onderleggers
vormen voor de in de Wro verplicht gestelde structuurvisies. Of gaat het in de
Waterwet om een aparte structuurvisie op het beleidsonderdeel water, en zo ja,
hoe verhouden beide structuurvisies zich dan tot elkaar in het kader van de
Wro, zo vragen deze leden.
Het in het wetsvoorstel neergelegde planstelsel borgt via de nationale en
regionale waterplannen mede de noodzakelijke vervlechting van het waterbeleid
met andere beleidsterreinen die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving,
waaronder milieu, natuur en ruimtelijke ordening. Om water integraal onderdeel
te laten uitmaken van de ruimtelijke planning, is het nodig dat de ruimtelijke
gevolgen van de wateropgaven die voorvloeien uit het waterbeleid van meet af
aan goed worden afgewogen.
In het wetsvoorstel is in lijn met hetgeen ingevolge de Implementatiewet EG-
kaderrichtlijn water (Stb. 2005, 303) in de Wet op de waterhuishouding is
opgenomen voorgeschreven dat het nationale waterplan de vier Nederlandse
gedeelten van de stroomgebiedbeheerplannen voor de Rijn, Maas, Schelde en
Eems omvat. Tevens is ter implementatie van de KRW voorgeschreven dat in
alle plannen van de verschillende overheden de nodige maatregelen die deel
uitmaken van de maatregelenprogramma's ex artikel 11 KRW moeten worden
opgenomen. Het gaat dan om beleidsplannen én beheerplannen, omdat in het
maatregelenprogramma van de KRW alle maatregelen moeten komen die
gericht zijn op het behalen van de milieudoelstellingen, waarbij geen
onderscheid wordt gemaakt tussen beleid en operationeel beheer. Tot deze
maatregelen (die nodig zijn om de KRW-doelen te bereiken) kunnen ook
maatregelen met gevolgen voor de ruimtelijke ordening behoren (zoals het laten
hermeanderen van een beek).
Ingevolge de KRW bevat het stroomgebiedbeheerplan uiteindelijk een
samenvatting van alle maatregelen die ter uitvoering van de KRW door een
lidstaat worden getroffen. De regionale waterplannen en de beheerplannen
fungeren in dit opzicht dus als onderleggers voor de in het nationale waterplan
op te nemen Nederlandse delen van de stroomgebiedbeheerplannen. De
regionale en nationale water(beleids)plannen zijn echter niet zo zeer te zien als
onderlegger voor de in de Wro verplicht gestelde structuurvisies, omdat
ingevolge die wet geen hiërarchie bestaat tussen verschillende structuurvisies op
9 Kamerstukken II 20062007, 30 818, nr. 3, blz. 44
---
een bepaald niveau. Wel is uiteraard vereist dat verschillende structuurvisies
binnen een bepaalde bestuurslaag onderling zijn afgestemd. Op rijksniveau
wordt dit gewaarborgd doordat de Minister van VROM medeverantwoordelijk is
voor structuurvisies die tot een ander beleidsterrein behorende aspecten van het
nationaal ruimtelijk beleid bevatten waarvoor een andere minister (dan de
Minister van VROM) primair verantwoordelijk is. Op provinciaal niveau geldt
dat provinciale staten verantwoordelijk zijn voor de verschillende structuurvisies
op dat niveau.
Voor de doorwerking van de waterbeleidsplannen van rijk en provincie (annex
structuurvisie) naar de concrete burgers bindende ruimtelijke besluiten kan
zonodig gebruik worden gemaakt van het verdere sturende instrumentarium
van de Wro, waartoe onder andere AMvB's, verordeningen en
bestemmingsplannen behoren.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen in datzelfde verband of het juist is
dat de normen van de waterkering vastgelegd moeten worden in provinciale
verordeningen en daardoor een rechtstreekse doorwerking hebben naar
besluiten of plannen op grond van andere beleidsterreinen. En als dat zo is, is
het dan niet overzichtelijker wanneer deze verordening onderdeel uitmaakt van
de verordening op basis van de structuurvisie Wro, opdat de belangenafweging
integraal en samenhangend kan plaatsvinden, zo vragen deze leden.
De veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen worden op grond van de
artikelen 2.2 en 2.3 wettelijk of bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd.
Deze worden niet vastgelegd in provinciale verordeningen. Voor andere dan
primaire waterkeringen kunnen op grond van de artikelen 2.4 en 2.5 bij
provinciale verordening veiligheidsnormen worden vastgesteld.
De veiligheidsnormen, opgenomen in provinciale verordeningen, richten zich tot
de waterbeheerders. Zij zijn er verantwoordelijk voor dat de waterkeringen aan
die normen voldoen en dat, voor zover dat niet het geval is, zodanige
maatregelen of voorzieningen worden getroffen dat deze daaraan alsnog gaan
voldoen. Er is geen sprake van een directe doorwerking van de normen naar
andere besluiten of plannen op grond van andere beleidsterreinen. Als ter
voldoening aan de veiligheidsnormen fysieke wijzigingen in een waterstaatswerk
moeten worden aangebracht, zullen die worden opgenomen in een projectplan,
op te stellen door de waterbeheerder. Die zal voor zover dat plan ruimtelijke
gevolgen heeft overleg plegen met de gemeenten voor de aanpassing van het
planologisch regime.
Voor een specifieke categorie van projectplannen bevat het wetsvoorstel de
projectprocedure van paragraaf 5.2. Die maakt het mede mogelijk dat
noodzakelijke ruimtelijke besluiten die nodig zijn voor de realisatie van het
projectplan, tezamen met andere besluiten gecoördineerd worden voorbereid.
Het ligt voor de hand te veronderstellen dat bij de vaststelling van het regionale
waterplan al een redelijk goed inzicht bestaat over de vraag of de regionale
waterstaatswerken aan de gestelde veiligheidsnormen voldoen en welke
maatregelen eventueel noodzakelijk zijn. Voor zover het plan de ruimtelijke
aspecten daarvan ook benoemt, worden deze onderdelen van het waterplan
wettelijk aangemerkt als een structuurvisie krachtens de Wro (zie artikel 4.4,
eerste lid, van het wetsvoorstel). Ter uitvoering daarvan kan de provincie de
bevoegdheden inzetten die de Wro haar toekent. Daartoe behoort ook de
9
bevoegdheid tot het stellen van algemene regels door middel van een
verordening.
De leden van de fractie van de PvdA vragen zich af waarom er een aparte
projectprocedure voor waterstaatswerken moet komen en waarom dit niet een
projectprocedure in het kader van de Wro kan zijn. Zij verzoeken de regering
daarop nader in te gaan. Immers in de projectprocedure van de Waterwet blijft
de afweging van verschillende belangen een noodzaak.
Er is in het wetsvoorstel voortgebouwd op de bestaande procedure uit de Wet
op de waterkering (Wwk) omdat deze reeds goed functioneerde voor primaire
waterkeringen. Het is een zorgvuldige procedure die past bij een goed en veilig
beheer van de waterstaatswerken en die geïnitieerd wordt door degene die
verantwoordelijk is voor het beheer van het betreffende werk. De beheerder
draagt daarbij ook zorg voor de uitvoering van het projectplan. Meestal kunnen
projectplannen alleen worden uitgevoerd als zij ook doorwerken in de
ruimtelijke ordening. Het waterschap heeft ten aanzien van de ruimtelijke
ordening echter geen bevoegdheid omdat dit niet past in de
bevoegdhedenstructuur van de Wro.
De projectprocedure uit de Wwk wordt derhalve in de Waterwet gecontinueerd.
Met deze projectprocedure voor waterstaatswerken blijven de beheerders
beschikken over een goede procedure voor de aanleg, verlegging of versterking
van primaire waterkeringen. De procedure kan bij of krachtens provinciale
verordening ook van toepassing worden verklaard op projectplannen van
waterschappen voor de aanleg of wijziging van andere dan primaire
waterkeringen en op andere waterstaatswerken. Zo is ook voor die gevallen een
mogelijkheid gecreëerd voor snelle en gecoördineerde besluitvorming voor
werken van bovenlokale betekenis die met spoed en op gecoördineerde wijze
tot stand moeten worden gebracht. De achtergronden hiervan zijn toegelicht in
de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel en in de nota naar aanleiding
van het verslag.10
De nadere inkadering van de projectplanprocedure via de tweede nota van
wijziging lijkt volgens de leden van de VVD-fractie gericht op beperking van de
toepassing van dit instrument. Genoemde leden vragen of dit juist is, en zo ja of
de regering bereid is om het toepassingsbereik juist te verruimen.
Naar aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer
is het toepassingsbereik van de projectprocedure nader geclausuleerd.11 In het
oorspronkelijke wetsvoorstel was niet voorgeschreven wanneer de
projectprocedure kon worden toegepast, anders dan voor primaire
waterkeringen. Het was aan de provincies overgelaten om deze afweging te
maken. Daarbij is het niet de bedoeling geweest dat deze projectprocedure al te
gemakkelijk wordt toegepast. Daarom is het afwegingskader van de provincie
bij de tweede nota van wijziging nader ingekaderd. Het moet gaan om
waterstaatswerken van bovenlokale betekenis die met spoed en op
gecoördineerde wijze moeten worden gerealiseerd. De regering ziet op dit
moment dan ook geen aanleiding om deze clausulering te wijzigen.
De leden van de fractie van de PvdA vragen wat er met het beschikbare budget
ten behoeve van de sanering van waterbodems gaat gebeuren en of
10 Kamerstukken II 2006/07, 30818, nr. 3, p. 39-42, en nr. 6, p. 21-22.
11 Handelingen II 2007/08, nr. 53. p. 3841, en Kamerstukken II 2007/08, 30818, nr. 25.
10
inwonenden van provincies, die relatief minder hard hebben getrokken aan de
sanering van waterbodems, nu worden afgestraft doordat de sanering niet meer
met het van rijkswege beschikbare budget zal worden gesaneerd, maar via de
watersysteemheffing.
Op dit moment wordt op grond van de programmafinanciering Wet
bodembescherming budget aan de provincies beschikbaar gesteld voor de
sanering van regionale waterbodems, in aanvulling op het budget dat
waterschappen zelf bijdragen aan de saneringen. Zoals aangekondigd in onder
meer de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel, zal de financiering van
ingrepen in regionale waterbodems veranderen. Hoe dit precies wordt
vormgegeven, wordt thans in het kader van de totstandkoming van de
invoeringswet beschouwd. De invoeringswet zal immers de afbakening tussen
de Waterwet en de Wet bodembescherming bevatten, alsmede een nadere
regeling in de Waterwet voor de omgang met verontreinigde waterbodems. Bij
de vormgeving van de financiering zal mede rekening worden gehouden met
het huidige financieringsbeleid op grond van de Wet bodembescherming.
Los van de vraag over de vormgeving van de financiering, zal in de volgende
programmaperiode (vanaf 2010) - net als in de huidige programmaperiode op
grond van de Wet bodembescherming (2005-2009) - budget beschikbaar
blijven voor de regionale waterbodems. Ook in de toekomst zullen ingrepen in
de regionale waterbodem dus met gedeeltelijke financiering van rijkswege
plaatsvinden. Er is dan ook geen sprake van nadelige gevolgen voor de
inwonenden van provincies waar relatief minder aandacht is besteed aan de
sanering van regionale waterbodems.
Algemene bepalingen
De leden van de CDA-fractie vragen de regering om een belangrijke wijziging in
de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van ons land de
verantwoordelijkheid voor dijkringen en primaire keringen niet enkel in een
voorhangprocedure van 3 maanden te gieten. Genoemde leden zien graag een
reactie van de regering hierop.
Ten aanzien van de regeling voor de wijziging in de dijkringen en de primaire
waterkeringen is in artikel 1.3 van de toekomstige Waterwet de strekking van
de bepaling van artikel 2 van de Wet op de waterkering overgenomen en wijzigt
er inhoudelijk niets ten opzichte van het huidige wettelijk systeem. Met de
bestaande voorhangprocedure wordt betrokkenheid van de Staten-Generaal
voldoende geborgd. De regering ziet geen aanleiding om deze reeds jarenlang
in de praktijk goed functionerende regeling te wijzigen.
Doelstellingen en normen
De leden van de CDA-fractie hebben naar aanleiding van de artikelen 2.1, 6.17
en 6.9 enkele vragen gesteld over wat nu precies het belangenkader van het
wetsvoorstel is. Is het juist dat artikel 6.9 een aanvulling bevat op artikel 2.1 als
het gaat om (aanvullende) belangen, zo vragen zij.
De doelstellingen van het waterbeheer die zijn opgesomd in artikel 2.1, eerste
lid, zijn in onderlinge samenhang richtinggevend bij de toepassing van alle
bevoegdheden en de verdere uitvoering van de Waterwet. Daarmee is dus
met andere woorden voor de toepassing van het specialiteitsbeginsel het
belangenkader van de wet vastgelegd.
11
Dit geldt dus ook voor hoofdstuk 6. De instrumenten van hoofdstuk 6 kunnen
daarmee worden ingezet ter bescherming van alle watersysteembelangen. De
Waterwet maakt een integrale benadering mogelijk van de toelaatbaarheid van
handelingen in watersystemen en dat is winst ten opzichte van de bestaande
sectorale wetgeving.
Artikel 2.1, tweede lid, schept vervolgens ruimte voor toepasselijkheid van
specifieke aanvullende kaders, zoals bijvoorbeeld de behartiging van het belang
van een doelmatig functioneren van een zuiveringtechnisch werk. Dergelijke
aanvullende kaders zijn slechts van toepassing voor zover daarin elders in de
wet uitdrukkelijk is voorzien.
Artikel 6.9, eerste lid, (juncto 6.17) geeft bijvoorbeeld een aanvullend
belangenkader voor de toepassing van hoofdstuk 6 met betrekking tot het
verrichten van bepaalde handelingen in de exclusieve economische zone. Dit
artikel biedt een verbreding van het in artikel 2.1 opgenomen kader. Deze
verbreding bewerkstelligt dat de toepassing van bevoegdheden van hoofdstuk 6
(zoals het geven van voorschriften dan wel gedeeltelijke -
vergunningweigering) op handelingen die plaatsvinden in de Exclusieve
Economische Zone (EEZ) aanvullend kan strekken tot bescherming van andere
belangen dan die van artikel 2.1, tenzij die belangen reeds worden beschermd
door een andere wet, dus een wet die mede in de EEZ van toepassing is. Artikel
6.9, tweede lid, voorziet evenzo in een beperkte verruiming van het
belangenkader bij toepassing van hoofdstuk 6 op bepaalde in dat lid genoemde
handelingen.
De leden van de SP-fractie vragen of zij het goed hebben begrepen dat
veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen gebaseerd zijn op
wetenschappelijke normen en zo ja, of de regering een inzicht in deze normen
kan geven en tevens aantonen dat de enorme verschillen in
overschrijdingskansen nog steeds wetenschappelijk verantwoord zijn.
In de huidige Wet op de waterkering en in het wetsvoorstel is een systematiek
opgenomen waarbij de gewenste bescherming tegen overstromingen wordt
uitgedrukt in een zogenoemde overschrijdingskans. Dit is de kans dat een dijk
de maatgevende waterstand nog kan keren. Grondslag voor deze
(gedifferentieerde) overschrijdingskansen is nog altijd het gedachtegoed van de
Deltacommissie. Deze commissie werd indertijd ingesteld na de
overstromingsramp van 1953. In het wetsvoorstel is verder de mogelijkheid
opgenomen dat ter zijner tijd de overstap van een overschrijdingskans naar een
zogenoemde overstromingskans kan worden gemaakt. Een dergelijke overstap
vereist echter een zorgvuldig afwegingsproces en een goede wetenschappelijke
onderbouwing van eventuele nieuwe normen. Op dit moment zijn dergelijke
wetenschappelijk onderbouwde normen echter nog niet voorhanden.
In het kader van het traject Waterveiligheid in de 21ste eeuw, wordt onder
andere bezien of de overstap naar een nieuwe veiligheidsnormering wenselijk
is.12 Ten behoeve hiervan is een langjarig wetenschappelijk onderzoekstraject
gestart, het zogenoemde Veiligheid Nederland in Kaart (VNK).
In het nationaal waterplan zal op grond van een Kengetallen Kosten Baten
Analyse (KKBA) en aanvullend onderzoek worden aangegeven of aanscherping
van de normen noodzakelijk is en hoe en waneer dat gaat plaatsvinden. Daarbij
wordt het advies van de commissie duurzame kustontwikkeling (Commissie
Veerman) eveneens betrokken.
12 Zie o.m. Kamerstukken II 2006/2007, 27625, nrs. 76 en 98 en Handelingen I 2006/2007,
nr. 14
12
Organisatie van het waterbeheer
De fractie van D66 vraagt, mede namens de fractie van OSF, op welke wijze er
toezicht wordt gehouden op de hemel- en grondwaterzorgplicht en de
samenwerking tussen gemeenten en waterschappen. Moet er bijvoorbeeld actief
gerapporteerd worden aan de provincie? Daarnaast vraagt de fractie aan welke
beleidskaders dit toezicht dient te voldoen.
De gemeente beschrijft in het gemeentelijke rioleringsplan (op basis van de Wet
milieubeheer) welke voorzieningen ter uitwerking van de bedoelde zorgplichten
worden ingezet en op welke wijze deze voorzieningen worden beheerd. Het
toezicht door de provincie op de uitwerking van de zorgplichten vindt plaats via
de betrokkenheid van gedeputeerde staten bij de voorbereiding van het
gemeentelijke rioleringsplan en de mogelijkheid voor gedeputeerde staten om,
indien nodig, aanwijzingen te geven omtrent de inhoud van het plan.
Het wetsvoorstel Waterwet voorziet in de verplichting voor waterschappen en
gemeenten om te zorgen voor de benodigde afstemming tussen hun
wederzijdse taken en bevoegdheden, met het oog op een doelmatig en
samenhangend waterbeheer (bestuurlijke waterafspraken). Gedeputeerde staten
kunnen op grond van artikel 3.12 van het wetsvoorstel aan het bestuur van een
waterschap een aanwijzing geven omtrent de uitoefening van die taken en
bevoegdheden.
De Wet milieubeheer en de Waterwet samen geven gedeputeerde staten dus
voldoende mogelijkheden om de uitoefening van taken en bevoegdheden met
betrekking tot het waterbeheer door zowel de gemeente als het waterschap te
beïnvloeden.
Voor de uitoefening van het toezicht door provincies bestaan geen landelijke
beleidskaders. Wel zal elke provincie in het regionale waterplan eigen beleid
kunnen opnemen ten aanzien van dit toezicht.
Plannen
De leden van de fractie van GroenLinks hebben een vraag naar de mogelijke
strijdigheid van de wet met de door de Eerste Kamer aanvaarde motie-Jurgens13.
Het betreft de in artikel 4.8 geschapen mogelijkheid om bij AMvB
waterbeheerders te verplichten om voor een periode korter dan de in de wet
vastgelegde termijn van zes jaar een plan vast te stellen, waarin de voornemens
voor de komende periode zijn vastgelegd. Kan de regering aangeven of naar
haar mening hier sprake is van strijdigheid met de motie-Jurgens en wat de
mogelijke overwegingen zijn om een eventueel andere, kortere, termijn voor te
schrijven?
Artikel 4.8, eerste lid, bevat naar de vorm geen afwijkingsmogelijkheid van de
termijn van zes jaar, omdat regeling van die termijn in het artikel functioneert
als sluitstuk, voor zover bij AMvB geen kortere termijn is voorgeschreven.
Niettemin ben ik mij ervan bewust dat ook een andere interpretatie mogelijk is,
waarbij als hoofdregel een herziening van eenmaal in de zes jaren geldt, maar
afwijking daarvan bij AMvB mogelijk is. Zo bezien kan dus worden gesteld dat
artikel 4.8, eerste lid, in strijd is met de motie-Jurgens.
Artikel 4.8 is via de eerste nota van wijziging opgenomen in het wetsvoorstel
(toen nog genummerd als artikel 4.8a). In de toelichting bij die nota van
wijziging is over de mogelijkheid om voor onderdelen van een plan bij AMvB
13 26200 VI nr. 65, D.
13
een kortere termijn voor de periodieke herziening voor te schrijven opgemerkt,
dat deze voorziening is ingegeven door ervaringen met de zwemwaterrichtlijn,
die een jaarlijkse aanwijzing van zwemwateren voorschrijft. Hoewel deze
richtlijn in beginsel niet op grond van de Waterwet zal worden
geïmplementeerd, illustreert zij zo werd daaraan toegevoegd - dat er niet
zonder meer van mag worden uitgegaan dat Europese richtlijnen steeds op alle
onderdelen de systematiek van de EG-kaderrichtlijn water (KRW) zullen volgen.
Inmiddels is echter het samenstel van Europese richtlijnen met betrekking tot het
waterbeheer nagenoeg voltooid. Ook de recent tot stand gekomen
Kaderrichtlijn mariene strategie14 kent voor de periodieke herziening van diverse
onderdelen van de zgn. mariene strategie die in aanmerking komen om te
worden geïmplementeerd in het planstelsel van de Waterwet een termijn van
zes jaar. Dit is dezelfde herzieningstermijn als die van de KRW en de Richtlijn
overstromingsrisico's. Het ligt in de rede dat een eventuele richtlijn inzake
waterschaarste geen andere termijn zal inhouden. Voorts is voor de
implementatie van de genoemde zwemwaterrichtlijn reeds een afzonderlijk
wetsvoorstel aanhangig bij de Staten-Generaal. In dit licht is een voorziening
voor een kortere herzieningstermijn dan zes jaar in het planstelsel van de
Waterwet niet nodig. Ik ben dan ook voornemens die voorziening via de
invoeringswet te schrappen.
Tevens vragen de leden van de fractie van GroenLinks of meer concreet kan
worden aangeven wat de reikwijdte is van wat in het Waterbesluit zal worden
geregeld.
Ter uitvoering van de Waterwet worden in het Waterbesluit de volgende
onderwerpen geregeld. De onderlinge grenzen van de stroomgebieddistricten
worden vastgesteld. De normen voor waterkwantiteit worden uitgewerkt door
de vaststelling van een landelijke rangorde van waterbehoefte in tijden van
watertekorten (de zgn. verdringingsreeks). Voor de organisatie van het
waterbeheer zal het besluit de toedeling van beheer aan het Rijk bevatten en
regels omtrent het verstrekken van informatie met betrekking tot het
waterbeheer. Ten aanzien van plannen worden in het besluit de procedurele
aspecten van het nationale waterplan en het beheerplan voor de rijkswateren
geregeld. Met betrekking tot de aanleg en beheer van waterstaatswerken
worden de vrijstelling van de leggerplicht, de aanwijzing van de rijkswateren
waarvoor een peilbesluit moet worden vastgesteld, alsmede de voorschriften
met betrekking tot het calamiteitenplan geregeld. Voor handelingen in
watersystemen worden de vergunningplicht en algemene regels uitgewerkt voor
lozingen en onttrekkingen, alsmede voor het gebruik van waterstaatswerken. In
de financiële sfeer zal het besluit enkele bepalingen bevatten over de
verontreinigingsheffing en de grondwaterheffing en mogelijk enkele procedurele
regels ten aanzien van schadevergoeding.
Overigens merk ik op dat naast het Waterbesluit ook de geïntegreerde
algemene maatregelen van bestuur (op basis van Wm en huidige Wvo), zoals
het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Activiteitenbesluit)
en het toekomstige Besluit lozingen buiten inrichtingen, ter uitvoering van de
Waterwet zullen blijven gelden. Ook deze besluiten zullen ten dele uitvoering
14 Richtlijn nr. 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot
vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten
aanzien van het mariene milieu (Kaderrichtlijn mariene strategie) (PbEU L 164)
14
geven aan de Waterwet, voor zover zij regels bevatten met betrekking tot
lozingen.
De leden van de fractie van GroenLinks zouden graag een reactie van de
regering willen ontvangen op het advies van de CAW om bij
bestemmingsplannen en structuurvisies een `watertoets' verplicht te stellen. De
leden van de SP-fractie zijn benieuwd of het onderzoek naar de hardheid en
effectiviteit van de watertoets inmiddels is afgerond en wat het resultaat ervan
is.
Eind april jl. heb ik bij het aanbieden van het advies van de Commissie van
Advies inzake de Waterstaatswetgeving (CAW) over de juridische versterking
van de watertoets de Tweede Kamer per brief15 laten weten dat het kabinet
genoemd advies zal meenemen in het kader van de voorbereiding van het
komende nationale waterplan en de kabinetsreactie op de voorstellen van de
commissie duurzame kustontwikkeling onder voorzitterschap van oud-minister
Veerman.
De watertoets is eind 2006 geëvalueerd door de landelijke werkgroep Evaluatie
Watertoets en het LBOW-cluster Monitoring, Rapportage en Evaluatie, in
opdracht van het Directoraat-Generaal Water van mijn ministerie. Uit de
evaluatie blijkt dat de watertoets effectief is, vooral op bestemmingsplanniveau.
Bij locatiekeuzes (op streekplan/structuurvisie niveau) blijkt de watertoets echter
nog onvoldoende effectief. Naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie
is november 2007 (in opdracht van de werkgroep Watertoets) een verkennend
onderzoek gedaan naar de wenselijkheid van en mogelijkheden voor (juridische)
versterking van de watertoets. Met de uitkomsten van de evaluatie en die van
het verkennend onderzoek wordt momenteel door de betrokken partners
(VROM, V&W, UvW, IPO en VNG) bekeken hoe de effectiviteit van de
watertoets kan worden vergroot. Daarbij worden uiteraard ook de resultaten
van het voornoemde CAW-advies betrokken.
Aanleg en beheer van waterstaatswerken
De leden van de VVD-fractie vroegen om een heldere uiteenzetting over de
vraag of de leggerplicht van artikel 5.1 gecombineerd kan worden met de reeds
bestaande leggerplicht voor onderhoud. Ook de leden van de D66-fractie en de
OSF-fractie vragen of kan worden aangegeven waarom er niet gekozen is voor
een volledige integratie van deze beide leggers. Eens te meer daar, volgens de
memorie van toelichting, de mogelijkheid bestaat tot het integreren van de
leggerplicht in één document van beide leggers.
De zgn. leggerplicht in de Waterwet vereist dat wordt omschreven waaraan de
waterstaatswerken moeten voldoen naar ligging, vorm, afmeting en constructie.
Dit is een belangrijke voorziening ten behoeve van het waterbeheer. Enkele
bepalingen van hoofdstuk 5 hebben immers betrekking op wijziging van
waterstaatswerken. Het gaat dan om wijzigingen waarmee wordt afgeweken
van de in de legger omschreven kenmerken. Ook is de legger van belang voor
de concrete begrenzing van de geografische reikwijdte van voorschriften van
hoofdstuk 6. Deze legger blijft dan ook geregeld in de Waterwet.
De leggerplicht van artikel 78 van de Waterschapswet is van andere aard. Het
gaat hier om de zogenaamde onderhoudslegger, dat wil zeggen een register van
onderhoudsverplichtingen of onderhoudsplichtigen. De materie van de
15 Kamerstukken II 2007-2008, 28 966, nr 17
15
onderhoudslegger behoort naar zijn aard thuis in de Waterschapswet, omdat
het in wezen gaat om de relatie van het waterschap met zijn
ingezetenen/ingelanden.
De onderhoudslegger registreert voor welke wateren onderhoudsverplichtingen
van kracht zijn c.q. voor welke rechthebbenden (met private rechten op
onroerende zaken die grenzen aan watergangen) deze verplichtingen gelden.
Deze verplichtingen tot betaling in natura maken vanouds onderdeel uit van het
waterschapsbestel.
Het voorgaande staat echter niet in de weg aan integratie van beide leggers in
de uitvoering, zolang maar aan de voorschriften uit beide wettelijke regimes
wordt voldaan.
De leden van de fractie van D66 en de OSF-fractie hebben een vraag gesteld in
het kader van het projectplan. Als een waterstaatswerk in meerdere provincies
ligt kunnen de provincies gezamenlijk beslissen, of kan de provincie waarin het
waterstaatswerk grotendeels is gelegen de accordatie verstrekken, zo leiden zij
af uit de memorie van toelichting. Zij vragen in welke gevallen de Rijksoverheid
accordatie moet verlenen. Hoe gaat de regering om met het ontbreken van
overeenstemming als gevolg van tegenstrijdige belangen en visies tussen
provincies?
Het goedkeuringsvereiste speelt alleen een rol indien de projectprocedure van
paragraaf 5.2 van de Waterwet van toepassing is (zie artikel 5.5). In gevallen
waarin deze procedure niet van toepassing is, geldt dus geen
goedkeuringsvereiste. Volgens de voornoemde projectprocedure dienen
gedeputeerde staten het projectplan van de beheerder goed te keuren. In de
Waterwet is dus geen verlening van goedkeuring door het rijk opgenomen.
Als gedeputeerde staten van verschillende provincies onderling niet tot
overeenstemming kunnen komen ten aanzien van de goedkeuring van een
projectplan, kan het rijk echter wel gebruik maken van het in hoofdstuk 3 van
de Waterwet opgenomen sturingsinstrumentarium (bijvoorbeeld op grond van
artikel 3.13 een aanwijzing aan de provincie geven).
De leden van de fracties van D66 en OSF vragen waarom er gekozen is voor het
vaststellen van de inhoud van een calamiteitenplan via een algemene maatregel
van bestuur, in tegenstelling tot een wettelijke verankering van de minimale
eisen voor een calamiteitenplan in het onderhavige wetsvoorstel.
In het wetsvoorstel is gekozen voor een consequent abstractieniveau, waarbij de
hoofdlijnen in de wet zelf zijn opgenomen en de details bij algemene maatregel
van bestuur worden uitgewerkt. De bestaande wetten, die in dit wetsvoorstel
worden geïntegreerd, verschillen sterk qua abstractieniveau, zodat er met de
overname van deze wetten in de Waterwet noodzakelijkerwijs verschuivingen
optreden. De regeling van de inhoud van het calamiteitenplan is in het licht van
het abstractieniveau van de Waterwet een onderwerp dat bij algemene
maatregel van bestuur zal worden geregeld.
De hoofdlijn van paragraaf 4 van hoofdstuk 5 (Gevaar voor waterstaatswerken)
is dat er een calamiteitenplan is en dat er oefeningen in doeltreffend optreden
bij gevaar worden gehouden. De inhoud van het calamiteitenplan betreft meer
de detaillering van de regeling, die vaker aan wijziging onderhevig kan zijn dan
de basisverplichting om een calamiteitenplan op te stellen. Om die reden
voorziet het wetsvoorstel erin dat deze materie bij algemene maatregel van
bestuur wordt geregeld.
16
Handelingen in watersystemen
De leden van de fracties van het CDA, de VVD en de PvdA hebben vragen
gesteld over de zgn. samenloop van bevoegdheden (ook wel
`samenloopregeling'), zoals neergelegd in artikel 6.15 van het wetsvoorstel.
Deze vragen zijn mede ingegeven door de zorg omtrent onduidelijke
bevoegdheidsverdeling die door de Unie van waterschappen is neergelegd in
een brief van 15 mei 2008, gericht aan de Vaste Kamercommissie van Verkeer
en Waterstaat. Ook vragen zij de mening van de regering op de suggestie van
de Unie om in samenloopsituaties de vergunning door meerdere overheden te
laten ondertekenen. De vragen van deze leden worden vanwege hun nauwe
verwevenheid hierna in onderlinge samenhang van een reactie voorzien.
De samenloopregeling van artikel 6.15 voorziet in situaties waarin een aanvraag
om een vergunning betrekking heeft op een handeling of een samenstel van
handelingen ten aanzien waarvan meer dan één bestuursorgaan bevoegd gezag
is. Het wetsvoorstel geeft dan in artikel 6.15, eerste lid, de hoofdregel: de
aanvraag wordt in behandeling genomen en er wordt daarop beslist door het
hoogste bevoegde gezag. Ontbreekt dat hoogste gezag, dan bepaalt het
wetsvoorstel dat het bestuursorgaan op wiens grondgebied de handeling of het
samenstel van handelingen in hoofdzaak wordt verricht, bevoegd gezag is.
Echter op de hoofdregel van het eerste lid (hoogste gezag is bevoegd) geldt een
belangrijke uitzondering, die is opgenomen in het tweede lid van artikel 6.15: de
betrokken bestuursorganen kunnen gezamenlijk uit hun midden een ander
bestuursorgaan aanwijzen dat bevoegd is de aanvraag in behandeling te nemen
en daarop te beslissen. De betrokken bestuursorganen zijn in zo'n geval met
elkaar van mening dat dat andere orgaan het meest betrokken is, maar dit
laatste is geen afzonderlijk wettelijk begrip. Het wettelijk stelsel gaat dus uit van
`hoogste gezag is bevoegd, tenzij...'.
Daarnaast geldt de regel: `eenmaal bevoegd, blijft bevoegd'. Het gezag dat een
vergunning heeft verleend blijft ook voor wijziging en intrekking van de (`zijn')
vergunning in beginsel het bevoegd gezag. Maar in specifieke situaties herleeft
de mogelijkheid dat de betrokken bestuursorganen uit hun midden een ander
bestuursorgaan aanwijzen om als bevoegd gezag op te treden. In antwoord op
de vraag van de leden van de PvdA-fractie geldt inderdaad dat bij een volgende
vergunningverlening, indien sprake is van een toename van het aantal
betrokken bestuursorganen, deze onderling weer kunnen afspreken dat een
ander orgaan dan het hoogste gezag voor dat geval bevoegd gezag is (zie
artikel 6.15, vierde lid). Andersom geldt eveneens dat, als door wijziging of
gedeeltelijke intrekking van een vergunning de betrokkenheid van het
bestuursorgaan dat de vergunning (oorspronkelijk) heeft verleend wordt
beëindigd, door de overgebleven bestuursorganen op grond van artikel 6.19
overeenkomstige toepassing wordt gegeven aan de samenloopregeling van
artikel 6.15. Ook dan bestaat dus de mogelijkheid dat bestuursorganen in
afwijking van de wettelijke hoofdregel onderling kiezen voor een ander dan het
hoogste bestuursorgaan als bevoegd gezag.
Over de zorgen van de Unie omtrent de bevoegdheidsverdeling en de door de
Unie gedane suggestie om de watervergunning door meerdere overheden te
laten ondertekenen, merk ik mede aan de hand van de door de Unie in haar
17
brief van 15 mei jl. geschetste casus, het volgende op. Ik ga daarbij ook in op de
door de leden van de CDA-fractie gestelde vraag naar de consequenties ingeval
van calamiteiten en handhaving.
In het voorbeeld uit de brief van 15 mei jl. (een interregionale gasleiding door
een primaire waterkering en een rivierbedding, waarbij ook sprake is van
grondwateronttrekking- en lozing), stelt de Unie terecht dat in de huidige
situatie vele vergunningen nodig zijn die door diverse bevoegde gezagen
gecoördineerd tot stand moeten komen en waarbij ook sprake is van diversiteit
in de rechtsbescherming.
Het is nu juist in dit soort situaties dat de Waterwet, door het uitgangspunt van
één integrale watervergunning te verlenen door één bevoegd gezag,
verbetering beoogt te brengen. Daarbij geldt in samenloopsituaties de regeling
zoals hierboven geschetst, die overigens nog voorziet in een adviseursrol voor
overige betrokken bestuursorganen (artikel 6.15, derde lid).
In haar brief noemt de Unie echter een aantal nadelen die verbonden zouden
zijn aan het voorstel in de Waterwet. Genoemd worden de langere
proceduretijden, de (vermeende) ondergeschiktheid van het
waterveiligheidsbelang en de vraag of voldoende slagvaardig kan worden
opgetreden bij calamiteiten zoals bijv. een leidingbreuk.
De Unie stelt daarom voor om één watervergunning te introduceren met drie
handtekeningen. Dit voorstel doet echter juist afbreuk aan een van de
fundamentele uitgangspunten van de Waterwet (nl. één integrale
watervergunning en één bevoegd gezag) en biedt naar mijn mening geen
voordelen. Het voorstel van de Unie, waarbij gecoördineerd de handtekeningen
van drie bevoegde bestuursorganen onder één vergunning moeten worden
verkregen, zal niet leiden tot kortere proceduretijden dan in de huidige situatie
het geval is. Er is dan immers gevaar voor gebrek aan coördinatie en consistentie
in de belangenafweging, voorschriften en motivering, hetgeen juridische
kwetsbaarheid kan opleveren. Belangrijker is nog dat geen van de betrokken
organen bevoegd is om knopen door te hakken als geen volledige
overeenstemming wordt bereikt, hetgeen mede frustrerend kan zijn voor een
adequate behandeling van ingediende bezwaren en het (tijdig) voeren van een
goed verweer indien beroep wordt aangetekend alsmede voor de uitvoering en
handhaving van de verleende vergunning.
Met betrekking tot de proceduretijden kan worden opgemerkt dat de Waterwet
voorziet in een duidelijke procedure voor lozings-en onttrekkingsvergunningen
(Afdeling 3.4 Awb is daarop van toepassing, zie artikel 6.14 Waterwet). Voor
overige vergunningen geldt dat het bevoegd gezag kan bepalen dat Afdeling
3.4 Awb van toepassing is en indien van die mogelijkheid geen gebruik is
gemaakt geldt dat het algemene Awb-regime (titel 4.1) van toepassing is.
Verder noemt de Unie bij samenloop als `nadeel' dat het waterveiligheidsbelang
in het gegeven voorbeeld van ondergeschikt belang zou raken. Dat is onder de
Waterwet nu juist niet mogelijk. De Waterwet gaat immers uit van één integraal
afwegingskader, dat is neergelegd in artikel 2.1 van de wet, en daarmee van
één integrale watervergunning. Het bevoegde gezag is daardoor automatisch
verplicht om bij de vergunningverlening het belang van waterveiligheid even
zwaar mee te wegen als de andere belangen die in hoofdstuk 2 (artikel 2.1) zijn
genoemd. Bovendien voorziet artikel 6.15, derde lid, uitdrukkelijk in advisering
18
door de medebetrokken bestuursorganen. Aangezien voorts het bevoegde
gezag in alle gevallen behoort tot de kring van overheidsinstanties die een
bijzondere verantwoordelijkheid hebben voor de waterveiligheid (besturen van
waterschappen en provincies alsmede de Minister van Verkeer en Waterstaat) is
het ondergeschikt raken van het veiligheidsbelang niet goed voorstelbaar.
De vraag naar de bevoegdheden bij calamiteiten staat los van de vraag naar wie
bevoegd gezag is voor de vergunningverlening. Ingeval van een situatie die
`gevaar' (d.w.z. omstandigheden waardoor de goede staat van een of meer
waterstaatswerken onmiddellijk en ernstig in het ongerede is of dreigt te raken)
oplevert voor in het voorbeeld - de dijk, beschikt de dijkbeheerder immers
over een voldoende sterke bevoegdheid op grond van artikel 5.25 Waterwet,
die hem ertoe in staat stelt alle maatregelen te treffen die hij nodig acht,
zonodig in afwijking van wettelijke voorschriften.
De stelling van de VVD-fractieleden dat hier een ongewenste versnippering van
beheer dreigt, die moet worden voorkomen, deel ik dan ook niet.
Bezien vanuit het perspectief van de handhaving zijn er evenmin voordelen aan
een watervergunning met drie handtekeningen: de vergunningaanvrager loopt
dan immers het risico steeds geconfronteerd te worden met drie bevoegde
gezagen in plaats van één.
De oplossing van de Unie, mede bezien vanuit het oogpunt van de
vergunningaanvrager, biedt naar de mening van de regering dan ook geen
voordelen, noch op het gebied van verkorting van proceduretijd, noch op dat
van bevordering van een integrale belangenafweging, noch ten aanzien van een
duidelijke bevoegdheidsverdeling bij uitvoering, calamiteiten en handhaving. De
samenloopregeling in de Waterwet geeft helderheid en stimuleert daarnaast
betrokken bestuursorganen om samen pro-actief om tafel te gaan zitten en te
komen tot afstemming en coördinatie, waarna één bevoegd gezag de
vergunning verleent. Afspraken kunnen immers vooraf worden gemaakt en
zijn in voorbereiding - voor bepaalde categorieën van gevallen. Dat schept
duidelijkheid voor burgers, bedrijven en medeoverheden.
De leden van de CDA-fractie willen graag vernemen waarom de provincie
bevoegd gezag blijft voor bepaalde grondwateronttrekkingen, terwijl de
waterschappen de voor het grondwater verantwoordelijke beheerder zijn. Het
wekt bij hen verbazing dat de provincies wel bevoegd zijn om heffingen op te
leggen, maar zelf geen beheerder in de zin van de Waterwet zijn.
Een belangrijk uitgangspunt van integraal waterbeheer is dat de
waterhuishoudkundige samenhang tussen oppervlaktewater en grondwater zich
ook in beheersmatige zin vertaalt, door in beginsel één en dezelfde beheerder
de integraal watersysteembeheerder te belasten met de operationele taken,
waarbij aan de provincie het toezicht is toebedeeld.
In de Waterwet is van dit uitgangspunt afgeweken voor bepaalde
grondwateronttrekkingen en infiltraties: in die gevallen is niet het waterschap
het bevoegd gezag, maar blijven gedeputeerde staten vooralsnog bevoegd tot
vergunningverlening. Het gaat hier om grote industriële onttrekkingen (meer
dan 150.000 m3 per jaar), onttrekkingen ten behoeve van de openbare
drinkwatervoorziening en bodemenergiesystemen (zoals koude- en
warmteopslag). Deze categorieën zijn vooralsnog uitgezonderd, omdat de
kennisopbouw bij waterschappen nog onvoldoende is. Daarnaast zijn de voor de
19
uitvoering benodigde beleidskaders nog in ontwikkeling bij de provincies. Juist
de besluitvorming over de hier bedoelde categorieën vraagt om een brede
belangenafweging, die niet zonder meer van een functionele democratie mag
worden verwacht. Ook is de invloed van het diepe grondwater op de rest van
het watersysteem relatief gering, waardoor het concept van het integraal
waterbeheer niet ernstig in het gedrang komt.
Consequentie van deze beleidskeuze, die overigens in lijn is met de afspraken
die zijn gemaakt tussen de Unie van Waterschappen en het Interprovinciaal
Overleg, is dat de bevoegdheden vooralsnog over twee bestuursorganen zijn
verdeeld. De volledige overdracht van de bevoegdheid tot vergunningverlening
naar de waterschappen wordt echter nadrukkelijk opengehouden. Dit zal
worden bezien in het licht van de ontwikkeling van het kaderstellend beleid
door de provincies.
Naast de vergunningverlening voor de drie genoemde grondwatercategorieën
hebben en behouden de provincies nog een aantal andere grondwatertaken,
zoals het treffen van maatregelen om nadelige gevolgen van onttrekkingen en
infiltraties tegen te gaan, en het uitvoeren van onderzoek dat nodig is voor het
ontwikkelen van provinciaal grondwaterbeleid.
Om de provincies in staat te stellen deze grondwatertaken goed uit te voeren, is
de grondwaterheffing uit de Grondwaterwet gecontinueerd. De opbrengsten
van deze belasting mogen alleen worden aangewend voor de
heffingsdoeleinden die genoemd worden in artikel 7.4, eerste lid, van het
wetsvoorstel. De waterschappen kunnen de maatregelen die voortvloeien uit
hun grondwatertaken bekostigen uit de watersysteemheffing, die zij kunnen
heffen op grond van de Waterschapswet.
De leden van de VVD-fractie vragen of de nu gekozen taakverdeling tussen
waterschappen en gemeenten, waar het gaat om bijvoorbeeld de
watervergunning en het omgevingsloket, de meest gewenste is.
In het wetsvoorstel wordt voor wat betreft de watervergunning onderscheid
gemaakt tussen enerzijds de bevoegdheid tot vergunningverlening en anderzijds
de loketfunctie: de Minister van Verkeer en Waterstaat, het bestuur van het
betrokken waterschap of gedeputeerde staten van de betreffende provincie
fungeren als bevoegd gezag, terwijl de aanvraag om de vergunning in principe
(digitaal) wordt ingediend bij burgemeester en wethouders van de gemeente
waar de handeling geheel of in hoofdzaak wordt verricht. Met dit onderscheid
tussen bevoegdheid en loket, die ook in het wetsvoorstel Wabo is aangebracht,
wordt de gemeente in staat gesteld haar rol als publieke dienstverlener (de
poort tot de overheid) vorm te geven, terwijl de waterbeheerder of de provincie
bevoegd gezag is voor de vergunningverlening. Het wetsvoorstel biedt
overigens de mogelijkheid om de aanvraag rechtstreeks bij het bevoegd gezag
in te dienen. Deze zendt een afschrift van de aanvraag aan de betreffende
gemeente, opdat die haar loketfunctie ook in dat geval goed kan vervullen.
Overigens verplicht het wetsvoorstel gemeenten en waterschappen hun taken
en bevoegdheden af te stemmen, voor zover dat nodig is met het oog op een
doelmatig en samenhangend waterbeheer. Deze afstemmingsverplichting zal
zich onder meer manifesteren bij de operationalisering van het omgevingsloket,
want juist daar hebben gemeenten en waterschappen elkaar nodig.
20
De leden van de fractie van de SGP, mede namens de leden van de fractie van
de CU, vragen welke rol de uitkomsten van de lopende experimenten in het
kader van de invoering van de omgevingsvergunning zou kunnen hebben voor
de integratie van de vergunning voor directe lozingen en de
omgevingsvergunningen en onder welke voorwaarden de regering een
dergelijke integratie mogelijk acht.
De door de leden bedoelde lopende experimenten zijn inmiddels afgerond.
In april 2007 heeft het ministerie van VROM de `Eindrapportage pilots
omgevingsvergunning' uitgebracht met leerpunten en ervaringen over de
verschillende pilots die in het kader van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht zijn uitgevoerd. Bij enkele van deze pilots is ook de
watervergunning onderdeel van het experiment geweest, maar uitgangspunt
was steeds dat de watervergunning en de omgevingsvergunning niet worden
geïntegreerd. De uitkomsten van de pilots geven ook geen aanleiding tot het
integreren van de vergunning voor directe lozingen en de
omgevingsvergunning.
Wel is in de VROM-rapportage gewezen op het belang van een goede
aansluiting, zowel inhoudelijk als procedureel, van beide vergunningen. Daarom
is er ook voor gekozen de watervergunning onder te brengen in het
omgevingsloket. Er wordt thans nagegaan in hoeverre sprake kan zijn van een
gecombineerde aanvraag voor de verschillende vergunningen, het combineren
van overlegmomenten, het zo veel mogelijk digitaliseren van informatiestromen,
het coördineren van het afgeven van de omgevingsvergunning en de
watervergunning, alsmede van een goed afgestemde handhaving, één en ander
in overeenstemming met de brief aan de Kamer van de bewindspersonen van
VROM en VenW van 30 november 2005.16
In het kader van de voorbereiding en de parlementaire behandeling van het
onderhavige wetsvoorstel en van het wetsvoorstel Wabo zijn de achtergronden
en argumenten voor de huidige verdeling tussen indirecte en directe lozingen
uitgebreid aan de orde geweest. Beide vergunningen kunnen bij één loket
worden aangevraagd. In beide wetsvoorstellen is bovendien voorzien in een
evaluatiemoment na een aantal jaren.
Stappen tot verdergaande integratie worden op dit moment dan ook niet door
de regering overwogen.
De leden van de fractie van de SGP, mede namens de leden van de fractie van
de CU, vragen of de regering verwacht dat grondwateronttrekkingen tot
150.000 kuub per jaar via een stelsel van algemene regels kunnen worden
gereguleerd en of die algemene regels al dan niet generiek moeten worden
genomen. De leden vragen verder tot welke drempelwaarde algemene regels
zonder meer haalbaar zijn, mede gelet op drempelwaarde voor de
grondwaterbelasting in de Wet belastingen op milieugrondslag.
Het grondwaterbeheer, als onderdeel van het watersysteembeheer, wordt
ingevolge de gewijzigde Waterschapswet een taak van het waterschap.
Grondwateronttrekkingen ten behoeve van industriële toepassingen tot 150.000
m3 per jaar vallen niet onder de vergunningplicht van artikel 6.4 van het
wetsvoorstel Waterwet, waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn.
Deze onttrekkingen zullen daarom primair worden gereguleerd via
16 Kamerstukken II 2005-2006, 29 383 en 28 325, nr. 40
21
waterschapsverordeningen. Het is aan de waterschappen om te bepalen op
welke wijze deze onttrekkingen zullen worden gereguleerd. Het stellen van
algemene regels is daarbij zeer wel mogelijk. Regionale omstandigheden zijn
zeker van belang bij de afweging of algemene regels dan wel vergunningen het
meest aangewezen reguleringsinstrument zijn.
Gezien de primaire verantwoordelijkheid van het waterschap, past het de
regering niet om uitspraken te doen over drempelwaarden waarbij het stellen
van algemene regels voor grondwateronttrekkingen haalbaar moet worden
geacht.
De leden van de fractie D66, mede namens de OSF-fractie, hebben gevraagd
om uitleg over het toezicht op het stellen van algemene regels en het afwijken
van algemene regels. Ook vragen zij of het denkbaar en wenselijk is dat
provincies elk op hun eigen manier de algemene regels invullen waardoor
ongelijkheden tussen provincies gaan ontstaan.
Uitgangspunt van de Waterwet is dat daar waar mogelijk wordt gekozen voor
regulering via algemene regels.
De mogelijkheid die hoofdstuk 6 van dit wetsvoorstel biedt om maatwerk te
leveren, is bedoeld voor de situatie dat de specifieke omstandigheden van een
of meer gevallen het noodzakelijk maken dat door het bevoegd gezag, bij
verordening of in een vergunningvoorschrift, wordt afgeweken van de
algemene regels. In paragraaf 11.3 van de memorie van toelichting is de
bescherming van een ecologisch kwetsbaar oppervlaktewater waarvoor een
specifieke doelstelling geldt, als voorbeeld genoemd.
In deze gevallen vormen lokale omstandigheden de aanleiding voor maatwerk
en bepalen deze omstandigheden tevens de inhoud van dat maatwerk. De
noodzaak om recht te doen aan wat het waterbelang in een specifiek geval
vereist, rechtvaardigt mijns inziens deze verschillen.
Coördinatie en toezicht zijn nodig om dat doel te bewaken. Op bestuurlijk
niveau vindt bijvoorbeeld coördinatie plaats binnen het Landelijk Bestuurlijk
Overleg Water. Binnen het kader van de Waterwet is interbestuurlijk toezicht
uitdrukkelijk bedoeld om het eenheidskarakter in de waterstaatszorg te bewaken
(zie paragraaf 8.1 ev. van de memorie van toelichting). Mocht de noodzaak tot
uniformering blijken, dan kunnen gedeputeerde staten daarin voorzien via een
instructieverordening of een aanwijzing (hoofdstuk 3).
Eenzelfde bevoegdheid bestaat voor de Minister van Verkeer en Waterstaat,
indien bovenregionale belangen of internationale verplichtingen in het geding
zijn. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn uiteraard leidend
bij het toepassen van deze bevoegdheden, zodat dwingende sturing alleen aan
de orde is waar dat daadwerkelijk nodig is.
Kortom: een zekere mate van onderling verschil is onvermijdelijk en zelfs
beoogd, maar het wetsvoorstel biedt tevens voldoende instrumenten om
daaraan grenzen te stellen voor zover dat nodig zou blijken.
Financiële bepalingen
De leden van de CDA-fractie hebben naar aanleiding van het aangenomen
amendement nr. 26H (Van der Staaij) dat tot doel heeft om specifiek
gemeenten vrij te stellen van verontreinigingsheffing voor riooloverstorten,
opgemerkt dat dit aangemerkt kan worden als een subjectieve vrijstelling. Door
nu één categorie van lozers uit te zonderen, kunnen naar het oordeel van deze
leden ook andere lozingen voor vrijstelling in aanmerking komen. De kans dat
22
een beroep op het gelijkheidsbeginsel bij de rechter slaagt, is volgens hen zeer
wel aanwezig. Zij vragen in hoeverre het gehele draagvlak van de heffing intact
blijft. De leden van fractie van de SGP, mede namens de CU-fractie, vragen in
dit verband in hoeverre de opgenomen vrijstelling voor lozingen vanuit
gemeentelijke overstorten past in het stelsel van de wet.
Tevens vragen deze leden de regering de senaat te informeren over haar visie
op een dergelijke vrijstelling en vooral over haar visie op een toekomstige
heffing gericht op reguleren van emissies van waterverontreinigende stoffen
vanuit diffuse en puntbronnen? In hoeverre is een verontreinigingsheffing op
diffuse bronnen noodzakelijk voor het realiseren van de doelstellingen van de
Europese Kaderrichtlijn Water?
In mijn brief van 5 maart 2008 aan de Tweede Kamer heb ik uitgebreid
aandacht besteed aan dit onderwerp. Ik heb daarin o.a. aangegeven:
"Belangrijke doelstelling van de heffing in het algemeen is dat het invulling
geeft aan het principe "de vervuiler betaalt" en dat er een prikkel van uit gaat
om continu de hoeveelheid verontreiniging te verminderen. Specifiek voor
riooloverstorten geldt dat dit veel minder opgaat. Het is buitengewoon kostbaar
de vuiluitworp van een riooloverstort te beperken met zuiveringtechnische
maatregelen. Dat kan alleen door de riolering fundamenteel aan te passen. Ook
met het nieuwe instrument in de Waterwet, de bestuurlijke waterafspraken, kan
worden bevorderd dat gemeenten en waterschappen ook over riooloverstorten
afspraken maken over vermindering van lozingen en overlast door middel van
investeringen. Een belangrijke maatregel is bijvoorbeeld het afkoppelen van
regenwater. Op bestuurlijk niveau zijn hierover tussen het Rijk, het
Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie
van Waterschappen afspraken gemaakt in het kader van het Bestuursakkoord
Waterketen. Verder geldt dat administratieve lasten worden beperkt door het
afschaffen van de heffing. Wel blijkt dat het verlenen van een vrijstelling voor
specifieke categorieën van gevallen gevolgen heeft voor de tarieven en dat aan
een vrijstelling fiscaal-juridisch lastige aspecten kunnen zitten, zoals ongewenste
precedentwerking. De mogelijke risico's die hieraan kleven kunnen worden
beperkt door de vrijstelling voor de riooloverstorten op formeel wetsniveau neer
te leggen."
In lijn met deze brief heb ik het amendement van de heer Van der Staaij dan
ook ontraden. Desondanks heeft de Tweede Kamer het amendement
aangenomen. Dit is, zoals ook door de leden van de fracties van het CDA, de
SGP en de CU onderkend, in mijn ogen niet zonder risico's. Of zich
daadwerkelijk een ongewenste precedentwerking zal voordoen, moet in de
praktijk blijken. Pas dan is het in mijn ogen zinvol te bezien of dit effect heeft op
het draagvlak voor de verontreinigingsheffing en welke verdere gevolgen dit
heeft voor de verontreinigingsheffing.
Voor het realiseren van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water (die
eveneens uitgaat van het principe "de vervuiler betaalt") wordt, om
uitvoerbaarheidsredenen, voor diffuse bronnen vooral gebruik gemaakt van een
reeks andere instrumenten in plaats van heffingen. Daarbij wordt vooral ingezet
op brongerichte maatregelen, zoals o.a. vastgelegd in het mest- en
gewasbeschermingsbeleid en in het Actieprogramma Diffuse Bronnen.
Voorts stelden de leden van de CDA-fractie de vraag of de mogelijkheid om bij
AMvB een vrijstelling in het leven te roepen (artikel 7.5 lid 1) van een belasting
23
die ook door het Rijk kan worden geheven, niet op gespannen voet staat met
artikel 104 van de Grondwet. Ook is het volgens de leden van de CDA-fractie
vreemd om de vrijstelling voor riooloverstorten wel in de wet te regelen en
andere vrijstellingen bij AMvB. Zij zijn van mening dat het aan de
waterschappen is om op basis van hun autonome bevoegdheden lozingen
vanuit overstorten op regionale oppervlaktewateren al dan niet aan een heffing
te onderwerpen en ontvangen graag een reactie van de regering.
De verontreinigingsheffing kan zowel door de waterschappen als door het rijk
geheven worden. Op de rijksheffing is artikel 104 van de Grondwet van
toepassing. Op grond van de wetsgeschiedenis moet deze bepaling zo worden
uitgelegd dat bij belastingen en heffingen van het rijk grote terughoudendheid
is vereist met betrekking tot delegatie. Zoals in de memorie van toelichting is
opgemerkt17, brengt dit met zich mee dat delegatie ongewenst is ten aanzien
het belastbare feit, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf, de eenheid van
de heffingsmaatstaf, de kring van heffingplichtigen en het tarief. Deze
elementen van de heffing dienen zoveel mogelijk in de wet in formele zin te
worden geregeld. Om die reden zal het eerste lid van artikel 7.5 in de
invoeringswet zo worden aangepast dat de bevoegdheid om bij AMvB
vrijstellingen te creëren alleen geldt voor de provinciale grondwaterheffing.
Daardoor kunnen vrijstellingen van de verontreinigingsheffing voor wat betreft
de heffing van het rijk alleen nog op wetsniveau worden gecreëerd.
Zoals de leden van de CDA-fractie terecht stellen, hebben de waterschappen op
grond van het wetsvoorstel de bevoegdheid om een verontreinigingsheffing in
te stellen en daarmee de vrijheid lozingen op regionale oppervlaktewateren al
dan niet aan heffing te onderwerpen. Zij kunnen op basis van artikel 111 van de
Waterschapswet bij verordening zo nodig nadere regels stellen. Dit betekent
echter niet dat zij zonder meer vrij zijn om bepaalde groepen lozers buiten de
heffing te houden. Het verbod op ongeoorloofde discriminatie, dat is verwoord
in artikel 14 van het EVRM, artikel 26 van het IVBPR en artikel 1 van de
Grondwet, en algemene rechtsbeginselen staan daaraan in de weg. Met het
verlenen van vrijstellingen is derhalve voorzichtigheid geboden.
In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie of zij het goed
hebben gezien dat het begrip «vervuilingeenheid» niet in de wet staat
gedefinieerd en zo ja, wat daarvan de reden is wordt opgemerkt dat in het
wetsvoorstel inderdaad een definitie van het begrip vervuilingseenheid
ontbreekt. Deze omissie zal in de invoeringswet worden hersteld.
De leden van de VVD-fractie en de SGP-fractie vragen een toelichting op de
passages in de memorie van toelichting (met betrekking tot financiën en
administratieve lastendruk) `dat er zijn geen significante financiële gevolgen en
dus geen verschuiving van budgetten zal plaatsvinden' en de mededeling `dat
voor burgers de lasten zullen dalen met 200 uur, wat gelijk zou zijn aan een
kostenbesparing van minder dan 500 per jaar'.
Administratieve lasten voor burgers zijn de kosten voor de burger om te voldoen
aan de informatieverplichtingen die voortvloeien uit regelgeving van de
overheid. Het gaat hierbij zowel om het nakomen van verplichtingen als het
uitoefenen van rechten. Deze kosten hebben betrekking op de door de burger
17 Kamerstukken II 2006/07, 30818, nr. 3, blz. 61
24
bestede tijd (uitgedrukt in uren) en gemaakte (out-of-pocket) kosten
(uitgedrukt in euro's). In zoverre is er een verschil met de berekening van
administratieve lasten voor bedrijven, die uitsluitend in kosten per jaar worden
uitgedrukt.
In paragraaf 16.4 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is
uiteengezet dat de lasten voor burgers die voortvloeien uit het voldoen aan
administratieve verplichtingen zeer beperkt zullen zijn. De administratieve lasten
voor burgers die voortvloeien uit het opstellen en indienen van zienswijzen
tegen vergunningen die zijn aangevraagd door bedrijven (het uitoefenen van
rechten) zijn in de huidige situatie berekend op 1.000 uur en 840/jaar (kosten
van kopieën, het aangetekend versturen van zienswijzen en het bijwonen van
hoorzittingen), uitgaande van 100 zienswijzen per jaar. Integratie van de
verschillende vergunningenstelsels als gevolg van de inwerkingtreding van de
Waterwet leidt naar verwachting tot circa 20% minder zienswijzen. Dit betekent
een reductie aan administratieve lasten voor burgers van 200 uur per jaar en
een vermindering van out-of-pocket money van een paar honderd euro (minder
dan 500) per jaar.
Ook hebben de leden van de VVD-fractie vragen betreffende de kosten en
heffingen. Zij vragen of zij het goed zien dat dit wetsontwerp geen algemene
belastingen regelt, die in de Staatkas vloeien? Zo nee, welke belastingen dan
wel, en zo ja, via welke andere regelingen wordt belasting geheven in relatie tot
water, los van BTW, VPB en IB? Ook vragen zij welke heffingen dit wetsvoorstel
kent. Zij gaan er vanuit dat deze heffingsmogelijkheden uitsluitend
kostengeoriënteerd zullen zijn. Hoe wordt dit in de praktijk gerealiseerd: via
uniforme tarieven dan wel via uniforme toedelingscriteria, en in hoeverre
kunnen burgers en bedrijven hier effectief in beroep gaan?
Het onderhavige wetsvoorstel regelt een tweetal heffingen, te weten, de
verontreinigingsheffing die kan worden geheven door het rijk en de
waterschappen en de grondwaterheffing die kan worden geheven door de
provincies.
De verontreinigingsheffing is een regulerende heffing die is gebaseerd op het
principe ´de vervuiler betaalt´. De opbrengst draagt bij aan de bekostiging van
het watersysteembeheer. Dit beheer wordt overigens voor wat betreft de
regionale wateren grotendeels betaald uit de watersysteemheffing (op basis van
de Waterschapswet) van de waterschappen en voor wat betreft rijkswater uit de
algemene middelen. Anders dan tot op heden wordt er geen onderscheid meer
gemaakt tussen waterbeheertaken die worden gefinancierd uit de opbrengst van
de verontreinigingsheffing en waterbeheertaken die worden gefinancierd uit de
watersysteemheffing. Dit is een gevolg van de Wet modernisering
waterschapbestel (Stb. 2007, 208) waarin deze taken zijn samengevoegd tot de
integrale taak ´watersysteembeheer´.
De grondwaterheffing, die kan worden geheven wegens het onttrekken van
grondwater, is een bestemmingsheffing. Artikel 7.4, eerste lid, bevat een
limitatieve opsomming van de maatregelen die met de opbrengst van de heffing
kunnen worden bekostigd.
De verontreinigingsheffing en de grondwaterheffing, zijn evenals de
watersysteemheffing die in de Waterschapswet is geregeld, kostengeörienteerd.
In verband daarmee wordt in de regel voorafgaande aan het belastingjaar een
begroting gemaakt met daarin een overzicht van de aard en de omvang van de
te verwachten lasten. Op basis daarvan wordt het nieuwe tarief berekend.
Omdat de watersysteemheffing en de verontreinigingsheffing van de
25
waterschappen tezamen niet meer dan kostendekkend mogen zijn, is voor het
bepalen van het tarief van de watersysteemheffing nog van belang dat het tarief
van de verontreinigingsheffing van de waterschappen wettelijk gelijk is gesteld
aan dat van de hierna te vermelden zuiveringsheffing (artikel 7.3, vijfde lid, van
het wetsvoorstel).
Het tarief van de verontreinigingsheffing van het rijk is in de Waterwet zelf
geregeld. Evenals thans is er een wetswijziging nodig om het tarief aan te
passen. Dit heeft ertoe geleid dat het tarief sinds 2001 niet meer is aangepast en
dat met de opbrengst slechts een deel van de kosten van het rijk worden
gedekt.
Een heffingplichtige die redenen heeft om aan te nemen dat de opbrengst van
de heffing wordt aangewend voor andere dan de in de wet omschreven
doeleinden of dat deze meer dan kostendekkend is, kan tegen de aan hem
opgelegde aanslag in bezwaar en beroep gaan. Is het beroep gegrond, dan
wordt de aanslag door de belastingrechter vernietigd. Op de heffing en de
invordering zijn de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet
1990 van toepassing.
Naast de bovengenoemde heffingen, zijn er twee heffingen die dienen ter
financiering van het waterketenbeheer. Het betreft de reeds genoemde
zuiveringsheffing, die in de Waterschapswet is geregeld en waarmee de
zuivering van afvalwater door de waterschappen wordt bekostigd en de
rioolbelasting, die wordt geheven op basis van de Gemeentewet en strekt tot
financiering van de gemeentelijke watertaken. Zowel de zuiveringsheffing als
de rioolbelasting is een bestemmingsbelasting.
Ten slotte heft het rijk op basis van de Wet belastingen op milieugrondslag
grondwaterbelasting ter zake van onttrekkingen van grondwater en een
belasting op leidingwater ter zake van de levering daarvan aan verbruikers.
Anders dan bij de hierboven vermelde heffingen gaat het in beide gevallen om
gewone belastingen, waarvan de opbrengst ten goede komt aan de algemene
middelen van het rijk.
De leden van de VVD-fractie vragen om een overzicht van de huidige en
toekomstige budgetten voor het gehele waterbeleid, met verdeling naar rijk,
provincies, gemeenten en waterschappen en tevens de wijze waarop deze
uitgaven worden gedekt?
De totale uitgaven van de overheid aan watertaken bedroegen in 2007
ongeveer 5 miljard euro, verdeeld over het ministerie van Verkeer en Waterstaat
(27%), de waterschappen (49%), provincies (3%) en gemeenten (21%) (bron:
Water in Beeld 2008).18
De uitgaven van VenW worden voor het grootste deel gefinancierd uit de
belastingopbrengsten. De waterschappen bekostigen hun taken met name met
opbrengsten uit verontreinigingsheffingen en omslagheffingen. Bij de provincies
zijn de ontvangsten afkomstig uit de grondwaterheffing en algemene middelen,
zoals het provinciefonds. Bij gemeenten zorgen vooral de rioolrechten voor de
ontvangsten.
De verwachting is dat de komende jaren de kosten voor het waterbeheer zullen
stijgen. Als gevolg van de klimaatverandering zullen extra investeringen
18 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, in samenwerking met de partners in het Landelijk
Bestuurlijk Overleg Water (samenwerkingsverband tussen Rijk, IPO, VNG en UvW).
26
noodzakelijk zijn om overstromingen te voorkomen. Verder zal o.a. de
implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water om extra investeringen
vragen en zal bijvoorbeeld grootschalige vervanging van rioleringen aan de orde
zijn. Deze investeringen zullen worden bekostigd uit lokale belastingen en via de
Rijksbegroting.
Bergingsgebieden en noodoverloopgebieden
Met het introduceren van de gedoogplicht voor het bergen van water
bevreemdt het de leden van de CDA-fractie dat niet gekozen is voor de weg
van duidelijkheid over de schadevergoeding, namelijk volledige
schadevergoeding. Alhoewel de Commissie van Advies inzake de
Waterstaatswerken concludeert dat deze schadevergoedingsregeling juridisch
houdbaar is en niet strijdig met het recht op eigendom, zoals is vastgelegd in de
Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, is duidelijk
dat het hier om ingrijpende acties gaat ten behoeve van het algemeen belang
die het individuele belang aantasten. Genoemde leden vragen om een reactie
van de regering.
Met de integratie van de waterstaatswetgeving in het wetsvoorstel Waterwet is
ervoor gekozen de bestaande wettelijke en buitenwettelijke regelingen voor de
vergoeding van schade te integreren in één wettelijke regeling. Artikel 7:11
heeft betrekking op schade als gevolg van besluiten en feitelijke handelingen. In
de memorie van toelichting19 is aangegeven dat het hierbij bijvoorbeeld kan
gaan om de vaststelling van peilbesluiten, besluiten ter zake van vergunningen,
gedoogbeschikkingen en handelingen van de waterbeheerder in het kader van
hoofdstuk 5. Kenmerk van de regeling is dat de onevenredige schade wordt
vergoed. Of daar in een concreet geval sprake van is wordt net als bij andere
nadeelcompensatieregelingen gebruikelijk is, overgelaten aan de beoordeling
van het concrete geval. Daarmee kan voor de schier oneindige hoeveelheid
verschillende gevallen die onder het bereik van de algemene regeling vallen, een
op de concrete zaak toegespitste beoordeling worden gemaakt. Bij die
beoordeling ligt het in de rede dat hoe onvoorzienbaarder en ingrijpender
aantasting van het individuele belang, hoe vollediger de vergoeding is. In dit
verband wil ik dan ook herhalen dat de in artikel 7.11 opgenomen clausulering
«voor zover de schade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de
benadeelde behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet
voldoende anderszins is verzekerd» geenszins tot doel heeft om het aantal
gevallen waarin recht op volledige schadevergoeding bestaat, te beperken. Zoals
in paragraaf 17.2 van de memorie van toelichting, het nader rapport en de brief
aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is opgemerkt, staat
artikel 7.11 niet aan volledige schadevergoeding in de weg.20
Zo kan in antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie of alleen al door
het simpele feit van het aanwijzen van gronden tot bergingsgebied, die gronden
in waarde zullen dalen, en zo ja, of de eigenaar wordt gecompenseerd voor
deze bestemmingswijziging, het volgende worden opgemerkt.
Of de enkele planologische aanwijzing tot bergingsgebied per definitie leidt tot
waardevermindering, hangt af van de omstandigheden van het concrete geval.
Bij een relatief hoge inundatiefrequentie is dit zeker niet uit te sluiten, maar bij
19 p. 132
20 Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 4, p. 15 en nr. 24
27
een relatief lage inundatiefrequentie zou evenzeer sprake kunnen zijn van een
neutraal of zelfs positief effect. Een overstromingsrisico van bijvoorbeeld 1/1000
per jaar is dermate gering dat de voordelen van aanwijzing als bergingsgebied
(onder meer minder mogelijkheden voor toekomstige schadeveroorzakende
planologische ontwikkelingen) de nadelen zouden kunnen overtreffen. Dit alles
laat onverlet dat eventueel optredende schade volgens de daarvoor geldende
regels voor vergoeding in aanmerking komt.
Ook vragen de leden van de SP-fractie of de regering in dit verband de vrees
deelt van de bestuursrechtdeskundige prof. Van Ravels, dat indien hiervoor
geen vergoeding wordt geboden door de overheid, de betreffende eigenaren de
aanwijzing van hun grond tot bergingsgebied tot in het oneindige via juridische
procedures kunnen traineren. En wat heeft dat weer voor gevolgen voor het
tijdig effectueren van die bergingsgebieden?
In zijn bijdrage voor het Liber Amicorum voor A. van Hall reageert Van Ravels
op het wetsvoorstel zoals dat oorspronkelijk is ingediend bij de Tweede Kamer.21
In het nu voorliggende wetsvoorstel is, met de wijziging van artikel 5.19
(duldplicht voor statische en dynamische waterberging) en de toevoeging van
artikel 7.11a (inmiddels vernummerd tot artikel 7:12; vergoeding van schade
voor wateroverlast en overstroming) via de eerste nota van wijzing, een stelsel
van schadevergoeding neergelegd dat op evenwichtige wijze het algemeen
belang, dat is gediend met de realisering van bergingsgebieden en de
individuele rechten en belangen van belanghebbenden, verenigt. Het door Van
Ravels gesignaleerde risico dat de rechter tot het oordeel zou komen dat het
betrokken bestuursorgaan, gegeven de beschikbare wettelijke
schadevergoedingsmogelijkheden, niet heeft kunnen aannemen dat op
aanvaardbare wijze tegemoet zal worden gekomen aan de belangen van hen die
schade leiden, meen ik met deze nieuwe duldplicht en het stelsel van
schadevergoedingsbepalingen te hebben weggenomen.
Handhaving
De overweging van de regering om de bestuurlijke boete te gaan inzetten voor
handhaving van de Waterwet verdient naar de mening van de leden van de
CDA-fractie zorgvuldige overweging en besluitvorming. Ook andere bestuurlijke
instrumenten betreffende handhaving verdienen in het kader van voorliggend
wetsvoorstel serieuze aandacht. Deze leden vragen, gelet op recente wetgeving
en de behandeling van de 4e tranche Awb, de regering nu al haar licht te laten
schijnen op deze problematiek en pleiten in algemene zin voor een heldere
afbakening tussen stafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving van regels
en voorschriften.
Zoals in de memorie van toelichting is aangekondigd zal het
handhavingsinstrumentarium van de Waterwet worden aangevuld met onder
andere punitieve sancties.22 Daarbij zullen overtredingen van relevante
voorschriften van de Waterwet worden aangemerkt als economisch delicten. Dit
21 B.P.M. van Ravels, Bergingsgebieden, schadevergoeding en de Waterwet, in: Th.G.
Drupsteen, H.J.M. Havekes & H.F.M.W. van Rijswick (red.), Weids water; opstellen
over waterrecht, liber amicorum voor Prof.mr. Alfred van Hall, Den Haag, 2007, p.
207-254
22 Kamerstukken II 2006/07, 30818, nr. 3, blz. 66-67
28
zal in de invoeringswet nader worden uitgewerkt. De Wet op de economische
delicten (WED) biedt met name in de sfeer van opsporing en vervolging een
uitgebreider pakket aan bevoegdheden en bijkomende straffen - zoals gehele of
gedeeltelijke stillegging van een bedrijf - dan het commune strafrecht. De WED
is daardoor geschikt voor toepassing jegens bedrijven, maar kan ook zeer wel
jegens particulieren worden toegepast.
Bij de keuze voor strafrechtelijke sanctionering spelen daarnaast de volgende
overwegingen een rol. Veel overtredingen van de Waterwet zijn (mede) als
milieuovertredingen aan te merken. Omdat de ernst van de gevolgen sterk kan
verschillen, is bij dergelijke overtredingen vaak niet op voorhand aan te geven of
deze kunnen worden afgedaan door het bestuursorgaan dat is belast met de
handhaving of dat vervolging door het OM meer op zijn plaats is. Voor
dergelijke overtredingen is de bestuurlijke boete als sanctie daarom minder
geschikt. Bij het hanteren van één sanctiestelsel is tevens de rechtseenheid beter
gewaarborgd, omdat er maar één rechter bevoegd is. Dit schept ook meer
duidelijkheid voor burgers en bedrijven.
Daarnaast bestaat het voornemen om het Transactiebesluit milieudelicten (Stb.
2000, 320) op korte termijn om te vormen tot een AMvB op basis van de Wet
OM-afdoening. In die AMvB zal - zo is het voornemen - bestuursorganen de
bevoegdheid worden gegeven om voor bepaalde milieudelicten een bestuurlijke
strafbeschikking op te leggen. De transactiebevoegdheid verdwijnt dan. De
bestuursorganen krijgen door de bestuurlijke strafbeschikking een grote mate
van (beleids)verantwoordelijkheid bij de handhaving, maar zij oefenen de
nieuwe bevoegdheid wel uit onder toezicht en volgens de richtlijnen van het
College van procureurs-generaal. Het sanctiemiddel kan bijvoorbeeld worden
gebruikt bij overtredingen die eenvoudig bewijsbaar zijn en waarbij aanhouding
buiten heterdaad niet nodig of aan de orde is en kan worden volstaan met een
boete van relatief beperkte omvang.
In het licht van het ter beschikking komen van de bestuurlijke strafbeschikking,
wordt vooralsnog afgezien van het opnemen van de bestuurlijke boete in de
Waterwet. Dat houdt ook verband met de nadere beleidsvorming die relevant is
voor besluitvorming over uitbreiding van bestuurlijke boete naar nieuwe
terreinen. Een eventuele toevoeging van de bestuurlijke boete aan de
sanctiemiddelen moet worden bezien in het licht van een nota waarin de visie
van het kabinet met betrekking tot de verhouding tussen bestuursrechtelijke en
strafrechtelijke sanctionering van overtredingen wordt uitgewerkt. Deze nota is
momenteel in voorbereiding en zal naar verwachting dit najaar aan de Kamer
worden toegezonden. Voorwaarde zal in elk geval zijn dat er een duidelijke
afbakening plaatsvindt tussen de bestuurlijke boete en de bestuurlijke
strafbeschikking, waardoor dubbele sanctionering van één en hetzelfde
voorschrift zoveel mogelijk wordt vermeden.
Rechtsbescherming
De regering is voornemens met een uitgewerkt voorstel te komen betreffende
rechtsbescherming in twee instanties tegen een besluit op grond van dit
wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie verwijzen in dit verband naar hun
inbreng bij de behandeling van de Wabo (30844, C, blz. 10). Deze inbreng
beschouwen zij als hier herhaald en ingelast.
29
De leden van de CDA-fractie pleiten voor het bevoegd verklaren van alle 19
rechtbanken ten aanzien van geschillen op basis van de omgevingsvergunning
en op basis van voorliggend wetsvoorstel.
Ik heb goede nota genomen van de argumenten die deze leden reeds bij de
behandeling van de Wabo naar voren hebben gebracht.
Voor beide wetsvoorstellen geldt dat in afwachting van de uitwerking van het
kabinetsstandpunt over de evaluatie van de modernisering van de rechterlijke
organisatie niet zal worden voorzien in concentratie van het beroep in eerste
aanleg bij enkele rechtbanken (zie ook de memorie van antwoord over het
wetsvoorstel voor de Wabo).23 Een wetsvoorstel ter uitvoering van het
kabinetsstandpunt, dat onder andere voorziet in meer mogelijkheden tot
samenwerking tussen gerechten, zal naar verwachting dit najaar voor advies aan
de Raad van State worden voorgelegd.
De leden van de CDA-fractie verzoeken de regering de samenhang met het
Awb-wetsvoorstel (de Wet samenhangende besluiten Awb (30980, B en C) aan
te geven en verder te verdiepen. Deze leden delen de opvatting van de Raad
van State en de regering dat in beginsel dient te worden vermeden dat
bijzondere regelingen in sectorale wetten gaan ontstaan, naast de algemene
coördinatieregeling van de Awb.
De Wet samenhangende besluiten Awb (Wsb) is op 1 juli 2008 in werking
getreden (Stb. 2008, 238). Daarbij is een algemene coördinatieregeling
opgenomen in paragraaf 3.5.3 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze
coördinatieregeling kan bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een
bestuursorgaan van toepassing worden verklaard en heeft betrekking op
besluiten die nodig zijn om een bepaalde activiteit te mogen verrichten en op
besluiten die strekken tot het vaststellen van een financiële aanspraak met het
oog op die activiteit. Het is de bedoeling dat deze algemene
coördinatieregeling in de Waterwet van toepassing zal worden verklaard met
betrekking tot de coördinatie van de uitvoeringsbesluiten in het kader van de
projectprocedure voor waterstaatswerken, alsmede in de procedure die in
bepaalde gevallen van toepassing is voor de coördinatie van de
watervergunning met vergunningen krachtens de Wet milieubeheer of de
Kernenergiewet. Dit zal geschieden in het kader van een wetsvoorstel dat
voorziet in aanpassing van diverse waterstaatswetten aan de algemene
coördinatieregeling van de Awb.
De leden van de CDA-fractie verwijzen naar hun principiële argumenten tegen
opname van de bestuurlijke lus in deze en soortgelijke wetten, zoals opgenomen
in hun inbreng bij het wetsvoorstel betreffende de Wabo (30844 C, blz. 12).
De bestuurlijke lus is naar aanleiding van het amendement-
Koppejan/Boelhouwer in de Waterwet opgenomen.24 In reactie op de door de
leden van de fractie van het CDA gestelde vraag wordt aangesloten bij het
antwoord dat is gegeven in de memorie van antwoord in het kader van het
wetsvoorstel voor de Wabo.25 Voor de regeling van de bestuurlijke lus is
relevant dat er inmiddels een initiatiefwetsvoorstel aanhangig is gemaakt.26 In
dat voorstel wordt voorzien in een algemene regeling in de Awb. Dit sluit aan bij
23 Kamerstukken I 2007/08, 30 844, D, blz. 26
24 Kamerstukken II 2007/08, 30181, nr. 27, en Handelingen II 2007/08, nr. 67, blz. 4708
25 Kamerstukken I 2007/08, 30844, nr. D, blz. 4.
26 Kamerstukken II 2007/08, 31352
30
het voornemen van het kabinet op dat punt. Het ligt voor de hand dat de
parlementaire discussie over de wenselijkheid en de precieze vormgeving van de
regeling van de bestuurlijke lus primair in het kader van dit initiatiefwetsvoorstel
wordt gevoerd. Voor zover dat voorstel niet reeds in afdoende afstemming van
beide wetsvoorstellen voorziet, kan daar via het voorstel voor de invoeringswet
zorg voor worden gedragen.
Amendement nr. 17 beperkt de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen
tot de direct betrokkenen. In de inbreng voor de Wabo (30844, C, blz. 9)
hebben de leden van de CDA-fractie hun mening ten aanzien van dit punt nader
onderbouwd. Zij verwijzen daar kortheidshalve naar. In de Handelingen van 12
februari 2008 wordt de discussie weergegeven die hierover in de Tweede Kamer
is gevoerd. Dit schept verwarring. De leden van de CDA-fractie vragen de
regering teneinde duidelijkheid te krijgen wie op een eventueel ontwerp
zienswijzen kunnen indienen en wie beroep aan kunnen tekenen tegen een
besluit.
In het wetsvoorstel was in artikel 6.11 voorzien dat bij de voorbereiding van een
beschikking tot verlening, wijzing of intrekking van een vergunning voor het
lozen van stoffen zienswijzen door "eenieder" konden worden ingediend.
Eenzelfde regeling gold voor bepaalde vergunningen voor het onttrekken of
infiltreren van grondwater.
Bij amendement (30 818, nr. 17) is die mogelijkheid geschrapt. Daarmee is,
gelijk als bij de Wabo (30 844, nr. 16), alsnog aangesloten bij de algemene
regeling uit de Algemene wet bestuursrecht die bepaalt dat zienswijzen alleen
door belanghebbenden naar voren kunnen worden gebracht. De kring van
gerechtigden voor het indienen van zienswijzen is daarmee voor deze
vergunningen geharmoniseerd met die van de beroepsgerechtigden.
Zowel voor de mogelijkheid van het indienen van zienswijzen als de
mogelijkheid van het instellen van beroep geldt hier nu het vereiste van het zijn
van belanghebbende.
De leden van de PvdA-fractie constateren bij herhaling dat bij de behandeling
van wetsvoorstellen betreffende de fysieke leefomgeving in de Tweede Kamer
bij voortduring amendementen ingediend worden om de kring der
inspraakgerechtigden zo klein mogelijk te maken. Zij vragen in dit verband of de
regering bereid is om uitleg van het belanghebbendenbegrip ten principale,
bijvoorbeeld aan de hand van het advies van de commissie-Elverding, van
nadere invulling en betekenis te voorzien met advies van de Raad van State.
In de memorie van antwoord van de Wabo (30 844, nr. D) is het kabinet reeds
uitvoerig ingegaan op de beperking van de kring van inspraakgerechtigden van
"eenieder" tot "belanghebbenden" en het belang van de toepasselijke
internationale en Europese regelgeving. Daarbij heeft het kabinet voorgesteld
om de Raad van State voorlichting te vragen over de mogelijkheid voor
"eenieder" of `belanghebbenden" om zienswijzen in te dienen in verhouding
tot artikel 6 van het Verdrag van Aarhus en de betrokken Europese regelgeving.
Ik stel voor gelijk mijn collega van VROM bij de Wabo om de uitkomsten
daarvan en de eventuele gevolgen voor de Waterwet bij de behandeling van de
invoeringswet met het parlement te bespreken.
De leden van de fractie van GroenLinks hebben een vraag betreffende de positie
van instellingen of personen waarvoor de gedoogplicht geldt, in bijzonder het
31
tijdelijk dulden van wateroverlast en overstromingen ten gevolg van de afvoer
of tijdelijke berging van water. De fractie zou graag toegelicht zien hoe de
rechten en belangen van betrokkenen geborgd zijn.
In artikel 5.21 is bepaald dat rechthebbenden ten aanzien van onroerende
zaken, gelegen in of deel uitmakend van een oppervlaktewaterlichaam,
gehouden zijn wateroverlast en overstromingen ten gevolge van de afvoer of
tijdelijke berging van oppervlaktewater te dulden. Voordat de duldplicht komt te
gelden in een bergingsgebied zal dat gebied eerst krachtens de Wro als voor
waterstaatkundige doeleinden bestemd gebied moeten worden aangewezen en
zal het gebied ook als zodanig in de legger moeten zijn opgenomen. Tegen zo'n
aanwijzing, veelal bij bestemmingsplan, en de opname op de legger staan de
gebruikelijke inspraak- en beroepsmogelijkheden open. Bovendien is in de
praktijk gebruikelijk dat de betrokken bestuursorganen al in een eerder stadium
de rechthebbenden consulteren.
Is het gebied eenmaal aangewezen dan kunnen de gedupeerden de schade ten
gevolge van de opname op de legger (bijvoorbeeld waardevermindering van het
onroerend goed) volgens artikel 7.11 Waterwet vergoed krijgen. Voor eventueel
later optredende waterschade is in artikel 7.12 een vergoedingregime
opgenomen.
Toekomstige implementatie EU-richtlijnen
De leden van de CDA-fractie vragen of zij het goed hebben begrepen dat de
essentialia van nieuwe richtlijnen indien nodig hun plek zullen krijgen in de
Waterwet en het Waterbesluit en hoe daarbij kan worden voorkomen dat er
geen koppen op Brussel worden gezet zonder dat de Tweede en Eerste Kamer
zich daarover hebben kunnen uitspreken.
Het is juist dat de Waterwet mede een kader beoogt te bieden voor de
implementatie van een aantal recent vastgestelde Europese richtlijnen op het
gebied van het waterbeheer (zoals de Richtlijn overstromingsrisico's en de
Kaderrichtlijn mariene strategie). Net als de EG-Kaderrichtlijn water (KRW)
kennen deze nieuwe richtlijnen bepalingen ten aanzien van het opstellen van
plannen en programma's van maatregelen, en vertonen zij op diverse punten
duidelijke raakvlakken met de KRW. Mede met het oog op die nieuwe
richtlijnen is bij nota van wijziging het wetsvoorstel daarom nog wat
aangescherpt, in die zin dat het planstelsel van hoofdstuk 4 van de Waterwet
robuuster is gemaakt, waarbij voor een meer open, toekomstgerichte insteek is
gekozen27. De essentialia van het planstelsel zoals die voortvloeien uit de KRW
en ook bijv. de Kaderrichtlijn mariene strategie zijn en blijven daarbij op
wetsniveau geregeld. De bijzonderheden van de nieuwe richtlijnen zullen,
evenals de bijzonderheden van de KRW, een plaats krijgen in het Waterbesluit.
Het Waterbesluit wordt daarmee het kader voor alle ter uitvoering van het
planstelsel benodigde bepalingen, en biedt tevens de nodige flexibiliteit voor de
bijzonderheden van de verschillende Europese richtlijnen.
Daarbij zal onverminderd zorg worden gedragen voor een correcte
implementatie van de betreffende Europese richtlijnen, waarbij vanzelfsprekend
uitvoering wordt gegeven aan het uitgangspunt van het kabinetsbeleid om geen
nationale koppen te introduceren.
27 Kamerstukken II 2007/2008, 30818, nr 7, blz. 19 ev
32
Op dit punt verwijs ik ook naar de kabinetsreactie op de resultaten van de
tweede inventarisatie `Nationale Koppen op Europese Regels'. Daarin wordt
aangegeven dat het kabinet blijvende aandacht zal houden voor (het
voorkomen van) nationale koppen en bij de implementatie van een Europese
richtlijn geen nationale koppen zal plaatsen tenzij het belang hiervan kan
worden aangetoond28. Het voornemen om verder te gaan dan de Europese
minimumnorm zal dan expliciet worden gemotiveerd.
In zijn algemeenheid geldt overigens dat de beide kamers der Staten-Generaal
op verschillende wijzen worden betrokken bij de implementatie van richtlijnen.
Zo gaat een overzicht van fiches van nieuwe Europese richtlijnen periodiek naar
de Kamer, opdat deze steeds actief kennis kan nemen van aankomende
regelgeving uit Brussel.
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
J.C. Huizinga-Heringa
28 Kamerstukken II 2007-2008, 29 515 en 29 826, nr. 222
---
Ministerie van Verkeer en Waterstaat