Partij van de Arbeid

Den Haag, 28 oktober 2008

Plenaire bijdrage fractie PvdA aan Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (30 844)

Gesproken woord geldt!

Vooraf

Vandaag behandelen we in deze kamer de wet omgevingsrecht. In deze wet worden 25 afzonderlijke vergunningen in één besluit, één vergunning samengebracht.

Dat is knap en een compliment waard aan de ministers en de ambtelijke organisatie die jarenlang met de voorbereiding bezig geweest zijn.

Maar het zal de Minister, gelet op de uitgebreide schriftelijke behandeling die in deze kamer bij dit wetsontwerp heeft plaatsgevonden, niet verbazen dat de fractie van de PvdA haar twijfels heeft zowel bij de verwachtingen die bestaan dan wel gewekt zijn over het eindbeeld waar deze wet op gericht is als ook bij de uitvoeringscomponent en verantwoordelijkheidsverdeling die deels in deze wet besloten liggen en deels in de discussies de afgelopen maanden naar voren gekomen zijn.

Dat betekent dat wat ons betreft voor ons uiteindelijk oordeel, niet alleen veel afhangt van de behandeling vandaag in deze kamer en de antwoorden die wij krijgen op een aantal essentiële vraagstukken, maar ook op de invoeringswet die snel zal volgen.

En die vraagstukken zijn:

* coördinatie of integratie

* lex silentio positivo

* belanghebbendenbegrip

* verantwoordelijkheidsverdeling


1. Coördinatie of integratie

Besluiten gecoördineerd kunnen behandelen en gelijktijdig bekend maken kan veel ergernis en onbegrip voorkomen en zonder meer als winst aangemerkt worden. Het bevordert duidelijkheid naar de aanvragende partij, maar ook naar de samenleving toe.

Niet alleen wordt voorkomen dat verschillende vergunningen voor één en hetzelfde project ongelijktijdig afgegeven worden, maar nog belangrijker is dat niet voor hetzelfde project de ene vergunning wel en de andere vergunning niet afgegeven wordt.

Wij beschouwen dan ook de gelijktijdige afhandeling door het éne loket en de stroomlijning van procedures als de belangrijkste verworvenheid van deze wet en hebben ons enigszins verbaasd over het feit dat tijdens de behandeling van deze wet in beide kamers op vragen van diverse kamerleden aangegeven wordt dat het mogelijk blijft om niet alle activiteiten voor een project in één keer te hoeven aanvragen, dat er voor bepaalde activiteiten eerder een beslissing verkregen kan worden bijv. de kap van een boom voor een bouwproject en dat de wet de nodige flexibiliteit bevat om een vergunning op maat te maken. Als wij nu juist de gelijktijdigheid van het nemen van besluiten over de afzonderlijke vergunningen als één van de belangrijkste verworvenheden van deze wet zien, dan verbaast ons het gemak waarmee die ongelijktijdigheid er toch weer insluipt. Of hebben wij dat verkeerd en wie bepaald dat dan? Misschien kan de minister nog eens aangeven of wat haar betreft deze ongelijktijdigheid slechts bij hoge uitzondering kan plaatsvinden en aan welke voorwaarden dan voldaan moet worden.

De éne vergunning, waar het in deze wet over gaat, wordt in één keer, het liefst digitaal, aangevraagd middels één aanvraagformulier bij het éne loket, de frontoffice. Dat idee is prachtig maar de weerbarstige werkelijkheid wordt niet door een mooi idee veranderd. Een frontoffice waar de ene alles omvattende vergunning kan worden aangevraagd en verkregen is zonder nadere waarborgen geen garantie voor een inzichtelijke integrale afweging voor aanvragers en derde belanghebbenden en ook niet voor de beoogde vermindering van de administratieve lasten. Het kernvraagstuk is onzes inziens eerder een bestuurlijk -organisatorisch probleem dan een juridisch probleem en daarop zal de aandacht in het vervolgtraject dan ook vooral gericht moeten zijn. De invoeringswet die na het vaststellen van deze kaderwet verder uitgewerkt kan worden is essentieel en medebepalend voor onze uiteindelijke instemming over de inwerkingtreding van de ene omgevingsvergunning wetgeving.

De minister heeft het ongetwijfeld al begrepen uit de schriftelijke behandeling rond deze wet dat naar het oordeel van de fractie van de PvdA het gebruik maken van de in juni 2008 vastgestelde algemene coördinatieregeling in de Awb gekoppeld aan de nieuwe WRO een mogelijk beter en effectiever instrument geweest zou zijn dan te streven naar de ene integrale vergunning in een gecompliceerde wetgeving zoals die nu voorligt. Een belangrijke reden waarom wij liever gezien hadden dat de coördinatiebepaling van toepassing verklaard was heeft te maken met de verschillende verwachtingen rond het gewenste eindbeeld van deze wet. De ene groep, te lokaliseren in sommige politieke, bestuurlijke en werkgeverskringen, wil dat deze wet de voorbode is van de ene snel afgegeven integrale vergunning, waarbij weinig waarborgen vastgelegd worden over de afweging van de deelbelangen. Het éne globale toetsingskader is daarbij een toverwoord. De critici, waar de fractie van de PvdA in deze kamer zich toe rekent, zijn van mening dat die ene integrale vergunning er alleen mag komen wanneer te allen tijde de afweging van de deelbelangen zichtbaar gemaakt wordt en opvraagbaar is door derden. Democratische controle en toetsing op deelbelangenafweging blijft noodzakelijk. De werkelijkheid is immers meervoudig en ontkenning daarvan kan schadelijke neveneffecten opleveren, zoals ook in het recent uitgekomen voortreffelijke advies van de RMO de ontkokering voorbij betoogd en toegelicht wordt. Weliswaar gaat het daar om de sociale infrastructuur, maar zonder enige moeite is de denklijn van toepassing op de fysieke infrastructuur. Of om met prof. Schlossels te spreken het zogenaamde specialiteitenbeginsel is het behoud van de bestuurden en behoort tot het wezen van het rechtstatelijk bestuur . Naar zijn oordeel en hij staat daarin als deskundige niet alleen (ook de Raad van State wijst op dit gevaar) wordt het specialiteitenbeginsel met deze wet geweld aangedaan.

Dat kan voorkomen worden wanneer de Minister vandaag nog eens wil aangeven hoe zij zich het eindbeeld van het één- besluit- model voorstelt. Het gewenste eindbeeld van één besluit na de afweging van per aanvraag te onderscheiden deelbelangen mag naar ons oordeel nooit leiden tot het afgeven van een integrale vergunning waarbij slechts algemene begrippen als bijvoorbeeld in het algemeen maatschappelijk belang of in het belang van een duurzame leefomgeving het enige niet nader omschreven toetsingskader vormen. Ik hoop dat de minister zal aangeven dat dat door sommigen verwacht eindbeeld naar het rijk der fabelen verwezen kan worden. Want de vaagheid en het multi- interpretabele karakter van een dergelijk ongedefinieerd toetsingkader zou volstrekte willekeur in de afhandeling van ook voor derden ingrijpende aanvragen mogelijk maken en de rechtsbescherming voor derde belanghebbenden tot een onaanvaardbaar minimum terugdringen. Bovendien komt het ons voor dat duidelijkheid vooraf, ook al is niet een ieder even blij met de inhoud van die duidelijkheid, snelle besluitvorming bevordert. We hopen dat de minister op dit vraagstuk wil ingaan en ook zal toezeggen dat zij in de invoeringswet daaraan concreet uitwerking zal geven.


2. Lex Silentio Positivo.

In art 3.9 wordt geregeld dat de vergunning van rechtswege verleend wordt bij het overschrijden van de termijnen. De RvS heeft daar ernstige bezwaren tegen. Zij is van oordeel dat het verlenen van een vergunning van rechtswege betekent dat negatieve consequenties van het gebrek aan voortvarendheid van het bestuursorgaan niet bij dat orgaan terechtkomen, maar bij derden of bij de samenleving als geheel. Vanuit eigen praktijkervaringen in onze fractie en vanuit signalen uit de bestuurspraktijk de afgelopen jaren delen wij deze bezwaren. Alleen al het feit dat bestuursorganen en waterschappen die de bevoegdheid tot vergunningverlening met de invoering van deze wet kwijtraken maar wel een adviesbevoegdheid hebben zal betekenen dat voor advies en behandeling van alle adviezen tijd ingeruimd moet worden. De 8 weken termijn met mogelijkheid van verlenging van 6 weken is kort om de afweging van verschillende belangen zorgvuldig te doen plaatsvinden. Snelheid van handelen is voor de ondernemende burger en ondernemende bedrijven van belang, maar een zorgvuldige afweging van belangen, waarin ook plaats ingeruimd is voor de omwonende of milieubewuste burgers en bedrijven, is niet alleen van even groot belang voor de samenleving als geheel maar kan veel ellende nadien voorkomen (Elverding). In de schriftelijke behandeling is bij dit onderdeel van de wet uitvoering stil gestaan, niet alleen door onze fractie maar ook door andere fracties. Bij de beantwoording van onze kritische inbreng op dit punt blijkt dat de teller van de 8 weken inderdaad begint op de dag van binnenkomst van de aanvraag en niet op de dag van de noodzakelijke bekendmaking van de aanvraag. Zoals bekend, maken veel gemeenten gebruik van wekelijks verschijnend huis aan huis bladen en dat kan betekenen dat er al meer dan een week verstreken is voordat belanghebbenden kennis kunnen nemen van de aanvraag. Wij verzoeken de minister om dat punt in de invoeringswet te veranderen en de teller van de 8 weken te laten ingaan op de dag van publicatie van de aanvraag. Immers zienswijzen en adviezen kunnen niet serieus genomen worden wanneer ze in week 7 of 8 van de termijn verschijnen. En als wij het goed begrepen hebben kan een vergunning nooit verleend zijn wanneer daar geen publicatie aan vooraf gegaan is. Dat houdt dan toch in dat de 8 weken termijn niet opgaat wanneer de vergunningverlener zich niet gehouden heeft aan een aantal essentiële procescriteria zoals publicatie vooraf van de aanvraag en van vergunning verlening achteraf? Kan de minister dat bevestigen? En wij hebben het toch ook goed begrepen dat pas 6 weken na publicatie zonder bezwaar de vergunning daadwerkelijk van kracht is. Wat gebeurt er als de aanvrager al in week 3 begint met de uitvoering van het werk en er in week 4 alsnog bezwaar gemaakt wordt?

In de MvT en in de MvA is nog eens gewezen op het feit dat de 8 weken termijn slechts geldt voor de ongecompliceerde éénvoudige aanvragen en dat voor de meer gecompliceerde aanvragen automatisch de langere termijn gaat gelden. Wat onder de reguliere procedure valt en wat onder de meer uitgebreide procedure wordt naar ons oordeel onvoldoende duidelijk gemaakt. Zo wordt in art 2.1 onder c onder reguliere procedure verstaan handelen in afwijking van het ruimtelijke plan of besluit: de huidige binnenplanse afwijkingen. Het komt ons voor dat vooral op dat punt in de invoeringswet meer duidelijkheid verschaft moet gaan worden, zodat de aanvrager al bij de voorbereiding zich goed op de hoogte kan stellen of het project onder de korte dan wel de langere procedure zal gaan vallen. Kan de minister dat toezeggen?

In de schriftelijke behandeling wordt, wat dit punt betreft, verder aangegeven dat in de Wabo is aangesloten bij de Awb maar dat middels initiatiefwet Wolfsen/Luchtenveld de opschortinggronden in de Awb worden uitgebreid en dat aan het parlement beloofd is dat deze initiatiefwet uiterlijk 1 januari 2010 in werking zal treden. Kan dat, zo vragen wij de minister, gelijk opgaan met de vertaling van deze opschortingsgronden naar deze wet toe in de uitvoeringswet?

Hoewel er bij bestuursorganen altijd vanuit gegaan wordt dat zij te goede trouw en in het algemeen belang handelen, zijn er te veel incidenten waaruit blijkt dat het wel eens goed uit kan komen om een vergunning niet tijdig te verstrekken, waardoor deze van rechtswege verleend wordt. Daarom is oplettendheid en zorgvuldigheid geboden.


3. belanghebbenden.

Al enige maanden geleden ,bij de behandeling van de WRO, heeft de Minister aangekondigd dat de regering over de nadere definiëring van het belanghebbendenbegrip in het licht van verschillende wetten de fysieke leefomgeving betreffende (WRO, Waterwet, Wabo) en in relatie tot het verdrag van Aarhus aan de Raad van State om voorlichting zou vragen. Het komt ons voor dat enige haast geboden is met het uitkomen van dat advies, mede omdat de Raad van State zelf in de afgelopen maanden in de bestuursrechtrechtspraak een aantal uitspraken gedaan heeft die het begrip belanghebbende bij rechtspersonen die alleen procederen (naar het oordeel van de bestuursrechter)inperken. Wat is er over de voortgang te melden, zo vragen wij de minister?


4.Verantwoordelijkheidsverdeling

Hart van de wet is dat er slechts één overheid is die de vergunning afgeeft, dus waar nu voor sommige aanvragen meerdere overheden verantwoordelijk zijn: provincie voor een aantal vergunningen betreffende milieuregels, het waterschap wat betreft de indirecte lozingen en de gemeente voor aantal andere onderdelen, zal straks slechts 1 overheid de vergunning af gaan geven. De staatsrechtelijke complicaties rondom die verantwoordelijkheidsverdeling heeft collega Janssen de Jonge uitvoerig mede namens ons aan de orde gesteld en we wachten wat dat punt betreft ook met belangstelling de antwoorden van de minister af.

Straks zijn er nog maar twee overheden die een vergunning afgeven. Het zal in 98% van de gevallen de gemeente zijn en in 2 % (of minder wordt gesteld) de provincie. Waterschap raakt haar vergunning wat betreft de indirecte lozing kwijt, niet zo logisch en ook niet zo begrijpelijk, zeker niet wanneer we naar de in behandeling zijnde waterwet kijken. Samenhang en coördinatie moeten bij verschillende onderdelen van beleid plaatsvinden en het is slim om vervolgens te kijken welke overheid op grond van kennis, snelheid en veiligheidswaarborgen, pragmatisch gezien op dit moment dat het beste zou kunnen doen. In dat opzicht kunnen we ons goed vinden in de denklijn van het vromraadsadvies wisselende coalities . We zijn banger voor structuurdiscussies dan voor de lappendeken die de structuurveranderaars vrezen. Wij menen dat het uit oogpunt van niet alleen vergunningverlening maar vooral ook naleving en handhaving en optreden bij calamiteiten die het gevolg zijn van indirecte lozingen het veel verstandiger geweest zou zijn de vergunning voor de indirecte lozing bij het waterschap te laten. Wij hopen dan ook dat deze doelmatigheidsoverwegingen het komende jaar nog eens nader tegen het licht gehouden worden wanneer beide invoeringswetten die rond het water en deze Wabo verder ingevuld gaan worden.

Welke aanvraag door gemeente of provincie behandeld gaat worden zal in een AMvB geregeld gaan worden, zo hebben wij begrepen. En dat zal afhankelijk zijn van de complexiciteit van de aanvraag en niet van de vraag of de gemeente hier wel of niet toe in staat is. Dat is een keuze, die ook anders had kunnen uitvallen, door te differienteren naar gemeenten die de meer complexe aanvragen wel aankunnen en zij die dat niet kunnen en daarvoor de ondersteuning van de provincie nodig hebben. Ook hier wordt gekozen voor de ene landelijke structuur en niet voor differentiatie op grond van lokale en regionale verschillen.

En dat geldt ook voor de belangrijke discussie, die de afgelopen weken rondwaart, de al dan niet van boven af verplicht opgelegde omgevingsdiensten. Een discussie die speelt nalv het advies van de commissie Mans de tijd is rijp . Ook wij hebben dat advies gelezen en met instemming een aantal constateringen rond bijv de ernst over milieucriminaliteit en nadruk op op de kwaliteit van vooral handhaving en toezicht gelezen. Het kan zijn dat er bij het rapport bijlagen zijn, die wij niet aangetroffen hebben, die de beweringen in het advies onderbouwen. De precieze probleemdefiniëring gekoppeld aan de omvang van de verschillende problemen is immers essentieel voor het nemen van maatregelen. Anders bestaat het gevaar dat je voor 5% van de vergunningen met problemen een 100% structuurwijziging gaat doorvoeren.

We hebben ons daarom verwonderd over de aanbevelingen van de commissie. Verwonderd over de denklijn dat de meer algemene problemen rond kwaliteitsborging en handhaving rond het omgevingsrecht opgelost zouden kunnen worden door een structuurwijziging in plaats van het bieden van oplossingen op maat voor onder anderen de actuele problemen rond voldoende beschikbaarheid van deskundig personeel. Wij verbazen ons ook over de naïviteit van de commissie dat zij blijkbaar niet in de gaten heeft dat de discussie rond het wetgevingstraject van de veiligheidsregio s al bijna 10 jaar loopt en nog steeds niet afgerond is. De PvdA fractie in deze kamer trekt daaruit de conclusie dat de huidige wetgevingssystematiek en structuurdiscussies problemen niet oplossen, maar eerder tot nadenken aanzetten over een andere insteek. Bij dat nadenken zijn goede adviezen onontbeerlijk, adviezen van wetenschappers en ervaringsdeskundigen onderbouwd door bruikbaar onderzoeksmateriaal. En die adviezen liggen op tafel. Wat wij in deze kamer vaker constateren, is dat buitengewoon interessante adviezen met zinnige aanbevelingen van de adviesraden zoals het recente advies van de WRR onzekere veiligheid over de verantwoordelijkheden rond fysieke veiligheid en het even recente advies van de vromraad wisselende coalities nauwelijks doordringen binnen de dagelijkse werkelijkheid van regering en ambtelijke voorbereiders en dat er aan de andere kant door diezelfde regering aan de lopende band adviescommissies in het leven geroepen worden, veelal onder verantwoordelijkheid van oud-bestuurders, waarvan soms de dag na het uitbrengen van het advies al door de regering gezegd wordt dat de aanbevelingen geheel of gedeeltelijk overgenomen worden. Dat vinden wij voor de kwaliteitsborging van wetgeving zorgelijk. Kan de minister aangeven op welke wijze zij de beide recente adviezen van vromraad en WRR wil gaan betrekken bij de wetsvoorstellen die ons de komende jaren staan te wachten? Wij hopen dat zij juist díe adviezen wil betrekken bij het regeringsstandpunt rond het advies van de commissie Mans.

Wij zouden geen aanleiding gezien hebben om vooruitlopend op het kabinetsstandpunt over de commissie Mans hier vandaag lang bij stil te staan, ware het niet dat op de Wabo dag eind sept. door de minister gezegd is: Voor mij staat wel vast dat er een stevige uitvoeringsstructuur moet komen van ongeveer 25 regionale uitvoeringsdiensten .

Misschien moet je wel bij een gemeente gewerkt hebben om te kunnen begrijpen dat een dergelijke mededeling op dat moment voor veel mensen, allemaal betrokkenen bij de invoering van de Wabo, als een donderslag bij heldere hemel neerkomt en deze mensen zich afvragen waar ze op dit moment in hun gemeenten eigenlijk mee bezig zijn. Het is demotiverend, veroorzaakt onrust en is contraproductief in het op korte termijn aanpakken van de geconstateerde problemen.

De tekortkomingen worden in de voorstellen van het advies en overgenomen door de minister niet opgepakt op de plek waar het zich voordoet, maar er wordt een nieuwe systeemwijziging voorgesteld, een nieuw instituut in het leven geroepen, en wederom een aanslag gedaan op het Huis van Thorbecke. Wie vindt het nog gek dat we verminderde interesse zien om gemeentelijk ambtenaar of raadslid te worden? Dit is, vergeef me de betrokkenheid, het leggen van een bom onder de uitvoering van de toch al niet eenvoudige invoering van de Wabo. Veel middelgrote en grotere gemeenten zijn zelf inmiddels hard aan het werk gegaan om op tijd (1-01-2010) klaar te zijn en hebben daar behoorlijk in geïnvesteerd. In kleinere gemeenten wordt en is gezocht naar samenwerkingspartners in de directe omgeving om kennis en kosten te delen. Het moge duidelijk zijn dat men in gemeente land op dit moment in verwarring is en nauwelijks meer bereid is om door te gaan met eerst in eigen huis de organisatie op te zetten tegen hoge kosten en om die vervolgens over 2 of 3 jaar neer te moeten zetten bij een door hen zelf betaalde regionale omgevingsdienst.

De veronderstelling van mijn fractie is dat 90% van alle aanvragen éénvoudig zijn en weinig gecompliceerd. Deze aanvragen kunnen zonder meer nu en later door gemeenten afgehandeld worden. 2% van de aanvragen van gecompliceerde aard gaan, ook volgens deze wet, naar de provincie. Als onze aanname juist is, dan resteert een 8% van de aanvragen die wel eens geconcentreerd zouden kunnen zijn in bepaalde regio s die ingewikkelder zijn. Daarvoor is het niet nodig om 25 verplicht op te leggen regionale omgevingsdiensten op te richten. Er wordt dan niet gezocht naar maatwerk maar naar een uniform van bovenaf opgelegd systeem voor het gehele land. Geef de provincies de verantwoordelijkheid om dat naar bevind van zaken op te lossen en het toezicht op de naleving ter hand te nemen.

Wij hechten er zeer aan om de regering nu al duidelijk te maken dat wat ons betreft de aanbevelingen van de commissie Mans niet nagevolgd moeten worden en hebben dan ook daarover een motie voorbereid, die we in tweede termijn zullen indienen.

We wachten met belangstelling de reactie van de minister af.

Persvoorlichting Tweede Kamer-fractie Partij van de Arbeid Plein 2
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
T 070 318 2694
E s.boting@tweedekamer.nl