Ondernemingsnummer:
0203.201.340 - RPR Brussel
2009-01-21
Houdbaarheid van de begroting en beleidsimplicaties voor het eurogebied
door Fabrizio Balassone, Jorge Cunha, Geert Langenus, Bernhard Manzke, Jeanne Pavot, Doris Prammer en Pietro Tommasino
NBB Working Paper No 155 - Research Series
De vergrijzing van de bevolking confronteert de beleidsmakers in de komende decennia met belangrijke
uitdagingen. Stijgende uitgaven voor pensioenen, gezondheids- en ouderenzorg zullen wegen op de
overheidsbegrotingen, terwijl de economische groei naar verwachting zal teruglopen als gevolg van de
geleidelijke daling van de bevolking op arbeidsleeftijd. Tijdens de Europese Raad van Stockholm in 2001
werd een driesporenbeleid geformuleerd om het hoofd te bieden aan die uitdagingen. Dat beleid omvat
structurele hervormingen van de pensioen- en zorgstelsels, maatregelen om de werkgelegenheid en de
economische groei te verhogen en de gezondmaking van de overheidsfinanciën. In deze paper ligt de
nadruk op het laatstgenoemde element en wordt het probleem van de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën in de landen van het eurogebied onderzocht, dat is de mate waarin het huidige
begrotingsbeleid kan worden voortgezet of moet worden aangepast.
Eerst worden de vaak gehanteerde, door de Werkgroep Vergrijzing van het Comité voor Economische
Politiek verrichte ramingen van de weerslag van de vergrijzing op de begroting aan een kritische beoordeling
onderworpen. Volgens de recentste ramingen van deze Werkgroep zou de vergrijzing de begrotingssaldi
tijdens de periode van 2010 tot 2050 met nagenoeg 4,3% bbp verslechteren in de elf landen die in 1999 het
oorspronkelijke eurogebied vormden. Dergelijke langetermijnprojecties zijn uiteraard evenwel omgeven met
een aanzienlijke mate van onzekerheid. Aan de hand van plausibele alternatieve ramingen voor belangrijke
parameters in de projecties van de Werkgroep, grotendeels gebaseerd op door die Werkgroep uitgevoerde
sensitiviteitsanalyses, constateren we dat de kosten van de vergrijzing in de periode van 2010 tot 2050 1
procentpunt hoger kunnen liggen.
Tegen die achtergrond bekijken we een breed scala van houdbaarheidsindicatoren en berekenen we
houdbaarheidstekorten, rekening houdend met de gecorrigeerde kosten van de vergrijzing. We constateren
dat van alle in deze paper beschouwde landen de overheidsfinanciën momenteel enkel in Finland houdbaar
lijken te zijn. Alle andere landen zullen vroeg of laat hun begrotingsbeleid moeten aanpassen. De precieze
omvang van de houdbaarheidstekorten verschilt volgens de gekozen indicator maar de rangorde van de
landen is robuuster. De noodzakelijke aanpassing is veel kleiner voor landen die recentelijk belangrijke
structurele hervormingen van hun pensioenstelsels hebben uitgevoerd, zoals Duitsland, Oostenrijk en Italië.
Houdbaarheidsindicatoren zoals die die in deze paper worden beschouwd, meten doorgaans de omvang van
een "snelle" begrotingsaanpassing om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te herstellen. In vele
gevallen zou die snelle begrotingsaanpassing in de komende jaren heel belangrijke consolidatiemaatregelen
vergen. In deze paper onderzoeken we aan de hand van een criterium inzake billijkheid tussen de generaties
of een dergelijke begrotingsstrategie aangewezen is. De methode die werd gebruikt om dat criterium
operationeel te maken leunt aan bij de klassieke "generational accounting"-benadering, maar verschilt er in
een aantal specifieke aspecten van. Door aan verschillende leeftijdsgroepen ontvangsten en primaire
uitgaven van de overheid toe te wijzen, berekenen we een "netto belastingdruk" voor verschillende
generaties. Vervolgens vergelijken we het verloop van die netto belastingdruk voor twee verschillende
begrotingsstrategieën, een snelle begrotingaanpassing om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën al in
de komende jaren te herstellen en een geleidelijkere begrotingsinspanning over de periode van 2010 tot
2050. Voor drie landen - België, Duitsland en Frankrijk - tonen we aan dat de snellere begrotingsaanpassing
leidt tot een enigszins vlakker profiel voor de netto belastingdruk over de leeftijdsgroepen: de druk is
zwaarder voor jongere en toekomstige generaties, maar de toename is over het algemeen minder scherp
dan bij de geleidelijkere aanpassingsinspanning. Een snellere begrotingsinspanning, dat is de
"voorfinanciering" van (een groot gedeelte van) de kosten van de vergrijzing door middel van
begrotingsconsolidatie in de komende jaren, kan naar ons gevoel dan ook als billijker worden beschouwd.
Communicatie
Nationale Bank van België n.v.
de Berlaimontlaan 14
BE-1000 BRUSSEL
tel. + 32 2 221 46 28
www.nbb.be
BTW BE 0203.201.340
RPR Brussel
2
Onze berekeningen van de belastingdruk over de leeftijdsgroepen zijn deels gebaseerd op een aantal
vereenvoudigde hypothesen (bv. met betrekking tot het leeftijdsprofiel voor specifieke ontvangsten- en
uitgavencategorieën). Uit een sensitiviteitsanalyse blijkt evenwel dat het voornaamste resultaat - een
strategie van voorfinanciering is billijker dan een geleidelijke begrotingsinspanning - vrij robuust is tegen
wijzigingen van die hypothesen.
Hoewel deze paper geen antwoord biedt op de vraag welke policy mix, b.v. structurele hervormingen versus
budgettaire voorfinanciering, de optimale beleidsreactie is op de vergrijzing van de bevolking, lijkt de
voornaamste conclusie relevant te zijn tegen de achtergrond van het verloop van de begrotingsregels van de
EU. De Ecofin-Raad heeft immers onlangs aangegeven dat bij de bepaling van de
middellangetermijndoelstellingen voor het begrotingsbeleid ingevoerd in de context van het herziene
stabiliteits- en groeipact meer rekening dient te worden gehouden met de houdbaarheid van de begroting op
de lange termijn, met name de toekomstige impact van de vergrijzing. In dat verband kan de bezorgdheid
omtrent billijkheid tussen de generaties een rol spelen en operationeel worden gemaakt volgens de hier
aangegeven methode. Indien onze voorlopige conclusies worden bevestigd en indien geen verdere
kostenbesparende hervormingen van de pensioen- en zorgstelsels worden doorgevoerd, kan een opwaartse
herziening van de middellangetermijndoelstelling tot een aanzienlijk overschot voor veel lidstaten van de EU
in dat geval aangewezen lijken.
Communicatie
Nationale Bank van België n.v.
de Berlaimontlaan 14
1000 Brussel
tel. + 32 2 221 46 28
www.nbb.be