Ministerie van Economische Zaken
Wijziging van de Mijnbouwwet in verband met het stimuleren van een actief
gebruik van vergunningen voor opsporing, winning en opslag
17-02-2009 | kamerstuk | PDF document, 67 Kb
De leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de SP en de PVV hadden
met belangstelling kennis genomen van het wetsvoorstel.
Dit bestand wordt in PDF-formaat aangeboden. U kunt het bekijken met
programma Acrobat Reader. Dat is gratis te downloaden op de website
van Adobe http://www.adobe.com/.
1
Wijziging van de Mijnbouwwet in verband met het stimuleren van een actief gebruik van
vergunningen voor opsporing, winning en opslag
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de fracties van het CDA, de PvdA, de SP en de PVV hadden met belangstelling
kennis genomen van het wetsvoorstel. De leden van de fractie van de VVD gaven aan kennis te
hebben genomen van het wetsvoorstel en hadden evenals de leden van de CDA-, PvdA- en SP-fractie
nog enkele vragen en opmerkingen. Hieronder ga ik graag in op de vragen en opmerkingen van de
leden van deze fracties. Alvorens daartoe over te gaan, merk ik op dat ik in mijn brief van
16 december 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 349, nr. 5) heb aangekondigd zo spoedig mogelijk
een nota van wijziging op dit wetsvoorstel in te dienen in verband met de voorgenomen financiële
stimuleringsmaatregel voor marginale velden offshore. Gelet op het feit dat de voorbereiding van deze
nota van wijziging nog enige tijd vergt, heb ik besloten thans deze nota naar aanleiding van het verslag
uit te brengen. De nota van wijziging volgt zo spoedig mogelijk. In paragraaf 5 van deze nota naar
aanleiding van het verslag ga ik op een en ander nader in.
De leden van de fractie van de SP merkten op dat dit wetsvoorstel niet alle onderwerpen behandelt
die op 28 mei 2008 in het Algemeen Overleg over de evaluatie van de Mijnbouwwet aan de orde zijn
geweest en zij vroegen wanneer verdere informatie en nieuwe voorstellen kunnen worden verwacht.
Uit de evaluatie van de Mijnbouwwet en in het genoemde Algemeen Overleg zijn inderdaad meer
onderwerpen dan die waar dit wetsvoorstel op ziet, naar voren gekomen. Gezien de behoefte - die in
het onderzoeksrapport van Policy Research Corporation over de evaluatie van de Mijnbouwwet werd
bevestigd - aan een voorziening voor het stimuleren van een actieve benutting van vergunningen heeft
de regering er voor gekozen de indiening van dit op zichzelf staande wetsvoorstel, waarvan de
voorbereiding in een vergevorderd stadium was, niet te laten ophouden door de afronding van de
evaluatie en de uitwerking daarvan. Andere onderwerpen waarvoor door Policy Research Corporation
en in het genoemde Algemeen Overleg aandacht is gevraagd, zijn of zullen worden opgepakt en
uitgewerkt. Ik verwacht in de loop van dit jaar een voorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet bij de
Tweede Kamer te kunnen indienen.
2. Gaswinning en opsporing
De leden van de CDA-fractie vroegen wanneer de toegezegde analyse met betrekking tot de
financiële stimulering van de winning in marginale velden zal zijn afgerond. Gezien de samenhang
2
met vragen die in dit verband door leden van andere fracties zijn gesteld, zal ik deze vraag
beantwoorden in paragraaf 5 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
De leden van de fractie van de SP pleitten voor voorzichtig omgaan met de Nederlandse
gasvoorraden omdat verbeterde winningstechnieken op termijn tot een hogere gasopbrengst kunnen
leiden en zij vroegen de regering om een reactie op hun stelling dat een versnelling van de
gasproductie uit kleine velden gepaard moet gaan met een verlaging van het productieplafond voor het
Groningenveld. Zolang er gas uit de kleine velden kan worden gewonnen, speelt het Groningenveld
als balansveld een belangrijke rol in het kleine velden beleid en de Nederlandse gasvoorziening. Dit is
recentelijk bevestigd in het bij brief van 18 juni 2008 aan de Tweede Kamer aangeboden
Energierapport 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 31 510, nr. 1, blz. 41) en in de bijbehorende lijst van
vragen en antwoorden (Kamerstukken II 2008/09, 31 510, nr. 2, blz. 15). Uit hoofde van de Gaswet is
het de publieke taak van GasTerra het gas uit de Nederlandse kleine velden dat haar door producenten
wordt aangeboden bij voorrang af te nemen en te verkopen. De hoeveelheid gas die in dat verband
jaarlijks gemiddeld maximaal uit het Groningenveld mag worden gewonnen en door GasTerra mag
worden verkocht, is zorgvuldig afgestemd op het verwachte volume en de duur van de productie uit de
kleine velden. Verder is bij het vaststellen van het depletietempo van het Groningenveld ook rekening
gehouden met de commerciële belangen van de houder van de winningsvergunning, de
businessplanning van GasTerra en de door haar aangegane contractuele verkoop- en
leveringsverplichtingen. Indien het productieplafond voor het Groningenveld opnieuw wordt
vastgesteld, zal met dezelfde factoren rekening worden gehouden en zal er opnieuw een zorgvuldige
afstemming plaatsvinden tussen de winning en afzet van gas uit de kleine velden en de productie uit
het Groningenveld. Als door nieuwe en verbeterde winningstechnieken, in combinatie met hoge olieen
gasprijzen, gasvelden (opnieuw) in productie kunnen worden genomen of langer kunnen
produceren, zal de flexibele inzet van het Groningenveld daarop worden afgestemd. In het
Energierapport 2008 is aangegeven dat het kabinet het kleine velden beleid zal continueren en dat zij
thans in dit kader geen aanleiding ziet het productieplafond voor het Groningenveld aan te passen.
Overigens is de productie uit het Groningenveld in de periode 2005 t/m 2007 beduidend lager geweest
dan het op basis van artikel 55 van de Gaswet gemiddeld toegestane jaarlijkse maximum van
42,5 mrd. m³.
3. Opslag van aardgas
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of onderzoek is gedaan naar mogelijke
(bodem)effecten van flexibel opslaan in het Groningenveld. Anders dan de leden van deze fractie in
hun vraagstelling leken te veronderstellen, vindt er in het Groningenveld geen opslag van aardgas
plaats en zal dat ook in de toekomst niet gebeuren. Gezien zijn enorme omvang leent dit veld zich er
niet voor om te worden ingezet voor de opslag van aardgas. Iets anders is dat het Groningenveld door
zijn unieke veldeigenschappen flexibel produceert en functioneert als balansveld ten behoeve van de
afname en verkoop van gas uit de kleine velden. Bij deze flexibele productie uit het Groningenveld
worden de mogelijke effecten voor het milieu als gevolg van bodemdaling bewaakt. De omvang van
bodemdaling, mogelijke schade en maatregelen ter voorkoming van schade worden beschreven in het
door de houder van de winningsvergunning ingediende winningsplan waarmee de Minister van
Economische Zaken heeft ingestemd.
3
4. Bevoegdheid en procedure tot het verkleinen van een vergunninggebied
De leden van de CDA-fractie vroegen of het wetsvoorstel ook gevolgen kan hebben voor de door
DSM gehouden concessies voor de winning van kolen in Zuid Limburg en zo ja of dat terecht is als er
andere activiteiten worden ontplooid of binnen afzienbare tijd ontplooid zullen worden. Op grond van
artikel 143, tweede lid, van de Mijnbouwwet worden de door deze leden genoemde concessies
beschouwd als winningsvergunningen in de zin van de Mijnbouwwet. Een "winningsvergunning" is in
artikel 1, onderdeel k, van de Mijnbouwwet gedefinieerd als "een vergunning voor het winnen van
delfstoffen, alsmede voor het opsporen van delfstoffen". Gezien de definitie van delfstoffen in artikel
1, onderdeel a, van de Mijnbouwwet zijn kolen te beschouwen als delfstoffen. Dat betekent dat de
bedoelde vergunningen voor de winning van kolen binnen de reikwijdte en de doelstellingen van het
wetsvoorstel vallen. Derhalve geldt ook voor deze vergunningen dat in het publieke belang van een
actieve, effectieve en efficiënte benutting van vergunningen voor gebruik van de Nederlandse
ondergrond tot verkleining van het vergunningsgebied kan worden besloten als de vergunninghouder
wel zijn vergunning wil behouden, maar niet aannemelijk kan maken dat hij binnen een redelijke
termijn significante activiteiten met betrekking tot het opsporen of winnen van delfstoffen of het
opslaan van stoffen zal verrichten die behoud van de vergunning rechtvaardigen. Ten aanzien van het
gebruik maken van deze mogelijkheid tot gebiedsverkleining gelden dezelfde overwegingen als bij
andere winningsvergunningen. Overigens heeft onder de huidige Mijnbouwwet de Minister van
Economische Zaken al de mogelijkheid bedoelde vergunningen voor de winning van kolen in hun
geheel in trekken als die door de vergunninghouder niet of niet meer worden of zullen worden
gebruikt en dus ook niet langer nodig zijn voor de goede uitvoering van de activiteit - zijnde opsporing
en winning van delfstoffen - waarvoor zij zijn verleend. Mede omdat er geen andere partijen
belangstelling voor de uitvoering van deze of andere activiteiten hebben getoond, is op heden niet
overwogen van deze bevoegdheid gebruik te maken.
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of het winstaandeel over de delfstoffen die bij verval
van de winningsvergunning in de ondergrond achterblijven, wordt verrekend met de houder van de
opslagvergunning die over deze delfstoffen kan beschikken alsof deze door hem in de ondergrond zijn
gebracht. Aangenomen moet worden dat de vraag van deze leden voortvloeit uit de in het wetsvoorstel
voorgestelde toevoeging van een derde en vierde lid aan artikel 26 van de Mijnbouwwet. Het derde lid
leidt feitelijk tot de eindafrekening van winstaandeel bij een mijnbouwonderneming die - met
goedkeuring van de Minister van Economische Zaken - het winningsbedrijf staakt ter gelegenheid van
het inwerkingtreden van de opslagvergunning. Tegelijk daarmee wijzigt de functionaliteit van het
gasveld en het zich nog daarin bevindende gas van productie in opslag. Het voorgestelde vierde lid
verduidelijkt dat de achtergebleven delfstoffen waarover winstaandeel is betaald, gelden als
delfstoffen die door de mijnbouwonderneming als winningsvergunninghouder zijn gewonnen en
vervolgens als stoffen door hem als opslagvergunninghouder zijn opgeslagen. Daarmee wordt het de
onderneming als opslagvergunninghouder onder meer mogelijk om die stoffen die gelden als
geïnjecteerde stoffen net zo aan te wenden als andere door hem feitelijk geïnjecteerde stoffen. Zo
zullen deze stoffen mogelijk kunnen worden aangewend als kussengas of als gas dat zo nodig kan
worden geleverd door de opslagvergunninghouder aan derden. Als gevolg van deze nieuwe leden van
artikel 26 kan ook - volgens de algemeen geldende fiscale regels en uitgangspunten - de economische
waarde van de achtergebleven delfstoffen betrokken worden bij de waardering van hetgeen bij het
einde van het winningbedrijf wordt betrokken in de berekening van het resultaat waarover
4
winstaandeel verschuldigd is. Door de gelijkstelling van formeel niet gewonnen delfstoffen met elders
gewonnen en vervolgens daadwerkelijk in de ondergrond gebrachte stoffen wordt tevens duidelijk dat
de opslagvergunninghouder het verbod op winnen zonder vergunning niet schendt indien hij de stoffen
uit de opslag terughaalt, al dan niet nadat er vermenging is opgetreden met andere stoffen die hij voor
derden of voor zichzelf opslaat en weer terughaalt. Het spreekt daarbij voor zich dat delfstoffen die
gelden als gewonnen en vervolgens opgeslagen stoffen niet een tweede keer kunnen worden betrokken
in de winstaandeelheffing. In het voorgestelde vierde lid van artikel 26 zal met het oog op de
toepassing van artikel 3, derde lid, van de Mijnbouwwet, nog worden verduidelijkt dat de
opslagvergunninghouder geacht wordt het achtergebleven gas als eigenaar in de ondergrond te hebben
gebracht.
Verder merkten de leden van de fracties van de PvdA en de VVD op dat verplichte afsplitsing van
een deel van een winningsvergunning en toewijzing van dat deel aan een derde niet vanzelfsprekend
leidt tot een overeenkomst tussen de vergunninghouder en die derde met betrekking tot de overdracht
van assets en verplichtingen en zij vroegen hoe de regering in een oplossing voor dit probleem denkt
te voorzien. Benadrukt moet worden dat het wetsvoorstel primair beoogt te bevorderen dat houders
van winnings- en opslagvergunningen hun vergunningen zelf actief, effectief en efficiënt benutten
voor opsporings-, winnings- of opslagactiviteiten of anders - als ze zelf geen activiteiten meer (willen)
uitoefenen - deze vergunningen geheel of gedeeltelijk overdragen aan anderen die dergelijke
activiteiten wel zouden willen uitoefenen, mogelijk daartoe aangezet door de voorgenomen financiële
stimuleringsmaatregel. De bevoegdheid (en niet een verplichting, zoals de genoemde leden stelden)
van de Minister van Economische Zaken tot afsplitsing van een deel van een winningsvergunning is
een ultimum remedium tegen een persistent inactieve vergunninghouder die ondanks de prikkels en
procedures van het wetsvoorstel, het convenant en de financiële stimulering in (een deel van) zijn
vergunningsgebied geen significante activiteiten verricht of anderen daartoe in de gelegenheid stelt.
Juist voor die gevallen wordt - in het publiek belang van een goed beheer van de nationale
bodemschatten en de energievoorziening - voorzien in de bevoegdheid tot gebiedsverkleining. Ten
algemene impliceert gebiedsverkleining dat de onder de vergunning vallende activiteit door de
vergunninghouder in het desbetreffende deel niet meer mag worden uitgeoefend en dat de daar
aanwezige mijnbouwwerken, -installaties en infrastructuur door de vergunninghouder dienen te
worden ontmanteld en verwijderd. Gezien het oogmerk dat de beoogde mijnbouwactiviteiten worden
uitgeoefend door een andere partij dan de oorspronkelijke vergunninghouder kunnen aan een
beschikking tot gebiedsverkleining ingevolge het voorgestelde vierde lid van artikel 32b voorschriften
en beperkingen worden verbonden. Die kunnen onder meer betrekking hebben op het meewerken aan
een ordentelijke overdracht van assets en verplichtingen aan derden tegen redelijke en marktconforme
voorwaarden als wel op de wijze waarop putten, infrastructuur en mijnbouwwerken dienen te worden
achtergelaten met het oog op gebruik van het veld door derden. In dit verband is van belang dat
Energie Beheer Nederland B.V. ("EBN") uit hoofde van met vergunninghouders gesloten
overeenkomsten van samenwerking voor de opsporing en winning voor 40% mede-eigenaar is van
mijnbouwwerken en installaties en hierin een bemiddelende rol kan vervullen. Zoals is aangegeven in
de lijst van vragen en antwoorden inzake het Energierapport 2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 510,
nr. 2, blz. 28) zal de regering in het kader van de implementatie van de op handen zijnde Europese
richtlijn voor Carbon Capture and Storage (voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en
de Raad van de Europese Unie betreffende geologische opslag van kooldioxide en tot wijziging van de
Richtlijnen 85/337/EEG en 96/61/EG van de Raad, de Richtlijnen 2000/60/EG, 2001/80/EG,
5
2004/35/EG en 2006/12/EG en Verordening (EG) nr. 1013/2006; hierna: "CCS-richtlijn") voorstellen
doen voor aanpassing van de regelgeving voor behoud van putten, mijnbouwwerken en -installaties en
infrastructuur voor later gebruik van een uitgeproduceerd gasveld. Deze voorstellen raken niet alleen
de opslag van CO2, maar ook de opslag van aardgas.
Gezien de urgentie om marginale velden offshore te ontwikkelen en problemen rond onteigening
onshore stelden de leden van de fractie van de PvdA de vraag waarom de voorgestelde bevoegdheid
tot gebiedsverkleining niet is beperkt tot offshore vergunningen. Aangezien gebiedsverkleining is
gelijk te stellen met gedeeltelijke intrekking van een winningsvergunning, wat is dan het risico op
eventuele schadeclaims, zo vroegen deze leden. Voor de gasreserves offshore is het van belang dat
deze tijdig tot ontwikkeling en productie worden gebracht vóórdat over 10 à 15 jaar de thans in
productie zijnde gasvelden zullen zijn uitgeput. Bestaande platforms en infrastructuur dreigen te
worden ontmanteld en verwijderd als er dan geen andere, nieuwe velden op zijn aangesloten. Daarna
zijn die velden in ieder geval niet meer op economisch rendabele wijze tot productie te brengen. In die
zin is de opsporing en productie van kleine en marginale velden offshore inderdaad urgenter dan
onshore, waar in het algemeen de kosten lager zijn en waar de afstanden tot bestaande infrastructuur
korter zijn en deze bovendien in stand zal blijven voor gastransport. Ook is het waar dat er bij
vergunningen onshore rekening moet worden gehouden met een andere eigendomssituatie dan bij
offshorevergunningen. Beperking van het wetsvoorstel en de voorgestelde bevoegdheid tot
gebiedsverkleining tot vergunningen offshore zou echter ernstig afbreuk doen aan de doelstellingen
van het overheidsbeleid ten aanzien van mijnbouw en opslag. Niet alleen offshore, maar ook onshore
kan zich immers de situatie voordoen dat vergunninghouders (te) lang passief op hun vergunningen
"blijven zitten" waardoor velden niet worden ontwikkeld en niet tot productie komen. Verder zijn er
ook onshore gasvelden waar de productie inmiddels is of in de komende jaren wordt beëindigd en die
uitstekend dienst zouden kunnen doen voor de ondergrondse opslag van aardgas of CO2. Het is
onwenselijk dat deze velden deel zouden blijven uitmaken van de winningsvergunning - en dus
ontoegankelijk voor derden - als de houder van die vergunning zelf geen plannen ontwikkelt om die
velden zelf of in samenwerking met derden ook daadwerkelijk te benutten voor dergelijke activiteiten
of de vergunning geheel of gedeeltelijk over te dragen of terug te geven. Wat dat betreft is er uit
beleidsoogpunt ten principale geen verschil tussen off- en onshorevergunningen. Eventuele
onteigeningskwesties bij gebiedsverkleining onshore zijn terug te voeren op de vóór de
inwerkingtreding van de Mijnbouwwet voor onshorevergunningen geldende regel dat de
concessionaris (thans vergunninghouder geheten) voor het tijdvak waarvoor de vergunning geldt
eigenaar is van de mijn waarop de concessie (de vergunning) betrekking heeft en daarmee ook
eigenaar is van de delfstoffen die zich in de mijn bevinden. Een besluit tot gebiedsverkleining leidt
dan - evenals overigens een besluit tot intrekking van de vergunning - tot onteigening. Bij
offshorevergunningen en de onshorevergunningen die zijn verleend ná 1 januari 2003 is de Staat
eigenaar van de delfstoffen in de ondergrond en gaat de eigendom pas na winning over op de
vergunninghouder. Om de desbetreffende "oude" onshorevergunninghouders waarborgen te bieden dat
de door het ontnemen van de eigendom van de niet-gewonnen delfstoffen geleden schade wordt
vergoed, wordt mede met het oog op artikel 14 van de Grondwet voorgesteld de geldende regeling in
artikel 150, eerste lid, van de Mijnbouwwet die voorziet in vooraf verzekerde schadeloosstelling bij
het intrekken van een vergunning in zijn geheel als die niet langer nodig is voor de goede uitvoering
van de activiteit waarvoor die is verleend, ook van toepassing te doen zijn op gebiedsverkleining
onshore. Wat betreft het risico op eventuele andere schadeclaims, waaraan door de leden van de
6
PvdA-fractie werd gerefereerd, kan worden opgemerkt dat daarvan alleen sprake zou zijn als de
rechter tot het oordeel zou komen dat een besluit tot gebiedsverkleining onrechtmatig is en het besluit
zou vernietigen. Gezien de zorgvuldige procedures waarin het wetsvoorstel voorziet, is dat risico
mijns inziens beperkt en beheersbaar.
De leden van de fracties van de PvdA en de VVD vroegen hoe een gebrek aan activiteiten als
gevolg van externe factoren, van gebrek aan eensgezindheid binnen de groep die de vergunning houdt,
van derden, van medevergunninghouders of van EBN wordt meegewogen bij het voornemen om van
de bevoegdheid tot gebiedsverkleining gebruik te maken. Verder stelden de leden van de PvdA-fractie
de vraag of bij geconstateerde inactiviteit niet eerst de operator en een of meerdere
medevergunninghouders al dan niet met derden in de gelegenheid zouden moeten worden gesteld
activiteiten te ondernemen alvorens externe partijen daartoe in de gelegenheid te stellen. Ook vroegen
zij waarom in het wetsvoorstel de positie van de medevergunninghouder niet aan de orde is gesteld en
is verduidelijkt. De leden van deze fracties gaven terecht aan dat er verschillende al dan niet aan de
vergunninghouder te wijten en verwijtbare oorzaken kunnen zijn voor het uitblijven van
daadwerkelijke mijnbouwactiviteiten. Derhalve is telkens een genuanceerde beoordeling en
waardering van de omstandigheden vereist. Bij de inventarisatie van vergunningsgebieden ingevolge
artikel 32a van het wetsvoorstel waar in een periode van twee voorafgaande kalenderjaren geen
significante activiteiten met betrekking tot opsporing, winning of opslag hebben plaatsgevonden,
spelen de achterliggende redenen van inactiviteit echter nog geen rol. Het gaat hier om een objectieve,
feitelijke constatering op basis van gegevens die door vergunninghouders ingevolge verplichtingen in
de Mijnbouwwet aan de Minister van Economische Zaken zijn verstrekt en door TNO worden
beheerd. De constatering dat in een bepaald gebied in de afgelopen twee kalenderjaren geen
significante mijnbouwactiviteiten hebben plaatsgevonden, heeft geen rechtsgevolg. Overigens is het
ontbreken van significante activiteiten in deze periode wel een voorwaarde om tot gebiedsverkleining
te kunnen komen. Alvorens een voornemen tot gebiedsverkleining daadwerkelijk ten uitvoer te
brengen, zullen de redenen voor inactiviteit vanzelfsprekend wel in ogenschouw worden genomen en
worden meegewogen bij het nemen van een beslissing. Met het oog daarop wordt de
vergunninghouder van dat voornemen in kennis gesteld en heeft hij de gelegenheid aannemelijk te
maken dat hij bezig is, is geweest of zal gaan met relevante activiteiten in het desbetreffende
vergunningsgebied. Het kan zijn dat - bijvoorbeeld in het geval van een in een ander
vergunningsgebied overlopend veld - daadwerkelijke activiteiten in een bepaald vergunningsgebied
afhankelijk zijn van en moeten worden afgestemd op ontwikkelingen in een aangrenzend
vergunningsgebied of dat gewacht moet worden op de resultaten van bepaald technisch of
technologisch onderzoek. Ook kan het voorkomen dat een boorinstallatie niet op korte termijn
beschikbaar is of dat de capaciteit van de infrastructuur beperkt is, dat het verkrijgen van de benodigde
vergunningen lang op zich laat wachten of dat procedures voor investeringsbesluiten binnen de
organisatie van de vergunninghouder of de financiering van een voorgenomen investering meer tijd
vergen dan voorzien. Al deze omstandigheden, soms buiten het desbetreffende vergunningsgebied of
buiten de directe invloedssfeer van de vergunninghouder gelegen, moeten en zullen genuanceerd op
hun merites worden getoetst en beoordeeld. Als de conclusie is dat de vergunninghouder serieus en
actief bezig is om te bezien of, waar, wanneer en door wie er welke mijnbouwactiviteiten kunnen
worden uitgevoerd, dan zal dat voor de minister aanleiding zijn vooralsnog niet tot gebiedsverkleining
over te gaan. Het is natuurlijk wel aan de vergunninghouder om oorzaken die aan het verrichten van
activiteiten in de weg staan zoveel mogelijk te voorkomen, te beperken en weg te nemen en de
7
voortgang van het proces te bevorderen. Ook het voorkomen en oplossen van de door de leden van de
fracties van de PvdA en de VVD aangeduide interne strubbelingen binnen de groep die gezamenlijk de
vergunning houdt, is een verantwoordelijkheid van de vergunninghouder als groep. Daarin ligt ook het
antwoord op de vraag van de leden van de PvdA-fractie naar de positie van medevergunninghouders
besloten. Als de oorspronkelijke groep ondernemingen die de vergunning houdt niet tot
gemeenschappelijke besluitvorming kan komen waardoor activiteiten worden belemmerd, dan kan de
groep bij de minister een verzoek indienen voor overdracht van (een deel van) de vergunning aan
enkelen van hen, desgewenst aangevuld met derden of kan door een of enkele
medevergunninghouders daartoe een voorstel worden gedaan. De huidige Mijnbouwwet voorziet in
een procedure voor splitsing en overdracht van (delen van) vergunningen op verzoek van de
vergunninghouder. In die zin hebben de operator en medevergunninghouders een voorrangspositie ten
opzichte van buitenstaanders. Als de groep echter niet met een degelijk verzoek tot splitsing en
overdracht komt en zelf ook geen activiteiten onderneemt terwijl opsporings-, winnings- of
opslagactiviteiten wel redelijkerwijs verwacht mogen worden, dan is uiteindelijk het in werking zetten
van de procedure tot gebiedsverkleining de enige oplossing. Het alternatief is immers dat een
vergunningsgebied door de vergunninghouder niet benut wordt en ook door derden niet benut kan
worden voor mijnbouwwerkzaamheden, waardoor aardgas en gasbaten in de ondergrond blijven en
opslagmogelijkheden onbenut blijven of zelfs verloren gaan. Indien EBN de reden zou zijn dat
activiteiten niet doorgaan, zoals door de leden van de fractie van de PvdA als voorbeeld werd
genoemd, dan is de Minister van Economische Zaken ervoor verantwoordelijk dat EBN - zo nodig
onder aanwijzingen op grond van artikel 85 van de Mijnbouwwet - haar publieke taken in het kader
van een goed beheer van de nationale bodemschatten goed vervult.
De leden van de fractie van de SP wilden weten waarom de regering met het oog op het bereiken
van het doel van het wetsvoorstel, namelijk het stimuleren van vergunninghouders om activiteiten te
ondernemen in hun vergunningsgebied, er niet tevens voor heeft gekozen om nieuwe
winningsvergunningen voor onbepaalde tijd te verlenen. Alleen al vanwege artikel 4, onder c, van
richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 betreffende de
voorwaarden voor het verlenen en het gebruik maken van vergunningen voor de prospectie, de
exploratie en de productie van koolwaterstoffen (PbEG L 22) kunnen de exclusieve rechten van een
vergunning niet langer worden verleend en behouden dan nodig is voor de goede uitvoering van de
onder vergunning vallende activiteiten. Een onbepaalde looptijd van vergunningen zou hiermee in
strijd zijn. Bovendien zou een onbepaalde looptijd van vergunningen het activiteitenniveau niet
bevorderen. In lijn met deze richtlijn wordt de looptijd van winningsvergunningen gerelateerd aan de
verwachte duur van de productie met een zekere, beperkte, uitlooptijd. Als in het bestaande
vergunningsgebied een nieuw veld in productie wordt genomen, dan kan de looptijd van de
vergunning worden verlengd en zal die worden afgestemd op het verwachte depletietempo van het
nieuwe veld. Vergunningen worden derhalve niet voor onbepaalde tijd verleend.
Wat moet onder activiteiten worden verstaan bij het ontbreken waarvan er grond is voor
gebiedsverkleining, zo vroegen de leden van de SP-fractie. En zou dit begrip niet uitvoerig in het
wetsvoorstel moeten worden omschreven ter voorkoming van onduidelijkheid en daaruit
voortvloeiende juridische procedures. In het voorgestelde artikel 32b is er bewust voor gekozen geen
limitatieve opsomming te geven van het begrip activiteiten om de Minister van Economische Zaken
een zekere discretionaire ruimte te laten bij het voornemen om tot gebiedsverkleining over te gaan.
8
Hierdoor kan rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden van het geval.
Voorwaarde om van de bevoegdheid tot gebiedsverkleining gebruik te kunnen maken, is dat er in het
desbetreffende vergunningsgebied geen "significante" activiteiten zijn en zullen worden verricht met
betrekking tot opsporing, winning of opslag. Zoals is aangegeven in artikel 32b, derde lid, van het
wetsvoorstel worden als dergelijke activiteiten in ieder geval beschouwd het met gebruikmaken van
boorgaten opsporen of winnen van delfstoffen, het daadwerkelijk in de ondergrond brengen of houden
van stoffen of het terughalen daarvan of het indienen van een winnings- of een opslagplan. Als de
vergunninghouder aannemelijk kan maken dat dergelijke activiteiten zijn of binnen een redelijke
termijn zullen worden verricht, kan en zal het gebied niet worden verkleind. In andere, minder
evidente gevallen zal de minister moeten afwegen of al dan niet van significante activiteiten sprake is.
Dat zal bijvoorbeeld het geval zijn als bepaalde werkzaamheden - zoals hiervoor is aangegeven in het
antwoord op vragen van de leden van de fracties van de PvdA en de VVD - feitelijk nog niet hebben
kunnen plaatsvinden, maar wel gepland zijn. Ook het actief en constructief meewerken aan uitvoering
van het tussen de Minister van Economische Zaken en mijnbouwbedrijven te sluiten convenant ten
behoeve van een actieve benutting van vergunningsgebieden is gericht op en indiceert significante
activiteiten. Van geval tot geval zal dus moeten worden beoordeeld of en wanneer welke activiteiten
voldoende significant zijn om behoud van de vergunning te kunnen rechtvaardigen. Om dezelfde
reden van flexibiliteit is gekozen voor een "redelijke termijn" waarbinnen een vergunninghouder
dergelijke significante mijnbouwactiviteiten moet gaan verrichten. Het antwoord op de vraag van de
fractieleden van de SP of de regering het met hen eens is dat deze termijn wettelijk zou moeten
worden vastgelegd, luidt dan ook ontkennend. De situatie kan zich immers voordoen dat een
vergunninghouder in een overmachtsituatie pas op wat langere termijn in staat is de voorgenomen
opsporings-, winnings- of opslagactiviteiten daadwerkelijk ten uitvoer te brengen. Daarmee moet bij
de beslissing tot gebiedsverkleining rekening kunnen worden gehouden. Het stellen van een vaste
termijn zou dat onmogelijk maken.
De leden van de SP-fractie vroegen voorts hoeveel on- en offshoreconcessies op basis van de
Mijnwet 1810 er nog lopen en in hoeveel gevallen de winningsmogelijkheden in deze gebieden nog
niet volledig zijn benut. Voor de goede orde wordt vooraf opgemerkt dat vanaf de inwerkingtreding
van de Mijnbouwwet in 2003 op grond van artikel 143, tweede lid, van die wet alle landconcessies die
zijn verleend op basis van de Mijnwet 1810 en de daarna voor het Nederlands territoir geldende
regelgeving worden aangemerkt als winningsvergunningen in de zin van de Mijnbouwwet. Hetzelfde
geldt voor de offshorevergunningen die zijn verleend op basis van de Mijnwet continentaal plat 1965.
Naar de stand van zaken op 1 januari 2008 zijn er voor het Nederlands territoir 30
winningsvergunningen verleend; voor het Nederlands deel van het continentaal plat zijn dat er 100.
Naast de meer dan 200 reeds in productie zijnde velden (stand van zaken 1 januari 2008), zijn er in
Nederland nog 127 gasvelden (76 offshore en 51 op land) en 23 olievelden die nog niet in productie
zijn genomen. Voor een deel van deze niet-ontwikkelde velden is met redelijke zekerheid te
verwachten dat ze binnen de komende 5 jaar in productie genomen zullen worden. Het aantal nietontwikkelde
velden waar op het ogenblik nog geen plannen voor zijn is 72 voor gasvelden en 18 voor
olievelden. Het Jaarverslag Opsporing en Winning 2007, Olie en Gas in Nederland geeft op de
pagina's 50 t/m 52 een overzicht van de vergunningen waarin de nog niet ontwikkelde voorkomens
zijn gelegen. Dit verslag is aan de Tweede Kamer toegestuurd bij brief van 24 september 2008
(Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XIII, nr. 5). De grootte van de reserves van deze niet-ontwikkelde
velden, waarvoor nog geen plannen zijn, hangt sterk af van de wijze waarop ze mogelijk in de
9
toekomst ontwikkeld worden. Een globale schatting voor deze laatste categorie geeft in totaal een
volume van 60 miljard m3 voor de niet-ontwikkelde gasvelden en 7 miljoen m3 voor de nietontwikkelde
olievelden. Een vergelijking van de genoemde aantallen en volumes laat zien dat het hier
gemiddeld zeer kleine gasvelden betreft, kleiner dan 1 miljard m3. Bij de vraag of deze velden
economisch te exploiteren zijn, speelt naast het volume ook de afstand tot de infrastructuur en
productiviteit een rol. De voorgenomen financiële stimuleringsmaatregel is er op gericht een
substantieel deel van de marginale gasvelden offshore tot ontwikkeling en productie te brengen.
Verder vroegen de leden van de SP-fractie waarop de schadeloosstelling is gebaseerd die aan de
onshorevergunninghouders moet worden betaald ingeval van gebiedsverkleining en waarom er
eigenlijk een schadevergoeding zou moeten worden uitgekeerd als een vergunninghouder weigert zijn
vergunning te benutten. Zoals hiervoor in het antwoord op een desbetreffende vraag van de leden van
de PvdA-fractie is aangegeven, zijn de houders van een vóór de inwerkingtreding van de
Mijnbouwwet verleende winningsvergunning onshore voor het tijdvak waarvoor de vergunning geldt,
eigenaar van de mijn waarop de vergunning betrekking heeft. Ingeval van gebiedsverkleining moeten
zij, gelet op artikel 14 van de Grondwet, evenals bij intrekking van hun vergunning, vooraf schadeloos
worden gesteld voor de gevolgen van onteigening. Artikel 150, eerste lid, van de Mijnbouwwet en de
voorgestelde aanvulling daarop voorziet er in dat de waarde van het onteigende wordt vergoed. Over
het niveau van de schadevergoeding beslist uiteindelijk de bevoegde rechter die daarbij rekening zal
houden met de bijzondere omstandigheden van het geval.
Vragen van de leden van de fractie van de VVD over de overdracht van assets en verplichtingen en
over de diverse oorzaken van inactiviteit zijn samen met vergelijkbare vragen van de leden van de
PvdA-fractie hiervoor al beantwoord. Verder gaven de leden van de VVD-fractie aan dat
vergunninghouders bij stijgende olieprijzen en verwachte betere rendementen geneigd zullen zijn tot
uitstel van exploitatie en vroegen zij of het dan reëel is te verwachten dat na gebiedsverkleining op
grond van inactiviteit andere partijen wel op korte(re) termijn tot ontwikkeling en productie zouden
overgaan. In dat kader vroegen deze leden hoe in de overweging tot gebiedsverkleining de kosten voor
onteigening meespelen als andere partijen (nog) niet geïnteresseerd zijn om het desbetreffende gebied
tot ontwikkeling te brengen. Mijnbouwondernemingen baseren hun investeringsbeslissingen mede op
verwachte olieprijsontwikkelingen en zullen bij lage olieprijzen wellicht besluiten tot uitstel van
voorgenomen productie. Verschillende ondernemingen zullen daarvoor verschillende criteria
aanleggen, mede bezien in het licht van hun wereldwijde positie en rendementsnormen en -
verwachtingen. Een mijnbouwonderneming kan niet gedwongen worden tot productie over te gaan,
maar voorkomen moet worden dat er door eindeloos en inactief op vergunningen te blijven zitten
aardgas in de ondergrond achterblijft, terwijl andere partijen met andere normen en criteria wel op
korte(re) mijnbouwactiviteiten zouden willen en kunnen ontwikkelen. Als het niet aannemelijk is dat
een andere partij dan de vergunninghouder ook daadwerkelijk mijnbouwactiviteiten kan en zal
verrichten in het vrijgekomen gebied ligt gebiedsverkleining overigens niet in de lijn der verwachting.
Zoals hiervoor reeds is aangegeven, is gebiedsverkleining een middel en geen doel op zich. De
bevoegdheid tot gebiedsverkleining heeft dan ook een discretionair karakter. Deze bevoegdheid zal,
zoals elke discretionaire bevoegdheid, moeten worden uitgeoefend op basis van een zorgvuldige en
evenredige afweging van alle bij die bevoegdheid betrokken algemene en bijzondere belangen. Bij de
afweging om al dan niet tot gebiedsverkleining over te gaan, kunnen naast het publiek belang van de
energievoorziening(szekerheid) en het goed beheer van de nationale bodemschatten ook de kosten van
10
schadeloosstelling voor onteigening een rol spelen. Denkbaar is dat deze kosten na afweging van alle
belangen niet opwegen tegen de verwachte kans dat de gebiedsverkleining daadwerkelijk een toename
van mijnbouwactiviteiten tot gevolg heeft.
5. Wetsvoorstel en convenant
De leden van de CDA-fractie vroegen in paragraaf 2 van het verslag wanneer de toegezegde
analyse met betrekking tot de financiële stimulering van de winning in marginale velden zal zijn
afgerond. De leden van de fractie van de VVD wilden inzicht in de urgentie voor de offshoregaswinning
en de relatie met het wetsvoorstel en het convenant. Tevens wilden zij inzicht in het
financiële verloop van een eventuele stimuleringsmaatregel en vroegen zij welke afweging wordt
gemaakt tussen de verwachte inkomstenderving op korte termijn en opbrengsten op langere termijn.
Verder vroegen de leden van de fracties van de PvdA, de SP en de VVD waarom het overleg tussen
Nogepa en het Ministerie van Economische Zaken over het beoogde fallow convenant is opgeschort,
wanneer het overleg wordt hervat, welke inzet en verwachtingen de minister heeft ten aanzien van het
tot stand komen van het convenant en wanneer dit convenant tot stand zou kunnen komen. De door
deze leden gestelde vragen zijn grotendeels reeds beantwoord in mijn brief van 16 december 2008
(Kamerstukken II 2008/09, 31 349, nr. 5). Daarin heb ik de inhoud en effecten geschetst van een
voorgenomen financiële maatregel die tijdige opsporing en winning van aardgas in specifieke
marginale gasvelden offshore stimuleert en tot substantieel extra aardgaswinning en -baten leidt. Zoals
ik in de brief heb aangegeven, zal dit voornemen worden uitgewerkt in zo spoedig mogelijk in te
dienen nota van wijziging op het onderhavige wetsvoorstel. In de toelichting bij die nota van wijziging
zal ik nog nader ingaan op de inhoud en effecten van deze maatregel voor gasvolume en -baten.
Gezien de positieve effecten die deze maatregel ook zal hebben voor de opbrengsten van
mijnbouwbedrijven die investeren in exploratie en exploitatie van kwalificerende marginale velden zal
het beoogde convenant ter bevordering van een actieve benutting, teruggave of overdracht van
vergunningen voor opsporing, winning en opslag uiterlijk in werking moeten treden op het tijdstip
waarop de financiële maatregel in werking treedt. Daarmee geeft de mijnbouwindustrie aan in
samenhang met de financiële stimuleringsmaatregel bereid te zijn zich in te spannen voor een actieve
benutting van vergunningsgebieden voor opsporings-, winnings- of opslagactiviteiten. Genoemde nota
van wijziging zal er in voorzien dat inwerkingtreding van artikelen of onderdelen van het wetsvoorstel
plaatsvindt op een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip. Inmiddels is het overleg met Nogepa
over het convenant dat medio 2008 in afwachting van een doeltreffende financiële
stimuleringsmaatregel was opgeschort, hervat. Verder heb ik in mijn voornoemde brief van
16 december 2008 aangegeven dat bij de uitwerking van de voorgenomen maatregel nader zal worden
getoetst op verenigbaarheid met de staatssteunbepalingen van het EG-verdrag. Indien tot melding bij
de Europese Commissie zal worden overgegaan - hetgeen naar verwachting het geval zal zijn - is
voorafgaande goedkeuring door de Europese Commissie een voorwaarde voor inwerkingtreding van
de maatregel.
De leden van de PvdA-fractie vroegen welke partijen worden bedoeld met "derde partijen" en of
deze partijen betrokken zijn bij het beoogde convenant. Derde partijen zijn de partijen die thans geen
vergunning houden of deel uitmaken van een groep bedrijven die gezamenlijk een vergunning houdt,
maar wel zelfstandig of samen met een (mede)vergunninghouder in delen van het vergunningsgebied
activiteiten zouden willen ontwikkelen. Deze derden zijn niet betrokken bij het beoogde convenant
11
tussen de Minister van Economische Zaken en (mede)vergunninghoudende mijnbouwondernemingen.
Wel ligt het in de rede dat zij, zodra zij toetreden tot een vergunning of deze overnemen, als
(mede)vergunninghouder het convenant zullen ondertekenen en constructief zullen meewerken aan de
uitvoering ervan. Als een dergelijke "derde partij" de minister zou verzoeken tot gebiedsverkleining
over te gaan, zal de minister hierbij met inachtneming van de bepalingen van de Algemene wet
bestuursrecht omtrent aanvragen om beschikkingen moeten beslissen. Uiteraard gelden hierbij de
wettelijke termijnen en criteria voor gebiedsverkleining van artikel 32b van het wetsvoorstel. Hierbij
zij aangetekend dat een constructieve uitvoering van het convenant kan leiden tot het alsnog
ontwikkelen van significante activiteiten. In die situatie zal niet aan het vereiste voor
gebiedsverkleining worden voldaan.
Aangevende dat bij stijgende olieprijzen het exploiteren van kleine velden eerder rendabel wordt,
vroegen de leden van de fractie van de VVD op welke wijze hiermee rekening wordt gehouden bij de
totstandkoming van het convenant en de eventuele financiële maatregel. De totstandkoming van het
beoogde convenant staat los van het niveau en de verwachtingen ten aanzien van de ontwikkeling van
de olieprijzen. De afspraken die in het kader van het convenant worden gemaakt zijn erop gericht dat
verleende vergunningen actief, effectief en efficiënt worden benut voor opsporing, winning en opslag.
Dat laat onverlet dat investeringsbeslissingen omtrent het exploreren en exploiteren van kleine velden
worden beïnvloed door toekomstverwachtingen ten aanzien van de olieprijzen. Recente
ontwikkelingen tonen aan dat verwachtingen omtrent olieprijsontwikkelingen met grote onzekerheid
zijn omgeven. Vandaar dat mijnbouwbedrijven hun investeringsbeslissingen toetsen aan een lagere
dan de actuele olieprijs. Bij hoge olieprijzen zal inderdaad een groter aantal kleine velden economisch
rendabel kunnen worden geëxploiteerd. Tevens komen er dan weer nieuwe velden die eerder ver onder
de streep vielen in de sfeer van marginaliteit en de financiële maatregel terecht. Welke velden
kwalificeren voor de voorgenomen financiële maatregel wordt bepaald door criteria die zijn
gerelateerd aan de omvang van het gasvoorkomen, afstand tot de infrastructuur en productiviteit van
het veld. De nota van wijziging zal het mogelijk maken dat de criteria periodiek worden geëvalueerd
en zo nodig kunnen worden aangepast. In de toelichting bij de nota van wijziging zullen de
voorgestelde criteria nader worden toegelicht.
6. Opslag van CO2
De leden van de fracties van de PvdA en de SP stelden een aantal vragen in het kader van de opslag
van CO2. Zij vroegen onder meer naar de eventuele gevolgen van dit wetsvoorstel voor de
opslagmogelijkheden, milieueffecten, de verhouding tussen markt en overheid, beheer en bescherming
tegen de aan CO2-opslag verbonden risico's. Het antwoord op deze vragen is dat dit wetsvoorstel op al
de genoemde onderwerpen geen specifieke inhoudelijke regelgeving voorstelt. Dit wetsvoorstel ziet
slechts op het beschikbaar kunnen komen van velden die mogelijk benut kunnen worden voor CO2-
opslag. Daarmee is nog niet bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden ook
daadwerkelijk tot de opslag van CO2 kan en mag worden overgegaan. Mede in verband met de in de
nationale wetgeving te implementeren CCS-richtlijn, die thans nog in de ontwerpfase verkeert, zal aan
de door deze leden genoemde punten aandacht worden besteed. De Kamer zal hierover tezijnertijd
worden geïnformeerd en de gelegenheid krijgen zich erover uit te spreken.
12
7. Europese verplichtingen
De leden van de fractie van de PvdA vroegen of met deze aanpassing van de Mijnbouwwet wordt
geanticipeerd op de Europese richtlijn, waarmee - naar moet worden aangenomen - de CCS-richtlijn
wordt bedoeld. In dit wetsvoorstel wordt niet vooruitgelopen op de aanstaande Europese richtlijn.
Zodra die richtlijn is vastgesteld, zal hierop nader worden ingegaan bij voorstellen tot wijziging van de
Mijnbouwwet als gevolg van de implementatie ervan. Afhankelijk van en afgestemd op de inhoud van
deze richtlijn zal ook de rol van provincies en gemeenten aan de orde komen, waarnaar door deze
leden werd gevraagd.
II Artikelen
Artikel 1
Onderdeel C
De leden van de fractie van de PvdA wezen op de mogelijkheid om door CO2-injectie en -opslag
aardgas te winnen en merkten op dat het automatisch vervallen van de winningsvergunning bij het
verkrijgen van de opslagvergunning dan niet voor de hand ligt. Verder vroegen zij of er in dat verband
een regeling is voor verrekening van winstaandeel. Het antwoord op de vraag van deze leden of
rekening is gehouden met de combinatie van CO2-injectie en -opslag en aardgaswinning, ligt besloten
in de formulering van het voorgestelde derde lid van artikel 26. Daarin wordt voorgesteld dat de
winningsvergunning voor koolwaterstoffen vervalt indien een opslagvergunning wordt verleend voor
de opslag van dezelfde stof als waarvoor de winningsvergunning is verleend. Als CO2 wordt
geïnjecteerd en opgeslagen om daarmee aardgas te winnen, dan blijft de winningsvergunning voor
aardgas - zijnde een andere dan de geïnjecteerde en opgeslagen stof - in stand zolang er sprake is van
gaswinning. Omdat in deze situatie de winningsvergunning blijft bestaan, is en blijft de houder ervan
winstaandeel verschuldigd over de resultaten die hij met de winning van aardgas behaald. Voor het
overige wordt verwezen naar paragraaf 4 van deze nota naar aanleiding van het verslag waar een door
deze leden gestelde vergelijkbare vraag wordt beantwoord.
De leden van de VVD-fractie vroegen of ter voorkoming van speculatie op hogere olieprijzen en
derving van staatsinkomsten nadere eisen worden gesteld aan de maximale hoeveelheid gas die bij
overgang van winning naar opslag mag achterblijven. Dit is niet het geval. De waardering van het
achtergebleven gas vindt volgens de fiscale regels plaats onder meer aan de hand van in het verleden
gerealiseerde gasprijzen en de toekomstverwachtingen. Verder is het goed er op te wijzen dat de
Minister van Economische Zaken niet gehouden is te allen tijde een gevraagde opslagvergunning te
verlenen. Mocht de minister bijvoorbeeld van mening zijn dat het achterblijven van een grote
hoeveelheid winbaar aardgas het planmatig beheer van voorkomens van aardgas schaadt, dan kan hij
op grond van artikel 27, van de Mijnbouwwet de opslagvergunning weigeren.
Onderdelen D en E
Wat zijn de verwachtingen van de regering ten aanzien van de opslag van aardgas en CO2, zo
vroegen de leden van de VVD en wat is de visie van de regering op de balans tussen
13
milieuoverwegingen en leverings- en voorzieningszekerheid. Verder vroegen deze leden naar concrete
criteria voor de keuze tussen deze belangen. Zoals is aangegeven in het Energierapport 2008 vereist
een flexibele gasvraag een flexibel gasaanbod. Omdat rond 2020 de flexibele gasproductie uit het
Groningenveld zal zijn vervallen, zijn alternatieven in de vorm van flexibel inzetbare gasopslagen
nodig om ook in de toekomst de voorzieningszekerheid te kunnen waarborgen. Nederland is door zijn
gunstige geologische en geografische uitgangspositie in staat in deze flexibiliteitbehoefte, niet alleen
voor de nationale, maar ook voor de Noordwest-Europese gasmarkt, te kunnen voorzien. Zoals ik de
Kamer heb toegezegd in mijn reactie op de motie Ten Hoopen c.s. over de gasrotonde (Kamerstukken
II 2008/09, 31 700 XIII, nr. 44) zal ik in het eerste kwartaal van 2009 komen met een samenhangende
voortgangsrapportage, waarin ook wordt ingegaan op de ontwikkelingen en verwachtingen ten aanzien
van de opslag van aardgas. Ten aanzien van de opslag van CO2 zou ik willen verwijzen naar de brief
die ik voorjaar 2009 de Kamer zal doen toekomen omtrent het CCS-beleid en de activiteiten van de
Taskforce CCS. Harde criteria voor de keuze in een voorkomend geval tussen de opslag van CO2 dan
wel aardgas in het kader van milieuoverwegingen en de leverings- en voorzieningszekerheid zijn thans
niet te geven. De afweging tussen de gebruiksdoeleinden van de beschikbare opslagcapaciteit in
Nederland zal nog nader moeten worden ingevuld. Naar verwachting zal ook het vormgeven van een
opslagstrategie voor CO2 hieraan mede richting kunnen geven. Verder is er reeds een aantal
verkennende studies uitgevoerd om de velden die geschikt zijn voor opslag te identificeren.
Vooralsnog zal van geval tot geval, mede op basis van deze verkennende studies, beoordeeld worden
voor welke opslagactiviteit het veld gebruikt kan worden. Bij een concrete afweging in het kader van
een individuele vergunningaanvraag zullen zaken als de karakteristieken van het veld en de ligging ten
opzichte van gasmarkten c.q. CO2-bronnen hierbij een rol spelen.
Onderdeel G
Artikelen 32b en 32c
Gelet op de tijd die veelal gemoeid is met het ontwikkelen van en het nemen van besluiten omtrent
nieuwe projecten en de betrokkenheid daarbij van andere partijen, meenden de leden van de PvdAfractie
dat de in het wetsvoorstel voorgestelde termijnen te kort zijn en zij vroegen hoe de regering
denkt hieraan tegemoet te komen. Anders dan de leden in hun vraagstelling leken te veronderstellen, is
het niet zo dat binnen de in het wetsvoorstel genoemde termijnen de feitelijke opsporings-, winningsof
opslagactiviteiten in de zin van boringen daadwerkelijk moeten hebben plaatsgevonden en dat
anders tot gebiedsverkleining wordt overgegaan. Bijvoorbeeld ook het ontwikkelen en uitwerken van
serieuze voornemens daartoe, afspraken en in gang gezette procedures voor besluitvorming, overleg
over en afstemming met activiteiten in een aangrenzend vergunningsgebied, overleg met derde
partijen kan worden gekwalificeerd als significante activiteit met betrekking tot opsporing, winning en
opslag die de minister aanleiding geeft (vooralsnog) geen stappen tot gebiedsverkleining te nemen.
Het is aan de vergunninghouder om binnen een termijn van zes maanden nadat hem het voornemen tot
gebiedsverkleining is medegedeeld, voldoende aannemelijk te maken dat significante activiteiten
inderdaad hebben plaatsgevonden of binnen een naar het oordeel van de minister redelijke termijn
gaan plaatsvinden. Juist om met de specifieke omstandigheden van het geval rekening te kunnen
houden, geeft het voorgestelde artikel 32b de Minister van Economische Zaken een discretionaire
bevoegdheid. Verder zal er ook voordat er sprake is van een voornemen tot gebiedsverkleining al
overleg met de desbetreffende vergunninghouder hebben plaatsgevonden over zijn activiteitenniveau.
14
Inderdaad wordt, zoals de leden van de fractie van de PvdA vroegen, in het eerste lid van artikel 32b
gedoeld op de periode van twee aangesloten kalenderjaren als bedoeld in het eerste lid van artikel 32a.
In de eerder in deze nota naar aanleiding van het verslag aangekondigde nota van wijziging zal dit
worden verduidelijkt.
Verder vroegen de leden van de fracties van de PvdA en de VVD welke beperkingen en
voorschriften aan een beschikking tot gebiedsverkleining kunnen worden verbonden als bedoeld in het
vierde lid van artikel 32b. Zoals in paragraaf 4 in de beantwoording van vragen van de leden van deze
fracties is aangegeven, is het voorstelbaar dat aan een beschikking tot gebiedsverkleining met het oog
op latere benutting van het gebied voorschriften of beperkingen worden verbonden die zien op een
ordentelijke overdracht van assets en verplichtingen tegen redelijke voorwaarden als wel op de wijze
waarop infrastructuur en mijnbouwwerken dienen te worden achtergelaten met het oog op later
gebruik van het veld.
Komt het de rechtszekerheid niet ten goede als in de wet zou worden vastgelegd dat
gebiedsverkleining pas geschiedt op het tijdstip waarop de beschikking van de minister omtrent
verkleining van een vergunningsgebied onherroepelijk wordt, zo vroegen de leden van de fracties van
de VVD en de PvdA. Het bij wet vastleggen dat een beschikking pas kan worden toegepast op het
tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk wordt, is eerder uitzondering dan regel. Zo'n
uitzondering wordt gevormd door besluiten die onomkeerbare gevolgen met zich brengen,
bijvoorbeeld gevolgen voor het milieu. Aangezien hier geen sprake is van een uitzonderingssituatie
wordt de hoofdregel van de Algemene wet bestuursrecht gevolgd. Dat wil zeggen dat de beschikking
tot gebiedsverkleining ingevolge artikel 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht in werking treedt na
de bekendmaking ervan aan de betrokkene. Dat is mijns inziens ook wenselijk. In een systeem waarbij
de beschikking tot gebiedsverkleining pas van kracht zou worden als de beschikking onherroepelijk is,
zou een vergunninghouder door het benutten van alle bezwaar- en beroepsmogelijkheden de
gebiedsverkleining jaren kunnen tegenhouden. Dat betekent dat een dergelijk gebied al die tijd niet
zou worden benut. Overigens kan een vergunninghouder wiens vergunningsgebied bij beschikking
wordt verkleind de rechter verzoeken om als voorlopige voorziening de werking van de beschikking
op te schorten. Ik ga er overigens van uit dat, gezien de opeenvolgende stappen die moeten worden
doorlopen alvorens een beschikking tot gebiedsverkleining kan worden gegeven, in de praktijk
bezwaar of beroep niet vaak zal worden ingesteld en, zo dat wel het geval is, niet tot vernietiging van
de beschikking zal leiden. Mocht de rechter een besluit tot gebiedsverkleining vernietigen en voor dat
gebied inmiddels een vergunning aan een ander zijn verleend, dan zal de schade op grond van de
onrechtmatige beschikking moeten worden vergoed.
Onderdeel I
De leden van de SP-fractie vroegen of de afspraak om bij de bepaling van het winstaandeel uit te
gaan van de resultaten van de hedgecontracten door winningsbedrijven is te omzeilen door met banken
een lage prijs af te spreken in het hedgecontract en zijdelings door middel van een andere afspraak via
een omweg eventuele winsten onbelast weer te laten terugkomen bij het winningsbedrijf. Zoals in de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is uiteengezet, vinden discussies over de behandeling van
de resultaten uit hedgecontracten ter afdekking van prijs- en koersrisico's op dit moment vaak achteraf
plaats als reeds duidelijk is of het hedgecontract tot een winst of een verlies heeft geleid. De daarbij
15
ingenomen standpunten worden dan in sterke mate bepaald door dit reeds behaalde resultaat. Om
dergelijke door de uitkomst van de contracten gekleurde discussies achteraf te voorkomen, wordt
voorgesteld in gevallen waarin winningsbedrijven hun prijsrisico's trachten af te dekken middels
hedgecontracten, vooraf zekerheid te scheppen over de vraag of de resultaten uit het contract wel of
niet zijn onderworpen aan de heffing van winstaandeel. De door de leden van de SP-fractie geschetste
constructie zal al gauw dienen te worden gekwalificeerd als fraude, met de daaraan verbonden (fiscale
en mogelijk strafrechtelijke) gevolgen voor zowel het winningsbedrijf als de betrokken bank. Ik ga
ervan uit dat noch een fatsoenlijke mijnbouwonderneming, noch een bank bereid zal zijn medewerking
aan dergelijke constructies te verlenen. Daarnaast is het een nogal in het oog lopende constructie om
winstaandeelheffing te frustreren. Een contract dat zo is vormgegeven met lage prijzen leidt immers
tot een voorzienbaar verlies voor het winningsbedrijf, hetgeen voor de Belastingdienst altijd een reden
zal zijn om nader onderzoek te plegen naar de omstandigheden waaronder het contract is afgesloten en
naar de overige tussen het winningsbedrijf en de betreffende bank gemaakte afspraken. Overigens
worden constructies als door de leden van de SP-fractie geopperd, niet door de voorgestelde regeling
opgeroepen en kunnen deze ook nu al voorkomen, maar zullen zoals gezegd niet onopgemerkt blijven.
Onderdeel J
De leden van de PvdA-fractie vroegen voor wiens rekening een schadeloosstelling komt ingeval
van onteigening door gebiedsverkleining en of de schadeloosstelling wellicht wordt doorberekend aan
de nieuwe vergunninghouder. Indien ingevolge het door artikel I, onderdeel K, van het wetsvoorstel
aangevulde eerste lid van artikel 150 van de Mijnbouwwet schadeloosstelling plaatsvindt ingeval van
onteigening door gebiedsverkleining onshore komt het bedrag van deze schadeloosstelling voor
rekening van de staat. Dit bedrag wordt niet doorberekend aan een eventuele nieuwe
vergunninghouder.
De Minister van Economische zaken,