Ministerie van Buitenlandse Zaken
Kamerbrief inzake Uitfaseringsstrategieën Partnerlanden
03-04-2009
Met deze brief bied ik u het syntheserapport aan van de gezamenlijke
evaluatie van Norad, Danida, Sida en het Ministerie van Buitenlandse Zaken naar
hulpbeëindiging (uitfasering) en omvorming van een ontwikkelingshulp relatie
naar niet-hulp relaties op basis van wederzijds belang (hulptransformatie).
Hiermee kom ik tegemoet aan mijn toezegging tijdens het Algemeen Overleg over
het Afrikabeleid van 22 oktober 2008.
Ik grijp dit moment tevens aan om u, zoals aangegeven in mijn beleidsbrief
'Een zaak van iedereen', nader in te lichten over de
uitfaseringsstrategieën voor de verschillende landen waarmee Nederland de
ontwikkelingsrelatie gaat beëindigen. Ik heb de bestaande strategieën en de
aanbevelingen van de gezamenlijke evaluatie naast elkaar gelegd om een goed
beeld te geven van de huidige stand van zaken omtrent uitfaseringsstrategieën
die Nederland op dit moment hanteert.
Denemarken, Nederland, Noorwegen en Zweden hebben in 2007/2008 een evaluatie
uitgevoerd van de wijze waarop zij bilaterale landenprogramma's hebben
uitgefaseerd dan wel getransformeerd in vijf ontwikkelingslanden (Botswana,
Eritrea, India, Malawi en Zuid-Afrika). Het doel was lering te trekken voor
toekomstige uitfasering van hulpprogramma's. Op grond van een analyse van
factoren die van belang zijn voor succesvolle uitfasering komen de evaluatoren
tot de conclusie dat er veel te verbeteren valt aan de wijze waarop de
uitfasering van de bilaterale hulp in genoemde landen heeft plaatsgevonden.
Een team van internationale en uit de betrokken landen afkomstige
evaluatoren, samengesteld door het Nederlandse Ecorys en het Noorse Christian
Michelsen Instituut, heeft de evaluatie uitgevoerd. De evaluatiedienst van Sida
leidde de evaluatie namens de donoren. De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en
Beleidsevaluatie (IOB) maakte deel uit van de managementgroep van de evaluatie.
De evaluatoren concluderen dat er behoefte bestaat aan richtlijnen voor de
uitfasering van hulpprogramma's. Nederlandse uitfaseringen komen overigens als
één van de betere naar voren. Het rapport bevat aanbevelingen die van belang
zijn voor de aanstaande afbouw van Nederlandse (bilaterale)
samenwerkingsprogramma's. Het beschrijft een zestal belangrijke factoren met
betrekking tot het aansturen van uitfaseringsprocessen. Daarnaast worden er meer
algemene suggesties gegeven omtrent hoe toekomstige uitfaseringen zouden moeten
worden aangepakt.
In deze beleidsreactie op het rapport ga ik nader in op de bevindingen en
aanbevelingen van de onderzoekers. Met veel van de bevindingen van de
evaluatoren ben ik het eens; over sommige aanbevelingen en aannames verschil ik
van mening met de onderzoekers of ben ik van mening dat verdere nuancering
wenselijk is. Hoe dan ook ben ik blij met het feit dat er kwalitatief onderzoek
is gedaan naar de praktijk van uitfaseringen en transformaties van hulprelaties.
Een duidelijke conclusie van de evaluatoren is dat uitfaseringen en
transformaties meer aandacht dienen te krijgen dan tot nog toe onder donoren het
geval is. Ook Nederland kan een sterker beleid ontwikkelen om uitfaserings- en
transformatieprocessen te verbeteren. Hoewel het beleid inmiddels door mij reeds
verder ontwikkeld is, biedt de gezamenlijke evaluatie een aantal handvatten om
de uitwerking van uitfaserings- en transformatieprocessen beter te verankeren in
beleidsmatige kaders. Hier wordt op dit moment hard aan gewerkt.
In lijn met het gedachtegoed van de Verklaring van Parijs en de Accra Agenda
for Action is het belangrijk dat sprake is van 'mutual accountability' en een
zoveel mogelijk door het ontvangende land overeengekomen beleid bij de
uiteindelijke uitfasering of transformatie van de hulp. In mijn beleidsbrief
'Een zaak van iedereen' heb ik het belang aangegeven van een goed
voorbereide en geplande uitfasering uit verschillende landen. Dit is inmiddels
ook terug te vinden in de jaarplannen die door ambassades zijn geschreven.
Hierin wordt omschreven wat de gewenste uitfaseringsstrategie inhoudt en hoe de
toekomstige relatie met het partnerland eruit zou kunnen zien.
Bevindingen van de Joint Donor Evaluation
Eén van de hoofdbevindingen van deze evaluatie is dat de resultaten van
uitfaseringsprocessen uiteenlopen en variëren van positief tot negatief. Dat
geldt ook voor de Nederlandse uitfaseringen, waarbij vooral met betrekking tot
de uitfasering van de hulp aan India positief geoordeeld is door de evaluatoren.
Planning van uitfaseringen met het oog op duurzame resultaten krijgt relatief
weinig aandacht volgens de evaluatie, terwijl uitfaseringen steeds vaker
voorkomen.
De evaluatie heeft een zestal bepalende factoren geïdentificeerd voor
succesvolle uitvoering van een transformatie- of uitfaseringsproces.
Ik onderschrijf het belang van deze factoren ten volle. Daarbij benadruk ik,
evenals de evaluatoren, dat ze geen blauwdruk vormen voor succesvol beëindigen
of transformeren van een hulprelatie. Maatwerk staat centraal. De verschillende
factoren zijn in de ene situatie belangrijker dan in de andere. Ik zal later in
deze reactie nader ingaan op het uitfaserings- en transformatiebeleid met
betrekking tot onze partnerlanden.
Alvorens ik inga op specifiek landenbeleid zal ik gehoor geven aan een
verzoek van de evaluatoren. Als een soort van metaconclusie van de evaluatie
vragen de evaluatoren aan beleidsmakers om een drietal punten te adresseren;
Mijn reactie op bovenstaande punten is als volgt:
De evaluatie wekt de indruk dat politieke OS de zwakste landen benadeelt:
'There is the concern that politicisation of aid, resulting in a higher
level of aid volatility, may result in punishing only the weakest' (pagina 83).
Deze suggestie deel ik niet. Politieke OS is en blijft voor mij een
belangrijke manier om de Millennium Ontwikkelingsdoelen te bereiken. Een puur
technocratische uitvoering van OS zal naar mijn stellige overtuiging niet de
gewenste resultaten opleveren, daar er altijd een politieke component aan OS
zit. Er zijn altijd gevestigde belangen die ontwikkeling tegengaan. Er zullen
taboes bespreekbaar moeten worden gemaakt, over corruptie, de positie van
vrouwen, vluchtelingen, abortus etc. Dit is waarin politieke OS een
constructieve rol kan spelen. Maar alleen binnen de juiste, realistische kaders.
Politieke OS vraagt oog voor de politiek bestuurlijke context in landen, inzet
op democratischer relaties tussen overheden en burgers en
ontwikkelingsprestaties van het bestuur. Men moet politieke OS niet verwarren
met incident gedreven OS.
De evaluatie stelt dat bij de start van een hulprelatie rekening moet worden
gehouden met een toekomstige uitfasering danwel transformatie van de hulp. Hier
ben ik het mee eens. De evaluatie benadrukt echter dat de modaliteit
begrotingssteun een eventuele uitfasering moeilijker maakt. Ik wil juist
benadrukken dat (in overeenstemming met de bevindingen van de evaluatie) dit
niet zo hoeft te zijn, indien in een verantwoord tempo wordt afgebouwd.
De evaluatie stelt dat donoren vaak meer invloed 'kopen' door grotere
bedragen aan hulpgelden beschikbaar te stellen. Ik associeer mij hier totaal
niet mee en het geldt ook niet voor het Nederlands beleid. Nederland kijkt bij
het toekennen van steun vooral naar de behoefte van het partnerland. Het gaat om
wat daar nodig is om de situatie te verbeteren en wat voor soort hulp effectief
kan worden ingezet. De politieke dialoog speelt hierbij te allen tijde een
belangrijke rol.
Vertaalslag naar de praktijk
Alvorens ik de uitfaserings- en transformatiestrategieën voor door mij
aangewezen uitfaseringslanden beschrijf aan de hand van de beleidsevaluatie wil
ik twee opmerkingen maken betreffende de methodologie van de evaluatie.
Betere onderverdeling in soorten uitfaseringen noodzakelijk.
Mijns inziens gaat de evaluatie niet diep genoeg in op de verschillende
soorten uitfaseringen die mogelijk zijn. Om de aanbevelingen van de studie door
te voeren in beleidsmatige kaders dient meer specifiek onderscheid gemaakt te
worden in met name de diverse 'force majeur' situaties. Force majeur situaties
worden omschreven als: 'gekenmerkt door gestrande diplomatieke betrekkingen en /
of onzekere omstandigheden. Het doel is hier om ordelijk maar vooral zo snel
mogelijk te vertrekken'. Ik ben van mening dat er grote verschillen bestaan
tussen de manieren waarop een dergelijke situatie kan ontstaan. Een snel vertrek
uit een land op basis van een parlementaire beslissing van het donor- of het
partnerland heeft andere implicaties dan een snel vertrek uit een land op basis
van bijvoorbeeld een geweldsuitbarsting in dat land.
Indien er sprake is van een parlementaire/politieke beslissing van het donor-
of partnerland, dient een strategie gevolgd te worden waarbij het doel is om de
behaalde ontwikkelingsresultaten te verankeren. Dit was bijvoorbeeld het geval
in India.
Indien de veiligheid in het partnerland een snelle uitfasering noodzakelijk
maakt, kan worden gedacht aan het snel terugtrekken van personeel en het
verschuiven van budgetten naar meer multilaterale humanitaire hulp voor de
bevolking. Uitvoering van programma's en verankering van resultaten is in een
dergelijke situatie niet te waarborgen.
Nederland doet het relatief goed, maar het kan beter
Nederland scoort overwegend goed in uitfaserings- en transformatieprocessen.
Dit is echter eerder een uitvloeisel van de manier waarop wij zaken doen met
onze partnerlanden dan het gevolg van een duidelijk kader betreffende de aanpak
van dergelijke processen. Ik ben van mening dat het beleid omtrent uitfaseringen
en transformaties de afgelopen jaren sterk is verbeterd middels opname van
uitfaseringsstrategieën in de meerjarige strategische plannen van de posten.
Tevens is er een specifieke categorie exitlanden in mijn beleid opgenomen. Dit
neemt niet weg dat er altijd ruimte is voor verbetering. De evaluatie geeft
handvatten om een sterker kader te ontwikkelen. De bedoeling van een dergelijk
kader is dat het uitfaserings- of transformatieproces degelijk wordt voorbereid
en gecommuniceerd. Bovendien ontstaat er middels een dergelijk kader
consistentie in de manier waarop wij zulke processen in verschillende landen
voorbereiden ondanks dat het voor ieder land een kwestie van maatwerk is.
Beschrijving van de bestaande uitfaserings- en
transformatiestrategieën
Laat ik beginnen met een overzicht van de verschillende redenen voor
uitfasering van een Nederlandse hulprelatie met een land.
In mijn beleidsbrief 'Een zaak van iedereen' heb ik een zevental
landen benoemd waarmee de hulprelatie zal worden afgebouwd. Hieronder staan de
zeven landen en de zes conclusies van de gezamenlijke evaluatie in tabelvorm
weergegeven. Vervolgens zal ik per land aangeven wat de strategie m.b.t.
uitfasering van de OS-relatie inhoud en wat de context is waarin deze is
geformuleerd.
In de bovenstaande tabel kunt u zien dat er voor Eritrea en Sri Lanka achter
twee van de belangrijke punten zoals door de evaluatie naar voren zijn gebracht
een 'nee' is ingevuld. Dit heeft voornamelijk te maken met de politieke onwil
van de plaatselijke overheden. In de overige landen wordt bewust wel aandacht
geschonken aan de zes factoren zoals die in de evaluatie naar voren komen.
1. Bosnië-Herzegovina
Dit land werkt toe naar lidmaatschap van de Europese Unie. De budgetten voor
de lopende periode zijn zodanig vastgesteld dat de bilaterale hulpbijdragen
geleidelijk vervangen worden door fondsen uit het IPA (Instrument for
Pre-Accession) van de EC. De aandacht van de ambassade richt zich meer en meer
op de ondersteuning van Bosnië-Herzegovina bij het voldoen aan de voorwaarden
voor toetreding tot de EU. Hiermee werkt de ambassade in lijn met de
aanbevelingen omtrent realistische tijdspaden, flexibele budgetten, respecteren
van verplichtingen en toezeggingen en het geleidelijk overdragen van
werkzaamheden zodat de institutionele capaciteit van het land de mogelijkheid
krijgt geleidelijk tot wasdom te komen.
2. Eritrea
Tijdens mijn bezoek in maart 2008 zijn de autoriteiten en de president van
Eritrea persoonlijk op de hoogte gesteld van het Nederlandse besluit geen nieuwe
bilaterale programma's en projecten te starten. Uitfasering en beëindiging van
de Nederlandse bilaterale programma's en projecten is per ultimo 2008 door de
post voltooid, met uitzondering van het UNICEF-project, waarvoor gewacht wordt
op de slotrapportage van het hoofdkantoor.
Alle lopende projecten zijn conform de projectdoelstellingen uitgevoerd, met
uitzondering van het Care Project 'Environmental Conservation and Food Security'
en het UNICEF project 'Children in conflict with the Law'. Care heeft in maart
2008 alle werkzaamheden in Eritrea vroegtijdig beëindigd en vertrok kort daarna
uit Eritrea.
De evaluatoren stellen dat Nederland niet heeft overlegd met de autoriteiten
in Eritrea met betrekking tot de uitfasering van de hulp. Hierdoor is er in de
ogen van de evaluatoren geen sprake van een volwaardige uitfaseringsstrategie.
Er is echter jarenlang geprobeerd om samen te werken met de autoriteiten. Langs
verschillende wegen is geprobeerd om de autoriteiten te bewegen mee te werken
aan de opbouw van een structurele ontwikkelingsrelatie. Dit is niet gelukt. Dat
de autoriteiten van Eritrea weinig te zeggen hebben gehad in het proces van
hulpaanpassing en uiteindelijk de uitfasering van de hulp, is helaas
onvermijdelijk.
In lijn met het aandachtsgebied flexibiliteit in budgettering heb ik in juli
vorig jaar de bijdrage aan UNICEF vorig jaar verhoogd met 1 miljoen euro om
langs die weg de bevolking van Eritrea extra te ondersteunen ondanks de
uitfasering.
3. Sri Lanka
In mei 2005 heeft mijn voorgangster de uitfasering van de bilaterale
OS-relatie met Sri Lanka, die per 2010 gerealiseerd moet zijn, goedgekeurd. Tot
aan 2008 werd een breed OS-programma uitgevoerd gericht op private sector
development, milieu, goed bestuur, gedeeld cultureel erfgoed en
tsunami-wederopbouw. Bij het uitkomen van de beleidsbrief 'Een zaak van
iedereen' bevond het vredesproces in Sri Lanka zich in een patstelling. Door de
blijvende stagnatie van het vredesproces en het opnieuw oplaaien van het
conflict, is besloten tot een herziening van het resterende OS-programma en de
Nederlandse inzet te verleggen naar het bieden van humanitaire hulp,
mensenrechten en het gedeeld cultureel erfgoed. De nog lopende activiteiten
zullen naar verwachting in 2009 zijn afgerond. De boodschap dat Nederland de
hulp zou uitfaseren is door de Chef de Poste persoonlijk overgebracht aan de
hoogst verantwoordelijke functionaris binnen de overheid van Sri Lanka.
4. Albanië
De hulprelatie in Albanië wordt in goed overleg met de autoriteiten van
Albanië geleidelijk omgevormd naar een bilaterale niet-hulp relatie. De aandacht
verschuift meer en meer van OS-projecten naar institutionele ontwikkeling en
private sector development opdat het land een goede aansluiting bij de
EU kan vinden. Samen met de Albanese regering, de EC en andere donoren wordt
hard gewerkt aan het laten aansluiten van de wetgeving en instituties bij de EU.
Dat dit proces tijd nodig heeft is duidelijk. Het feit dat de ambassade in het
jaarverslag over 2008 aangeeft dat de gestelde doelen en resultaten grotendeels
behaald zijn sterkt mij in het vertrouwen dat we de noodzakelijke tijdspaden
gezamenlijk op correcte wijze hebben vastgesteld.
5. Armenië
Armenië is als uitfaseringsland gedefinieerd vanwege het bereiken van de
middeninkomensstatus. Dit betekent dat de ODA-budgetten in Armenië worden
uitgefaseerd en er tegelijkertijd een groot scala aan Europese (European
Neighbourhood Policy) instrumenten gericht op economische ontwikkeling (PSOM
e.d.), worden ingezet met als doel het aanscherpen van de economische en
politieke bilaterale relatie. De geleidelijke uitfasering van het
ODA-instrumentarium vindt plaats in overleg met de verschillende stakeholders.
Bijkomende moeilijkheid bij het opbouwen van sterke instituties in het land zijn
de politieke spanningen in de regio. Deze spanningen maken flexibiliteit in
budgetten en tijdspaden noodzakelijk. Zo heeft het conflict in Georgië zeker tot
vertraging geleid bij het behalen van enkele van de doelstellingen van de
ambassade in Tbilisi.
6. Kaapverdië
Kaapverdië heeft zich in de afgelopen decennia goed ontwikkeld en is
opgeklommen van MOL (minst Ontwikkelde Landen) naar een Middeninkomenland.
Hoewel de human development index voor Kaapverdië een zeer positieve
trend heeft laten zien, net als het BNP per hoofd, is het land economisch nog
zeer kwetsbaar. De transformatiestrategie van Nederland richt zich dan ook op
het versterken van de economische weerbaarheid middels een intensivering van de
private sector development, versterking van de veiligheid en democratie
door nauwe samenwerking met EU en een betere afstemming van het aanbod aan
beroepsopleidingen op de vraag van de arbeidsmarkt. Kaapverdië is een
succesverhaal, waar de transitie van traditionele OS via een brede relatie naar
een niet-hulp relatie daadwerkelijk gestalte begint te krijgen. Weinig landen
zijn Kaapverdië voorgegaan op dit pad, en geen donor is Nederland in Kaapverdië
voorgegaan in de verbreding. Een mix van ODA en non-ODA-instrumenten zal het
gereedschap zijn bij de transitie. De Nederlandse beslissing om de 30-jarige
hulpgever hulpontvanger relatie te beëindigen werd in eerstee instantie als
schokkend ervaren door Kaapverdië. Echter, Kaapverdië kan de Nederlandse inzet
ten aanzien van de verbreding van de relaties inmiddels positief waarderen. Dit
blijkt onder andere uit het feit dat Kaapverdië de Nederlandse ambassadeur in
Dakar, mede geaccrediteerd in Kaapverdië, verzocht tijdens een donorbijeenkomst
op 19 en 20 januari jl. een presentatie te geven over de verbredingsagenda van
Nederland. Bij deze bijeenkomst waren ambassadeurs uit 40 landen (van de G8
ontbrak alleen Rusland) en vertegenwoordigers van 15 internationale organisaties
aanwezig.
7. Macedonië
Nederland heeft een OS-relatie met Macedonië sinds 1994. Deze OS-relatie
wordt geleidelijk omgevormd tot een niet-hulp relatie. Tegelijk met het
uitfaseren van het gebruik van ODA-fondsen wordt van andere instrumenten (zoals
MATRA-fondsen) steeds meer gebruik gemaakt. In de transitie-fase wordt door de
Nederlandse post gelijktijdig gewerkt aan activiteiten die onder ODA vallen en
aan activiteiten die meer bij een niet-hulp relatie thuishoren. Zo wordt er
gewerkt aan mensenrechten, goed bestuur en public financial management aan de
ene kant en aan het intensiveren van handelsrelaties en wederzijdse
investeringen aan de andere kant.
Concluderend kan ik stellen dat ik blij ben met het feit dat een evaluatie
van uitfaseringsstrategieën is uitgevoerd. Ik onderstreep het (wisselend) belang
van de belangrijkste factoren zoals deze door de evaluatoren zijn weergegeven.
Bovendien ben ik tevreden met de mate waarin deze factoren reeds zijn terug te
vinden in het Nederlandse beleid. Desalniettemin ben ik mij er van bewust dat er
op dit punt nog winst te behalen valt. En die winst willen we als
Nederland ook behalen. Op dit moment wordt er dan ook gewerkt aan een nog betere
samenwerking tussen de verschillende Nederlandse ministeries op het gebied van
de transformatie van een hulp- naar een samenwerkingsrelatie.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Ministerie van Buitenlandse Zaken