Aansturing van ProRail door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Sturen op prestaties
Minister van Verkeer en Waterstaat moet beleid en toezicht beter
scheiden bij aansturing ProRail
Minister is niet concreet over te leveren prestaties ProRail voor 5%
reizigersgroei
De minister van Verkeer en Waterstaat (VenW) is ProRail meer aan gaan
sturen op vooraf afgesproken prestaties, maar hij kan nog een aantal
stappen maken om zijn rol als opdrachtgever te verbeteren. Zo moeten
beleid en toezicht door de minister beter gescheiden worden. Ook zijn
aanvullende instrumenten nodig om ProRail aan te sturen, mochten de
prestaties van ProRail tegenvallen. De minister kan ProRail daarnaast
consistenter aansturen op beleidsdoelen op de lange termijn.
De minister is op dit moment aandeelhouder van ProRail. Beheer van dat
aandeelhouderschap kan beter overgedragen worden aan de minister van
Financiën.
Tot deze conclusies komt de Algemene Rekenkamer in 'Aansturing van
ProRail door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat', dat zij op 16
april 2009 publiceert. Publicatie van dit onderzoek houdt mede verband
met de aanstaande evaluatie van de spoorwegwet.
De Nederlandse spoorweginfrastructuur wordt aangelegd en onderhouden
door ProRail, onder verantwoordelijkheid van de minister van VenW. Per
1 januari 2008 stuurt de minister ProRail aan op basis van vooraf
afgesproken prestaties. Deze outputsturing moet ProRail prikkelen tot
doelmatige prestaties. Om de afgesproken prestaties te kunnen leveren,
krijgt ProRail jaarlijks EUR 2 miljard subsidie van de minister. De
Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de aansturing van
ProRail: hoe wordt het opdrachtgeverschap ingevuld en hoe kan de
minister hierin verder groeien?
Onafhankelijkheid toezicht niet gewaarborgd
De Algemene Rekenkamer constateert dat de onafhankelijkheid van het
toezicht op ProRail niet gewaarborgd is. Het toezicht op ProRail wordt
nu uitgevoerd door dezelfde directie van het Ministerie van VenW die
ook het beleid bepaalt. Om risico's op dubbele petten en
belangentegenstellingen te vermijden, moet het ministerie de functies
van beleidsbepaler en toezichthouder beter scheiden. De Algemene
Rekenkamer beveelt de minister aan om een onafhankelijke
toezichteenheid in te stellen binnen zijn ministerie.
Aandeelhouderschap Ministerie van Verkeer en Waterstaat niet passend
De Algemene Rekenkamer vindt het bovendien niet passend dat de
minister van VenW optreedt als aandeelhouder van ProRail. Met de
huidige wijze van aansturen wil de minister afstand nemen van het
operationele niveau van aansturing. Deze operationele aansturing van
ProRail was de reden dat niet de minister van Financiën
(verantwoordelijk voor staatsdeelnemingen), maar de minister van VenW
verantwoordelijk is voor het staatsaandeelhouderschap. Het plaatsen
van het aandeelhouderschap van ProRail bij het Ministerie van
Financiën zorgt voor een zuiverdere scheiding tussen beleid en
aandeelhouderschap.
Onvoldoende middelen om bij te sturen bij tegenvallende prestaties
ProRail is in 2007 de vooraf gemaakte afspraken met de minister van
VenW nagekomen. Mochten de prestaties van ProRail echter tegenvallen,
dan beschikt de minister - als opdrachtgever - niet over voldoende
passende interventie-instrumenten om ProRail bij te sturen (in een
zgn. interventieladder).
De stap tussen de middelen overleg- en informatieplicht enerzijds en
bestuursdwang anderzijds is volgens de Algemene Rekenkamer te groot.
Het zou bijvoorbeeld ook mogelijk moeten worden om een formele
waarschuwing af te geven of om de subsidie gedeeltelijk op te
schorten. Nu zet het Ministerie van VenW actief de instrumenten in die
bij het aandeelhouderschap horen om ProRail aan te sturen. Hierdoor
ontstaat het risico dat oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van de
aandeelhouderspositie.
Opdrachtgeverschap minister van VenW kan consistenter
De minister is voor het bereiken van zijn doelstellingen afhankelijk
van de prestaties van ProRail. Het is echter niet duidelijk hoe het
Ministerie van VenW ProRail aanstuurt om de specifieke
beleidsdoelstellingen van het ministerie te realiseren, zoals
jaarlijks 5% reizigersgroei. De minister geeft namelijk niet aan welke
concrete prestaties van ProRail nodig zijn om de doelen te realiseren.
De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van VenW aan om te bepalen
hoe hij ProRail prestatiegericht kan aansturen op het bereiken van
zijn beleidsdoelstellingen.
Reactie bewindspersonen, ProRail en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van VenW vindt het rapport een goede ondersteuning voor de
verdere professionalisering van de sturing op prestaties van ProRail
en hij zal het betrekken bij de evaluatie van de spoorwegwet. De
minister zegt in zijn reactie toe om het aandeelhouderschap
onafhankelijk te positioneren van de beleidsdirectie, maar dit wil hij
niet bij het Ministerie van Financiën onderbrengen. De minister
ervaart zijn positie als aandeelhouder als aanvullend aan zijn
beleidsmatige aansturing. De minister van Financiën deelt deze mening.
De raad van bestuur van ProRail vindt het in zijn reactie van belang
dat de rolverdeling tussen het Ministerie van VenW en ProRail helder
is en ziet onze aanbevelingen daarbij als een goede bijdrage. De
Algemene Rekenkamer schrijft in haar nawoord dat de evaluatie van de
spoorwegwet kansen voor de Tweede Kamer biedt om verschillende opties
voor de organisatie van het toezicht en beleid, waaronder het
aandeelhouderschap, tegen elkaar af te wegen.
Persbericht Algemene Rekenkamer, 16 april 2009
Algemene Rekenkamer