Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
ZICHT OP ZORGGELDEN
De besteding van de
zorgmiddelen in het
primair, speciaal en voortgezet onderwijs
Mevrouw M.C. van der Hoff-Israël
De heer H.A. de Wit
Mevrouw drs E. Verschure
De heer drs W. Bos
Infinite Financieel B.V.
Postbus 2511
Rapport: Zicht op zorggelden 3500 GM Utrecht
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet www.infinitebv.nl
onderwijs info@infinitebv.nl
11 mei 2009
Inhoudsopgave
1. De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs..................................................... 3
1.1. Inleiding......................................................................................................................................... 3
1.2. Aanleiding ..................................................................................................................................... 4
1.3. Opbouw van het rapport ............................................................................................................... 5
1.4 Samenvattend overzicht van regelingen, middelen en actoren..................................................... 6
1.5 Financiële basisbegrippen............................................................................................................. 8
2. Leerling gebonden financiering Rugzakleerlingen ........................................................................... 9
2.1. Inleiding......................................................................................................................................... 9
2.2. Algemene gegevens................................................................................................................... 10
2.3. Basisscholen............................................................................................................................... 12
2.4. SBO-scholen............................................................................................................................... 14
2.5. VO scholen ................................................................................................................................. 16
2.6. Conclusies .................................................................................................................................. 18
3. Analyse jaarverslagen WEC-instellingen .......................................................................................... 19
3.1. Inleiding....................................................................................................................................... 19
3.2. Baten........................................................................................................................................... 20
3.3. Lasten ......................................................................................................................................... 21
3.4. Rendement ................................................................................................................................. 22
3.5. Eigen vermogen.......................................................................................................................... 25
3.6. WEC-instellingen met grote aantallen ambulant begeleide leerlingen....................................... 26
3.7. Kwalitatieve opmerkingen bij de jaarverslagen .......................................................................... 27
3.8. Conclusies .................................................................................................................................. 28
4. Analyse jaarverslagen REC's............................................................................................................ 29
4.1. Inleiding....................................................................................................................................... 29
4.2. Baten........................................................................................................................................... 30
4.3. Lasten ......................................................................................................................................... 31
4.4. Rendement ................................................................................................................................. 32
4.5. Eigen vermogen.......................................................................................................................... 33
4.6. De toelichting op de jaarverslagen ............................................................................................. 34
4.7. Conclusies .................................................................................................................................. 35
5. Analyse zorgplannen en jaarverslagen Samenwerkingsverbanden WSNS ..................................... 36
5.1. Inleiding....................................................................................................................................... 36
5.2. Analyse zorgplannen .................................................................................................................. 38
5.3. Analyse jaarverslagen................................................................................................................. 46
6. Analyse zorgplannen en jaarverslagen samenwerkingsverbanden VO............................................ 49
6.1. Algemeen.................................................................................................................................... 49
6.2. Begroting..................................................................................................................................... 50
6.3. Zorgplan...................................................................................................................................... 51
6.4 Jaarverslagen .............................................................................................................................. 54
6.5 Conclusies ................................................................................................................................... 56
7. Samenvatting, conclusies, visie onderzoekers en aanbevelingen.................................................... 57
7.1 Samenvatting............................................................................................................................... 57
7.2. Cijfermatige samenvatting primair onderwijs.............................................................................. 60
7.3. Conclusies .................................................................................................................................. 62
7.4. Visie van de onderzoekers ......................................................................................................... 64
7.5. Aanbevelingen............................................................................................................................ 66
Bijlage 1 Grote VO school in provinciestad ....................................................................................... 69
Bijlage 2 Bouwstenen voor een adequate cyclus van planning en verantwoording (SWV WSNS).. 72
Rapport: Zicht op zorggelden 2
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
1. De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet
onderwijs
1.1. Inleiding
In dit rapport wordt verslag gedaan van een breed onderzoek op hoofdlijnen naar de (verantwoording
van) de besteding van zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs.
Voor het onderzoek is gebruikt gemaakt van:
84 jaarverslagen 2007 van schoolbesturen met veel rugzakleerlingen (PO en VO)
215 zorgplannen 2008-2009 van Samenwerkingverbanden WSNS (PO)
45 jaarverslagen 2007 van Samenwerkingsverbanden WSNS (PO)
29 zorgplannen 2008-2009 van Samenwerkingsverbanden VO/SVO (VO)
30 jaarverslagen van schoolbesturen VO met een "kassierschool"1
93 jaarverslagen 2007 van schoolbesturen met louter WEC-scholen (SO/VSO)
23 jaarverslagen 2007 van REC's ( Regionale Expertise Centra voor WEC-instellingen)
Het onderzoek is uitgevoerd in de periode 2 maart 3 april 2009. Het onderzoeksrapport is begin mei
2009 afgerond.
1 De middelen voor de samenwerkingsverbanden VO/VSO worden uitgekeerd aan één van de deelnemende scholen, de zgn.
kassierschool.
Rapport: Zicht op zorggelden 3
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
1.2. Aanleiding
Binnen het funderend onderwijs2 gaan naast subsidiestromen voor het regulier geven van onderwijs
veel gelden om, specifiek bedoeld voor leerlingen die een onderwijsbelemmering hebben en zonder
extra en/of speciale zorg en aandacht geen of onvoldoende onderwijs kunnen volgen.
De rechtmatigheid van de besteding van de middelen is hierbij niet in het geding. Immers, alle van
overheidswege verstrekte vergoedingen aan schoolbesturen worden door dezen verantwoord onder
overlegging van een goedkeurende accountantsverklaring ten aanzien van de rechtmatigheid van de
besteding. In hoeverre echter de besteding doelmatig is, onttrekt zich aan de waarneming als
überhaupt al (voldoende) duidelijk is waar het geld aan uitgegeven wordt.
Daarnaast roepen landelijke publicaties (zoals recentelijk in het Onderwijsblad; AOb) een beeld op
van een sector waar het geld op de plank blijft liggen en zo niet terecht komt daar, waar het hoort: bij
de leerling die de zorg en aandacht behoeft.
Tenslotte is in december 2008 de Motie Kraneveldt door de Tweede Kamer aangenomen.
Hierin wordt de regering verzocht een diepgaand accountantsonderzoek in te stellen in het PO, VO en
MBO naar de daadwerkelijke besteding van de zorggelden bij een representatief aantal scholen in het
reguliere onderwijs en in alle clusters van het speciaal onderwijs en daarbij alle budgetten voor
LWOO, PRO, WSNS, SBO, het Regionaal Zorgbudget VO, de rugzakken, de meerkosten van het
(V)SO alsmede de gelden voor Rebound, Herstart en Op de rails mee te nemen. De Kamer wenst
daarover in het voorjaar van 2009 verslag te krijgen.
De vraag is dan ook of er sprake is van een situatie die verbetering behoeft. Verbetering op het vlak
van transparantie (duidelijk maken waaraan het geld uitgegeven wordt en welke keuzes daaraan ten
grondslag liggen) dan wel verbetering op het vlak van doelmatigheid (als er sprake is van
ondoelmatige besteding dan wel weglek van gelden).
Met doelmatig wordt aan de ene kant bedoeld de mate waarin het geld direct besteed wordt aan de
man of vrouw die (in een onderwijsgevende of onderwijsondersteunende functie) met de leerlingen in
kwestie werkt. Aan de andere kant wordt met doelmatig bedoeld de beleidsmatige onderbouwing van
de gemaakte keuzes en zo mogelijk de effecten daarvan indien en voor zover die gemeten worden.
De geldstromen die betrokken zijn bij dit onderzoek zijn:
- Middelen leerling gebonden financiering (LGF Rugzak) - ca. 400 miljoen
- Regionale Expertise Centra - 15 miljoen
- Samenwerkingsverbanden WSNS ca. 365 miljoen (inclusief directe bekostiging SBO)
- Samenwerkingsverbanden VO ca. 40 miljoen (Regionaal ZorgBudget en Rebound)
- Middelen LWOO en PRO ca. 475 miljoen
Tevens zijn de reguliere middelen voor de WEC-scholen ((voortgezet) speciaal onderwijs) bij het
onderzoek betrokken alsmede de projectgelden Herstart en Op de rails, deze bedragen bij elkaar
ongeveer 1 miljard.
2 Het primair, speciaal en voortgezet onderwijs zoals bedoeld in de WPO, WEC en WVO
Rapport: Zicht op zorggelden 4
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
1.3. Opbouw van het rapport
Hoofdstuk 1 bevat algemene informatie, over het onderzoek en het onderwerp van onderzoek.
In hoofdstuk 2 zijn de onderzoeksresultaten met betrekking tot Leerling gebonden financiering (LGF -
Rugzak) opgenomen.
Hoofdstuk 3 gaat over het onderzoek naar de jaarverslagen van de instellingen voor speciaal
onderwijs (WEC-scholen).
In hoofdstuk 4 komt het onderzoek naar de jaarverslagen van de REC's aan de orde.
Het onderzoek naar de zorgplannen en jaarverslagen van de Samenwerkingsverbanden WSNS wordt
in hoofdstuk 5 beschreven.
In hoofdstuk 6 staan de zorgplannen van de samenwerkingsverbanden VO centraal.
Elk van de hoofdstukken 2, 3, 4, 5 en 6 bevat een deelonderzoek en sluit af met een paragraaf
conclusies.
Hoofdstuk 7 bevat de algemene en de financiële samenvatting van het onderzoek, de conclusies,
kanttekeningen van de onderzoekers en aanbevelingen.
Het rapport bevat twee bijlagen. Een Case-studie naar de inzet van zorgmiddelen in het VO en
Bouwstenen voor een adequate cyclus van planning en verantwoording (SWV WSNS).
Rapport: Zicht op zorggelden 5
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
1.4 Samenvattend overzicht van regelingen, middelen en actoren
In onderstaande paragrafen volgt een overzicht3 van zorgmiddelen beschikbaar in het primair,
voortgezet en speciaal onderwijs.
1.4.1. Leerling gebonden financiering, LGF - Rugzak (PO en VO)
De leerling gebonden financiering (LGF) is sinds 2003 wettelijk verankerd in de WPO4, WVO5 en de
WEC6. Het LGF beleid wil de integratie en emancipatie van leerlingen met een handicap of stoornis in
het regulier onderwijs bevorderen, de kwaliteit van het onderwijs aan deze leerlingen verbeteren en de
keuzevrijheid van de ouders vergroten. Concreet betekent dit dat gehandicapte leerlingen met een
leerling gebonden budget geplaatst kunnen worden in het (reguliere) basis en voortgezet onderwijs.
Een deel van dit budget moet verplicht ingezet worden om ambulante begeleiding in te kopen bij het
(voortgezet) speciaal onderwijs.
De toelating tot leerling gebonden financiering wordt bepaald door CvI's7. Deze CvI's worden
opgericht en in stand gehouden door de REC's8, maar zijn verder onafhankelijk en hanteren landelijk
vastgelegde criteria. Als de geïndiceerde leerling aan de criteria voldoet, hebben de ouders de vrijheid
te kiezen voor regulier onderwijs met een rugzak of voor (voortgezet) speciaal onderwijs.
Op 1 oktober 2008 hadden ongeveer 36.500 kinderen (PO en VO) een rugzak. Aan middelen voor
rugzakken is ongeveer 400 miljoen beschikbaar.
1.4.2. Speciaal Onderwijs (Wet op de Expertise Centra)
Tot de WEC-instellingen behoren de scholen voor speciaal onderwijs; deze scholen zijn bedoeld voor
leerlingen die zintuiglijk, lichamelijk of verstandelijk gehandicapt zijn en voor leerlingen met
psychiatrische of gedragsstoornissen. De scholen zijn verdeeld in vier clusters: visueel gehandicapten
(cluster 1), auditief gehandicapten/spraak- en taalproblemen (cluster 2), lichamelijk/verstandelijk
gehandicapten (cluster 3), leerlingen met gedragsproblemen (cluster 4). De toelating tot deze scholen
ligt in handen van de CvI, die door het REC in stand gehouden wordt. De WEC-instellingen worden
bekostigd op basis van de Wet op de WEC (Wet op de Expertise Centra).
Er zijn 323 scholen voor speciaal onderwijs in Nederland. Er zijn 150 bevoegde gezagsorganen met
(onder andere) één of meer WEC-scholen. 93 van deze besturen hebben alleen maar één of
meerdere WEC-scholen onder zich.
De rijksmiddelen voor het speciaal onderwijs (WEC-scholen) bedragen ruim 1 miljard. Dit betreft alle
middelen die deze schoolbesturen ontvangen, voor al hun personele en materiële uitgaven. Het totaal
aantal leerlingen bedraagt ruim 66.000.
1.4.3. REC's Regionale Expertise Centra
Alle scholen voor speciaal onderwijs maken deel uit van een samenwerkingsverband. Deze
samenwerkingsverbanden vormen een REC (Regionaal Expertise Centrum) en zijn regionaal per
cluster georganiseerd. Dit REC is verantwoordelijk voor de toelating tot het speciaal onderwijs,
ondersteunt de ouders bij het aanmeldings- en onderzoekstraject en coördineert de ambulante
begeleiding voor leerlingen in het reguliere onderwijs, die een indicatie hebben voor het speciaal
onderwijs (de zgn. rugzakleerlingen). De toelating tot deze scholen ligt in handen van de CvI, die door
3 Bedragen over kalenderjaar 2008, leerlingaantallen per 1 oktober 2008
4 Wet op het Primair Onderwijs
5 Wet op het Voortgezet Onderwijs
6 Wet op de Expertise Centra
7 Commissie van Indicatiestelling
8 Regionale Expertise Centra
Rapport: Zicht op zorggelden 6
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
het REC in stand gehouden wordt. Het REC ontvangt een rechtstreekse bekostiging voor de
instandhouding van de commissie voor indicatiestelling en de uitvoering van de coördinerende en
bestuurlijke taken.
De rijksbijdragen aan deze samenwerkingsverbanden bedragen ca. 15 miljoen.
1.4.4. Samenwerkingverbanden Weer Samen Naar School (PO)
De samenwerkingsverbanden WSNS vinden hun oorsprong in het beleid om de groei van het speciaal
onderwijs in te perken en de wens om kinderen meer onderwijs op maat te bieden. De voormalige
scholen voor LOM en MLK zijn in de jaren negentig van de vorige eeuw omgezet in scholen voor
speciaal basisonderwijs. Deze speciale basisscholen vormden met andere (reguliere) basisscholen
een samenwerkingsverband. Dit kreeg in 1998 een wettelijke basis in de Wet op het Primair
onderwijs. De samenwerkingsverbanden zijn middels de PCL9 verantwoordelijk voor de toelating en
plaatsing van leerlingen op de speciale basisschool. De doelstelling van Weer Samen Naar School is
het bevorderen van de integratie in het basisonderwijs van leerlingen die speciale zorg nodig hebben,
het bevorderen van een ononderbroken ontwikkelingslijn en het beheersen van de groei van de
kosten van het speciaal onderwijs (de scholen die onder de Wet op de Expertisecentra vallen).
Hiervoor ontvangen de samenwerkingsverbanden middelen, die ingezet worden voor het vergroten
van de zorgbreedte van de deelnemende basisscholen en indien nodig voor de financiering van de
speciale basisschool.
Ongeveer 45.000 leerlingen (2008) bezoeken een speciale school voor basisonderwijs. Er zijn
ongeveer 240 Samenwerkingsverbanden WSNS. De rijksbijdragen aan deze
samenwerkingsverbanden bedragen ca. 365 miljoen (inclusief de directe bekostiging van het SBO).
1.4.5. Samenwerkingsverbanden VO
Scholen voor voortgezet onderwijs vormen samen regionale samenwerkingsverbanden, die zorgen
voor een samenhangend geheel van zorgvoorzieningen. Aan elk samenwerkingsverband is een
school voor praktijkonderwijs verbonden. Een onafhankelijke commissie (de RVC10) is
verantwoordelijk voor de toelating tot deze praktijkscholen en voor de indicatie voor
leerwegondersteunend onderwijs. De samenwerkingsverbanden ontvangen bekostiging voor de
verbetering van de zorgstructuur en voor extra zorgaanbod voor niet-geïndiceerde leerlingen en
eventueel voor een Rebound voorziening. De bekostiging voor praktijkscholen en
leerwegondersteunend onderwijs vindt rechtstreeks aan de betreffende scholen plaats. De
samenwerkingsverbanden vinden hun wettelijke basis in de Wet op het Voortgezet Onderwijs.
De rijksbijdragen aan deze samenwerkingsverbanden bedragen ca. 40 miljoen.
1.4.6. Middelen voor PRO en LWOO
De bekostiging voor praktijkscholen en leerwegondersteunend onderwijs vindt rechtstreeks aan de
betreffende scholen plaats. 28.000 leerlingen volgen onderwijs op een school voor Praktijkonderwijs
en 100.000 leerlingen maken gebruik van Leerweg Ondersteund Onderwijs.
De rijksmiddelen voor PRO en LWOO bedragen ca. 475 miljoen.
9 Permanente commissie leerlingzorg
10 Regionale verwijzingscommissie
Rapport: Zicht op zorggelden 7
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
1.5 Financiële basisbegrippen
Korte toelichting op gehanteerde financiële begrippen
In het rapport worden de termen rendement en rentabiliteit genoemd. Hiermee wordt bedoeld de mate
waarin een organisatie meer baten heeft gehad dan lasten en dus eigenlijk winst maakt.
De rentabiliteit en het rendement worden uitgedrukt in een percentage. Dat percentage wordt
berekend door de overgehouden gelden (de winst) te delen door de baten (de totale baten dan wel de
baten minus de financiële baten).
Bij de berekening hiervan zijn de financiële baten en lasten en de buitengewone baten en lasten
buiten beschouwing gelaten. De reden hiervan is, dat beoogd wordt een kengetal te leveren dat
zichtbaar maakt hoeveel van de middelen die scholen specifiek bedoeld voor hun kerntaak (onderwijs
geven) krijgen, ook daaraan besteed wordt. Feitelijk moeten onderwijsinstellingen het kunnen doen
met de middelen van rijk en gemeente, dus zonder rekening te hoeven houden met renteopbrengsten
e.d. Meenemen van bijvoorbeeld financiële baten levert, hoe gering mogelijk ook, een vertekening op
omdat het effect van vermogen meegenomen wordt.
In het rapport wordt voorts over baten en lasten gesproken. Het verschil tussen baten en inkomsten
aan de ene kant en lasten en uitgaven aan de andere kant heeft te maken met de vraag of er ook
daadwerkelijk geld binnenkomt of uitgaat.
Voorbeeld: ouderbijdrage die nog moet worden ontvangen voor een bepaald jaar, wordt als bate
gezien (voor dat jaar), maar is (voor dat jaar) geen inkomst: het geld moet nog binnenkomen.
Ander voorbeeld: een afschrijving op een computer is een last, maar geen uitgave: het geld is destijds
bij de aanschaf al uitgegeven.
Op een paar plaatsen worden balansposten genoemd. Dat zijn posten die de bezittingen van een
schoolbestuur of instelling weergeven alsmede de wijze waarop die bezittingen zijn gefinancierd.
Materiële vaste activa zijn zulke bezittingen. Daarmee wordt op inventaris gedoeld die een bepaalde
waarde vertegenwoordigt.
De relatie tussen de exploitatie van een instelling (de lasten en baten van een instelling) en de balans
loopt langs twee sporen.
Voor zover er op de balans een voorziening staat (een spaarpotje voor toekomstige verplichtingen of,
in het geval van gebouwonderhoud, een soort vereveningsfonds), mag in de exploitatie als last een
dotatie aan die voorziening worden opgenomen.
Een reserve is iets anders dan een voorziening. Aan een reserve liggen geen verplichtingen ten
grondslag en een schoolbestuur kan zelf bepalen waaraan een reserve besteed wordt. Een
onttrekking aan een reserve of een toevoeging aan een reserve kan alleen plaatsvinden door de
bestemming van het resultaat: het resultaat is wat er onder de streep van de exploitatie staat: of er is
over (winst), of er is tekort (verlies). Als er over is, kan dat aan de reserve worden toegevoegd. Als er
tekort is, kan dat uit de reserve worden gedekt.
Rapport: Zicht op zorggelden 8
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
2. Leerling gebonden financiering Rugzakleerlingen
2.1. Inleiding
In paragraaf 2 van dit hoofdstuk wordt algemene informatie gegeven met betrekking tot de leerling
gebonden financiering (LGF). In de daarop volgende paragrafen wordt verslag gedaan van onderzoek
naar informatie over dit onderwerp in jaarverslagen van schoolbesturen. In dat deel van het onderzoek
wordt gefocust op 84 besturen van (onder andere) één of enkele scholen met heel veel
rugzakleerlingen en besturen met gemiddeld heel veel rugzakleerlingen. Voor 66 schoolbesturen in
het primair en voortgezet onderwijs geldt dat rugzakleerlingen meer dan 5% vormen van het totaal
aantal leerlingen.
De jaarverslagen van deze bevoegde gezagsorganen zijn onderzocht vanuit de aanname dat de
aanwezigheid van een substantieel aantal rugzakleerlingen binnen de organisatie of binnen enkele
scholen zal leiden tot aandacht voor dit onderwerp in het jaarverslag.
Rapport: Zicht op zorggelden 9
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
2.2. Algemene gegevens
Het totaal aantal leerlingen in primair en voortgezet onderwijs bedraagt 2.605.000 leerlingen (2008).
Van deze leerlingen heeft 4% (100.000 leerlingen) een indicatie voor speciaal onderwijs.
Van deze geïndiceerde leerlingen zit 36% in het reguliere onderwijs ( BAO, SBO of VO). Zij ontvangen
op die school ambulante begeleiding vanuit een school voor speciaal onderwijs (WEC). De overige
geïndiceerde leerlingen ontvangen onderwijs op een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs
(WEC).
Aantal geïndiceerde leerlingen 200811
Aandeel rugzakleerlingen in de diverse sectoren
Aantal lln. Aantal rugzaklln. Percentage
Basisonderwijs 1.552.000 18.725 1,2%
Speciaal basisonderwijs 44.000 3.530 8,0%
Voortgezet onderwijs (totaal) 942.000 14.285 1,5%
Waarvan praktijkscholen12 19.300 1.130 5,9%
Totaal regulier onderwijs 2.538.000 36.540 1,4%
11 De Rugzakken in het MBO zijn buiten beschouwing gebleven.
12 Dit betreft alleen de leerlingen op zelfstandige praktijkscholen, niet de leerlingen op afdelingen van een VMBO locatie. 3%
van de totale leerlingpopulatie van het VO volgt praktijkonderwijs. Van deze groep leerlingen zit 73% op zelfstandige
praktijkscholen.
Rapport: Zicht op zorggelden 10
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
Uit de cijfers kunnen een aantal conclusies worden getrokken.
In het reguliere basis- en voortgezet onderwijs heeft 1,4% van de leerlingen een rugzak. In totaal zijn
er 36.540 rugzakleerlingen. Ruim de helft (51%) van de rugzakleerlingen zit in het basisonderwijs,
maar relatief gesproken is hun aandeel in speciale vormen van onderwijs het grootst. In het speciaal
basisonderwijs heeft 8% van de leerlingen een rugzak. In het voortgezet onderwijs hebben de
zelfstandige scholen voor praktijkonderwijs bijna 6% rugzakleerlingen13. Voor deze scholen betekent
dat een sterke toename van de problematiek.
Het aantal rugzakleerling stijgt snel, met name in het speciaal basisonderwijs (SBO). In het schooljaar
2003-2004, het eerste schooljaar waarin de LGF-indicering van kracht was, hadden ruim 6.000
leerlingen een indicatie. Van hen stond 8% ingeschreven op een speciale basisschool. In 2007 zit
16% van de geïndiceerde leerlingen op een speciale basisschool, de toename van het aantal
rugzakleerlingen op het speciaal basisonderwijs is dus veel sterker dan in het reguliere onderwijs.
13 Voor de afdelingen praktijkonderwijs zijn geen afzonderlijke gegevens over rugzakleerlingen bekend.
Rapport: Zicht op zorggelden 11
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
2.3. Basisscholen
Eén op de 83 leerlingen in het basisonderwijs heeft een rugzak, 1,2%. In totaal zijn er 18.725 kinderen
met een rugzak op de basisschool.
Percentage rugzakleerling in basisonderwijs
2500
2000
nel 1500
ohcs lat 1000
naA
500
0
0% 0,1-1% 1,1-2% 2,1-5% > 5%
De meeste scholen hebben te maken met enkele rugzakleerlingen; 70% van de scholen heeft 1-5
rugzakleerlingen op school. Als we kijken naar het percentage, zien we hetzelfde beeld. 60% van de
scholen heeft 1-2% rugzakleerlingen. Een substantieel gedeelte van de scholen, 17% heeft geen
enkele rugzakleerling. Een gering percentage van de scholen, 2,5% heeft meer dan 5%
rugzakleerlingen. Absoluut gezien heeft 1,5% van de scholen tien rugzakleerlingen of meer. Dit betreft
voor het merendeel grotere scholen. De gemiddelde schoolgrootte van deze groep is 429 tegenover
een landelijk gemiddelde van 225 leerlingen. Het percentage rugzakleerlingen op deze scholen is wel
meer dan gemiddeld, zoals in onderstaande tabel te zien is.
Scholen met meer dan 10 rugzakleerlingen
Aantal scholen Gem. schoolgrootte %age rugzaklln.
11 - 15 lln. 90 419 3,0%
16 - 19 lln. 10 442 3,8%
20 - 24 lln. 6 551 3,9%
Totaal/Gemiddeld 6891 225 1,2%
Rapport: Zicht op zorggelden 12
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
In onderstaande tabel is het verband tussen schoolgrootte en aandeel rugzakleerlingen in kaart
gebracht
.
Schoolgrootte en rugzakleerlingen
Schoolgrootte Aantal scholen %age rugzaklln.
0 100 lln. 1185 1,9%
101 200 lln. 2164 1,4%
201 300 lln. 1929 1,2%
301 400 lln. 925 1,1%
> 400 lln. 688 1,0%
Totaal/Gemiddeld 6891 1,2%
Uit deze gegevens is een tendens waarneembaar dat op kleinere scholen er relatief meer
rugzakleerlingen zijn dan op grotere scholen. Deze tendens zien we nog sterker terug bij scholen met
hoge percentages rugzakleerlingen. Er zijn in totaal 24 scholen met meer dan 9% rugzakleerlingen.
Dit zijn vaak kleine scholen; de gemiddelde schoolgrootte van deze groep is 61 leerlingen. Meer dan
de helft van deze 24 scholen ligt in het noorden van het land. Dit zou erop kunnen duiden dat de
bereikbaarheid van het speciaal onderwijs en eventueel ook de schoolgrootte een belangrijke rol
spelen in de plaatsing van rugzakleerlingen. Het betekent wel dat deze kleine scholen te maken
krijgen met een complexe zorgproblematiek.
Om informatie te vergaren over beleid t.a.v. rugzakleerlingen is gekeken naar scholen en besturen
met relatief veel rugzakleerlingen. Op zestien basisscholen waren meer dan vijftien rugzakleerlingen
aanwezig; op zes hiervan tussen de 20 en 24 leerlingen. Het betreft voor het merendeel grotere
scholen. Daarnaast hebben enkele besturen voor basisonderwijs meer dan 5% rugzakleerlingen en
zijn dit getalsmatig meer dan tien leerlingen. In de jaarverslagen van de 24 bevoegde gezagsorganen
van deze scholen is gezocht naar cijfermatige en inhoudelijke informatie over de omvang en de
besteding van deze middelen.
Hieruit blijkt dat bijna twee derde in het tekstuele gedeelte van het jaarverslag met geen woord rept
over rugzakleerlingen of leerling gebonden financiering. Een derde geeft in enkele woorden enige
algemene informatie. Slechts 4% geeft enige relevante feitelijke informatie met betrekking tot de
rugzakleerlingen binnen de eigen organisatie.
In het cijfermatige deel van de jaarrekening is in een kwart van de jaarverslagen totaal geen informatie
te vinden over leerling gebonden financiering. In driekwart van de gevallen worden de inkomsten
vermeld. Geen enkel jaarverslag geeft meer informatie of geeft aparte verantwoording over de
besteding van de rugzakgelden.
Rapport: Zicht op zorggelden 13
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
2.4. SBO-scholen
Eén op de ruim 12 leerlingen in het speciaal basisonderwijs heeft een rugzak, ruim 8% van de totale
schoolpopulatie. In totaal zijn er 3.531 rugzakleerlingen op de 313 scholen voor speciaal
basisonderwijs. In de meeste klassen in het speciaal basisonderwijs zit dus wel een rugzakleerling.
Op een gemiddelde SBO school zitten 12 rugzakleerlingen. In tegenstelling tot het basisonderwijs lijkt
hier geen direct verband te bestaan tussen schoolgrootte en percentage rugzakleerlingen. De
spreiding van de leerlingen is wel veel groter dan in het basisonderwijs. 16% van de scholen heeft
slechts 1- 2% rugzakleerlingen, terwijl ruim een kwart van de scholen meer dan 11% rugzakleerlingen
heeft. Het spreekt voor zich dat op de laatste scholen sprake is van een complexe problematiek. Een
eerste analyse geeft geen inzicht waarin de scholen met verhoudingsgewijs veel rugzakleerlingen zich
onderscheiden. De gemiddelde schoolgrootte is iets kleiner, maar de scholen vertonen een regionale
spreiding; ook is een bepaalde denominatie niet oververtegenwoordigd. Bij een enkele school met een
hoog percentage rugzakleerlingen lijkt sprake te zijn van expliciet beleid, bv. door het vermelden van
een auti-klas. Als er sprake is van specialisatie is dat meestal op het gebied van gedragsstoornissen.
Percentage rugzakleerlingen SBO
90
80
70
nelohc 60
s latnaa 50
40
30
0 - 2% 2 - 5% 5 - 8% 8 - 11% > 11%
Dertien SBO-scholen hebben meer dan dertig rugzakleerlingen, vier hiervan tussen de 50 en de 73.
Opvallend is dat drie van deze dertien scholen onder het bestuur van een samenwerkingsverband
vallen (WSNS-plus). Deze dertien scholen zijn in een nadere analyse betrokken, aangevuld met SBO
scholen, die onder een bevoegd gezag ressorteren, waar relatief veel rugzakken voorkomen. In totaal
is, evenals bij het basisonderwijs, in de jaarverslagen van deze 37 bevoegde gezagsorganen gezocht
naar cijfermatige en inhoudelijke informatie over de omvang en de besteding van deze middelen.
Hieruit blijkt dat in ruim twee derde van de gevallen in het tekstuele deel van het jaarverslag volstrekt
geen informatie is opgenomen over leerling gebonden financiering. In een kwart van de gevallen
worden er enkele woorden aan gewijd, met name algemene informatie. 8% van deze jaarverslagen
bevat enige relevante feitelijke informatie met betrekking tot de rugzakleerlingen binnen de
Rapport: Zicht op zorggelden 14
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
organisatie.
Wat de financiën betreft bevat een vijfde van de jaarverslagen geen enkele vorm van cijfermatige
informatie over dit onderwerp. In vier vijfde van de verslagen is deze informatie heel summier
aanwezig; de ontvangen inkomsten zijn terug te vinden, doch de besteding van deze middelen wordt
niet apart verantwoord.
Rapport: Zicht op zorggelden 15
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
2.5. VO scholen
Eén op de 66 leerlingen in het voortgezet onderwijs heeft een rugzak, meer dus dan in het
basisonderwijs. Ook in het voortgezet onderwijs zijn de rugzakleerlingen op alle scholen te vinden. De
meeste scholen (ruim 70%) hebben 0 2% leerlingen met een rugzak, een situatie die vergelijkbaar is
met het basisonderwijs.
Perc. rugzakleerlingen in v.o.
300
250
200
nelohc 150
s latnaa 100
50
0
0-1% 1-2% 2-5% 5-10% >10%
Op het eerste gezicht lijkt het of in het voortgezet onderwijs meer scholen zijn met relatief veel
rugzakleerlingen dan in het basisonderwijs. In het voortgezet onderwijs heeft 11% van de scholen
meer dan 5% rugzakleerlingen tegen 2,5% in het basisonderwijs. Bij nadere analyse blijkt dat de
scholen met meer dan 5% rugzakleerlingen bijna allemaal scholen zijn voor praktijkonderwijs, zoals uit
de volgende grafiek blijkt.
Rapport: Zicht op zorggelden 16
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
Rugzaklln. in praktijkonderwijs
300
250
n 200
elohc 150 Praktijkscholen
s l Overig VO
atn 100
aa
50
0
0-1% 1-2% 2-5% 5-10% >10%
Zeventien scholen voor voortgezet onderwijs hebben meer dan 80 rugzakleerlingen, zeven tussen de
100 en de 200, één school 243. Dit betreft vooral grote scholen met meer dan 2500 lln. Scholen in het
VO kunnen uit meerdere, soms vele locaties bestaan die feitelijk als zelfstandige school functioneren.
Daarnaast hebben enkele bevoegde gezagsorganen met scholen voor VO in totaal meer dan 5%
rugzakleerlingen.
In de jaarverslagen van de 23 bevoegde gezagsorganen van deze scholen is gezocht naar
cijfermatige en inhoudelijke informatie over de omvang en de besteding van deze middelen.
Hieruit blijkt er in 87% van de gevallen geen letter informatie beschikbaar is over leerling gebonden
financiering in het tekstuele deel van het jaarverslag. In 4% is de informatie heel summier en
algemeen. In 9% van de gevallen wordt er enige relevante feitelijke informatie gegeven.
In een derde van deze jaarverslagen ontbreekt elke cijfermatige informatie over de rugzakleerlingen
en hun bekostiging. In twee derde van de jaarverslagen is summiere informatie over de LGF
inkomsten opgenomen. In geen enkel jaarverslag wordt meer cijfermatige informatie gegeven of wordt
de besteding van deze rugzakgelden apart verantwoord.
Rapport: Zicht op zorggelden 17
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
2.6. Conclusies
In het primair en voortgezet onderwijs heeft 1,4% van de leerlingen een rugzak. Invoering van de LGF
heeft er mede toe geleid dat op de meeste scholen rugzakleerlingen hun intrede hebben gedaan.
Ongeveer twee derde van de scholen in primair en voortgezet onderwijs telt 1 à 2% rugzakleerlingen.
Het speciaal basisonderwijs en het praktijkonderwijs tellen relatief de meeste rugzakleerlingen, 8%
resp. 6%. Het is de vraag of dit ook beoogd wordt met het instrument rugzakje.
Het aantal leerlingen met een rugzakje stijgt jaarlijks. De stijging in het speciaal basisonderwijs en het
praktijkonderwijs is relatief veel groter dan in het reguliere basisonderwijs en het reguliere voortgezet
onderwijs.
In het basisonderwijs lijkt er een verband te bestaan tussen schoolgrootte en aandeel
rugzakleerlingen. Kleine scholen hebben relatief meer rugzakleerlingen dan grote scholen. Mogelijk is
de ligging van deze kleine scholen (vaak in plattelandsgebieden) en de bereikbaarheid van het
speciaal onderwijs een van de verklaringen.
84 jaarverslagen zijn onderzocht. Het zijn jaarverslagen van besturen die bevoegd gezag zijn van
(onder andere) één of enkele scholen met veel rugzakleerlingen of besturen die op bestuursniveau
meer dan 5% rugzakleerlingen hebben (en minimaal 10 stuks).
De kwaliteit van het inhoudelijke, tekstuele deel van het jaarverslag is met betrekking tot informatie
over leerling gebonden financiering als volgt samen te vatten:
· 72% van de jaarverslagen bevat geen woord informatie over LGF/Rugzakken,
· 21% van de jaarverslagen bevat één of twee zinnen informatie, algemeen van aard,
· 7% van de jaarverslagen bevat (enige) relevante feitelijke informatie.
Opvallend is dat ook jaarverslagen die in zijn algemeenheid als kwalitatief goed tot zeer goed (veel
cijfermateriaal met bijbehorende analyse) kunnen worden getypeerd op dit punt (specifieke
verantwoording van rugzakgelden) geen goede informatie bevatten.
De kwaliteit van de in de jaarrekening opgenomen cijfermatige informatie over LGF/Rugzakken is als
volgt samen te vatten:
· 25% bevat geheel geen informatie over dit onderwerp.
· 75% bevat summiere informatie, meestal over de ontvangen subsidie (die gewoon aan de
exploitatiemiddelen wordt toegevoegd).
· Geen enkele jaarrekening bevat uitgebreide financiële informatie over dit onderwerp. In geen
enkele jaarrekening wordt concreet duidelijk gemaakt waaraan de LGF/Rugzakgelden worden
besteed.
Dit is overigens niet écht verbazend, omdat deze geldstroom sinds 1 januari 2007 niet meer
geoormerkt is. De middelen worden in vrijwel alle gevallen gewoon aan de exploitatie toegevoegd.
Ook een eventueel saldo per 31 december 2006 is in vrijwel alle gevallen in 2007 aan de exploitatie
toegevoegd.
Rapport: Zicht op zorggelden 18
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3. Analyse jaarverslagen WEC-instellingen
3.1. Inleiding
In totaal zijn 93 jaarrekeningen van WEC besturen met uitsluitend speciaal onderwijsinstellingen
onderzocht. Daarvan is er één die niet in de analyse wordt betrokken omdat de jaarrekening volgens
een afwijkend model is gemaakt. Niet het OCW model, maar het VWS model is gehanteerd.
In totaal zijn er 150 besturen, die een of meerdere WEC-instellingen besturen met in totaal ruim
66.000 leerlingen. Twee derde van deze leerlingen vallen onder de 93 WEC-besturen waarvan in
deze paragraaf de jaarrekeningen zijn geanalyseerd.
Rapport: Zicht op zorggelden 19
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3.2. Baten
De rijksbekostiging die door deze instellingen gezamenlijk is ontvangen bedroeg 876 miljoen. Dit
bedrag is geringer dan het totale bedrag op de rijksbegroting voor dit type leerlingen, omdat het
andere deel, waarvan de omvang onbekend is naar de besturen met zowel regulier als speciaal
onderwijs gaat. De hier onderzochte besturen ontvingen tezamen 876 miljoen en het begrote bedrag
hiervoor was 830 miljoen. (voor 5 instellingen is het begrote bedrag geschat omdat de begroting
ontbreekt in de jaarrekeningen). De werkelijke inkomsten lagen dus zo'n 5 % hoger dan begroot.
Daarnaast ontvingen de instellingen 118 miljoen aan overige baten. Daarvan was 28 miljoen
afkomstig van overheden. Het totale bedrag aan overige baten was beduidend hoger dan begroot, nl.
71 miljoen. Het lijkt erop dat niet structurele baten, zoals projectgelden (mogelijk uit voorzichtigheid)
niet begroot worden. Het bedrag aan overige baten is wel een substantieel bedrag, nl. 12% van de
totale baten. In totaal werd 10% meer ontvangen dan begroot.
Rapport: Zicht op zorggelden 20
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3.3. Lasten
De personele lasten waren volgens de jaarrekening voor de 92 besturen samen 818 miljoen. Dat is
84 % van de rijksbekostiging en 79 % van de totale baten.
Voor 52 van de 92 instellingen geldt dat de personele lasten zich bevinden binnen een bandbreedte
van 81 tot en met 90 % van de rijksbekostiging. 56 instellingen bevinden zich binnen dezelfde
bandbreedte maar dan toegepast op de totale ontvangen baten.
De personele lasten in het voorgaande boekjaar waren 735 miljoen en de begrotingen vermeldden
een gezamenlijk bedrag van 713 miljoen. De feitelijke uitgaven in 2007 lagen dus fors hoger dan
zowel de begroting voor dat jaar als de feitelijke uitgaven in het voorafgaande jaar.
De huisvestingslasten leggen met 53 miljoen voor deze instellingen een beslag van 6% op de totale
lasten. Uit de jaarrekeningen is niet goed op te maken of de besturen allemaal dezelfde opbouw voor
de huisvestingslasten hanteren. Vermoedelijk zitten hier componenten in voor onderhoud maar ook
voor energie en schoonmaken. Het is niet zeker dat de besturen de indeling in kostensoorten allemaal
op dezelfde manier vormgeven.
Rapport: Zicht op zorggelden 21
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3.4. Rendement
Het resultaat van de gewone bedrijfsvoering, exclusief financiële baten, dat wordt gerapporteerd is
voor alle instellingen samen 31,8 miljoen. Dat is 3,3% van de totale baten.14
Rendement WEC-besturen
40
35
30
neg 25
nillet 20
sni lat 15
naA
10
5
0
10%
Het rendement van de instellingen laat grote verschillen zien. In absolute termen varieert het verlies
van 1,3 miljoen tot 5.000,--. De instelling met het hoogste verlies geeft aan dat er een claim van
het Vervangingsfonds en van het ministerie van OCW werd ontvangen in verband met
onregelmatigheden bij declaraties respectievelijk bekostigingsgegevens. Een van de andere
instellingen met een relatief groot nadelig resultaat geeft ook aan dat dit veroorzaakt is door slecht
financieel beheer. Deze instelling meldt tevens dat er om die reden inmiddels een ander
administratiekantoor is ingeschakeld. De derde instelling met een relatief groot verlies noemt hogere
personele lasten dan begroot als oorzaak. De gerapporteerde positieve resultaten variëren van
1.200 tot 3,5 miljoen. Bij de instellingen met een relatief groot positief resultaat wordt in meer dan de
helft van de situaties aangegeven dat het wordt veroorzaakt door een grillig groeipatroon van de het
leerlingaantal. In een enkel geval is een achterblijvende personeelsbezetting de genoemde oorzaak.
In een geval wordt expliciet gemeld dat dit de aanzet heeft gegeven voor een succesvolle wervings en
scholingscampagne samen met een hogeschool. Meer dan 70% van de instellingen behaalt een
positief rendement. Van de 30% die een verlies rapporteren, boekt 3% een verlies van meer dan vijf
procent.
Bijna 60% van de besturen zit binnen een bandbreedte van - 4 % tot +4 %.
Bijna 40% boekt een hoger rendement dan 5%. Hiervan behaalt 10% een resultaat van meer dan
10%.
14 In een artikel in het Onderwijsblad van 28 februari 2009 wordt een getal genoemd van gemiddeld 4,3%. Dat is inclusief de
financiële baten.
Rapport: Zicht op zorggelden 22
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
In tweede instantie is nagegaan of er een verschil in rendement is tussen de verschillende clusters.15
Hiervoor is gekeken naar de 83 besturen met alleen WEC-instellingen, waarvan de clusterindeling
bekend is16. Deze instellingen ontvangen samen in 2007 een bedrag van 878 miljoen. Dat is als
volgt verdeeld:
Totale baten WEC-instellingen
cluster 1
7%
cluster 2
cluster 4 20%
40%
cluster 3
33%
Het rendement van de instellingen in de clusters is niet gelijk verdeeld, zoals uit de volgende
afbeelding blijkt. De cluster instellingen in cluster 3 en 4 behalen gemiddeld een hoger rendement dan
de instellingen in cluster 1 en 2.
Rendement per cluster
4,5%
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
cluster 1 cluster 2 cluster 3 cluster 4 Totaal
15 De scholen zijn verdeeld in vier clusters: visueel gehandicapten (cluster 1), auditief gehandicapten/spraak- en taalproblemen
(cluster 2), lichamelijk/verstandelijk gehandicapten (cluster 3), leerlingen met gedragsproblemen (cluster 4).
16 Van 7 instellingen zijn geen clustergegevens bekend en 3 instellingen zijn abusievelijk in deze categorie opgenomen.
Rapport: Zicht op zorggelden 23
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
In alle clusters worden er zowel hoge als lage rendementen behaald17. In alle clusters worden meer
positieve dan negatieve rendementen behaald. In cluster 4 behaalt twee derde van instellingen meer
dan 3% rendement.
Hoogte rendement per cluster
100%
80%
60% > 3%
1 - 3%
rond de 0%
40% 20%
0%
cluster 2 cluster 3 cluster 4
17 Cluster 1 is verder buiten beschouwing gelaten, omdat dit cluster slechts drie instellingen omvat.
Rapport: Zicht op zorggelden 24
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3.5. Eigen vermogen
Het eigen vermogen van de 92 instellingen samen is volgens de jaarrekeningen 260 miljoen;
ongeveer een derde daarvan, 93 miljoen, vastgelegd in materiële vaste activa. Dat wil zeggen dat dit
deel van het vermogen is gebruikt om duurzame investeringen te financieren. Daarbij gaat het vooral
om gebouwen en inventaris.
In het primair onderwijs wordt voor de definitie van weerstandsvermogen de vaste materiële activa in
mindering gebracht op het eigen vermogen. Dat levert voor de WEC instellingen een gemiddeld
weerstandsvermogen op van 19%.
In de onderstaande grafiek wordt aangegeven hoe de spreiding is. Tevens is aangegeven welk deel
binnen de bandbreedte ligt van 10 tot 30 procent van de totale inkomsten.
Vierenvijftig besturen, of wel 60 procent van de besturen, bevinden zich in het gebied tussen 10 en 30
procent. Een vijfde van de besturen (18 besturen) zitten boven deze bandbreedte18 en een kwart (20
besturen) zit er onder. Voor een kwart van de besturen geldt dus dat er vragen gesteld zouden
kunnen worden over de continuïteit en bij een vijfde van de besturen zou er sprake kunnen zijn van
onnodig hoge reserveringen. De bandbreedte van 10 30% is een ruime bandbreedte en zegt nog
weinig over de wenselijke hoogte van het vermogen. Hiernaar is eind 2008 een onderzoek gestart
door de commissie Don.
18 Het totaalbeeld van de WEC-besturen is dus meer divers dan de publicatie in het Onderwijsblad van 28 februari 2008 met
een overzicht van de 10 rijkste WEC instellingen doet vermoeden.
Rapport: Zicht op zorggelden 25
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3.6. WEC-instellingen met grote aantallen ambulant begeleide
leerlingen
De rugzakleerlingen die in het reguliere onderwijs zitten, ontvangen ambulante begeleiding van een
school voor speciaal onderwijs. Nagegaan is welke WEC-instellingen de hoogste aantallen ambulante
leerlingen begeleiden. Van de tien scholen met het grootste aantal ambulant begeleide leerlingen
vallen er zeven onder de hier onderzochte WEC besturen. De andere drie vallen onder VO-besturen.
Voor de zeven scholen gezamenlijk geldt dat ze op basis van de toegekende beschikkingen in totaal
32,8 miljoen ontvangen voor ambulante begeleiding van de rugzakleerlingen. De totale baten van de
gezamenlijke besturen van deze zeven scholen bedraagt 146,4 miljoen. De inkomsten van deze
scholen bestaan dus voor ruim 20% uit rugzakgelden. Het totale resultaat (exclusief financiële baten)
van deze zeven besturen is 7,2 miljoen. Dat betekent dat de rentabiliteit van deze besturen 1,7%
hoger is dan de gemiddelde rentabiliteit. Nadere analyse laat echter zien dat deze afwijking bijna
geheel verklaard wordt door één bestuur waar de rentabiliteit ruim 10% bedraagt. Het jaarverslag
geeft aan dat deze instelling te maken heeft gehad met een explosieve groei van het aantal leerlingen
met ambulante begeleiding en een ernstig probleem om voldoende personeel aan te trekken.
Inmiddels is dat via de hierboven genoemde campagne in samenwerking met een hogeschool
opgelost. Het lijkt er dus niet op dat grote aantallen ambulante leerlingen leiden tot een hoger
rendement.
Het weerstandsvermogen van de zeven besturen laat ook geen extreme resultaten zien. De hoogste
score voor het weerstandsvermogen van deze zeven besturen is 25 procent. Dat is ruim binnen de
bandbreedte van 10 tot 30 procent.
Rapport: Zicht op zorggelden 26
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3.7. Kwalitatieve opmerkingen bij de jaarverslagen
· Twintig jaarverslagen (bijna 22%) bevatten een transparante en verhelderende toelichting op de
financiële resultaten van de jaarrekening.
· In de overige jaarrekeningen geldt dit maar in beperkte mate of helemaal niet.
· In het bestuursverslag ontbreekt in alle gevallen een verbinding met de meerjarenbegroting.
· Er zijn wel verspreide opmerkingen op deelonderwerpen van de exploitatie.
· Eén instelling met een groot tekort noemt de ontoereikende kwaliteit van het administratiekantoor
als oorzaak en geeft aan dat het overgestapt is naar een ander administratiekantoor. Ook in een
enkel ander jaarverslag worden problemen met het administratiekantoor als oorzaak genoemd voor
de magere vormgeving van het jaarverslag.
· Enkele instellingen (4) met een overschot geven aan dat de personele inzet achterloopt en dat dit
in de komende jaren zal worden ingelopen. Drie geven aan dat de moeilijke arbeidsmarkt daar ook
een oorzaak van is.
· In een viertal gevallen wordt gemeld dat het overschot verband houdt met voorgenomen of net
gerealiseerde plannen voor nieuwbouw en de daarmee samenhangende investeringen.
· Opmerkingen over het grillige verloop van het aantal leerlingen, de niet verwachte groei van
activiteiten met betrekking tot onder andere ambulante begeleiding indiceren ook dat de financiële
planningshorizon tamelijk kort is.
Rapport: Zicht op zorggelden 27
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
3.8. Conclusies
· De gepresenteerde jaarverslagen bevatten veel nuttige informatie. Voor een gedetailleerde analyse
van de inzet van de zorgmiddelen zijn de gegevens van de jaarrekeningen echter niet toereikend.
Daarvoor is meer en ander onderzoek nodig met behulp van andere documenten dan de
jaarverslagen van de besturen.
· De jaarrekeningen geven wel een goed beeld van de financiële resultaten en de vermogenspositie
van de instellingen.
· De realisatie, zoals weergegeven in de jaarrekening, wijkt aanzienlijk af van de begroting. Dit
maakt de waarde van de begroting als sturingsinstrument beperkt tot zeer beperkt.
· Het merendeel van de scholen haalt een positief rendement. 40% van de instellingen behaalt meer
dan 5% rendement.
· Dit beeld geldt ook voor de afzonderlijke clusters. In alle clusters worden meer positieve dan
negatieve rendementen behaald. De hoogste rendementen worden in cluster 4 behaald; twee
derde van instellingen behaalt daar meer dan 3% rendement.
· Onze analyse wijst er niet op dat er een verband bestaat tussen grote aantallen ambulante
leerlingen en hoge rendementen.
· De verschillen in weerstandsvermogen tussen de diverse instellingen zijn groot. Zestig procent van
de onderzochte besturen bevindt zich binnen de signaleringsgrenzen van 10 30%.
· De beperkte tot geheel afwezige koppeling tussen inhoudelijk beleid en het financiële beleid zoals
gepresenteerd in de jaarverslagen geeft aan dat er op dit vlak nog veel te verbeteren valt.
De jaarverslagen van de WEC-instellingen geven wel veel nuttige informatie. De koppeling tussen
inhoudelijk beleid en het financiële beleid zoals gepresenteerd in de jaarverslagen is echter beperkt
aanwezig tot geheel afwezig. Voor een gedetailleerde analyse van de inzet van de zorgmiddelen zijn
de gegevens van de jaarrekeningen dan ook niet toereikend.
De jaarrekeningen van de WEC-instellingen laten zien dat de realisatie aanzienlijk afwijkt van de
begroting. Het lijkt erop dat niet-structurele baten, zoals projectgelden, niet begroot worden. Ook de
feitelijke lasten bleken fors hoger te zijn dan begroot.
Slechts in ca. 22% van de gevallen wordt er een transparante en verhelderende toelichting op de
financiële resultaten gegeven, in de andere gevallen beperkt of niet.
Rapport: Zicht op zorggelden 28
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4. Analyse jaarverslagen REC's
4.1. Inleiding
In totaal zijn er 30 REC's. Daarvan is van een a-selecte gekozen groep van 23 het volledige
jaarverslag 2007 onderzocht. Enerzijds is gekeken naar het cijfermatige deel, de
jaarrekening. Gekeken is naar de herkomst van de baten, de lasten en eventuele afwijkingen tussen
begrote en gerealiseerde baten en lasten. Tevens is gekeken naar het eventuele rendement dat de
REC's maken. Anderzijds is gekeken naar het inhoudelijke deel van het jaarverslag. Gezocht is naar
een concrete koppeling tussen activiteiten en financiën, een toelichting op posten in de jaarrekening
die hier om vragen en naar meerjarige beleidsvoornemens.
Rapport: Zicht op zorggelden 29
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4.2. Baten
De gezamenlijke rijksbekostiging van deze 23 instellingen bedroeg 12,8 miljoen. De totale baten van
de instellingen zijn ongeveer het dubbele van de rijksbekostiging: 24,7 miljoen.
Het bedrag dat door deze instellingen was begroot voor de rijksinkomsten is 11,5 miljoen. Eén
instelling vermeldt de begrote inkomsten uit de rijksbijdrage niet in de jaarrekening. De totale baten
van de instellingen waren begroot op 18,8 miljoen. Op macro niveau zijn de baten uiteindelijk 30%
hoger uitgevallen dan begroot.
De verschillen tussen het begrote bedrag en het gerealiseerde bedrag variëren. In elf gevallen, bijna
de helft, is het verschil meer dan 5 procent. Met een uitschieter van 47 procent minder dan begroot en
aan de andere kant van het spectrum een uitschieter van 53 procent meer dan begroot.
Vier instellingen hebben naast de ontvangen rijksbijdrage geen andere inkomsten ontvangen. Bij de
inkomsten die worden ontvangen van gemeenten of uit andere bronnen zijn de verschillen tussen de
begroting en de werkelijk ontvangen bedragen aanzienlijk. Als er sprake is van ontvangsten uit andere
bronnen dan de rijksbijdrage is de ontvangst hoger en soms aanmerkelijk hoger dan begroot. Daar is
één uitzondering op. Mogelijk dat deze baten voor de REC's moeilijk te ramen zijn.
Rapport: Zicht op zorggelden 30
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4.3. Lasten
De totale personeelslasten zijn volgens de jaarrekening 12,9 miljoen. Dat is nagenoeg
overeenkomstig het begrote bedrag. De personeelslasten zijn daarmee ongeveer even hoog als de
ontvangsten uit de rijksbijdrage en ruim de helft (54%) van de totale lasten. In het vorige jaar (2006)
waren de personeelslasten overigens 8,4 miljoen; er is dus sprake van een sterke toename.
Rapport: Zicht op zorggelden 31
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4.4. Rendement
Het gezamenlijk resultaat van de onderzochte instellingen is 1 miljoen. Acht instellingen boeken een
negatief resultaat en de overigen een positief resultaat. Het hoogste positieve resultaat is 0,75
miljoen. Het hoogste verliescijfer is 0,19 miljoen.
Het gemiddelde rendement bedraagt 4%. Er is echter sprake van een grote spreiding; er zijn maar zes
REC's die zich binnen een bandbreedte van -/- 5 procent tot +/+ 5 procent bevinden. Alle overige
verbanden zitten daar buiten, zowel naar boven als naar beneden.
Rapport: Zicht op zorggelden 32
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4.5. Eigen vermogen
Het totale eigen vermogen bedraagt 12,6 miljoen. Dat is ruwweg evenveel als de rijksbekostiging
van een jaar. Het is ook gelijk aan het totaal van de overige inkomsten. Met andere woorden het is
ongeveer de helft van de totale jaaromzet. Het weerstandsvermogen volgens de in het primair
onderwijs gehanteerde definitie19 van alle REC's bedraagt ruim 90%.
Slechts een gering deel van dit vermogen is vastgelegd in vaste activa. De materiële vaste activa zijn
0,7 miljoen of wel vijf procent van het vermogen is vastgelegd in materiële vaste activa.
19 In het primair onderwijs wordt het weerstandsvermogen berekend door van het eigen vermogen de materiële vaste activa af
te trekken en het resultaat vervolgens te delen op de rijksbaten.
Rapport: Zicht op zorggelden 33
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4.6. De toelichting op de jaarverslagen
In het bestuursverslag wordt slechts in één geval een toereikende tekst geleverd bij de financiële
resultaten van het verslagjaar. In de overige 22 jaarverslagen wordt veertien keer geen toelichting
gegeven en acht keer een beperkte toelichting.
De teksten met de kwalificatie beperkte toelichting betreffen meestal een omschrijving die in woorden
aangeeft dat de inkomsten hoger waren dan de uitgaven. Om die reden is er winst geboekt. Een
verklaring voor de soms fors hogere inkomsten uit overige bronnen ontbreekt. En als die wordt
gegeven dan in constaterende zin en niet in verklarende zin of als resultante van voorgenomen
beleidsmaatregelen.
Het bestuursverslag geeft in twee gevallen een (bescheiden) meerjaren inzicht. In het ene geval aan
de hand van te verwachten aantallen leerlingen en in het andere geval wordt wel gerefereerd aan het
meerjarenplan er is echter geen cijfermatige koppeling.
De Inspectie van het Onderwijs komt in een recent rapport tot een vergelijkbare conclusie met
betrekking tot de begrotingen van de REC's. Bij een derde van de REC's is sprake van een
inzichtelijke allocatie van middelen gericht op het verwezenlijken van de organisatiedoelstellingen. Bij
twee derde biedt de begroting geen of onvoldoende inzicht in de financiële prioriteiten aan de hand
van strategisch beleid20.
20 Inspectie van het Onderwijs, Integraal toezicht regionale expertisecentra 2008, mei 2009
Rapport: Zicht op zorggelden 34
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4.7. Conclusies
De jaarrekeningen van de REC's laten zien dat de realisatie aanzienlijk afwijkt van de begroting. Het
lijkt erop dat niet-structurele baten, zoals projectgelden, niet begroot worden, want met name de
verschillen tussen de ontvangen vergoedingen en de begrote vergoedingen zijn aanzienlijk. De feitelijk
hogere baten hebben vervolgens niet geleid tot hogere personele lasten. De personele kosten zijn
daarbij wel in lijn met de begroting. Zij zijn vervolgens wel gestegen ten opzichte van het voorgaande
verslagjaar: van 8,4 miljoen naar 12,9 miljoen.
De bestuursverslagen die in het jaarverslag zijn opgenomen geven niet echt inzicht in de ontwikkeling
van de bedrijfsactiviteiten met een koppeling naar de financiële aspecten daarvan.
In slechts 4% werd er een toereikende toelichting gegeven op het financiële resultaat. In 35% werd er
een beperkte toelichting gegeven en in 61% van de gevallen werd er geen toelichting gegeven.
Gemiddeld hebben de REC's gezamenlijk een rentabiliteit van ruim 4%. Per REC verschilt het
resultaat echter aanzienlijk met forse uitschieters naar beneden en naar boven.
Het eigen vermogen is ongeveer gelijk aan een jaar van rijksbekostiging. Het weerstandsvermogen
(volgens de definitie als in het primair onderwijs gehanteerd) van alle REC's bedraagt ruim 90%.
.
Rapport: Zicht op zorggelden 35
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
5. Analyse zorgplannen en jaarverslagen
Samenwerkingsverbanden WSNS
5.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van onderzoek naar de zorgplannen 2008-2009 van 215
samenwerkingsverbanden WSNS en 45 jaarverslagen 2007 van samenwerkingsverbanden WSNS.
De Wet op het primair onderwijs bepaalt in artikel 19 welke onderdelen het zorgplan minimaal moet
bevatten. Naast inhoudelijke items zijn dit:
- de wijze waarop de bekostiging voor de zorgvoorzieningen en het daaraan gerelateerde personeel
wordt ingezet, alsmede de basisscholen waaraan de bekostiging wordt overgedragen (lid 2b)
- de beoogde en bereikte kwalitatieve en kwantitatieve resultaten ten aanzien van de
onderwijskundige opvang van de leerlingen die extra zorg behoeven (lid 2c)
- de wijze waarop de bekostiging wordt ingezet (.....) (lid 2i).
Vrijwel alle zorgplannen voldoen niet of niet volledig aan deze wettelijke eisen, bezien vanuit
kwalitatief perspectief.
In 2004 heeft de Algemene Rekenkamer een onderzoek naar de beleidsoperatie Weer Samen Naar
School (WSNS) uitgevoerd. Het onderzoek is erop gericht geweest inzicht te verkrijgen in de manier
waarop het WSNS-beleid in de praktijk vorm krijgt. Hoe wordt ervoor gezorgd, dat zorg op maat voor
leerlingen in het basisonderwijs tot stand komt en welke rol heeft het ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW) hierbij gespeeld? Welke prestaties zijn tot nu toe in het kader van dit beleid
geleverd?
De Algemene Rekenkamer constateert onder meer dat de zorgplannen van de
samenwerkingsverbanden onderling sterk in kwaliteit verschillen en niet altijd voldoen aan de
wettelijke eisen. Op het gebied van planmatig werken, zo stelt de Rekenkamer, kan binnen de
verbanden nog veel verbeterd worden, en dat geldt ook voor het verantwoorden over resultaten en de
besteding van de middelen. De samenwerkingsverbanden blijken betrekkelijk grote reserves gevormd
te hebben.
De conclusies van de Algemene Rekenkamer:
· Het is basisscholen (nog) niet gelukt om alle leerlingen de zorg op maat te geven. Basisscholen
kunnen wel steeds beter zorgleerlingen signaleren en zijn ook steeds beter ingesteld op het
verlenen van zorg, maar vervolgens ontbreekt het veel scholen aan middelen en tijd om de zorg te
verlenen.
· Het toezicht op de uitvoering van WSNS is onvoldoende. De Inspectie van het Onderwijs heeft
geen formele bevoegdheden om het functioneren van de samenwerkingsverbanden te
controleren. Zij stelt vast of de zorgplannen van de samenwerkingsverbanden aanwezig zijn, maar
beoordeelt deze niet op inhoud en uitvoering. Ook beoordeelt zij binnen de reguliere basisscholen
niet of iedere leerling de gewenste zorg krijgt.
· Om toezicht te kunnen uitoefenen en om goed te kunnen evalueren, moet duidelijk zijn welke
eisen gesteld worden aan zorg op scholen. Het ministerie van OCW heeft onvoldoende
aangegeven wat van de basisscholen en samenwerkingsverbanden wordt verwacht op het gebied
van de zorgverlening. Ook worden geen grenzen aan de zorgverlening gesteld.
· De zorgstructuur binnen de reguliere basisscholen wordt bekostigd vanuit verschillende
geldstromen, zonder dat deze worden gerelateerd aan de voorgeschreven activiteiten of
doelgroepen. Doordat zorg op maat door het ministerie niet duidelijk gedefinieerd is en er voor het
Rapport: Zicht op zorggelden 36
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
bereiken van deze doelstelling een te grote afhankelijkheid is van andere geldstromen, die in de
praktijk niet gescheiden blijven, is het WSNS-beleid niet VBTB-proof (Van Beleidsbegroting tot
Beleidsverantwoording).
In het verlengde van de conclusies doet de Algemene Rekenkamer de volgende aanbevelingen:
· De verschillende beleidsoperaties voor zorgleerlingen integreren en gaan van minder specifiek
naar meer generiek beleid.
· Het ministerie van OCW kan meer inhoud geven aan het toezicht en ook de verantwoording beter
regelen.
Voor het laatst over het schooljaar 2004-2005 is een monitor uitgevoerd naar de ontwikkelingen in de
WSNS-samenwerkingsverbanden. De monitor is uitgevoerd door IVA Beleidsonderzoek en advies in
opdracht van WSNS+.
De monitor bestond uit een enquête voor coördinatoren van samenwerkingsverbanden. Over 2004-
2005 zijn deze aangevuld met leerlinggegevens, verstrekt door het Ministerie van OCW, en met de
resultaten van een dieptestudie die door het ITS was uitgevoerd.
In totaal hebben 166 van de (toen) 247 samenwerkingsverbanden aan het onderzoek meegedaan,
wat op een respons van 67% neerkomt. IVA gaat ervan uit dat de gegevens representatief zijn.
Slechts een kleine paragraaf wordt gewijd aan de inzet van het zorgbudget. Daarin staat, dat naar de
inschatting van de coördinatoren:
- circa de helft van het zorgbudget naar de sbo-scho(o)l(en) gaat
- circa een kwart van het zorgbudget bij de basisscholen blijft
- gemiddeld 10% aan bovenschoolse zorg wordt besteed
De overige gelden gaan naar overhead op het niveau van het samenwerkingsverband en naar de
PCL. Deze verdeling, zo constateert het IVA, is ten opzichte van de voorgaande schooljaren
nauwelijks veranderd.
Rapport: Zicht op zorggelden 37
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
5.2. Analyse zorgplannen
In eerste instantie is in dit deel van het onderzoek gefocust op de zorgplannen van de
Samenwerkingsverbanden vanuit de aanname dat hier concrete informatie beschikbaar zou zijn over
de besteding van de zorgmiddelen.
Van de Inspectie voor het Onderwijs zijn 215 zorgplannen WSNS ontvangen21. Deze zijn onderzocht.
Enerzijds is de begroting geanalyseerd (paragraaf 5.2.1). Anderzijds is gekeken of en hoe er in het
plan een koppeling wordt gelegd tussen de te realiseren doelstellingen (via activiteiten) en de
beschikbare middelen (paragraaf 5.2.2.).
5.2.1. Kwantitatieve analyse: begrotingen
Niet alle zorgplannen bevatten een begroting. Soms was de begroting onbruikbaar, bijvoorbeeld
omdat niet alle inkomsten en uitgaven werden vermeld of omdat de begroting van de SBO-school er
volledig in was geïntegreerd of omdat de getallen in EFJ-format op hoofdlijnen waren gerubriceerd. In
58 plannen (27%) is dit het geval. De wel beschikbare en bruikbare begrotingen (157) zijn onderzocht
en gerubriceerd.
De baten zijn gerubriceerd naar:
· Zorgformatie Personeel
· Zorgmiddelen Materiële Instandhouding
· Overdracht van andere SWV i.v.m. grensverkeer
· Overige inkomsten, o.a. gemeentelijke subsidies en de subsidie schoolmaatschappelijk werk
· Rente
De lasten hebben wij als volgt gerubriceerd:
· Overdrachten (aan SBO school), aan de SBO school i.v.m. meerdere peildata en aan andere
samenwerkingsverbanden i.v.m. grensverkeer
· Coördinatiekosten (zo mogelijk uitgesplitst naar management en inhoudelijke activiteiten)
· PCL (Permanente Commissie Leerlingenzorg)
· Middelen naar de basisscholen. Deze middelen zijn vrij besteedbaar voor de basisscholen. In de
meeste gevallen worden hier uren Interne Begeleiding mee gerealiseerd.
· Inhoudelijke projecten, beleidsontwikkeling en scholing en training. Dit betreft een bonte
verzameling van middelen en activiteiten. Soms naar rato beschikbaar voor elke basisschool,
soms via het indienen van een projectvoorstel beschikbaar.
· Organisatiekosten
· Diversen
· Reserveringen
Omdat veel samenwerkingsverbanden naar eigen inzicht een begrotingsmodel hebben ontwikkeld,
was het vaak moeilijk om (vaag omschreven) begrotingsposten te rubriceren. In individuele gevallen is
het dus mogelijk dat een bedrag in de analyse in een verkeerde rubriek is opgenomen. Op de
algemene gemiddelden heeft dit vrijwel geen invloed.
In onderstaande grafiek zijn de uitgaven naar hoofdgroepen gerubriceerd. Hierbij zijn de
organisatiekosten, diversen en reserveringen onder coördinatie gebracht.
21 Het betreft de zorgplannen 2008-2009. In een aantal gevallen (met name vanuit 1 RIK; RijksInspectieKantoor) zijn oudere
plannen geleverd en gebruikt. In totaal zijn er ongeveer 240 SWV WSNS actief.
Rapport: Zicht op zorggelden 38
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
5.2.2. Bevindingen en conclusies
10% van de bruikbare begrotingen bevatten rekenkundige fouten. In deze 15 zorgplannen werd een
begroting aangetroffen die niet klopte, in die zin dat de genoemde totale inkomsten of uitgaven niet
overeenkwamen met de optelling van de opgenomen begrotingsposten. De fouten varieerden van
1.000,- tot 34.000,- (in deze door de besturen van de samenwerkingsverbanden goedgekeurde
begrotingen!). De juiste cijfers zijn in het bestand verwerkt.
De inkomsten van de SWV WSNS bedragen gemiddeld 150 per leerling. Het grootste gedeelte,
bijna 40%, wordt aan de SBO scholen overgedragen (gemiddeld 57 per leerling), in verband met
een deelname percentage boven de 2% of tussentijdse instroom. Bijna 30% van de middelen
(gemiddeld 43 per leerling) wordt rechtstreeks aan de basisscholen overgedragen die dit naar eigen
inzicht in kunnen zetten, mits het besteed wordt aan de zorgstructuur. In verreweg de meeste gevallen
worden de middelen (grotendeels) aangewend voor de bekostiging van intern begeleiders, zo blijkt uit
de zorgplannen.
Uitgaven SWV
3%
2%
13%
38% Overdracht aan SBO
Basisscholen
Inhoudelijke projecten
15% Coordinatie
PCL
Resultaat
29%
Het IVA voerde in 2005 de laatste monitor (2004-2005) uit naar de ontwikkelingen in de WSNS-
samenwerkingsverbanden. Op grond van inschattingen van de coördinatoren van 166 van de (toen)
247 samenwerkingsverbanden werd toen geconcludeerd dat van de uitgaven van SWV WSNS ca.
50% van de middelen naar het SBO ging en ca. 25% naar de basisscholen. Als deze inschattingen
juist zijn, betekent dit dat de overdracht naar de SBO-scholen substantieel is gedaald. De middelen
die naar de basisscholen gaan zijn dan eveneens gedaald. De middelen die naar overhead
(coördinatie) en PCL gaan, zijn redelijk gelijk gebleven (IVA ca. 15%, nu ca. 16%) en er is dan meer
geld beschikbaar gekomen voor specifieke projecten (ca. 15%).
Rapport: Zicht op zorggelden 39
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
De totale uitgaven van de SWV WSNS bedragen gemiddeld 148 per leerling. Per saldo geven SWV
WSNS, op grond van hun begrotingen 2008-2009, dus minder uit dan men ontvangt, namelijk
gemiddeld 2 euro per leerling. Bij de samenwerkingsverbanden waarvan de begroting is geanalyseerd
gaat het per saldo om een totaal begroot resultaat van ruim 2 miljoen. Dit betreft 65% van alle
samenwerkingsverbanden WSNS. Macro gesproken gaat het dan om ruim drie miljoen.
De gerealiseerde rentabiliteit uit de jaarverslagen is een veelvoud van dit bedrag, nl. 13 miljoen.
Rapport: Zicht op zorggelden 40
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
In onderstaande tabel is vermeld welk financieel resultaat de samenwerkingsverbanden begroten.
Resultaat Aantal % Opmerkingen
meer dan 300.000 positief 1 1% Dit SWV heeft ruim een miljoen euro aan jaarlijkse
inkomsten.
100.000 300.000 positief 11 7% Deze samenwerkingsverbanden hebben gemiddeld ruim
1,5 miljoen aan jaarlijkse inkomsten. De kleinste
401.000, de grootste 3.508.000.
50.000 99.000 positief 7 5% Deze samenwerkingsverbanden hebben gemiddeld
ongeveer 950.000 aan inkomsten. De kleinste 377.000,
de grootste 1.518.000.
tot 50.000 positief 52 32% Gemiddeld heeft een samenwerkingsverband ongeveer
een miljoen euro aan inkomsten.
sluitende begroting, resultaat 49 30%
0
tot 50.000 negatief 29 19%
50.000 99.000 negatief 7 5% Deze samenwerkingsverbanden hebben gemiddeld
1.440.000 aan inkomsten. De kleinste 630.000, de
grootste 2.450.000.
meer dan 100.000 negatief 1 1% Dit SWV heeft 332.000 aan jaarlijkse inkomsten.
Rendement in WSNS PO
60
50
s' 40
V
WS l 30
atnaA 20
10
0
> - -50.000 0 - - sluitend 0 - 50.000 - 100.000 >
100.000 - - 50.000 50.000 100.000 - 300.000
100.000 300.000
Omdat de begrotingen vrijwel nooit van een toelichting zijn voorzien, is meestal onduidelijk waarom
men een tekort of overschot begroot.
Rapport: Zicht op zorggelden 41
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
Soms kan het resultaat niet begrepen worden zonder toelichting, omdat dan onder de inkomsten een
onttrekking aan de reserve is opgenomen en/of onder de uitgaven een toevoeging aan de reserve.
Uit de in de zorgplannen opgenomen begrotingen volgt een gemiddelde rentabiliteit van ruim 1,4%. In
2007 bedroeg de gemiddelde rentabiliteit op basis van de jaarverslagen van SWV WSNS bijna 6% en
in 2006 meer dan 6,5%. Omdat de begrotingen 2006 en 2007 niet bij het onderzoek zijn betrokken is
niet zeker waarom de in de zorgplannen 2008-2009 begrote rentabiliteit sterk afwijkt van de in 2006
en 2007 gerealiseerde rentabiliteit. Het lijkt zo te zijn dat de samenwerkingsverbanden de begrote
uitgaven niet volledig realiseren. Dit beeld ontstaat ook uit paragraaf 5.3. (jaarcijfers 2007). Maar er
kan (ook) iets anders aan de hand zijn, namelijk dat samenwerkingsverbanden inmiddels grip
beginnen te krijgen op hun cijfers en iets meer durven te investeren.
72 SWV nemen rente-inkomsten op in hun begroting, variërend 50 tot 17.500. Gemiddeld ruim
4.000, in totaal bijna drie ton.
5.2.3. Kwalitatieve analyse: koppeling tussen doel en middelen
In de zorgplannen is gekeken naar de mate waarin het realiseren van de doelstellingen in verband
wordt gebracht met de inzet van de beschikbare financiële middelen. De plannen zijn op vijf
onderdelen gescand:
A. bevat het zorgplan een hoofdstuk financiën
B. zijn de plannen die men heeft (doelen en activiteiten) vertaald in geld
C. zit er een meerjarenbegroting in het plan
D. bevat het plan informatie over het financiële resultaat in voorgaande jaren
E. geeft het plan concrete informatie over in de voorgaande periode behaalde kwali- en kwantitatieve
resultaten
Enkele algemene opmerkingen vooraf:
Twee van de 215 zorgplannen scoren op vier van de vijf hierboven genoemde aspecten voldoende of
goed. Alle andere plannen scoren minder, soms op een enkel onderdeel goed of voldoende en op de
rest lager.
Zorgplannen kennen een lange productietijd. De periode tussen de opstelling van een eerste concept
en de vaststelling in het bestuur (uiterlijk 1 mei) bedraagt zo'n 5 tot 8 maanden. Dit maakt het erg
moeilijk om actueel te zijn. Het zorgplan 2008-2009 bevat dan bijvoorbeeld een terugblik op 2006-
2007.
Een in dit verband goed voorbeeld werd aangetroffen in het plan van een verband dat in het zorgplan
2008-2009 het jaarverslag 2007 opneemt en de begroting 2009.
Heel veel zorgplannen geven een goed beeld van leerlingenstromen, en verwijzingspercentages. Het
is te merken dat de overheid hier bij de invoering van WSNS grote waarde aan hechtte.
A. Bevat het zorgplan een hoofdstuk financiën?
Indien het zorgplan een hoofdstuk financiën bevat, is de kwaliteit van dit hoofdstuk beoordeeld. Indien
het hoofdstuk een begroting bevat of verwijst naar een als bijlage bijgevoegd document en er sprake
is van een inhoudelijke toelichting, is dit aspect als voldoende of goed beoordeeld. Onder een
inhoudelijke toelichting wordt verstaan het duiden van beleidskeuzes- en beleidswijzigingen, het
verklaren van een begroot positief of negatief resultaat, e.d.
Eén op de vijf beoordeelde zorgplannen bevat helemaal geen paragraaf of hoofdstuk financiën. Soms
zijn in een bijlage wel cijfers opgenomen, maar in het plan zelf wordt hier dan op geen enkele wijze
over geschreven, laat staan dat er een toelichting gegeven wordt.
Als er wel een hoofdstuk financiën is opgenomen, bestaat dit heel vaak geheel of grotendeels uit
uitvoerige technische informatie. Bij de inkomsten wordt dan uit de doeken gedaan hoe de
Rapport: Zicht op zorggelden 42
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
bekostigingsregels in elkaar steken en tot welke bedragen deze leiden. Bij de uitgaven wordt
gedetailleerd vermeld voor wie de begrote bedragen bestemd zijn. Maar een inhoudelijke toelichting
op de cijfers ontbreekt.
De plannen die wel een paragraaf of hoofdstuk financiën bevatten zijn als volgt beoordeeld:
Goed 5 %
Voldoende 21 %
Matig 29 %
Onvoldoende 25 %
20% kent geen hoofdstuk financiën.
Conclusie: Ongeveer één op de vier zorgplannen bevat een hoofdstuk financiën dat als goed tot
voldoende kan worden beschouwd.
Geconstateerd kan worden zeer veel samenwerkingsverbanden in hun zorgplan niet helder maken
hoe men de beleidscyclus (Plan, Do, Check, Act) vormt geeft en welke rol het zorgplan en andere
documenten, zoals het jaarverslag, hierin spelen. Dit kan erop duiden dat deze cyclus in veel
verbanden nog niet van de grond is gekomen en dat documenten als zorgplan, begroting en
jaarverslag geïsoleerd van elkaar gemaakt en behandeld worden.
Deels heeft dit te maken met de problematiek schooljaar versus kalenderjaar. Begroting en
jaarrekening worden op kalenderjaarbasis gemaakt. Het zorgplan op schooljaarbasis. Een aanzienlijk
aantal SWV maakt in het zorgplan melding van deze problematiek.
Soms bevat het plan zelfs een begroting personeel op schooljaarbasis en een begroting materiële
instandhouding op kalenderjaarbasis. Sommige verbanden kondigen maatregelen aan om deze
problematiek op te lossen, bijvoorbeeld door alle cycli op basis van kalenderjaar te doorlopen.
Voorts is het volgende geconstateerd:
Veel zogenoemde begrotingen zijn dit in de boekhoud-technische zin van het woord niet. Vaak
volstaat men met een opsomming van inkomsten en of uitgaven. Regelmatig worden begrotings- en
balansposten vermengd.
Voorbeeld: een samenwerkingsverband neemt onder de inkomsten een onttrekking van 20.000 aan
de reserve op. Onder de uitgaven een dotatie van 180.000 aan de reserve.
Een aantal samenwerkingsverbanden heeft een positief resultaat dat men naar rato overmaakt aan de
scholen. Vervolgens is er geen enkele zicht meer op de besteding van deze middelen.
Een fors aantal samenwerkingsverbanden hanteert al jarenlang hetzelfde format voor het zorgplan.
De opstelling lijkt tot een invuloefening verworden: de getallen worden aangepast, inhoudelijk wijzigt
er nauwelijks iets.
B. Zijn de plannen vertaald in geld?
Bekeken is of de voor de nabije toekomst vermelde plannen en activiteiten ook vertaald zijn in geld (of
personele inzet). Indien dit in concrete mate het geval is, is dit onderdeel als voldoende beoordeeld en
als het mogelijk bleek deze cijfers direct te linken met de begroting is de beoordeling goed gegeven.
Goed 10 %
Voldoende 11 %
Matig 13 %
Onvoldoende 5 %
Geen vertaling 61 %
Rapport: Zicht op zorggelden 43
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
De "financiële functie" is binnen vrijwel alle samenwerkingsverbanden lijkt niet ontwikkeld of sterk
onderontwikkeld te zijn. SWV WSNS scoren op dit punt nog aanzienlijk slechter dan schoolbesturen in
het primair onderwijs, waar dit probleem toch ook duidelijk speelt22. Vaak lijken de financiën van het
samenwerkingsverband afhankelijk te zijn van de inzet en expertise van een enkele persoon of van
een (extern) administratiekantoor. In beide gevallen wordt informatie geleverd die in veel gevallen
door de coördinator of de directeur van het samenwerkingsverband naar het zich laat aanzien
"ongezien" aan het zorgplan wordt toegevoegd zonder verdere integratie met andere hoofdstukken
van het plan.
Conclusie: In ongeveer één op de tien zorgplannen wordt een concrete koppeling gelegd tussen
activiteiten en middelen.
De Rekenkamer constateerde in 2004 al dat de verschillende geldstromen niet worden gerelateerd
aan de voorgeschreven activiteiten of doelgroepen. De onderzochte zorgplannen geven nu, een
aantal jaren later, geen ander beeld.
Elders in het jaar worden jaarrekening en begroting opgesteld, bijvoorbeeld door de penningmeester
of het administratiekantoor. In een aantal gevallen zijn dit kwalitatief goede documenten als gekeken
wordt naar de toelichting op de cijfers. De documenten lijken echter geïsoleerd van het zorgplan te
worden opgesteld.
C. Zit er een meerjarenbegroting in het plan?
Voorts is bekeken of het zorgplan een meerjarige financiële raming bevat, al dan niet als bijlage.
Indien een meerjarenbegroting aanwezig is, maar niet meer dan een kale extrapolatie van de huidige
gegevens zonder verdere toelichting is dit onderdeel als matig beoordeeld. Zorgplannen met een
beleidsrijke meerjarenbegroting al dan niet voorzien van een inhoudelijke toelichting, zijn als
voldoende of goed beoordeeld.
Goed 1 %
Voldoende 4 %
Matig 10 %
Onvoldoende 13 %
Geen 72 %
Eén samenwerkingverband heeft een paragraaf risicomanagement opgenomen.
Conclusie: Eén op de twintig plannen bevat meerjarige financiële informatie die kwalitatief voldoende
of goed is.
22 Zie brief van Staatssecretaris Dijksma aan de Tweede Kamer d.d. 4 februari 2009 inzake jaarverslagen in het primair
onderwijs
Rapport: Zicht op zorggelden 44
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
D. Bevat het plan informatie over het financiële resultaat in voorgaande jaren?
Ook is onderzocht of het plan informatie bevat over het financiële resultaat in de vorige
begrotingsperiode, (al dan niet voorzien van een inhoudelijke toelichting), informatie over relevante
balansposities, e.d.
Dit levert het volgende beeld op:
Goed 3 %
Voldoende 1 %
Matig 4 %
Onvoldoende 9 %
Geen 83 %
In enkele plannen wordt toegelicht wat de vermogenspositie is, dan wel welke wordt nagestreefd.
Soms wordt de hoogte van het (gewenste) vermogen onderbouwd. Een aantal verbanden heeft een
tamelijk fors bedrag gereserveerd omdat men rekening houdt met een naheffing van de
belastingdienst (BTW over gedetacheerd personeel). Enkele verbanden houden rekening met
overplaatsing van SBO-personeel (schaal LB) naar de basisschool (LA). Men reserveert dan geld om
een salarisgarantie af te kunnen geven.
Conclusie: Nog geen 5% van de zorgplannen bevat in voldoende mate gegevens over de financiële
gang van zaken in de vorige begrotingsperiode of het vorige kalenderjaar of informatie over relevante
balansposten.
E. Geeft het plan concrete informatie over de in de voorgaande periode
Tenslotte is, in het kader van een sluitende beleidscyclus, gekeken of in het plan informatie is
opgenomen over de in de voorgaande periode geboekte kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (n
brede zin). De mate waarin deze informatie in het plan is opgenomen en de kwaliteit (concreetheid)
van de informatie bepaalde de score.
Goed 11 %
Voldoende 12 %
Matig 13 %
Onvoldoende 14 %
Geen informatie 50 %
Een aantal SWV geeft aan dat men bezig is met het ontwikkelen van instrumenten om resultaten
concreet te meten.
Conclusie: Bijna 25% van de zorgplannen bevat voldoende of goede informatie over de in de
voorgaande periode geboekte kwalitatieve en kwantitatieve resultaten.
Het totaalbeeld dat uit het onderzoek ontstaat, sluit aan bij de constatering van de Algemene
Rekenkamer in 2004, dat de zorgplannen van de samenwerkingsverbanden onderling sterk in kwaliteit
verschillen en dat op het gebied van planmatig werken binnen de verbanden nog veel verbeterd kan
worden.
Rapport: Zicht op zorggelden 45
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
5.3. Analyse jaarverslagen
Nadat was geconstateerd dat de zorgplannen in het algemeen gesproken te weinig informatie
bevatten over de besteding van de zorgmiddelen is besloten tot een representatieve steekproef op 45
jaarverslagen, om vast te stellen of de informatie die verwacht was in de zorgplannen, wel in de
jaarverslagen aanwezig is.
Enerzijds is het tekstuele deel van het jaarverslag geanalyseerd (paragraaf 5.3.1). Anderzijds is
gekeken of en hoe er in het cijfermatige deel (jaarrekening en bijlagen) concrete informatie
beschikbaar is over de besteding van de zorgmiddelen (paragraaf 5.3.2.).
5.3.1. Kwalitatieve analyse: jaarverslagen
In veel jaarverslagen wordt opgemerkt dat 2007 het eerste jaar was waarin men volledig met lumpsum
te maken had en het nog veel moeite kostte de systematiek in de vingers te krijgen, grip op de cijfers
te krijgen.
Gekeken is naar de kwaliteit van de tekst van het jaarverslag bij de jaarrekening. Bijna 60% van de
verslagen bevat goede informatie, die betrekking heeft op meerdere beleidsterreinen, bijvoorbeeld
leerlingenzorg, financiën. Driekwart van deze verslagen kan getypeerd worden als goed, een kwart als
erg goed. Deze laatste categorie bevat informatie die wat weg heeft van "business-controlling".
In ruim één op de vier verslagen is dit allemaal niet aanwezig. 20% bevat alleen maar algemene
teksten over WSNS e.d., 13% komt niet verder dan NAW-informatie e.d. en 9% heeft niets
toegevoegd aan de financieel-technische tekst die, bijvoorbeeld, het administratiekantoor maakte.
Ook is gekeken of de tekst goede informatie bevat over afwijkingen in de cijfers. Bijvoorbeeld
verschillen tussen begroting en realisatie, afwijkingen in begrote baten of begrote lasten.
In 27% van de documenten is hiervoor totaal geen aandacht, terwijl de afwijkingen vaak fors zijn (zie
5.3.2.). 31% van de verslagen bevat een soort cijfermatige verklaring, die feitelijk geen informatie
geeft. Bijvoorbeeld: "de baten zijn 50.000,- hoger, omdat er meer middelen zijn ontvangen".
18% geeft een summiere toelichting, bijvoorbeeld: "we kenden de inkomsten nog niet", "we waren een
belangrijke afrekening vergeten".
22% duidt de afwijkingen enigszins concreet. Bijvoorbeeld: "een begrote training is niet door gegaan".
Slechts in 2% van de gevallen kan de verstrekte informatie als goed worden betiteld. Er wordt dan
ingegaan op oorzaken, het waarom van de afwijking.
Vervolgens is onderzocht of er een relatie gelegd wordt met andere documenten/momenten in de
beleidscyclus, bijvoorbeeld het zorgplan, de meerjarenbegroting of het strategisch beleidsplan. Dit
levert het volgende beeld op:
· Relatie wordt in geen enkel opzicht gelegd 47%
· Eén of enkele andere documenten worden bij naam genoemd, meer niet 29%
· De relatie wordt zeer beknopt gelegd 9%
· De relatie heeft enigszins inhoudelijk vorm gekregen 13%
· Er wordt uitstekende informatie gegeven over de relatie met andere documenten 2%
Ook is beoordeeld of het jaarverslag de lezer informeert over behaalde resultaten, in de brede zin van
het woord, bijvoorbeeld of doelstellingen zijn bereikt, actiepunten zijn gerealiseerd e.d.
48% van de plannen geeft hierover geen enkele informatie. In 7% van de documenten wekt de titel
van een paragraaf of hoofdstuk de indruk dat er informatie aanwezig is, maar vervolgens wordt deze
Rapport: Zicht op zorggelden 46
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
niet aangetroffen. In 16% van de verslagen wordt op een zeer vage manier iets over resultaten
gezegd. 22% bevat op dit onderdeel redelijk concrete informatie, vaak met betrekking tot meerdere
onderwerpen. 7% van de verslagen kan op dit punt als uitgebreid en inhoudelijk kwalitatief goed
worden beoordeeld.
Tenslotte is onderzocht op het document informatie bevat over het financieel beleid. Bijvoorbeeld de
gewenste hoogte van de reserve, de bestemming van het resultaat, het meerjarenperspectief e.d.
· Geen enkele informatie 33%
· Vage tekst 33%
· Meetbare tekst, maar niet beleidsmatig 17%
· Tekst van voldoende inhoud 13%
· Goed informatie, meerdere aspecten 4%
5.3.2. Kwantitatieve analyse: jaarrekeningen
De 45 onderzochte samenwerkingverbanden hebben in 2007 2,5 miljoen meer baten ontvangen dan
begroot, gemiddeld ongeveer 62.500 per verband. De lasten van deze verbanden lagen ruim 1,3
miljoen hoger dan begroot, gemiddeld ongeveer 33.500 per verband. Het gemiddelde resultaat lag
hiermee 29.000 hoger dan begroot. De onderzochte samenwerkingsverbanden begrootten een
gemiddeld resultaat van 2,7% en realiseerden een resultaat van 5,7%. Het gerealiseerde resultaat bij
deze 45 verbanden lag ruim 1,1 miljoen hoger dan begroot.
5.3.3. Conclusies
De jaarverslagen van de samenwerkingverbanden WSNS voldoen in het algemeen aan de
voorschriften uit wet- en regelgeving. Bezien vanuit aspecten als verantwoording en beleidsvoerend
vermogen moet driekwart als onvoldoende worden beoordeeld.
De financiële functie binnen samenwerkingsverbanden lijkt niet ontwikkeld of sterk onderontwikkeld te
zijn. Het beeld ontstaat dat de onderwijskundige en de financiële functie niet of nauwelijks met elkaar
communiceren.
De samenwerkingverbanden die tevens bevoegd gezag zijn over een SBO school scoren niet
wezenlijk anders.
De constatering van de Algemene Rekenkamer, dat er binnen de verbanden nog veel verbeterd kan
worden wat betreft het verantwoorden over resultaten en de besteding van de middelen kan op basis
van het uitgevoerde onderzoek nu, een aantal jaren later, onderschreven worden.
De jaarverslagen van samenwerkingsverbanden WSNS geven voor 60% van de gevallen inhoudelijk
goede algemene informatie, maar de relatie tussen de voornemens (zoals bijvoorbeeld in het zorgplan
neergelegd) en de uiteindelijke realisatie wordt inhoudelijk niet (76%) tot beperkt (22%) en slechts in
enkele geval goed (2%) gelegd.
De wijze waarop de financiën in de zorgplannen WSNS (integraal) zijn verwerkt is zonder meer onder
de maat:
- slechts 25% bevat een hoofdstuk financiën dat als goed tot voldoende kan worden beschouwd
- slechts 10% legt een concrete koppeling tussen activiteiten en middelen
- slechts 5% bevat meerjarige financiële informatie die kwalitatief voldoende of goed is
- nog geen 5% bevat in voldoende mate gegevens over de financiële gang van zaken in de
vorige begrotingsperiode of het vorige kalenderjaar of informatie over relevante balansposten
Rapport: Zicht op zorggelden 47
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
De samenwerkingsverbanden WSNS behalen van de onderzochte sectoren het hoogste rendement.
Blijkens de jaarrekeningen van de samenwerkingsverbanden WSNS zijn er grote verschillen tussen
wat men begroot heeft en wat uiteindelijk gerealiseerd is. In absolute zin gaat het om beperkte
getallen (gemiddeld per verband 62.500 meer baten dan begroot en 33.500 meer lasten dan
begroot). In relatieve zin is de afwijking groot: van een gezamenlijk gemiddeld begrote rentabiliteit van
2,7% naar een gerealiseerde rentabiliteit van 5,7% is een afwijking van ruim 100%.
Rapport: Zicht op zorggelden 48
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
6. Analyse zorgplannen en jaarverslagen
samenwerkingsverbanden VO
6.1. Algemeen
De Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) bevat een aantal artikelen over de
samenwerkingsverbanden VO. In artikel 77, lid 4 is bepaald dat bij of krachtens een algemene
maatregel van bestuur voorschriften worden vastgesteld omtrent de vaststelling en uitkering van een
budget ten behoeve van aanvullende zorg voor leerlingen van de scholen in het
samenwerkingsverband.
De overige relevant wet- en regelgeving komt in de paragrafen 6.2 en 6.4 aan de orde.
Er zijn a-select in totaal 29 zorgplannen 2008-2009 van de 86 samenwerkingsverbanden VO
onderzocht. Vier van deze zorgplannen bevatten geen cijfermatige informatie over begroting. Om die
reden zijn alleen de overblijvende 25 zorgplannen in dit onderzoek betrokken.
Het samenwerkingsverband ontvangt rijksbekostiging voor het regionaal zorgbudget (RZB) en voor de
Rebound. De in het zorgplan opgenomen begroting bevat dan ook een apart deel voor het regionaal
zorgbudget en voor de Rebound voorziening. In twee gevallen ontbreekt de begroting voor de
Rebound.
In 2006 heeft Oberon in opdracht van het Ministerie van OCW en in samenwerking met Sardes een
evaluatie uitgevoerd van het gemengde model van bekostiging in het voortgezet onderwijs, getiteld De
zorgstructuur in het voortgezet onderwijs.
Het gemengde model heeft betrekking op het feit dat voor kinderen die zorg behoeven enerzijds
gelden vanuit de rijksoverheid rechtstreeks naar scholen gaan ten behoeve van geïndiceerde
leerlingen voor praktijkonderwijs (pro) of leerwegondersteunend onderwijs (lwoo). Anderzijds
ontvangen scholen bekostiging voor zorgleerlingen via een regionaal zorgbudget, dat wordt toegekend
aan het samenwerkingsverband waarvan de school deel uitmaakt.
Naast een groot aantal andere constateringen en conclusies, merken Oberon en Sardes het volgende
op:
· in de zorgplannen blijft de informatie over doelen en kosten globaal
· verantwoording beperkt zich vrijwel overal tot de inzet van het regionaal zorgbudget, de besteding
door scholen van het doorgesluisde zorgbudget is ondoorzichtig omdat er niet duidelijk
verantwoording wordt afgelegd
· gemiddeld de helft (51%) van het regionaal zorgbudget wordt gespendeerd aan bovenschoolse
voorzieningen, zoals het OPDC23. 42% gaat rechtstreeks naar de scholen voor niet-geïndiceerde
leerlingen. Gemiddeld 6% van het regionaal zorgbudget wordt gespaard; ongeveer een derde van
de samenwerkingsverbanden spaart een deel van het regionaal zorgbudget.
· van het totale budget (schoolgebonden en regionaal zorgbudget) wordt ruim de helft (58%)
besteed aan de begeleiding van de zorgleerlingen. De rest wordt besteed aan het inschakelen van
deskundigen binnen en buiten het samenwerkingsverband, overleg en communicatie en
deskundigheidsbevordering.
monitoring en evaluatie zijn vaak een sluitpost op de begroting. Op basis van de evaluaties is het
moeilijk om uitspraken te doen over de effectiviteit van de leerlingenzorg. Het lukt scholen vaak niet
om objectief vast te stellen hoe de onderwijsloopbaan van zorgleerlingen verloopt.
23 Orthopedagogisch didactisch centrum
Rapport: Zicht op zorggelden 49
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
In 2005 heeft de Algemene Rekenkamer gerapporteerd over het onderzoek dat hij heeft uitgevoerd in
de periode juni 2003 tot en met juni 2004 naar de vraag of alle leerlingen de zorg kunnen krijgen die
zij nodig hebben, dit naar aanleiding van de beleidsoperatie voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs (VMBO).
De Rekenkamer concludeert daarbij het volgende, waarbij de punten genomen zijn die relevant zijn
voor het nu uitgevoerde onderzoek:
· De scholen beschikken niet over voldoende basisinformatie om de zorg en de zorgstructuur
adequaat op het beschikbare budget af te stemmen dan wel om vast te stellen wat het budget
zou moeten zijn om aan de daadwerkelijke zorgbehoefte te kunnen voldoen. Veel scholen
geven aan dat de beschikbare middelen niet toereikend zijn, met name wanneer sprake is van
leerlingen met ernstige problematiek. De beschikbare managementinfomatie is echter niet
toereikend genoeg om dit te onderbouwen. Een van de oorzaken van dit gebrekkig inzicht is
het ontbreken van een toereikend leerlingvolgsysteem voor (zorgleerlingen in) het VMBO.
· Het samenwerkingsverband dient jaarlijks een zorgplan op te stellen, welk zorgplan is bedoeld
als plannings- en verantwoordingsdocument. De meeste zorgplannen voldoen op één of meer
punten niet aan de gestelde eisen. Vaak ontbreekt een financiële verantwoording, zodat er
geen relatie kan worden gelegd tussen doel en middelen. De Rekenkamer is van mening dat
de scholen vanwege hun verantwoordelijkheid en in lijn met het VBTB-gedachtengoed
transparant dienen te zijn in wat zij willen bereiken, wat zij daarvoor willen doen en wat het
mag kosten.
· Het toezicht op de (ontwikkeling van een) zorgstructuur en op de inzet van het daarvoor
bestemde geld is beperkt.
Hieruit leidt de Algemene Rekenkamer af, dat de ministers van OCW en LNV onvoldoende zicht
hebben op hoe het geld voor zorgleerlingen door de samenwerkingsverbanden en de scholen
wordt besteed en welke prestaties zij daarvoor leveren. De scholen en de
samenwerkingsverbanden beschikken niet over deze informatie. Scholen kunnen niet
onderbouwen of het beschikbare geld toereikend is.
In het kader van bovenstaande doet de Algemene Rekenkamer de volgende aanbevelingen:
· Duidelijk maken op welke wijze de samenwerkingsverbanden en scholen, in lijn met de
VBTB-gedachte, inzicht moeten verschaffen in de beoogde doelen, de te leveren
prestaties, de daarvoor benodigde financiële middelen en in de realisatie daarvan. De
scholen, zo merkt de Rekenkamer op, dienen zich ervan bewust te zijn dat beleidsvrijheid
gepaard gaat met verantwoordelijkheid om transparant te maken wat men bereikt met de
beschikbaar gestelde middelen.
·
6.2. Begroting
Voor de begroting van de Samenwerkingsverbanden VO is onder meer de volgende wet- en
regelgeving relevant.
Artikel 7, Besluit RVC's en regionaal zorgbudget:
- lid 1: onze minister betaalt het regionaal zorgbudget aan een door de bevoegde
gezagsorganen van de scholen binnen een samenwerkingsverband daartoe uit hun midden
Rapport: Zicht op zorggelden 50
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
aangewezen school24.
- lid 3: de op grond van het eerste lid aangewezen school verdeelt het zorgbudget over de
scholen binnen het samenwerkingsverband overeenkomstig het in artikel 10h, lid 5, van de
WVO bedoelde zorgplan.
- lid 5: de op grond van het derde lid aan de scholen toegekende bedragen worden herkenbaar
als baten opgenomen in de jaarrekening van de desbetreffende scholen. De daarmee
samenhangende lasten worden verantwoord binnen de daarvoor bestemde posten in de
desbetreffende jaarrekening. Onrechtmatig bestede gelden worden teruggevorderd.
· Artikel 99, lid 7, WVO: de op grond van artikel 77 (.....) verstrekte bekostiging wordt besteed aan
het doel waarvoor zij is verleend.
Het totaalbedrag van de door ons onderzochte 25 samenwerkingsverbanden ontvangen rijksmiddelen
is 19,6 miljoen. Daarvan is 5,6 miljoen ontvangen voor Rebound en het restant van bijna 14
miljoen voor het regionaal zorgbudget..
Daarnaast is er door 7 samenwerkingsverbanden in totaal 0,6 miljoen ontvangen van gemeenten
voor schoolmaatschappelijk werk en/of voor bestrijding van (de gevolgen van) voortijdig
schoolverlaten.
Aangezien er geen vormvoorschrift is voor het opstellen van een begroting van een SWV is de
besteding van de middelen op basis van de geleverde begrotingen niet goed te ordenen.
Ieder samenwerkingsverband hanteert een eigen indeling. Met name de inzet voor de Permanente
Commissie Leerlingenzorg (PCL) is niet eenduidig te traceren. In het ene geval is dat een onderdeel
van de salariskosten zonder een nadere specificatie, in het andere geval wordt er wel uitdrukkelijk
melding gemaakt van de salariskosten van de PCL en zijn de overige kosten een niet te specificeren
onderdeel van een andere kostencategorie, bijvoorbeeld huisvestingskosten. In een volgende situatie
wordt aangegeven dat de kosten van de PCL deel uitmaken van het werk dat door derden wordt
gedaan, enzovoorts.
In veel gevallen gaat een aanzienlijk deel van het regionaal zorgbudget naar de scholen die deel
uitmaken van het SWV. Uit de begrotingscijfers blijkt dat ongeveer 9 miljoen (ongeveer 2/3 van de
rijksbekostiging van regionaal zorgbudget) op deze manier besteed wordt aan activiteiten die in en
door de scholen worden uitgevoerd.
Voor de Rebound zijn er bijna geen nadere specificaties van de inzet van het ontvangen geld. Wel
wordt in alle gevallen een bedrag opgenomen als besteding voor Rebound dat ongeveer gelijk is aan
de ontvangen Rijksbekostiging.
6.3. Zorgplan
In de WVO, artikel 10h, lid 5, onder c, is bepaald dat de bevoegde gezagsorganen in het
samenwerkingsverband jaarlijks gezamenlijk een zorgplan vaststellen en dit vóór 1 juni voorafgaand
aan het desbetreffende schooljaar aan de inspectie en de minister zenden. Het zorgplan bevat in ieder
geval de wijze waarop de middelen, bedoeld in artikel 77, lid 4, worden ingezet.
In het onderzoek naar de zorgplannen is gekeken naar de mate waarin de voorgenomen en
beschreven activiteiten op een transparante manier zijn omgezet in de begroting.
Daarbij zijn de volgende gezichtspunten betrokken:
24 Deze scholen worden de kassierscholen genoemd.
Rapport: Zicht op zorggelden 51
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
A. Is er een hoofdstuk financiën
B. Worden de voorgenomen activiteiten adequaat beschreven
C. Zijn de plannen vertaald in geld
D. Is er een meerjarenbegroting
E. Is er in het zorgplan informatie over het financiële resultaat van het vorig jaar
F. Is er informatie over de inhoudelijke resultaten van het vorig jaar
G. Is er een inhoudelijke vooruitblik op middellange termijn
H. Worden projecten apart vermeld en beschreven
A. Is er een hoofdstuk financiën?
Alle 29 onderzochte zorgplannen bevatten een financiële paragraaf met een begroting. In 4 gevallen
ontbreekt een cijfermatig beeld van de begroting.
De waardering in een (4-puntsschaal) voor de vorm van de begroting en het inzicht dat de begroting
geeft in de voorgenomen activiteiten bij de overige 25 zorgplannen is als volgt:
Goed 20%
Voldoende 52%
Matig 24%
Onvoldoende 4%
Conclusie: van de zorgplannen met een financiële paragraaf is in 20 % van de gevallen de
gepresenteerde begroting als goed te kwalificeren.
B. Worden de voorgenomen activiteiten adequaat beschreven?
Het merendeel van de zorgplannen bevat een uitgebreide tekst over de werkzaamheden. Deze tekst
geeft dan een inhoudelijke beschrijving van de werkzaamheden die men in het begrotingsjaar zal
gaan doen.
Deze beschrijving is ook in globale zin beoordeeld. Het resultaat van de 25 onderzochte jaarplannen
is als volgt:
Goed 36%
Voldoende 44%
Matig 20%
Onvoldoende 0%
Conclusie: bijna 40 procent van de zorgplannen geeft veel informatie over de voorgenomen plannen.
Krap de helft is als matig beoordeeld. Het beeld bij dit onderdeel is aanmerkelijk gunstiger dan bij de
begroting.
C. Zijn de plannen vertaald in geld en is er een goede verbinding te leggen tussen de
inhoudelijke beschrijving van de plannen en de cijfers van de begroting?
De koppeling tussen inhoud en geld wordt in heel beperkte mate gemaakt.
Van de 25 volledig onderzochte zorgplannen is er maar één waar deze koppeling goed wordt gelegd.
De score op de 4-punts schaal:
Goed 4%
Voldoende 0%
Matig 60%
Onvoldoende 36%
Conclusie: er is een matige tot onvoldoende koppeling in de zorgplannen tussen de inhoudelijke
planvorming en de financiën.
Rapport: Zicht op zorggelden 52
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
D. Is er een meerjarenbegroting?
In de 25 zorgplannen is er slechts één keer een zichtbare verbinding gemaakt met de
meerjarenplanning. In alle andere gevallen is die verbinding niet zichtbaar. Soms wordt wel
gerefereerd aan het meerjarenplan. Er wordt dan geen expliciete en zichtbare koppeling gelegd.
E. Is er in het zorgplan informatie over het financiële resultaat van het vorig jaar?
Geen enkele van de zorgplannen geeft informatie over de financiële resultaten van het voorgaande
jaar.
F. Is er informatie over de inhoudelijke resultaten van het vorig jaar?
In 8 gevallen wordt er wel melding gemaakt van de inhoudelijke resultaten van het vorig jaar. De
beschrijving is echter vaak zeer beperkt en wordt niet altijd vertaald naar nieuwe speerpunten voor het
planjaar.
G. Is er een inhoudelijke vooruitblik op middellange termijn?
In 15 zorgplannen wordt apart melding gemaakt van de beleidsontwikkeling van Passend Onderwijs
en wordt er ook geld gereserveerd voor activiteiten in het samenwerkingsverband om in te spelen op
de ontwikkelingen.
H. Worden projecten apart vermeld en beschreven?
In 18 van de 25 zorgplannen (75 procent) wordt afzonderlijke aandacht gegeven aan projecten die in
het kader van het samenwerkingsverband worden uitgevoerd. In het overgrote deel hiervan betreft dat
Rebound, Op de rails en Herstart. Andere onderwerpen die genoemd worden: Lokale Educatieve
Agenda, Schoolmaatschappelijk werk, autisme en thuiszitters.
De WVO bepaalt in artikel 10h, lid 6 dat de scholen in het samenwerkingsverband gezamenlijk een
evaluatieve voortgangsrapportage op moeten stellen en deze voor 15 november volgend op het
desbetreffende schooljaar aan de inspectie en de minister dienen te zenden.
Rapport: Zicht op zorggelden 53
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
6.4 Jaarverslagen
Samenwerkingsverbanden VO hebben niet de verplichting zelfstandig een jaarrekening op te maken.
De financiële verantwoording geschiedt via alle jaarrekeningen van de bevoegde gezagsorganen van
de scholen die in een samenwerkingsverband participeren.
Tevens is in de WVO, artikel 18, lid 2 bepaald: in de jaarrekening legt het bevoegd gezag
verantwoording af over het financieel beheer. Uit de jaarrekening blijkt, dat er sprake is van een
rechtmatige aanwending van de rijksbekostiging. De jaarrekening omvat mede de gegevens, die van
belang zijn voor de verantwoording met betrekking tot de besteding van toegekende aanvullende
bekostiging.
Een 30-tal jaarverslagen van bevoegde gezagorganen van scholen, die de in artikel 7, lid 1, van het
Besluit RVC's en regionaal zorgbudget, bedoelde kassiersrol vervullen is in het kader van dit
onderzoek beoordeeld op de volgende punten:
· Aandacht voor de kassiersfunctie, die het bevoegd gezag voor de ontvangst van het budget voor
aanvullende zorg vervult.
· Wordt er een relatie wordt gelegd met andere documenten/momenten in de beleidscyclus.
· Wordt benoemd om welke bedragen het gaat in de inkomsten- en uitgavensfeer.
· Bevat het jaarverslag goede informatie bevat over afwijkingen in de cijfers.
· Informeert het jaarverslag over de inzet van de gelden en de daarmee behaalde resultaten.
6.4.1. Analyse jaarverslagen
Er is in beeld gebracht of aan de kassiersfunctie, die het bevoegd gezag voor de ontvangst van de
budgetten voor aanvullende zorg vervult, aandacht wordt besteed. In 8 van de 30 jaarverslagen wordt
hierover met geen woord gerept. In 11 van de 30 jaarverslagen wordt hieraan indirect melding
gemaakt, bijvoorbeeld via de vermelding van het samenwerkingsverband òf als verbonden partij òf in
de voor CFI bestemde bijlage D2. In de overige 11 jaarverslagen wordt de kassiersfunctie goed
beschreven. In enkele jaarverslagen wordt bij de formuleringen over de kassiersfunctie expliciet
aangegeven, dat het bevoegd gezag de voor het samenwerkingsverband bestemde gelden van het
ministerie van OCW ontvangt om deze onmiddellijk daarna door te storten richting het
samenwerkingsverband.
Onderzocht is of er een relatie wordt gelegd met andere documenten/momenten in de beleidscyclus,
bijvoorbeeld het zorgplan, de meerjarenbegroting of het strategisch beleidsplan. Het povere resultaat
hiervan:
· Relatie wordt in geen enkel opzicht gelegd, onvoldoende dus: in 29 van de 30 jaarverslagen
· Relatie wordt zeer beknopt gelegd, matig dus: in 1 van de 30 jaarverslagen
Geen van de jaarverslagen scoorde op dit punt voldoende of goed.
Vervolgens is onderzocht of helder is benoemd om welke bedragen het gaat in de inkomsten- en
uitgavensfeer. In 4 van de 30 jaarverslagen zijn inkomsten en uitgaven en de specificatie daarvan
goed benoemd, in enkele gevallen in een apart exploitatieoverzicht voor het samenwerkingsverband.
Cijfers worden vergezeld van toelichtende woorden. In 1 van de 30 jaarverslagen worden inkomsten
en uitgaven voldoende benoemd, wel cijfers maar geen woorden ter toelichting. In 9 van de 30
jaarverslagen is sprake van matige informatie, alleen de inkomsten worden zonder toelichting
overigens vermeld. De overige 16 jaarverslagen bevatten geen informatie over inkomsten en
uitgaven, dus geen cijfers met toelichting daarop.
Ook is gekeken of het jaarverslag goede informatie bevat over afwijkingen in de cijfers. Bijvoorbeeld
verschillen tussen begroting en realisatie, afwijkingen in begrote baten en begrote lasten. In 1 van de
Rapport: Zicht op zorggelden 54
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
30 jaarverslagen wordt hieraan voldoende aandacht besteed, eveneens 1 van de 30 jaarverslagen
verdient op dit punt de kwalificatie matig, terwijl in de resterende 28 jaarverslagen met geen woord
gerept wordt over verschillen en afwijkingen. Echt onvoldoende dus. Ook hier ontbreekt een
jaarverslag, dat het predikaat goed verdient.
Tenslotte is nagegaan of het jaarverslag de lezer informeert over de inzet van de gelden, de daarmee
behaalde resultaten in de brede zin van het woord, bijvoorbeeld of doelstellingen zijn bereikt,
actiepunten zijn gerealiseerd e.d. 26 van de 30 jaarverslagen geven hierover geen enkele informatie.
4 van de 30 jaarverslagen bevatten enigszins vage informatie over inzet en resultaten. Geen van de
jaarverslagen bevat concrete informatie of informatie, die als uitgebreid en inhoudelijk kwalitatief goed
kan worden bestempeld.
De wijze waarop de financiën in de zorgplannen samenwerkingsverbanden VO zijn verwerkt is op
enkel punt beter dan bij WSNS, maar op de andere punten minder goed en sterk onder de maat:
- 72% bevat een financiële paragraaf die als goed tot voldoende kan worden beschouwd
- slechts 4% legt een concrete koppeling tussen activiteiten en middelen
- eveneens slechts 4% bevat een zichtbare verbinding met de meerjarenplanning
- geen van de plannen geeft informatie over de financiën van het voorgaande jaar.
Rapport: Zicht op zorggelden 55
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
6.5 Conclusies
De zorgplannen bevatten in de meeste gevallen een goede of voldoende beschrijving van de
inhoudelijke plannen. De koppeling met de beschikbare financiële middelen is zwak of afwezig.
Een meerjaren raming ontbreekt in nagenoeg alle zorgplannen. Ruim de helft van de zorgplannen
maakt wel melding van de beleidsontwikkeling van Passend Onderwijs. Echter meer in de vorm van
een signalering dan een beschrijving van de consequenties voor het eigen beleid.
Inhoudelijke planvorming en verantwoording vinden gescheiden van de financiële planning en
verantwoording plaats. De wet- en regelgeving werkt dit als het ware in de hand. De financiële
middelen worden aan de kassierscholen overgemaakt. De kassierscholen storten deze middelen door
naar de overige scholen. De scholen nemen deze middelen (waarschijnlijk) op in hun (kalenderjaar)
begroting. En deze middelen worden op bestuursniveau (op kalenderjaar basis) verantwoord in de
jaarrekening. De onderzochte jaarverslagen van kassierscholen leiden tot de conclusie dat in het
merendeel van de gevallen niet voldaan wordt aan de eisen dat de bevoegde gezagsorganen de
toegekende bedragen herkenbaar opnemen in de jaarrekening, de daarmee samenhangende lasten
worden verantwoord, zodat duidelijk is dat de verstrekte bekostiging wordt besteed aan het doel
waarvoor zij is verleend. Er is geen reden om aan te nemen dat dit in de jaarverslagen van niet-
kassierscholen wel het geval is.
De jaarverslagen van schoolbesturen in het voortgezet onderwijs met scholen die de kassiersfunctie
van het samenwerkingsverband VO vervullen geven voor het merendeel onvoldoende inzicht in de
besteding van de zorgmiddelen in kwestie:
- 4van de 30 geven goed inzicht in inkomsten en uitgaven (13%)
- 1 op de 30 geeft dit voldoende (geen toelichting in woorden) (3%)
- 9 van de 30 geeft dit matig: alleen de inkomsten en geen toelichting (30%)
- 16 van de 30 geeft geheel geen informatie (53%)
Voorts besteden 28 van de 30 (93%) geen aandacht aan het verschil tussen begroting en realisatie en
26 van de 30 (87%) geven geen informatie over de bereikte resultaten.
Voor de samenwerkingsverbanden VO kan de vergelijking tussen begrote en gerealiseerde baten en
lasten niet gemaakt worden, omdat de verantwoording plaatsvindt in de jaarrekening van één van de
betrokken VO-instellingen.
Rapport: Zicht op zorggelden 56
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
7. Samenvatting, conclusies, visie onderzoekers en
aanbevelingen
7.1 Samenvatting
Algemeen
Deze paragraaf is een algemene samenvatting van het onderzoek. Paragraaf 7.2. bevat een
samenvatting van enkele financiële gegevens (kengetallen).
De in dit rapport beschreven documentstudies laten zien dat er in de betreffende onderwijs-
organisaties geen of een zeer geringe koppeling bestaat tussen de voor speciale zorg beschikbare
middelen (geld) en de activiteiten die in het kader van speciale zorg plaatsvinden (onderwijs). Hiermee
is niet gezegd dat de speciale zorg niet op orde is. Het betekent wel dat geld en middelen los van
elkaar worden benaderd in (de planning van) de inzet van de zorgmiddelen en de verantwoording
hiervan.
Onderstaand worden de deelonderzoeken samengevat.
LGF( Rugzakken)
Op 1 oktober 2008 hadden ongeveer 36.500 kinderen (PO en VO) een rugzak. Aan middelen voor
rugzakken is ongeveer 400 miljoen beschikbaar.
In het primair en voortgezet onderwijs heeft 1,4% van de leerlingen een rugzak. Ongeveer twee derde
van de scholen in primair en voortgezet onderwijs telt 1 à 2% rugzakleerlingen. Het speciaal
basisonderwijs en het praktijkonderwijs tellen relatief de meeste rugzakleerlingen, 8% resp. 6%. Het is
de vraag of dit ook beoogd wordt met het instrument rugzak.
Het aantal leerlingen met een rugzak stijgt jaarlijks. De stijging in het speciaal basisonderwijs en het
praktijkonderwijs is relatief veel groter dan in het reguliere basisonderwijs en het reguliere voortgezet
onderwijs. In het basisonderwijs lijkt er een verband te bestaan tussen schoolgrootte en aandeel
rugzakleerlingen. Kleine scholen hebben relatief meer rugzakleerlingen dan grote scholen. Mogelijk is
de ligging van deze kleine scholen (vaak in plattelandsgebieden) en de bereikbaarheid van het
speciaal onderwijs een van de verklaringen.
In totaal zijn 84 jaarverslagen (jaarrekening en bestuurverslag) van besturen die bevoegd gezag zijn
van (onder andere) één of enkele scholen met veel rugzakleerlingen of besturen die op
bestuursniveau meer dan 5% rugzakleerlingen hebben (en minimaal 10 leerlingen) onderzocht. Geen
enkele jaarrekening bevat uitgebreide financiële informatie over dit onderwerp. In bijna driekwart van
de gevallen ontbreekt elke vorm van informatie. Er bestaat ook geen wet- en regelgeving die
voorschrijft dat besturen hierover informatie in de jaarrekening of het bestuursverslag moeten
opnemen. Bovendien zijn de LGF-middelen zijn sinds 1 januari 2007 niet meer geoormerkt.
WEC-instellingen
Er zijn 323 scholen voor speciaal onderwijs in Nederland. Er zijn 150 bevoegde gezagsorganen met
(onder andere) één of meer WEC-scholen. 93 van deze besturen hebben alleen maar één of
meerdere WEC-scholen onder zich. De rijksmiddelen voor het speciaal onderwijs (WEC-scholen)
bedragen ruim 1 miljard. Het totaal aantal leerlingen bedraagt ruim 66.000.
In totaal zijn 93 jaarrekeningen van WEC besturen met uitsluitend speciaal onderwijsinstellingen
onderzocht. Twee derde van alle leerlingen op WEC scholen vallen onder deze 93 besturen.
De gepresenteerde jaarverslagen bevatten veel nuttige informatie. Voor een gedetailleerde analyse
van de inzet van de zorgmiddelen zijn de gegevens van de jaarrekeningen echter niet toereikend. De
koppeling tussen inhoudelijk beleid en het financiële beleid zoals gepresenteerd in de jaarverslagen is
Rapport: Zicht op zorggelden 57
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
echter beperkt aanwezig tot geheel afwezig. De jaarrekeningen geven wel een goed beeld van de
financiële resultaten en de vermogenspositie van de instellingen. De realisatie, zoals weergegeven in
de jaarrekening, wijkt aanzienlijk af van de begroting. Slechts in ca. 22% van de gevallen wordt er een
transparante en verhelderende toelichting op de financiële resultaten (afwijkingen) gegeven, in de
andere gevallen beperkt of niet. Dit maakt de waarde van de begroting als sturingsinstrument beperkt
tot zeer beperkt.
Het merendeel van de scholen haalt een positief rendement. 40% van de instellingen behaalt meer
dan 5% rendement. Dit beeld geldt ook voor de afzonderlijke clusters (1, 2, 3, 4). In alle clusters
worden meer positieve dan negatieve rendementen behaald. De hoogste rendementen worden in
cluster 4 behaald; twee derde van instellingen behaalt daar meer dan 3% rendement. Het onderzoek
wijst niet uit dat er een verband bestaat tussen grote aantallen ambulante leerlingen en hoge
rendementen. De verschillen in weerstandsvermogen tussen de diverse instellingen zijn groot. Zestig
procent van de onderzochte besturen bevindt zich binnen de signaleringsgrenzen van 10 30%.
REC's
De rijksbijdragen aan deze samenwerkingsverbanden bedragen ca. 15 miljoen.
De bestuursverslagen die in het jaarverslag zijn opgenomen geven niet echt inzicht in de ontwikkeling
van de bedrijfsactiviteiten met een koppeling naar de financiële aspecten daarvan.
In slechts 4% werd er een toereikende toelichting gegeven op het financiële resultaat en in 35% een
beperkte toelichting.
De jaarrekeningen van de REC's laten zien dat de realisatie aanzienlijk afwijkt van de begroting. Het
lijkt erop dat niet-structurele baten, zoals projectgelden, niet begroot worden, want met name de
verschillen tussen de ontvangen vergoedingen en de begrote vergoedingen zijn aanzienlijk. De feitelijk
hogere baten hebben vervolgens niet geleid tot hogere personele lasten. De personele kosten zijn
daarbij wel in lijn met de begroting. Zij zijn in 2007 wel gestegen ten opzichte van het voorgaande
verslagjaar: van 8,4 miljoen naar 12,9 miljoen.
Gemiddeld hebben de REC's gezamenlijk een rentabiliteit van ruim 4%. Per REC verschilt het
resultaat echter aanzienlijk met forse uitschieters naar beneden en naar boven.
Het eigen vermogen is ongeveer gelijk aan een jaar van rijksbekostiging. Het weerstandsvermogen
(volgens de definitie als in het primair onderwijs gehanteerd) van de REC's is gemiddeld ruim 90%.
Samenwerkingsverbanden WSNS
Ongeveer 45.000 leerlingen bezoeken een speciale school voor basisonderwijs. Er zijn ongeveer 240
Samenwerkingsverbanden WSNS. De rijksbijdragen aan deze samenwerkingsverbanden bedragen
ca. 365 miljoen (inclusief de directe bekostiging van het SBO).
De wijze waarop de financiën in de zorgplannen WSNS (integraal) zijn verwerkt is zonder meer onder
de maat, slechts 10% legt een concrete koppeling tussen activiteiten en middelen en slechts 5% bevat
meerjarige financiële informatie die kwalitatief voldoende of goed is.
De jaarverslagen van samenwerkingsverbanden WSNS geven voor 60% van de gevallen inhoudelijk
goede algemene informatie, maar de relatie tussen de voornemens (zoals bijvoorbeeld in het zorgplan
neergelegd) en de uiteindelijke realisatie wordt slechts in enkele gevallen goed gelegd.
Blijkens de jaarrekeningen van de samenwerkingsverbanden WSNS zijn er grote verschillen tussen
wat men begroot heeft en wat uiteindelijk gerealiseerd is. In absolute zin gaat het om beperkte
getallen (gemiddeld per verband 62.500 meer baten dan begroot en 33.500 meer lasten dan
begroot). In relatieve zin is de afwijking groot: van een gezamenlijk gemiddeld begrote rentabiliteit van
2,7% naar een gerealiseerde rentabiliteit van ruim 5,5%, dit is een afwijking van ruim 100%. De
samenwerkingsverbanden WSNS behalen van de onderzochte sectoren het hoogste rendement
(2007).
Samenwerkingsverbanden VO/SVO
De rijksbijdragen aan deze samenwerkingsverbanden bedragen ca. 40 miljoen. De rijksmiddelen
Rapport: Zicht op zorggelden 58
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
voor PRO en LWOO bedragen ca. 475 miljoen. 28.000 leerlingen volgen onderwijs op een school
voor Praktijkonderwijs en 100.000 leerlingen maken gebruik van Leerweg Ondersteund Onderwijs.
De zorgplannen van de samenwerkingsverbanden bevatten in de meeste gevallen een goede of
voldoende beschrijving van de inhoudelijke plannen. De koppeling met de beschikbare financiële
middelen is zwak of afwezig. Een meerjarenraming ontbreekt in nagenoeg alle zorgplannen.
Inhoudelijke planvorming en verantwoording vinden gescheiden van de financiële planning en
verantwoording plaats. De wet- en regelgeving werkt dit als het ware in de hand. De financiële
middelen worden aan de zgn. kassierscholen overgemaakt. De kassierscholen storten deze middelen
door naar de overige scholen. De scholen nemen deze middelen (waarschijnlijk) op in hun
(kalenderjaar) begroting. En deze middelen worden op bestuursniveau (op kalenderjaar basis)
verantwoord in de jaarrekening. De onderzochte jaarverslagen van kassierscholen leiden tot de
conclusie dat in het merendeel van de gevallen niet voldaan wordt aan de eisen dat "de bevoegde
gezagsorganen de toegekende bedragen herkenbaar opnemen in de jaarrekening, de daarmee
samenhangende lasten worden verantwoord, zodat duidelijk is dat de verstrekte bekostiging wordt
besteed aan het doel waarvoor zij is verleend". Er is geen reden om aan te nemen dat dit in de
jaarverslagen van niet-kassierscholen wel het geval is.
De jaarverslagen van schoolbesturen in het voortgezet onderwijs met scholen die de kassiersfunctie
van het samenwerkingsverband VO vervullen geven voor het merendeel onvoldoende inzicht in de
besteding van de zorgmiddelen in kwestie, in 5 van de 30 onderzochte gevallen gebeurt dit goed tot
voldoende. Voorts besteden 28 van de 30 verslagen geen aandacht aan het verschil tussen begroting
en realisatie en 26 van de 30 geven geen informatie over de bereikte resultaten.
Voor de samenwerkingsverbanden VO kan de vergelijking tussen begrote en gerealiseerde baten en
lasten niet gemaakt worden, omdat de verantwoording plaatsvindt in de jaarrekening van één van de
betrokken VO-instellingen.
Rapport: Zicht op zorggelden 59
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
7.2. Cijfermatige samenvatting primair onderwijs
Gegevens jaarverslagen 2007, bedragen in miljoenen euro's
Deze paragraaf bevat informatie over de totale bekostiging van het primair onderwijs (WPO en WEC),
de totale baten en de lasten en enkele financiële kengetallen.
Basisonderwijs SBO WEC-SO WSNS PO REC's Totaal
Totale baten 7290 96 995 231 29 8641
OCW baten 6671 81 876 210 15 7853
Totale lasten 7250 93 963 218 28 8552
Resultaat 40 3 32 13 1 89
In de totale sector wordt in totaal 90 miljoen resultaat gemaakt; dit is het saldo van baten en lasten,
excl. financiële baten en lasten.
In absolute getallen gezien wordt het grootste gedeelte van dit resultaat in het basisonderwijs geboekt,
dat immers ook de grootste sector is. Relatief gezien wordt in deze sector echter het minste resultaat
behaald.
Kengetallen Basisonderwijs SBO WEC-SO WSNS PO REC's Totaal
Solvabiliteit 60% 68% 55% 66% 50% 59%
Rentabiliteit25 0,5% 3,0% 3,2% 5,6% 4,4% 1,0%
Liquiditeit 2,5 2,5 2,5 2,9 2,0 2,4
Weerstandsvermogen 21% 33% 19% 30% 92% 22%
PO-definitie
25 Dit heeft betrekking op het resultaat, excl. de financiële baten en lasten
Rapport: Zicht op zorggelden 60
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
Uit bovenstaande tabel blijkt dat de hoogste rentabiliteit gemaakt wordt in de
samenwerkingsverbanden WSNS en bij de REC's; de overige sectoren van scholen voor
zorgleerlingen kennen een ongeveer gelijk rendement en het minste rendement wordt gemaakt in het
reguliere basisonderwijs. De solvabiliteit en de liquiditeit laten geen grote verschillen zien, het
weerstandsvermogen wel.
Rentabilteit 2006-2007
10
8
6 2006
4 2007
2
0
Basisonderwijs SBO Speciaal SWV WSNS PO SWV REC's
onderw ijs
Rapport: Zicht op zorggelden 61
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
7.3. Conclusies
Uit de jaarverslagen PO, VO, WEC-instellingen, REC's en samenwerkingsverbanden WSNS kan geen
duidelijk dan wel concreet beeld worden gehaald hoe de zorggelden besteed worden. Dit kan evenmin
uit de zorgplannen van de samenwerkingsverbanden, waarbij bij deze documenten het beeld nog
verder vertroebeld wordt door de zeer ontoereikende financiële informatie die in deze plannen wordt
gegeven met betrekking tot de voorgenomen activiteiten. Begrotingen (afgezien van de begrotingen
zoals in de zorgplannen opgenomen) zijn niet landelijk beschikbaar. Maar zelfs al zouden die dat wel
zijn, dan nog blijken uit de jaarverslagen in (zeer) veel gevallen dermate grote afwijkingen tussen
begroting en realisatie, dat de waarde van hetgeen in de begrotingen aan getallen is opgenomen ter
discussie staat.
De jaarverslagen voldoen in grote lijnen aan de voorschriften, die algemeen, cijfermatig en financieel-
technisch van aard zijn. De huidige voorschriften met betrekking tot de verslaglegging (jaarrekening
en bestuursverslag) leiden er niet toe dat schoolbesturen cijfers en/of resultaten publiceren op basis
waarvan conclusies getrokken kunnen worden over de besteding van de zorgmiddelen.
De zorgplannen voldoen in meerderheid niet aan alle wettelijke eisen26. Met name met betrekking tot
"de wijze waarop de bekostiging wordt ingezet" en "beoogde en bereikte kwalitatieve en kwantitatieve
resultaten" schieten de plannen te kort.
Bovenstaande betekent niet per definitie dat de speciale zorg niet op orde is. Op basis van de
zorgplannen (en in bepaalde mate ook op basis van de jaarverslagen) kan wel worden geconcludeerd
dat er concrete, gedetailleerde plannen worden gemaakt en uitgevoerd in het kader van de speciale
zorg. Doordat de resultaten niet gemeten worden en de resultaten niet gerelateerd worden aan de
ingezette middelen (dit is althans niet terug te vinden in de zorgplannen of de jaarverslagen), kan
geen antwoord gegeven worden op de vraag of de inzet van de zorgmiddelen doelmatig (efficiënt en
effectief) plaatsvindt.
Daar waar de plannen en de verslagen niet of onvoldoende aan de voorschriften voldoen worden de
besturen hier niet op aangesproken door resp. CFI en de Inspectie. De overheid benut niet alle
mogelijkheden die zij heeft om onderwijsinstellingen te stimuleren of te dwingen transparant te zijn
over de inzet van zorgmiddelen.
De overheid hanteert zelf ook een gesegmenteerde benadering. De voorschiften voor jaarrekening en
jaarverslag nodigen organisaties niet uit tot integrale verantwoording. Aan CFI moeten
onderwijsinstellingen verantwoording afleggen over de gelden, door middel van de jaarrekening en
jaarverslag (het primair en speciaal onderwijs pas sinds verslagjaar 2006), aan de Inspectie over het
onderwijs. Nog maar sinds kort kijkt de Inspectie soms met een integralere blik naar de instellingen; bij
de beoordeling van zwakke en zeer zwakke scholen wordt de Auditdienst betrokken. De
terugkoppeling die schoolbesturen en besturen van samenwerkingsverbanden van CFI ontvangen op
hun jaarrekening en jaarverslag is louter financieel van karakter.
Uit voorgaande hoofdstukken blijkt, dat bestudering van de wettelijk voorgeschreven documenten;
zorgplannen en jaarverslagen, geen tot uiterst beperkt inzicht oplevert van de inzet van zorgmiddelen.
Een diepgaand accountantsonderzoek, als naar wij aannemen bedoeld in de motie Kraneveldt, zal
naar onze mening dan ook niet de beoogde informatie opleveren. Het is voor accountants of anderen
niet mogelijk om op basis van bij de overheid beschikbare informatie uitspraken te doen en conclusies
26 Artikel 19 WPO, artikel 10h WVO
Rapport: Zicht op zorggelden 62
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
te trekken over de inzet van de zorgmiddelen.
De vraag die zich vervolgens aandient, is of, en zo ja hoe, dit inzicht dan wel verkregen kan worden.
Daartoe is bij wijze van proef een verdiepend onderzoek uitgevoerd bij een VO-bestuur. Daar zijn
documenten opgevraagd die niet aan de overheid (Ministerie OCW, CFI of Inspectie) ter hand moeten
worden gesteld, maar waarvan wel verondersteld kan worden dat zij meer informatie over de inzet van
zorggelden geven (begrotingen, formatieplannen, overige beleidsdocumenten). Bestudering van deze
documenten leverde echter evenmin de gewenste informatie op: de feitelijke inzet van de
zorgmiddelen werd bij het betrokken VO-bestuur niet op het niveau van de beleidsmakers vastgelegd.
Daarop is nagegaan of op een nog dieper niveau, school-/locatieniveau, aan de hand van meer
operationele informatie en interviews vastgesteld kon worden welke feitelijke activiteiten, gedekt door
welke middelen hebben plaatsgevonden. Het antwoord daarop is bevestigend: met dit onderzoek, dat
de vorm heeft van een case-study en waarbij sprake is van determinering van activiteiten en
bijbehorende middelen middels reconstructie, is de gewenste informatie verkregen. Indien op
schoolniveau, door middel van een reconstructie, wordt geprobeerd de inzet van de zorgmiddelen vast
te stellen, dan is dit dus mogelijk. In bijlage 1 is de case-study beschreven. Deze case-study geeft
aanleiding om te veronderstellen dat bij soortgelijke case-studies bij het primair onderwijs en het
(voortgezet) speciaal onderwijs eveneens de gewenste informatie over de besteding van de
zorgmiddelen is te verkrijgen. In onze aanbevelingen komen wij op dit punt terug.
Slechts incidenteel nemen besturen initiatieven om, boven de wettelijke vereisten uit, verantwoording
af te leggen over de inzet van de zorgmiddelen en de hiermee beoogde en bereikte resultaten.
De financiële functie27 is binnen vrijwel alle organisaties voor primair en speciaal onderwijs en de
meeste organisaties voor voortgezet onderwijs nog in ontwikkeling (Staatssecretaris Dijksma heeft dit
ook al enkele keren in een brief aan de Kamer geconstateerd).
(Te) hoge financiële resultaten lijken vrijwel nooit voort te komen uit de wens tot oppotten, maar lijken
het resultaat van het maar in beperkte mate grip hebben op de cijfers. Het financiële resultaat ontstaat
min of meer autonoom naast het primaire proces.
"De zorgmiddelen" is een verzamelnaam voor minstens zes geldstromen, die in doel, systematiek en
traceerbaarheid zeer divers zijn. De rugzakmiddelen zijn bestemd voor één leerling en worden direct
aan de school uitgekeerd. De middelen voor de WEC-scholen betreffen alle middelen die aan deze
schoolbesturen worden uitgekeerd, ten behoeve van alle personele en materiële uitgaven die deze
scholen moeten doen. De middelen voor de samenwerkingsverbanden komen via diverse schijven op
hun bestemming terecht. Samenwerkingsverbanden WSNS moeten een jaarrekening en jaarverslag
indienen, samenwerkingsverbanden VO/SVO leggen financiële verantwoording af via de zgn.
"kassierscholen".
27 Onder "de financiële functie" verstaan wij de complete wijze waarop het financieel beleid en beheer binnen een organisatie
samenhangend is vormgegeven en wordt uitgevoerd, in procesmatige zin én qua personele bezetting.
Rapport: Zicht op zorggelden 63
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
7.4. Visie van de onderzoekers
Het probleem van de ontbrekende of zeer geringe koppeling tussen de voor speciale zorg beschikbare
middelen (geld) en de activiteiten die in het kader van speciale zorg plaatsvinden (onderwijs), is geen
probleem dat specifiek aan het licht komt bij het onderzoek naar de besteding van zorgmiddelen.
Plan- en verantwoordingsdocumenten zijn op het punt van de zorgmiddelen niet slechter dan op
andere onderdelen daar waar het de koppeling tussen geld en onderwijs betreft. In zijn algemeenheid
is binnen organisaties voor primair, speciaal en voortgezet onderwijs de koppeling tussen geld en
onderwijs gering of ontbreekt geheel.
Maar heel weinig organisaties werken vanuit een integrale benadering. Onderwijs en financiën zijn
gescheiden portefeuilles, die van nature niet geneigd lijken zich met elkaars domein te bemoeien. Het
zijn veelal gescheiden circuits, met andere actoren. Zodat integrale afwegingen vaak niet gemaakt
worden.
De zwak ontwikkelde financiële functie leidt er vervolgens toe dat er met veilige, ruime marges
gewerkt wordt. Je kunt alleen maar "scherp zeilen" als je die kunst beheerst. Het werken met ruime
marges leidt vervolgens in veel gevallen tot positieve resultaten.
Ook het beleidsvoerend vermogen van de organisaties is gering. Aan plannen is geen gebrek,
integendeel. Als we de zorgplannen als norm nemen, worden er in vrijwel alle verbanden lijvige
plannen gemaakt, maar ze zijn over het algemeen te weinig resultaatgericht en kwalitatief slecht daar
waar het de integraliteit betreft (koppeling tussen geld en onderwijs). De indruk bestaat dat 75 procent
van de energie die men steekt in de beleidscyclus in de planfase wordt gestoken, maar zonder dat de
gewenste integraliteit wordt bereikt. Bovendien ontbreekt de onderlinge samenhang tussen de diverse
plannen en verantwoordingsdocumenten. De vraag is dan ook in welke mate de plannen de dagelijkse
praktijk beïnvloeden. Enerzijds vanwege de geringe resultaatgerichtheid, anderzijds omdat plan en
dagelijks handelen vaak niet gekoppeld worden. Verderop in de beleidscyclus neemt de verwatering
verder toe. Als resultaten al meetbaar in kaart worden gebracht, dan gebeurt dit zelden integraal.
Nieuwe plannen worden zelden gebaseerd op concrete resultaten uit de vorige beleidscyclus.
Het feit dat er niet vanuit een integrale benadering wordt gewerkt kan een aantal gevolgen hebben.
Nieuwe taken leiden tot vragen naar meer geld. De discussie "oud voor nieuw" wordt zelden gevoerd.
Jaarlijkse of meerjaarlijkse integrale afwegingen met betrekking tot de inzet van alle middelen worden
zelden gemaakt. Bestaande inzet van middelen wordt, gewoontegetrouw, gecontinueerd. Er is binnen
de organisaties vrijwel geen bewustzijn met betrekking tot alternatieve keuzes die gemaakt kunnen
worden op basis van beschikbare middelen (geld en tijd).
Dit alles betekent niet automatisch dat de speciale zorg op de scholen slecht is. Dit blijkt bijvoorbeeld
uit praktijksituaties die worden geanalyseerd, door de inzet van de zorgmiddelen tot in detail te
reconstrueren. En ook uit inspectierapporten over individuele scholen, beschikbaar via de site van de
Onderwijsinspectie, blijkt dat veel scholen de speciale zorg, op leerlingniveau, voldoende tot goed
vormgeven. Maar niet duidelijk is met welke hoeveelheid middelen dit wordt gerealiseerd, dus ook niet
of het efficiënter en effectiever kan (bijvoorbeeld ten aanzien van beleidsvorming of overhead) of dat
er misschien een tekort aan zorgmiddelen is. Ook vóór lumpsum was dit inzicht er niet.
Het beeld ontstaat van een sector die inhoudelijk bij het onderwijs en in dit kader meer specifiek bij het
onderwijs aan kinderen die zorg behoeven zeer betrokken is, maar daarbij niet in staat is een
betrouwbare koppeling te leggen tussen enerzijds de activiteiten die men wil ondernemen c.q.
onderneemt en anderzijds de daaraan verbonden kosten.
Overigens zal een goede onderwijsinstelling de reguliere middelen en de zorgmiddelen geïntegreerd
en samenhangend inzetten, zodat een maximaal effect wordt bereikt, deels via algemene
oplossingen. Aangenomen dat een dergelijke instelling in de onderzochte documenten
Rapport: Zicht op zorggelden 64
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
vertegenwoordigd was, moet ook dan geconstateerd worden dat de resultaten veel transparanter
gemaakt kunnen worden.
De bevindingen sluiten aan op eerdere onderzoeken:
- Oberon, 2006: onderzoek met Sardes naar het gemengde model van bekostiging in het
voortgezet onderwijs. Ook uit dit onderzoek bleek dat in de zorgplannen de informatie over
doelen en kosten globaal bleef en de verantwoording zich vrijwel overal beperkte tot de inzet
van het regionaal zorgbudget; de besteding door scholen van het doorgesluisde zorgbudget
was ondoorzichtig omdat er niet duidelijk verantwoording werd afgelegd.
- Rekenkamer, 2005: onderzoek naar de vraag of alle leerlingen de zorg kunnen krijgen die zij
nodig hebben, dit naar aanleiding van de beleidsoperatie voorbereidend middelbaar
beroepsonderwijs. De Algemene Rekenkamer constateerde onder meer dat in de zorgplannen
vaak een financiële verantwoording ontbrak, zodat er geen relatie gelegd kon worden tussen
doel en middelen. Er bestond, zo stelde de Rekenkamer, voor de betreffende departementen
onvoldoende zicht op hoe het geld voor zorgleerlingen door de samenwerkingsverbanden en
de scholen werd besteed en welke prestaties zij daarvoor leverden. De scholen en
samenwerkingsverbanden zelf beschikten niet over deze informatie en konden dan ook niet
onderbouwen of het beschikbare geld toereikend was.
- Rekenkamer, 2004: onderzoek naar de beleidsoperatie Weer Samen Naar School. De
Algemene Rekenkamer constateerde onder meer dat de zorgplannen van de
samenwerkingsverbanden onderling sterk in kwaliteit verschilden en dat op het gebied van
planmatig werken en verantwoorden over resultaten en besteding van middelen nog veel
verbeterd kon worden.
Rapport: Zicht op zorggelden 65
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
7.5. Aanbevelingen
Onze aanbevelingen zijn gestoeld op de volgende overwegingen:
· Schoolbesturen hebben in de afgelopen jaren meer autonomie gekregen. Deze autonomie
geldt ook met betrekking tot de inzet van zorgmiddelen. De overheid gaat over het "wat?", niet
over het "hoe?". De overheid kan wel eisen stellen met betrekking tot het transparant maken
van de inzet van zorgmiddelen en moet dit ook nadrukkelijker doen.
· Een goede school zal reguliere middelen en zorgmiddelen geïntegreerd inzetten (in mindere
mate geldt dit ook voor de rugzakmiddelen). Een stringente scheiding is onwenselijk. Dit
neemt niet weg dat de inzet van de zorgmiddelen concreet geduid kan en moet worden.
· Verantwoording van zorgmiddelen vindt primair op schoolniveau plaats, omdat hier concreet
en tastbaar (voor inspectie en ouders) zichtbaar gemaakt kan worden welke middelen er zijn
en hoe zij worden ingezet.
· Transparantie en verantwoording komen vooral tot hun recht via de zogenaamde "horizontale
verantwoording". Scholen moeten vooral hiertoe worden gestimuleerd.
· De vigerende wet- en regelgeving, met enkele wezenlijke aanvullingen in teksten en
uitvoering, biedt, in combinatie met horizontale verantwoording, voldoende instrumentarium
om de inzet van zorgmiddelen transparanter te verantwoorden. "Iets geheel nieuws" is
onwenselijk en onnodig.
Aanbevelingen:
1. Van onderwijsinstellingen mag en moet geëist worden dat zij zichzelf, de overheid en de
omgeving helder zicht geven op, onder meer, de inzet van zorgmiddelen. Dit gebeurt thans
onvoldoende. Verbetering kan worden gerealiseerd door:
- de sector te stimuleren en te ondersteunen bij het transparant koppelen van doelen en
middelen (cultuuraspect); (aanbeveling 2 en 3),
- bestaande wet- en regelgeving na te leven (aanbeveling 4),
- bestaande wet- en regelgeving beperkt uit te breiden (aanbeveling 5).
2. Aanbevolen wordt prioriteit te leggen bij de sector tot het inzicht te brengen dat, onder meer,
de inzet van de zorgmiddelen transparant moet worden verantwoord. En vervolgens de
vaardigheid te ontwikkelen dit inzicht in de praktijk te brengen. Scholen en schoolbesturen
dienen nadrukkelijk verantwoording af te leggen over de van de overheid ontvangen
zorgmiddelen. Meer in het bijzonder over:
- de omvang van de voor speciale zorg beschikbare middelen,
- de met deze middelen nagestreefde doelstellingen,
- de feitelijke inzet/besteding,
- de bereikte resultaten en de consequenties hiervan voor de volgende beleidsperiode.
3. Nieuwe en/of veel extra regelgeving op het gebied van planning en/of verantwoording (van
zorgmiddelen) leidt mogelijk wel tot een papieren verantwoording, maar niet tot werkelijke
versterking van het integrale beleidsvoerend vermogen van onderwijsinstellingen.
Geadviseerd wordt dan ook daarvoor niet te kiezen, maar de sector(en) te ondersteunen in
het komen tot een transparante en ook voor de onderwijsinstellingen zelf verhelderende
verantwoording van doelen en middelen en de koppeling daartussen. Dit kan bijvoorbeeld
door het beschikbaar stellen van formats en best practices. Landelijke organisaties als de PO-
raad en de VO-raad spelen hierin naar onze mening een zeer belangrijke rol.
Rapport: Zicht op zorggelden 66
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
4. Het is wenselijk dat de Inspectie de taken die zijn vastgelegd in bijvoorbeeld het
Toezichtkader Primair Onderwijs, ook uitvoert in relatie tot de zorgplannen WSNS en
VO/SVO. De Inspectie richt zich, in het kader van het onderwerp van dit rapport, op:
- de kwaliteit van de leerlingenzorg,
- de wijze waarop de school zorg en begeleiding bepaalt, planmatig uitvoert en de effecten
nagaat,
- de wijze waarop de school leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften zich laat
ontwikkelen.
Het is wenselijk dat de inspectie zich ook richt op de wijze waarop de school speciale
zorgdoelstellingen en de beschikbare zorgmiddelen transparant koppelt en geadviseerd wordt
de Zorgplannen WSNS en VO/SVO inhoudelijk te laten beoordelen door de inspectie, met
name met betrekking tot de koppeling tussen middelen en doel. Dit kan goed vorm krijgen
door Inspectie en Auditdienst intensief te laten samenwerken en dan niet louter (zoals thans
gebeurt) met betrekking tot (zeer) zwakke scholen.
5. Geadviseerd wordt bestaande wet- en regelgeving op enkele specifieke onderdelen uit te
breiden.
5A Schoolplan
In het Schoolplan28 (artikel 12 WPO, vergelijkbare artikelen in WVO en WEC) geven scholen
aan "welke voorzieningen zijn getroffen voor leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften en
voor leerlingen voor wie een leerlinggebonden budget beschikbaar is".
Wenselijk is aan het Schoolplan, of het aan dit plan ontleende jaarplan, toe te voegen:
- de omvang van het voor speciale zorg beschikbare budget van overheidswege
- de afwegingen die gemaakt zijn m.b.t. de inzet van deze middelen en de gemaakte keuzes
- de in de vorige planperiode op deze punten bereikte resultaten
5B Schoolgids
De Schoolgids29 (artikel 13 WPO, vergelijkbare artikelen in WVO en WEC) bevat informatie
over "de wijze waarop de zorg voor leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften en voor
leerlingen voor wie een leerlinggebonden budget beschikbaar is, wordt vormgegeven".
Wenselijk is algemene informatie toe te voegen over:
- de omvang van het voor speciale zorg beschikbare budget van overheidswege
- de afwegingen die gemaakt zijn m.b.t. de inzet van deze middelen
- de in de vorige planperiode op deze punten bereikte resultaten
5C Bestuursverslag
De wet- en regelgeving met betrekking tot de jaarrekening en het bestuursverslag kent geen
voorschriften m.b.t. de speciale zorg (Besluit informatievoorziening WPO/WEC).
Het in de jaarrekening zichtbaar maken van de voor speciale zorg ontvangen middelen en de
besteding hiervan vergt een totaal andere opzet van de jaarrekening. Dit is, zo kort na de
invoering van lumpsum in het PO, onwenselijk.
Wenselijk is toe te voegen dat het bestuursverslag een paragraaf bevat over de inzet van de
zorgmiddelen, in het bijzonder:
- de omvang van de voor speciale zorg30 beschikbare middelen
- de met deze middelen nagestreefde doelstellingen
28 Minimaal eenmaal per vier jaar
29 Jaarlijks
30 WEC scholen bijvoorbeeld de AB middelen
Rapport: Zicht op zorggelden 67
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
- de feitelijke inzet/besteding
- de bereikte resultaten en de consequenties hiervan voor de volgende beleidsperiode.
Wenselijk is dat de overheid de schoolbesturen een inhoudelijke reactie geeft op, onder meer,
deze paragraaf.
6. Geadviseerd wordt meerdere case-studies als vermeld in bijlage 1 uit te voeren in het primair,
speciaal en voortgezet onderwijs. Deze case-studies kunnen best-practices op leveren en de
resultaten kunnen betrokken worden bij de verdere beleidsontwikkeling op landelijk niveau,
bijvoorbeeld in het kader van Passend Onderwijs. Het zwaartepunt dient overigens niet te
liggen op reconstructies, maar op maatregelen die de toekomstige beleidsvoering en
transparantie verbeteren.
7. Landelijk gaan de discussies veelal over de eigen vermogens van onderwijsinstellingen, zie
ook de artikelen van het Onderwijsblad (AOb). Daarbij is niet bekend hoe, op welke gronden,
dan wel met welke doelstellingen, deze vermogens al dan niet tot stand gekomen zijn.
Als deze vermogens (mede) ontstaan dan wel groeien doordat instellingen jaarlijks een
positief resultaat hebben in combinatie met een reeds voldoende weerstandsvermogen, kan in
ieder geval wel de conclusie getrokken worden dat in dat geval middelen aan het primaire
proces, het onderwijs, onthouden worden. Dan nog overigens verdient het aanbeveling de
achterliggende redenen te onderzoeken.
Geadviseerd wordt de ontwikkeling van de rentabiliteit in de verschillende onderwijssectoren
te monitoren en op de achterliggende oorzaken onderzoek te doen.
8. Geadviseerd wordt onderzoek te doen naar het beleidsvoerend vermogen binnen de
onderzochte sectoren waar het de financiën betreft, meer in het bijzonder naar de financiële
functie en hoe deze verder ontwikkeld/versterkt kan worden.
In het verlengde hiervan en gezien de op grote schaal geconstateerde verschillen tussen
begrotingen enerzijds en realisaties anderzijds, wordt geadviseerd onderzoek te doen naar de
wijze waarop begrotingen tot stand komen en vervolgens als sturingsinstrument lopende het
begrotingsjaar worden gebruikt. Daarbij dient tevens betrokken te worden op welke wijze extra
baten die pas lopende het begrotingsjaar zeker zijn, al dan niet in de begroting verwerkt
worden.
Overwogen kan worden op korte termijn een format aan te leveren voor begrotingen op het
niveau van samenwerkingsverbanden waardoor onderlinge vergelijking en aansluiting met het
format van de jaarrekening mogelijk worden.
Rapport: Zicht op zorggelden 68
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
Bijlage 1 Grote VO school in provinciestad
Op een grote VO school in een provinciestad is een case study gedaan naar de feitelijke omvang en
inzet van de zorgmiddelen. Onderzocht is of duidelijk te krijgen valt, op het niveau van de werkvloer,
hoeveel zorgmiddelen daadwerkelijk beschikbaar zijn en waarvoor deze daadwerkelijk worden
ingezet.
Een belangrijk deel van de zorgmiddelen wordt beschikbaar gesteld voor LWOO leerlingen in het
voortgezet onderwijs. Deze leerlingen zitten op een VO school en het onderwijs aan deze leerlingen
vormt een integraal onderdeel van het totale onderwijs dat op zo'n VO school wordt gegeven. De
kosten van de zorg die de leerlingen krijgen zijn verweven met de kosten van de gehele school. Het
jaarverslag geeft nauwelijks aanknopingspunten voor het opbouwen van een beeld hoe een VO
school de zorgmiddelen inzet. Deze paragraaf bevat een beknopte beschrijving van de inzet van de
zorgmiddelen op een VO school. De gegevens zijn verkregen via een aantal interviews met het
bestuur en het management van de twee vestigingen met LWOO leerlingen en door het bestuderen
van beleidsdocumenten van de school en de lessentabellen en de tabellen voor personele inzet.
Voor de waardering van de personele inzet is uitgegaan van de gemiddelde personeelslast zoals die
nu geldt voor het voortgezet onderwijs.
Het college is een grote VO school (eenpitter) in een provinciestad in het midden van het land. De
school heeft 3950 leerlingen die les krijgen op 6 locaties. Van de 3950 leerlingen zijn er 252 met een
LWOO indicatie. De LWOO leerlingen zitten op de twee locaties voor VMBO met de kader en
beroepsgerichte opleidingen. Op deze locaties zijn 931 leerlingen met een rugzak.
De school heeft het geven van kwalitatief goed onderwijs hoog in het vaandel staan en het geven van
een goede begeleiding aan leerlingen is een belangrijk speerpunt.
De school is relatief groot. In het onderwijs staat kleinschaligheid centraal. Dat wordt bereikt doordat
het zwaartepunt van het onderwijs bij de vestigingen ligt en doordat de leerlingbegeleiding altijd
gebeurt in een kleine afdeling met een klein team van medewerkers.
In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen in beeld gebracht hoe hoog de baten zijn die de school
ontvangt ten behoeve van de zorgtaken en welke kosten er zijn verbonden aan het uitvoeren van de
zorgtaken. Voor de kosten geldt dat de samenstelling vooral afhangt van de keuzes die de school
maakt.
De school kiest er voor om LWOO leerlingen in kleinere groepen les te geven dan de reguliere
leerlingen. Voor LWOO leerlingen is de klassendeler 16. Dat wil zeggen dat er 1 groep wordt
gevormd voor iedere 16 LWOO leerlingen. Voor de reguliere VMBO leerlingen is de klassendeler 24.
Dat betekent dat er op deze school 6 extra groepen (klassen) zijn gevormd. Dit betekent niet dat
LWOO leerlingen altijd in een afzonderlijke groep les krijgen of een in afzonderlijke klas zitten. Bij de
samenstelling van een gemengde groep wordt de groepsgrootte wel verkleind ten opzichte van de
reguliere groepsgrootte. De onderliggende normering is de genoemde klassendeler. Met name In
VMBO leerjaar 3 en 4 zijn de groepen vaak gemengd samengesteld. Om in de praktijklessen iedere
leerling de begeleiding en aandacht te geven die nodig is zijn er ook lesassistenten die samen met de
docenten de praktijklessen verzorgen.
De zorgmiddelen die deze school ontvangt belopen in totaal ruim 1 miljoen.
Dat budget is als volgt opgebouwd:
In het personele deel van de lumpsum ontvangt de school 952.000. Dat zijn 13,7 FTE leraren die
de school " extra" ontvangt vanwege de gunstiger leraar / leerling ratio voor LWOO leerlingen tegen
de GPL van 69.416.
31 In dit overzicht zijn alleen de rugzakleerlingen betrokken van de twee vestigingen met VMBO. De baten die worden
ontvangen voor rugzakleerlingen op de andere vestigingen en de kosten zijn niet in het onderzoek betrokken.
Rapport: Zicht op zorggelden 69
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
In het materiële deel van de lump sum ontvangt de school een opslag voor de 252 LWOO leerlingen
die in totaal 45.000 beloopt.
Van het samenwerkingsverband ontvangt de school in het schooljaar 2008/2009 31.000 voor het
bieden van zorg aan leerlingen die niet zijn geïndiceerd maar die wel extra zorg nodig hebben.
Voor de rugzakleerlingen ontvangt de school een bedrag van 13.000.
In tabel vorm:
Bron Bedrag
Personele deel van de lump sum 952.000
Materiële deel van de lump sum 45.000
Samenwerkingsverband 31.000
Rugzakken 24.000
Totaal 1.052.000
Om de kosten van de leerling-zorg op deze school in beeld te brengen hebben we de omvang van de
inzet in uren en/of formatieplaatsen gebaseerd op de van de school verkregen gegevens. Voor de
berekening van de kosten per formatieplaats is een normatieve prijs gehanteerd die overeenkomt met
de gemiddelde personeelslast die in de bekostigingssystematiek voor de verschillende
personeelscategorieën wordt gehanteerd.
De kosten van de zorg bestaan uit diverse componenten. In de eerste plaats zijn er de kosten van de
extra klassen die gevormd worden. Dat zijn 6 klassen. Voor de lesgevende taak is hiervoor een
directe personele inzet nodig van 7.8 FTE .
De materiële exploitatiekosten van een extra klas schatten we op 20.000 per klas / groep.
De 2 locaties hebben samen 0,5 FTE extra aangesteld voor het mentoraat .
De beide VMBO locaties hebben een leerlingbegeleider met een aanstelling van 0.8 FTE. Hiervan
wordt 0,6 FTE per locatie besteed aan de zorgleerlingen. Dat zijn niet alleen de geïndiceerde
leerlingen, maar ook de andere leerlingen die extra zorg nodig hebben. De gezamenlijke inzet voor
zorg door de leerlingbegeleiders is dus 1,2 FTE. Ook op de locaties van de school waar geen LWOO
leerlingen zitten is er een leerlingbegeleider. De omvang van de inzet voor zorgleerlingen (niet
geïndiceerd) is 0,4 FTE.
De school werkt in kleinschalige teams met een teamleider. Door de extra inzet van groepen en
leraren is er ook een extra teamleider : 0,5 FTE.
Het zorgteam van de school kost 800 klokuren per jaar of wel 0,5 FTE
De inzet van orthopedagogische hulp bedraagt 0,8 FTE.
De administratie die samenhangt met zorg- en handelingsplannen is complex en omvangrijk. De met
zorg gerelateerde kosten worden geschat op 0,5 FTE.
De conciërges van de locaties hebben een andere invulling van de taak gekregen. De zogenoemde
pedagogische conciërge is ook op de kleinere locaties altijd aanwezig. De traditionele taken van een
conciërge op het gebied van onderhoud worden uitbesteed. De met zorg verbandhoudende inzet van
conciërges is 1 FTE.
De lessen en met name de praktijklessen worden niet alleen begeleid door een docent, maar ook door
een lesassistent. Dat omvat 3 FTE.
Het deel van de tijd die door het management van de school en door het college van bestuur aan zorg
wordt besteed is niet gekwantificeerd. Een benadering voor kwantificering zou kunnen zijn dat de
omvang van de extra formatie voor leraren in verband met zorg wordt gerelateerd aan de personele
Rapport: Zicht op zorggelden 70
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
kosten van het management. Van de bekostigde formatie voor leraren is 5,5 procent 32gerelateerd aan
de geïndiceerde leerlingen. Indien dit percentage wordt gekoppeld aan de bekostigde directieformatie
dan gaat het om ruim 85.000.
Samenvattend belopen de kosten van de zorg op deze school: 1.081.000. Dit is exclusief de
kosten van management en bestuur.
Voor de rugzak leerlingen zijn hulpmiddelen aangeschaft in de vorm van laptops en software met
ondersteunende programma's. Daarnaast nemen deze leerlingen deel aan speciale trainingen. De
kosten hiervan zijn inbegrepen in de hierboven gegeven beschrijving.
In de volgende tabel wordt een schematische specificatie gegeven van de kosten van de zorg op deze
school.
soort omvang Prijs / GPL Totaal
Lesgevend formatie voor extra klassen 7,8 FTE 70.000 536.000
Materiële kosten extra klassen / groepen 6,0 FTE 20.000 120.000
Mentoraat 0,5 FTE 70.000 35.000
Leerlingbegeleiding 1,2 FTE 70.000 84.000
Teamleider 0,5 FTE 70.000 35.000
Zorgteam (personen, 2 uur per week) 0,5 FTE 70.000 35.000
Orthopedagoog 0,8 FTE 70.000 56.000
Administratie 0,5 FTE 40.000 20.000
Conciërge 1,0 FTE 40.000 40.000
Lesassistenten 3,0 FTE 40.000 120 000
Totaal 1.081.000
Conclusies: De omvang van de ontvangen zorgmiddelen en de omvang van de kosten van de zorg
zijn op deze school redelijk met elkaar in evenwicht.
De leerling-zorg is verweven in de aanpak van het onderwijs door de school en om die reden zijn de
kosten niet zo makkelijk uit te filteren.
Het is traceerbaar hoe de zorggelden zijn ingezet. De gegevens van de jaarrekening, die conform de
gelden voorschriften is opgesteld, biedt die informatie niet.
Aan de hand van lessentabellen, interviews op school-/locatieniveau, beleidsdocumenten, tabellen
voor personele inzet en voorts uitgaande van gemiddelde personele kosten is de inzet voor de
leerling-zorg te kwantificeren.
Vanwege de verwevenheid van de leerling-zorg in het onderwijs met de bedoeling om ook zorg te
bieden aan leerlingen die niet zijn geïndiceerd maar die wel extra inzet nodig hebben zou een
oormerking van de zorgmiddelen niet tot versterking van de zorg leiden.
32 Van de totale bekostigde formatie voor leraren ter grootte van 243,2 FTe wordt 13,7 FTE toegekend op grond van de LWOO
leerlingen. Bij dezelfde schoolgrootte zonder LWOO leerlingen zou de school een bekostigde lerarenformatie van 229,5 FTE
ontvangen.
Rapport: Zicht op zorggelden 71
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
Bijlage 2 Bouwstenen voor een adequate cyclus van planning en
verantwoording (SWV WSNS)
1. Uitgangspunten en randvoorwaarden
Een adequate cyclus van planning en verantwoording vereist in de eerste plaats dat in alle
documenten cijfermatige informatie wordt opgenomen en dat deze informatie steeds volgens dezelfde
systematiek wordt gepresenteerd. Detailinformatie maakt concreet zichtbaar hoe de middelen zullen
worden en zijn ingezet en vervolgens vindt verdichting van de cijfers plaats in het format waarin de
cijfers in de jaarrekening worden gepresenteerd. In de tweede plaats is vereist dat de financiële
functie binnen het samenwerkingsverband (hoe dan ook georganiseerd) van een dusdanig niveau is
dat deze financiële informatie kan worden geproduceerd. In een aantal gevallen is omwerking van
cijfers van school- naar kalenderjaar of omgekeerd vereist. De inrichting van de boekhouding moet
dusdanig zijn dat deze werkwijzen worden ondersteund.
De documenten die door een samenwerkingsverband in het kader van de plan- en controlcyclus in elk
geval vastgesteld moeten worden zijn:
· Zorgplan, incl. begroting (schooljaar)
· Begroting (kalenderjaar)
· Jaarrekening en bestuursverslag (kalenderjaar)
2. Zorgplan
Het Zorgplan is hét document binnen het SWV. In het zorgplan (op schooljaarbasis) worden de
activiteiten voor het komende schooljaar beschreven. Per activiteit wordt duidelijk gemaakt realisatie
van welke doelstelling(en) met de activiteit wordt beoogd. Per activiteit worden meetbare resultaten
geformuleerd. Per activiteit worden de kosten begroot. Deze kostenbegroting is herleidbaar naar de
(detail)begroting. De activiteiten worden onderscheiden in structurele en projectmatige activiteiten.
In het jaarverslag en de schooljaarevaluatie worden hieraan toegevoegd: gerealiseerde resultaten
en gerealiseerde kosten.
In het zorgplan kan verwezen worden naar de in het jaarverslag (kalenderjaar 2008 in zorgplan 2009-
2010) beschreven resultaten of kunnen de resultaten in het laatst afgesloten schooljaar beschreven
worden (resultaten 2007-2008 in zorgplan 2009-2010).
2.1 Begroting in zorgplan
Het zorgplan bevat een begroting op schooljaarbasis. Indien het samenwerkingsverband een zgn.
FederatiePlus is (het bestuur van het samenwerkingsverband is tevens bevoegd gezag over een
SBO-instelling), wordt de deelbegroting van het SWV apart weergegeven.
De begroting is onderdeel van een bredere paragraaf financiële beleid. Deze paragraaf bevat
informatie over (gewenste) solvabiliteit, liquiditeit, weerstandvermogen.
Rapport: Zicht op zorggelden 72
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
De begroting (personeel en materieel geïntegreerd) kent de volgende opzet:
Baten Baten (detailniveau) Lasten Lasten (detailniveau)
Rijksbaten OCW Inkomsten rijksoverheid Personele lasten Personele middelen naar SBO-
school i.v.m. > 2%
Overdracht vanuit andere SWV Personele middelen naar SBO-
i.v.m. grensverkeer school i.v.m. tussentijdse groei
Overige baten Overige inkomsten (gemeentelijke Overdracht naar andere SWV
subsidies e.d.) i.v.m. grensverkeer
Financiële baten Financiële baten Overdracht naar het
basisonderwijs
Scholing
Structurele activiteiten, bijv.:
- coördinatie van het SWV
- PCL
- xxxxx
- xxxxx
Personele kosten van
projectmatige activiteiten, bijv.:
- xxxxx
- xxxxx
Afschrijvingen Afschrijvingen
Overige Materiële middelen naar SBO-
instellingslasten school i.v.m. > 2%
Materiële middelen naar SBO-
school i.v.m. tussentijdse groei
Materiële kosten van
projectmatige activiteiten, bijv.:
- xxxxx
- xxxxx
- xxxxx
Organisatiekosten
(kantoorkosten, huisvesting,
administratie, accountant)
Overige kosten
Financiële lasten Financiële lasten
Totaal Totaal Totaal Totaal
Resultaat
3. Kalenderjaarbegroting
In het kader van de plan- en controlcyclus is een kalenderjaarbegroting niet noodzakelijk. De plan- en
controlcyclus kan gebaseerd worden op (de begroting in) het Zorgplan.
In verband met de vergelijkende cijfers in de jaarrekening is het noodzakelijk een
kalenderjaarbegroting op te stellen. Dit kan een cijfermatige exercitie zijn, op basis van twee
schooljaarbegrotingen (5/12 en 7/12).
4. Jaarrekening en jaarverslag
In de jaarrekening dienen de baten en lasten als volgt gepresenteerd te worden:
Baten Lasten
Rijksbaten OCW Personele lasten
Overige baten Afschrijvingen
Financiële baten Overige instellingslasten
Financiële lasten
Resultaat
Rapport: Zicht op zorggelden 73
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009
Rapport: Zicht op zorggelden 74
De zorgmiddelen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs
11 mei 2009