1 1
> Retouradres: Postbus 20901, 2500 EX Den Haag
De voorzitter van de Tweede Kamer Plesmanweg 1-6
der Staten-Generaal 2597 JG Den Haag
Binnenhof 4 Postbus 20901
2500 EX Den Haag
2513 AA DEN HAAG T 070 351 61 71
F 070 351 78 95
Contactpersoon
---
T -
Ons kenmerk
VenW/DGW- 2009/680
Uw kenmerk
Datum 19 juni 2009 2009Z10469/2009D29639
Onderwerp Effecten Wet modernisering Waterschapsbestel Bijlage(n)
---
Geachte voorzitter,
In december 2007 is de Wet modernisering waterschapsbestel in werking
getreden. De wet betreft een vereenvoudiging en modernisering van het
belastingstelsel, de bestuurssamenstelling en het verkiezingsstelsel van
waterschappen. In november 2008 hebben de eerste waterschapsverkiezingen
"nieuwe stijl" plaatsgevonden en in 2009 wordt voor het eerst belasting geheven
conform het gemoderniseerde belastingstelsel.
Om de effecten van de Wet modernisering waterschapsbestel in beeld te brengen
is een viertal evaluaties uitgevoerd. Bijgevoegd bied ik u mede namens de
staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties de eindrapportages
van deze vier studies aan. Eén evaluatie gaat over de effecten van het nieuwe
belastingstelsel. De drie andere evaluaties zien op de waterschapsverkiezingen.
Effecten belastingstelsel
In opdracht van de Unie van Waterschappen is het rapport Evaluatie effecten
nieuw belastingstelsel. Advies aan de Unie van Waterschappen (Tauw B.V. en Van
den Bosch & Partners) opgeleverd.
Bevindingen
In de evaluatie worden de effecten van het in de Wet modernisering
waterschapsbestel vereenvoudigde belastingstelsel bekeken. Er kwamen onder
andere minder mogelijkheden voor de algemene besturen om variaties aan te
brengen in de toedeling van de kosten aan de verschillende categorieën van
belastingplichtigen. Hierdoor zijn de verschillen tussen tarieven afgenomen. Deze
stelselwijziging brengt een lastenverschuiving met zich mee. Over deze
lastenverschuiving zijn in de memorie van toelichting uit juni 2006 verwachtingen
uitgesproken. In de evaluatie is gekeken hoe de tarieven en de kostenverdeling
feitelijk zijn uitgepakt.
a
agina 1 van 6
---
De evaluatie laat het volgende beeld zien inzake de verdeling van de kosten over
Datum
de groepen van belastingplichtigen: De totale opbrengst in 2004 was 19 juni 2009
1.828 miljoen. Huishoudens betalen hiervan 1266 miljoen en in 2009 Ons kenmerk
gecorrigeerd 1345 miljoen. Bedrijven dragen hier 401 miljoen aan bij en in VenW/DGW- 2009/680
2009 gecorrigeerd 381 miljoen.
De agrarische sector brengt 116 in en in 2009 gecorrigeerd 81 miljoen. Het
aandeel van natuurterreinen bedraagt 14 miljoen en in 2009 gecorrigeerd
1 miljoen. Overige ongebouwd ten slotte, betaalt hiervan 30 miljoen en in
2009 gecorrigeerd 21 miljoen.
De relatieve verschuivingen in vergelijking met de bedragen uit de memorie van
toelichting zien er als volgt uit:
- In zijn algemeenheid geldt dat de lastenverschuivingen voor de groepen
huishoudens (stijging), bedrijven (daling), agrarische sector (daling),
eigenaren van natuurterreinen (daling) en eigenaren van overige ongebouwde
terreinen (daling) zich bewegen in de richting zoals in de memorie van
toelichting is ingeschat.
- De lastenstijging voor de huishoudens is 79 miljoen in plaats van 90
miljoen; stijging 6,2% in plaats van 7,1%.
- De lastendaling voor de bedrijven is 22 miljoen in plaats van 8 miljoen;
daling 5,4% in plaats van 2,0%.
- De lastendaling voor de agrarische sector is 35 miljoen in plaats van
56 miljoen; daling 29,8% in plaats van 48,2%.
- De lastendaling voor de natuurterreinen is 13 miljoen in plaats van
12 miljoen; daling 94,0% in plaats van 86,0%.
- De lastendaling voor de overige ongebouwde terreinen is 9 miljoen in plaats
van 14 miljoen; daling 30,7% in plaats van 46,7%.
Uit de analyse blijken ook de oorzaken van de verschillen. Met name een veel
hogere waarde van de (spoor)wegen dan waarmee is gerekend voor de memorie
van toelichting, een hoger gemiddeld ingezetenenpercentage en een hogere
overheveling dan verwacht van de kosten voor passief kwaliteitsbeheer (deze zijn
als basis voor de waterzuiveringsheffing overgegaan naar de watersysteem-
heffing) blijken ten grondslag te liggen aan de afwijkingen tussen de
inschattingen in de memorie van toelichting en de werkelijkheid in 2009.
De memorie van toelichting is beperkt tot een verwachting op macroniveau. In
het rapport is, naast de effecten op macroniveau, ook gekeken naar de
veranderingen per waterschap voor een aantal standaardprofielen tussen de
tarieven in 2008 en die in 2009. Uit deze microcijfers per waterschap blijkt dat de
mate van lastenontwikkeling sterk verschilt per profiel en per waterschap.
Gevolgen voor regelgeving
De uitkomsten van de evaluatie van het belastingstelsel geven mij geen
aanleiding tot een nieuwe wijziging van het belastingstelsel. Op macroniveau
wijken de daadwerkelijk optredende effecten van de vereenvoudiging niet
wezenlijk af van de verwachte effecten. Daarbij is in de periode 2006 2009 de
stijging van de belastingopbrengsten van de waterschappen 7%; dit is ongeveer
gelijk aan de inflatie in dezelfde periode.
Pagina 2 van 6
Twee groepen van belastingplichtigen verdienen extra aandacht: de agrarische
Datum
sector en de huishoudens. 19 juni 2009
Uit de evaluatie blijkt dat de lastenvermindering voor de agrarische sector Ons kenmerk
achterblijft bij de verwachting uit de memorie van toelichting. De totale bijdrage VenW/DGW- 2009/680
van de sector is echter aanzienlijk verminderd, namelijk met bijna 30%. Absoluut
gezien draagt de sector een gering aandeel van de totale kosten, namelijk ruim
4% van het totaal.
De bijdrage van de huishoudens is toegenomen tot bijna 75%. De toename is
echter lager dan verwacht in de memorie van toelichting. Deze verhoging wordt
voornamelijk opgebracht door de eenpersoonshuishoudens en de eigenaren van
de duurdere koopwoningen. Dit is een logische verschuiving als de rekening voor
de zuiveringsheffing wordt gebaseerd op vervuilingseenheden. Met de
gemoderniseerde Waterschapswet hebben de waterschappen een nieuw
instrument ter beschikking om de verdeling over één- en
meerpersoonshuishoudens te veranderen. De gemoderniseerde Waterschapswet
introduceert de mogelijkheid om de zuiveringsheffing te baseren op feitelijk
drinkwaterverbruik. De waterschappen hebben tot nu toe nog geen gebruik
gemaakt van deze mogelijkheid die de wet biedt om te komen tot een verdeling
die minder lasten bij éénpersoonshuishoudens legt. Ik zal deze mogelijkheid
benadrukken in een gesprek met de Unie van Waterschappen.
Al met al zie ik geen aanleiding om het systeem op dit moment te herzien. Bij de
evaluatie van de gehele Waterschapswet (vijf jaren na inwerkingtreding) zal het
systeem, met name als het gaat om de wijze waarop de kosten worden
toebedeeld aan de agrarische sector, worden meegenomen.
Verkiezingen
Ter evaluatie van de waterschapsverkiezingen zijn drie rapporten opgeleverd.
- De stemming gepeild. Evaluatie waterschapsverkiezingen 2008 (Research
voor Beleid)
Dit is een feitelijke evaluatie uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat op basis van artikel IVa van de Wet modernisering
waterschapsbestel naar het verloop van de waterschapsverkiezingen in 2008
met de focus op de uitwerking van de wijzigingen in de Waterschapswet.
- Samen naar beter. Evaluatie landelijke waterschapsverkiezingen 2008 (BMC
Onderzoek)
Hierbij gaat het om een evaluatie in opdracht van de Unie van Waterschappen
met de focus op de uitvoeringsaspecten van de door de waterschappen
gezamenlijk georganiseerde waterschapsverkiezingen.
- Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur (Commissie van Advies
inzake de Waterstaatswetgeving (CAW) met medewerking van de
staatsrechtgeleerden Kortmann en Elzinga)
Het betreft het door mij gevraagde en in mijn brief aan de Eerste Kamer van
21 oktober 2008 (Kamerstukken I 2008-2009, 30601, F) aangekondigde
advies van de CAW over de samenstelling van het waterschapsbestuur in het
licht van de taak van de waterschappen en de procedure van de invulling van
Pagina 3 van 6
het bestuur, in het bijzonder de verkiezingsmethodiek voor de geborgde Datum
zetels. 19 juni 2009
Ons kenmerk
Bevindingen VenW/DGW- 2009/680
Het beeld dat naar voren komt uit de evaluaties van de onderzoeksbureaus
Research voor Beleid en BMC Onderzoek komt op hoofdlijnen overeen. Zij
concluderen dat bij alle waterschappen rechtmatige verkiezingen hebben
plaatsgevonden en tijdig nieuwe besturen zijn ingesteld. De verdeling van zetels
over de verschillende categorieën in de algemene besturen van de waterschappen
is veranderd. Ook de dagelijks besturen van de waterschappen hebben een
andere samenstelling gekregen, onder meer veroorzaakt door een proces van
coalitievorming. De benoemingsprocedures voor de geborgde zetels zijn conform
de afspraken hierover met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat verlopen en
hebben goed gewerkt. Voor de categorie ingezetenen is de opkomst ongeveer
gelijk aan de opkomst in 2004, grofweg tussen de 20 en 30 procent.
Verstedelijking lijkt de belangrijkste verklaring voor regionale verschillen in
opkomst tussen waterschappen. In verstedelijkte gebieden blijft de opkomst
achter ten opzichte van het platteland.
Uit de evaluaties komt verder naar voren dat de verkiezingscampagne geleid
heeft tot een grotere bekendheid van de waterschapsverkiezingen, maar dat deze
het belang dat aan de waterschapsverkiezingen gehecht wordt, niet heeft
vergroot. Vooral de rol van de waterschapsbesturen en daarmee die van de
verkiezingen blijft onduidelijk voor de kiezer. De onderzoekers stellen dat tijdig
met de voorbereidingen voor de volgende verkiezingen in 2012 moet worden
begonnen.
Uit de evaluatie in opdracht van de Unie van Waterschappen komt ook naar voren
dat het opkomstpercentage hoger zou zijn geweest als naast poststemmen ook
internetstemmen zou zijn aangeboden. Het percentage ongeldige stemmen was
hoog, bijna 10 procent. Dit werd veroorzaakt door onvolkomenheden in het
stembiljet. Het lijstenstelsel heeft ervoor gezorgd dat verschillende groeperingen
hebben meegedaan aan de verkiezingen en zetels hebben behaald. Bij de
verkiezingen voor ingezetenen hebben de politieke partijen meegedaan, de partij
Water Natuurlijk, de Waterschapspartij en lokale lijsten.
De adviesaanvraag aan de CAW had betrekking op de samenstelling van het
waterschapsbestuur in het licht van de taak van de waterschappen en de
procedure van de invulling van het bestuur, in het bijzonder de
verkiezingsmethodiek voor de geborgde zetels.
Reservering van zetels voor specifieke belangencategorieën in het
waterschapsbestuur past naar het oordeel van de CAW bij de taak en het
functionele karakter van het waterschap.
De belangenafweging door de waterschappen is de afgelopen decennia verbreed.
De taak van het waterschap is wettelijk echter steeds beperkt gebleven tot de
waterstaatszorg. Anders dan bij het algemeen bestuur van Rijk, provincie en
gemeente het geval is, heeft het waterschap geen 'open' maar een 'gesloten
huishouding'. Gegeven de afgebakende taak van het waterschapsbestuur is het
volgens de CAW nog steeds terecht om te spreken van 'functioneel bestuur'.
Pagina 4 van 6
De CAW concludeert dat de gehanteerde benoemingsmethodiek voor geborgde
Datum
zetels niet in strijd is met artikel 4 van de Grondwet. De Grondwet laat de 19 juni 2009
wetgever vrij om specifieke zetels in het waterschapsbestuur te doen bezetten Ons kenmerk
door benoeming dan wel door verkiezing. Vanuit staatsrechtelijk oogpunt is de VenW/DGW- 2009/680
ene vorm niet minder aanvaardbaar dan de andere. De keuze dient op politiek-
bestuurlijke gronden gemotiveerd te worden.
Gevolgen voor regelgeving
Gezien de enorme opgave waar we de komende jaren voor staan op het gebied
van waterveiligheid is de uitvoeringskracht van de waterschappen van essentieel
belang om voortvarend aan de slag te blijven. De inbreng van expertise vanuit de
waterschappen is daarbij van groot belang. De kracht van waterschappen is dat
zij uitsluitend het belang van goede waterstaatszorg behartigen. Via hun
heffingen genereren zij middelen om hun taken te bekostigen, terwijl deze niet
kunnen worden aangewend voor andere belangen1. Om de belastingen te
legitimeren zijn democratisch gekozen waterschapsbesturen een vereiste. Het
voortbestaan van waterschappen met de huidige taken en bevoegdheden zonder
verkiezingen is daarom niet mogelijk. Om deze redenen ben ik voorstander van
waterschappen, waarin besturen van waterschappen democratisch worden
gekozen.
Gezien de evaluaties en debatten in de Tweede Kamer wil ik wel de komende tijd
een aantal alternatieve mogelijkheden voor de waterschapsverkiezingen
verkennen om eventueel verbetering aan te brengen in het verkiezingsproces. Ik
wil hierbij twee richtsnoeren hanteren:
- De democratische legitimiteit voor het heffen van belastingen moet worden
gewaarborgd op een efficiënte en effectieve wijze en met draagvlak.
- De waterschappen zijn een functioneel bestuur waarbinnen een juiste balans
tussen de inbreng van specifieke belangengroeperingen en politieke partijen
moet zijn.
Op basis van deze constellatie blijven er vier mogelijkheden over die ik in de
komende periode verder wil onderzoeken en bespreken:
- De mogelijkheid dat de leden van het waterschapsbestuur worden verkozen
door de leden van de gemeenteraden van de inliggende gemeenten of door
leden van de provinciale staten van de provincie(s) waarin het waterschap is
gelegen;
- De mogelijkheid waarin de geborgde (of gereserveerde) zetels verder
worden uitgebreid of juist afgeschaft;
- Een combinatie van deze modellen; en
- De mogelijkheid waarbij de waterschapsverkiezingen, door gelijktijdig
stemmen, aanhaken bij de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen
van provinciale staten.
Bij de nadere uitwerking hiervan wordt ook de mogelijkheid betrokken om de
verkiezingen onder de Kieswet te brengen.
1 Uit de rijksmiddelen wordt alleen de aanleg van de primaire waterkeringen gefinancierd.
Pagina 5 van 6
Verdere procedure
Datum
19 juni 2009
De keuze voor een hiervoor geschetste mogelijkheid of een variant hierop kan een Ons kenmerk
fundamentele wijziging van het huidige verkiezingsstelsel betekenen. Dit vereist VenW/DGW- 2009/680
een zorgvuldig traject waarin de voor- en nadelen van de verschillende
mogelijkheden in kaart worden gebracht, en tevens overleg plaatsvindt met
betrokken organisaties zoals Interprovinciaal Overleg, Vereniging Nederlandse
Gemeenten, Unie van Waterschappen, Vereniging Eigen Huis, het Bosschap, de
Kamers van Koophandel, Land- en Tuinbouworganisatie Nederland, enzovoorts.
Na deze consultatie zal ik de Tweede Kamer nader informeren. Graag ga ik het
debat hierover met uw Kamer aan.
Parallel aan dit traject wil ik binnen het kader van de huidige wet voor de
waterschapsverkiezingen in 2012 bezien op welke wijze de huidige systematiek
van poststemmen kan worden geoptimaliseerd.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
J.C. Huizinga-Heringa
Pagina 6 van 6
Ministerie van Verkeer en Waterstaat