Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
advies
OP WEG NAAR PASSEND ONDERWIJS
advies over de voortgang
OP WEG NAAR PASSEND ONDERWIJS
Evaluatie- en adviescommissie Passend onderwijs
Colofon
De evaluatie en adviescommissie Passend onderwijs (ECPO) is een onafhankelijke commis-
sie met als taak de experimenten en veldinitiatieven Passend onderwijs te evalueren en de
staatsecretaris van OCW over de vormgeving van Passend onderwijs te adviseren.
Uitgave van de ECPO, Den Haag, 2009
ISBN 978-90-79899-02-9
Bestellingen van publicaties
ECPO
Postbus 556
2501 CN
Den Haag
Email: post@ecpo.nl
Ontwerp en opmaak
Jannemieke Klinkhamer
Drukwerk
AB Promotions
© ECPO, Den Haag
Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.
advies over de voortgang
OP WEG NAAR PASSEND ONDERWIJS
Den Haag, juni 2009
Inhoud
1 Inleiding
1.1 Aanleiding 7
1.2 eschouwing over de beperkingen van de evaluatie en
B
advisering Passend onderwijs 7
2 Advies
2.1 Tijdpad 11
2.2 Wetgeving 12
2.3 Beoogde effecten van Passend onderwijs 14
2.4 Zicht op zorgleerlingen en hun ontwikkeling 15
2.5 Rol van de leraren 17
2.6 Rol van de ouders 18
2.7 Zorgplicht 19
2.8 De invoering van één loket 20
2.9 Informatievoorziening Passend onderwijs 20
2.10 Tot slot 21
6 ecpo, juni 2009
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Dit advies schetst een beeld van de bevindingen van de Evaluatie- en adviescommissie Pas-
send onderwijs (de commissie) betreffende de voortgang van de beleidsoperatie die onder
de noemer Passend onderwijs in gang is gezet. Deze bevindingen gaan vergezeld van een
aantal aanbevelingen. Hiermee neemt de commissie een voorschot op het in haar werkplan
voor eind 2009 aangekondigde advies over de voortgang van Passend onderwijs.
De belangrijkste redenen voor dit tussentijds advies zijn:
de in november 2008 door staatssecretaris Dijksma van OCW aan de Tweede Kamer
gerichte brief waarin zij bericht haar plannen voor wetgeving inzake Passend onder-
wijs reeds voor eind 2009 aan de Kamer voor te leggen;
de brief van de staatssecretaris Dijksma aan de Tweede Kamer van 5 juni jl. met als
bijlagen de Notitie wetgeving Passend onderwijs en de Derde voortgangsrappor-
tage Passend onderwijs en
de voltooiing van het rapport van het Instituut voor Arbeidsvraagstukken (IVA) over
de stand van zaken in de regio's die bij Passend onderwijs als zgn. koplopers funge-
ren.
Evalueren en adviseren in dit stadium van Passend onderwijs kent een aantal beperkende
omstandigheden. De aanbevelingen van de commissie moeten dan ook in dit licht be-
schouwd worden. Deze omstandigheden hebben ook een rol gespeeld in het advies dat
in paragraaf 2 wordt gepresenteerd. Er is daarom voor gekozen om voorafgaande aan het
eigenlijke advies allereerst in paragraaf 1.2 in te gaan op een aantal van deze bijzondere
omstandigheden die het proces Passend onderwijs kenmerken en op de begrenzing die dat
oplevert voor de mogelijkheden van de evaluatie.
1.2 eschouwing over de beperkingen van de evaluatie en advisering
B
Passend onderwijs
Zowel in de ontwikkeling als bij de evaluatie van Passend onderwijs speelt een aantal
bijzondere omstandigheden die het karakter en de mogelijkheden van de evaluatie mede
bepalen. Het gaat daarbij om de volgende elementen:
Er is sprake van een "verschuivend doel": het doel is nog niet definitief geformuleerd,
maar wordt gaande de rit verder bepaald en bijgesteld;
Duizend bloemen bloeien: het initiatief komt van onderop, de vormgeving loopt
sterk uiteen en het proces staat niet onder centrale regie;
Bij de koplopers gaat het vooral om zelfselectie: experimenten en veldinitiatieven
melden zichzelf aan;
Op weg naar passend onderwijs 7
ogelijkheden voor deugdelijk onderzoek ("evidence-based" of "practice-based");
M
en kort tijdsbestek: er is weinig tijd om de lessen te leren die de grondslag moeten
E
vormen van wet- en regelgeving.
Verkenning van deze elementen levert een aantal dilemma's op voor de evaluatie en advise-
ring, die de commissie de staatssecretaris graag wil meegeven.
Verschuivende doelen: het doel is nog niet definitief geformuleerd, maar wordt gaande
de rit verder bepaald en bijgesteld
Passend onderwijs wordt grotendeels in de praktijk ontwikkeld. Vanuit de bestaande struc-
turen en instituties wordt geprobeerd een nieuwe onderwijspraktijk op te bouwen, die leer-
lingen meer of betere mogelijkheden voor ontplooiing in het onderwijs en op de arbeids-
markt zal bieden. Hierbij staat voorop dat de zorgstructuur transparanter en doeltreffender
moet worden. Hoe deze er uit gaat zien staat echter nog niet vast.
De uiteindelijke effecten van Passend onderwijs moeten (onder meer) blijken uit:
1 ermindering van het percentage leerlingen dat fulltime in aparte voorzieningen
v
voor speciaal onderwijs verblijft;
2 erbetering van de leerprestaties van `zwakke' leerlingen;
v
3 erbetering van het schoolwelbevinden van `zorgleerlingen';
v
4 erbetering van zogenaamde eindkwalificaties van `zorgleerlingen' en
v
5 erbetering van de positie van `zorgleerlingen' op de arbeidsmarkt.
v
Om effecten te kunnen vaststellen moet men kunnen beschikken over een meting van de
beginsituatie. Idealiter zouden in een experimentele opzet goed vergelijkbare scholen die
wel, dan wel niet met Passend onderwijs meedoen (experimentele versus controlegroep)
met elkaar moeten worden vergeleken, terwijl de inhoud van de interventies binnen de
experimentele groep niet van elkaar verschilt. De doelstellingen die middels de interventies
bereikt moeten worden, moeten duidelijk geoperationaliseerd zijn om na te kunnen gaan
of zij ook worden bereikt. Een dergelijke opzet van de evaluatie is niet goed mogelijk gezien
het gebrek aan vaste, eenduidig en meetbaar geformuleerde doelen en gelet op de uit-
gangspunten dat er sprake is van een lerende aanpak en dat scholen en regio's zelf bepalen
aan welke interventies ze willen werken.
Duizend bloemen bloeien: Het initiatief komt van onderop en staat niet onder centrale regie
Passend onderwijs kan in principe op vele manieren worden vormgegeven. Het is dus
niet verwonderlijk dat in verschillende regio's voor uiteenlopende organisatievormen en
werkwijzen wordt gekozen. Voor een evaluatie levert dat echter een complexe situatie op.
Immers, in beleidsevaluaties is doorgaans sprake van de invoering van één maatregel, waar-
van de effecten worden onderzocht. Bij Passend onderwijs is er sprake van vele gelijktijdige,
maar onderling verschillende interventies in regio's die elk op eigen wijze Passend onder-
wijs organiseren. Dit maakt het buitengewoon lastig om gewenste effecten toe te schrijven
aan maatregelen die een regio in het kader van Passend onderwijs heeft doorgevoerd.
8 ecpo, juni 2009
Zelfselectie: Experimenten en veldinitiatieven zijn niet gekozen, maar melden zichzelf aan
In het kader van Passend onderwijs dienen geïnteresseerde regio's die aan bepaalde mi-
nimumvoorwaarden voldoen zelf een aanvraag in voor subsidiëring als experiment of als
veldinitiatief. Hieraan kleven twee problemen voor het bepalen van succes.
1 e term "experimenten" heeft in de context van Passend onderwijs een heel speci-
D
fieke betekenis, namelijk dat er een beroep op een experimenteerartikel in de wet
wordt gedaan. Daardoor wordt men vrijgesteld van het hanteren van het gelijkheids-
beginsel voor scholen en mogen scholen in procedure en/of doelstellingen afwijken
van andere scholen. In wetenschappelijke zin wordt met een experiment echter iets
anders aangeduid: daar gaat het om een onderzoeksconditie waarin gecontroleerd
veranderingen worden aangebracht om te zien welke effecten dat heeft. Dat is bij
Passend onderwijs niet het geval.
2
Er is duidelijk sprake van een selectieve onderzoekspopulatie. Wanneer regio's
zichzelf hebben aangemeld mag men veronderstellen dat er bij deze regio's in ieder
geval sprake is van een verhoogde motivatie. Mogelijk onderscheiden zij zich ook
nog op andere kenmerken van de "gemiddelde" regio of school die Passend onder-
wijs moet gaan ontwikkelen.
Kortom: het beeld dat uit de evaluatie van veldinitiatieven en experimenten gaat ontstaan is
wellicht te rooskleurig.
Mogelijkheden voor deugdelijk onderzoek: evidence-based versus practice-based
De Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (Commissie Dijsselbloem)
heeft in haar rapport een toetsingskader vastgesteld voor toekomstige onderwijsvernieu-
wingen. Onderwijsvernieuwingen mogen pas worden doorgevoerd als er onder meer vol-
doende draagvlak in de samenleving voor is. Dit is aanleiding geweest tot de aanpak-van-
onderop, waarvoor bij Passend onderwijs gekozen is. Daarnaast mogen geen interventies
worden doorgevoerd waarvan de effectiviteit niet is aangetoond in deugdelijk onderzoek.
Hier wordt een verbinding gelegd met de zogenaamde evidence-based of practice-based
benaderingen uit het wetenschappelijk onderzoek.
Het begrip evidence-based is de afgelopen 15 jaar een gevleugelde term geworden. Onder-
wijs is evidence-based als het gebaseerd is op wetenschappelijk bewijs. Aan evidence-based
denken ligt de veronderstelling ten grondslag dat onderwijs kwalitatief beter wordt door
het hanteren van beproefde procedures en interventies. Standaardisering van het handelen
wordt gezien als kwaliteitbevorderend en op den duur kostenbesparend. In Nederland is
nog maar betrekkelijk weinig ervaring opgedaan met evidence-based benaderingen in het
onderwijs, en zeker niet bij complexe organisatorische vernieuwingen, ook al wordt er veel
over geschreven. Bij complexe vernieuwingen wordt wel gebruik gemaakt van een practice-
based benadering.
Op weg naar passend onderwijs 9
Passend onderwijs is zo'n complexe organisatorische vernieuwing, zoals onder meer blijkt
uit het IVA onderzoek naar de Stand van zaken koplopers Passend onderwijs1 en uit de
Actis monitor Passend onderwijs naar niveau2. Middels een practice-based benadering, een
lerende aanpak en empirische gegevensverzameling, is het mogelijk om relevante kennis
omtrent het proces en de effecten van Passend onderwijs te verkrijgen. Dat vraagt evenwel
de nodige tijd.
Het tijdsbestek: snel wetgevingstraject versus een traag en complex verlopende vernieuwing
Interventies moeten worden uitgevoerd om vast te kunnen stellen in hoeverre zij een
bijdrage leveren aan het bereiken van de gestelde doelen. De activiteiten in het kader
van de `veldinitiatieven' en `experimenten' zijn echter pas kort geleden gestart en worden
geleidelijk `op stoom gebracht' en aantal organisatorische effecten van Passend onderwijs
. E
zullen waarschijnlijk binnen niet al te lange termijn zichtbaar kunnen worden gemaakt. Voor
duidelijke effecten op leerlingniveau zal een veel langere periode nodig zijn. Temeer daar uit
onderzoek blijkt dat op schoolniveau nog betrekkelijk weinig is geïmplementeerd. Mogelijk
zal het evaluatiemandaat van deze commissie daarvoor te kort zijn. Wil men besluitvorming
en wetgeving over Passend onderwijs dus baseren op uitkomsten van empirisch onderzoek,
dan zal dat geduld vergen. De druk om wetgeving te realiseren lijkt echter groot en daar-
door is er mogelijk (te) weinig tijd en geduld om de lessen te leren die van betekenis zijn
voor de definitieve vormgeving van Passend onderwijs in wet- en regelgeving.
Met inachtneming van de hierboven gesignaleerde beperkingen en de dilemma's die daar
voor de evaluatie uit voorvloeien, wil de commissie uiteraard al het mogelijke doen om op
basis van de beschikbare bevindingen genuanceerd en naar vermogen over het verdere
invoeringstraject van Passend onderwijs te adviseren.
1 ranger, J., Muller, L., Schilt-Mol, T. van, Sontag, L. Vijfeijken, M. van, Vloet, A., Oosterling, M. & Uerz, D. (2009). Stand
P
van zaken koplopers Passend Onderwijs 2008-2009. Tilburg: IVA beleidsonderzoek en advies.
2 reuls, J. & Schoonhoven, R. van (2009). Passend onderwijs naar niveau. Verslag éénmeting volgsysteem voorjaar
V
2009. Rotterdam: Actis Advies.
10 ecpo, juni 2009
2. Advies
In dit tussentijds advies worden negen thema's besproken:
het tijdpad dat bij de invoering van Passend onderwijs wordt gehanteerd;
de voorgenomen wetgeving;
beoogde effecten van Passend onderwijs;
het zicht op zorgleerlingen en hun ontwikkeling;
de rol van de leraren;
de rol van de ouders;
de zorgplicht;
de invoering van één loket en de Centra voor Jeugd en Gezin;
informatievoorziening Passend onderwijs.
Deze negen thema's komen in de volgende paragrafen van dit advies één voor één aan de
orde. Iedere paragraaf begint met een aanbeveling, gevolgd door een toelichting waarin de
belangrijkste bevindingen en overwegingen die tot de aanbeveling geleid hebben worden
samengevat.
2.1 Tijdpad
Aanbeveling 1
De commissie adviseert de staatssecretaris om tijdpad en fasering van de uitvoering van de
beleidsvoornemens bij te stellen om zo de via de `lerende aanpak' verworven kennis en inzichten
in wet- en regelgeving te kunnen verwerken. Verantwoorde invoering van Passend onderwijs
vraagt meer tijd dan oorspronkelijk was gedacht.
In een in november 2008 aan de Tweede Kamer gezonden brief bericht staatssecretaris
Dijksma van OCW dat de met Passend onderwijs beoogde veranderingen op het terrein
van speciale onderwijszorg voor leerlingen met problemen in het onderwijsveld tot veel
enthousiasme en beweging hebben geleid. Tegelijkertijd constateert zij dat de feitelijke
invoering van Passend onderwijs minder snel op gang is gekomen dan zij had gehoopt.
Deze weergave van de stand van zaken komt overeen met het beeld dat de commissie zich
de afgelopen periode op basis van een groot aantal gesprekken met veldvertegenwoordi-
gers heeft gevormd. Het wordt ook bevestigd door het verslag van de door Actis Advies in
opdracht van de Regiegroep Passend onderwijs uitgevoerde meting van de stand van zaken
(Vreuls & Schoonhoven, 2009) bij de ontwikkeling van Passend onderwijs. Uit dit verslag
blijkt bijvoorbeeld dat halverwege het cursusjaar 2008/2009 in driekwart van de 78 Passend
onderwijs-regio's van een regionaal netwerk kan worden gesproken, maar dat slechts in een
kwart van de regio's sprake is van een min of meer vaste vorm van onderlinge samenwer-
king. In de overige driekwart is de samenwerking vooral gericht op `verkennen'
---
Op weg naar passend onderwijs 11
Deze trage start is verklaarbaar. Het gaat om een uiterst complex proces waarin tal van
factoren een rol spelen. De complexiteit komt o.a. naar voren in het rapport van het IVA over
het in opdracht van de commissie uitgevoerde onderzoek naar de stand van zaken bij de
koplopers Passend onderwijs (Pranger c.s., 2009). De belangrijkste van deze (veelal interac-
terende) factoren zijn:
het complexe karakter van de beoogde veranderingen (Passend onderwijs bestrijkt
een keten van actoren waarbij alleen al in het onderwijssegment vier onderwijssoor-
ten met elk hun eigen wet- en regelgeving en bekostigingssystematiek zijn betrok-
ken);
de keuze voor innovatie-van-onderop (waardoor niet gewerkt kan worden met kant-
en-klare, reeds elders beproefde, modellen);
de vrees dat de aangekondigde veranderingen op het terrein van de bekostiging van
speciale onderwijszorg gepaard zullen gaan met inkrimping van de thans beschik-
bare budgetten;
het trage tempo waarmee beschikkingen inzake de toekenning van financiële mid-
delen voor experimenten en veldinitiatieven worden toegekend en
de keus van het onderwijsveld voor een `voorzichtige' aanpak waarbij de beoogde
veranderingen stapje voor stapje worden gerealiseerd.
De combinatie van een trage start, het complexe karakter van een `lerende aanpak' en
`innovatie-van-onderop' en de (door velen beklemtoonde) wenselijkheid van een gefaseer-
de aanpak maken het vrijwel onmogelijk de veranderingen die Passend onderwijs beoogt
reeds in het cursusjaar 2011 integraal in te voeren. Daar komt bij dat in 2011 nog weinig
effecten van Passend onderwijs zichtbaar gemaakt zullen kunnen worden. Aanpassing van
het oorspronkelijke tijdpad lijkt dan ook noodzakelijk.
2.2 Wetgeving
Aanbeveling 2
De commissie adviseert om wetgeving op dit moment uitsluitend te realiseren voor de kwalita-
tieve aspecten van het (V)SO en (nog) niet voor de inrichting van de regionale netwerken. Om
toch tegemoet te komen aan de behoefte van het veld aan meer duidelijkheid verdient het aan-
beveling om middels een proeve van wet inzicht te bieden in hoe de wettelijke verankering
van een volwaardig zorgstelsel Passend onderwijs er in optimale vorm uit kan gaan zien.
De staatssecretaris constateert terecht dat er in het onderwijsveld behoefte bestaat aan
meer duidelijkheid over wat beoogd wordt met Passend onderwijs. Vanuit dat perspectief
lijkt wetgeving een voor de hand liggend instrument omdat het duidelijkheid kan verschaf-
fen aan het onderwijsveld en de andere deelnemers aan dit proces. Dat is echter alleen het
geval wanneer volstrekt helder is wat de overheid op deze wijze voor iedereen wil regelen
en er voldoende grond is om aan te nemen dat de wijzigingen tot het beoogde effect gaan
leiden.
12 ecpo, juni 2009
Dat lijkt het geval te zijn voor het wettelijk verankeren van kwaliteitseisen voor het (V)SO.
De Inspectie van het onderwijs heeft de afgelopen jaren meermalen geconstateerd dat
veel scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs onvoldoende onderwijskwaliteit leveren3.
Dat betekent dat (V)SO leerlingen cognitief op grotere achterstand staan dan nodig is. De
voorstellen voor kwaliteitseisen voor het (V)SO sluiten bovendien aan bij hetgeen voor het
reguliere voortgezet onderwijs al lang bij wet geregeld is.
Wetgeving is echter niet geschikt om zaken vast te leggen waarvan men nog niet weet of
ze ook werken en de gestelde doelen dichterbij brengen. Ook wanneer de voorgestelde
wetgeving Passend onderwijs uitsluitend betrekking heeft op de inrichting en werkwijze
van de regionale netwerken, dient de vraag gesteld te worden of wetgeving al aan de orde
is. Zo moet de doelmatigheid van de omvang van de regio's (soms zo'n 90.000 leerlingen,
vallend onder zo'n 80 schoolbesturen) als ook de effectiviteit van de werkwijze van regiona-
le netwerken zich nog bewijzen. Dat geldt ook voor de integrale indicatiestelling en zorg-
toewijzing via het éne loket. Weliswaar zijn er pilot's uitgevoerd binnen het Kader Integraal
indiceren4, maar deze pilot's zijn niet geëvalueerd. Er is niet gekeken naar de omvang van
de zorgaanspraken noch naar de budgettaire consequenties. Verrassingen zijn daarbij niet
uitgesloten. Vooralsnog valt over de mate waarin dergelijke in eerste instantie gemaakte
keuzen een positieve bijdrage leveren aan een beter passende leerlingenzorg nog weinig te
zeggen: blijkens het IVA-rapport is immers de slag van planvorming naar praktijk zelfs bij de
experimenten en veldinitiatieven maar ten dele gemaakt.
Er is nog een andere reden om behoudens de kwaliteitsaspecten (V)SO - terughoudend te zijn
met snelle wetgeving betreffende de inrichting en werkwijze van de regionale netwerken Pas-
send onderwijs. In dit stadium, waarin nog zoveel onduidelijk is, zal wetgeving niet méér kunnen
bevatten dan minimale normen betreffende de invulling van Passend onderwijs, zoals blijkt uit
de Notitie wetgeving Passend onderwijs5. Daarin is sprake van de vorming van regionale netwer-
ken, het inrichten van één loket en een onderwijscontinuüm. Het begrip zorgplicht komt hier
niet meer in voor. Niet duidelijk is waartoe die zorgplicht schoolbesturen nu eigenlijk verplicht
en waarop ouders aanspraak kunnen maken. In de brief van 5 juni j.l lijkt het er zelfs op dat de
zorgplicht zich heeft verplaatst van het individueel schoolbestuur naar het regionaal netwerk.
Omdat wetgeving sterk normerend werkt dreigt het risico dat een dergelijke (te) magere
invulling van Passend onderwijs ook de toon zal zetten voor een even magere uitvoering. Er
zal dan, gegeven de eerder beschreven afwachtende houding in het veld, nauwelijks meer
sprake zijn van een uitdaging om tot een meer dan minimale invulling van Passend onder-
wijs te komen. Dat nu zou een verarming betekenen van het beleidstraject Passend onder-
wijs. Juist in deze startfase zouden betrokken partijen moeten worden uitgedaagd beter
onderwijs en passende zorg ruimhartig in te vullen.
3 nspectie van het onderwijs (2007). Cluster 4. De kwaliteit van het onderwijs aan leerlingen met ernstige gedrag-
I
sproblemen.
4 Partners in Jeugdbeleid in opdracht van het ministerie van VWS (2007), Kader integraal indiceren.
5
Notitie wetgeving Passend onderwijs: bijlage bij de brief van de staatssecretarissen van onderwijs, cultuur en
wetenschap aan de Tweede Kamer over Wetgeving Passend onderwijs dd 5 juni 2009.
Op weg naar passend onderwijs 13
Kortom, het (vooralsnog) ontbreken van empirische feiten over de effecten van Passend on-
derwijs en de normerende werking van een (te) magere wetgeving maken het ongewenst
om het met Passend onderwijs beoogde zorgstelsel op korte termijn in wetgeving vast te
leggen.
Aan de behoefte van het onderwijsveld aan meer duidelijkheid zou voldaan kunnen worden
middels een proeve van wet. Juist een proeve van wet kan goed inzicht bieden in hoe een
volwaardige zorgstelsel Passend onderwijs er optimaal in plaats van minimaal uitziet en
welke taken en verantwoordelijkheden daar voor de betrokken partijen uit voort vloeien.
Daarnaast biedt deze optie de mogelijkheid om via de lerende aanpak inzichten en werkwij-
zen scherp te stellen zonder dat die wet steeds gewijzigd hoeft te worden.
2.3 Beoogde effecten van Passend onderwijs
Aanbeveling 3
De commissie adviseert de staatssecretaris om concreet, bij voorkeur in termen van beoogde
effecten, duidelijk te maken welke resultaten met Passend onderwijs worden beoogd, in het
bijzonder voor leerlingen.
Het attractieve van `innovatie-van-onderop' en van `de-weg-van-de-lerende-aanpak' is dat
het onderwijsveld maximale ruimte krijgt om haar opvattingen en ideeën te ontwikkelen
en te beproeven. Zo'n aanpak biedt meer positieve prikkels dan de traditionele top-down-
methode. Dat neemt niet weg dat de gekozen bottom-up-methode ook risico's met zich
meebrengt. Eén van deze risico's is dat Passend onderwijs kan uitmonden in een onover-
zichtelijke lappendeken van doelstellingen, middelen en effecten. Dat risico wordt aan-
zienlijk kleiner wanneer de overheid duidelijke doelstellingen formuleert waarop het veld
zich kan richten. Daarbij gaat het niet om bekende desiderata als `optimale ontplooiing van
alle leerlingen'`het kind centraal' of `geen kind tussen wal en schip'
, , maar om duidelijke (in
termen van beoogde effecten verwoorde) doelstellingen.
Het is vandaag de dag, zeker na de publicatie van het rapport-Dijsselbloem6, een algemeen
aanvaard uitgangspunt dat de overheid zich niet, en zeker niet tot in détails, met het `hoe'
van het onderwijs moet bemoeien: dat `hoe' is een zaak van de professionals die het beleid
vorm en inhoud moeten geven. Dat impliceert echter niet dat de overheid geen uitspraken
mag doen over het `wat' ntegendeel. De overheid moet helder en duidelijk, bij voorkeur
. I
door middel van in termen van opbrengst geformuleerde doelstellingen, duidelijk maken
welke effecten zij met haar onderwijsbeleid wil bewerkstelligen. Dat geldt ook voor Passend
onderwijs. Daarmee verschaft zij het veld in de vorm van een set handzame piketpalen een
belangrijk hulpmiddel bij het uitwerken van het `hoe'
---
6 Verslag van de Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen (2008). Den Haag: Sdu.
14 ecpo, juni 2009
Deze doelstellingen dienen vooral betrekking te hebben op de effecten die men met Passend
onderwijs op leerlingniveau wil bereiken. Bij Passend onderwijs gaat het dan met name om
effecten bij leerlingen die extra zorg nodig hebben. Streefcijfers- waar mogelijk uitgedrukt in
percentages- zouden behulpzaam kunnen zijn bij het operationaliseren van de doelstellingen.
Te denken valt aan bijvoorbeeld doelstellingen die verwijzen naar de wens om
meer leerlingen een hoger niveau te doen behalen in lezen en schrijven,
meer leerlingen een diploma of certificaat te laten behalen,
meer leerlingen in staat te stellen binnen een bepaalde periode na het verlaten van
de school een betaalde arbeidsplaats te verwerven,
minder leerlingen thuis te laten zitten zonder een opleiding of een arbeidsmarkt
gericht traject te volgen,
minder leerlingen aangewezen te zien op het bezoeken van een aparte setting voor
speciaal onderwijs en
de tijdspanne te verkorten tussen aanmelding voor, toewijzing van en realisering van
speciale leerlingenzorg.
Bij het formuleren van een aantal van dergelijke opbrengsten (en de daarop aansluitende
indicatoren) kunnen in regelgeving vastgelegde referentieniveaus van nut zijn, zoals die in
het beleidstraject taal en rekenen worden ontwikkeld. Het gebruik van deze richtinggeven-
de referentieniveaus kan er bovendien toe bijdragen dat de regio's, ondanks (wellicht forse)
verschillen in aanpak, uniforme streefwaarden hanteren.
Het concreet formuleren van de beoogde effecten van Passend onderwijs is vanzelfspre-
kend niet een taak van de Evaluatie- en adviescommissie Passend onderwijs maar van de
staatssecretaris en het onderwijsveld. De commissie beklemtoont wel dat het expliciteren
van deze beoogde effecten zal bijdragen aan de gewenste duidelijkheid en de nodige focus
kan geven aan het proces. Tevens is het een onmisbare voorwaarde voor het op verant-
woorde wijze evalueren van Passend onderwijs.
2.4 Zicht op zorgleerlingen en hun ontwikkeling
Aanbeveling 4
De commissie adviseert de staatssecretaris ervoor zorg te dragen dat op landelijk niveau via het
cohortonderzoek COOL gegevens worden verzameld om ook de vorderingen van `zorgleerlingen'
in kaart te brengen.
Daarnaast adviseert de commissie de staatssecretaris om concrete afspraken te maken met de
regionale netwerken over het volgen van hun eigen leerlingen.
Passend onderwijs is voor alle leerlingen, maar vooral leerlingen die extra zorg nodig heb-
ben zouden ervan moeten profiteren. Om de effecten van het traject te kunnen beoordelen
moet daarom juist van deze groep leerlingen de ontwikkeling landelijk in beeld gebracht
worden. Dat is nu vaak niet mogelijk.
Op weg naar passend onderwijs 15
Veel speciale basisscholen en speciale scholen brengen de vorderingen van hun leerlingen
niet systematisch in kaart terwijl leerlingen van deze onderwijstypen ook niet door het
cohortonderzoek COOL bestreken worden. Reguliere scholen brengen de vorderingen van
hun meeste leerlingen wel in beeld, zodat deze goed gevolgd worden, maar juist de vorde-
ringen van leerlingen die extra zorg krijgen worden nogal eens niet in de schoolresultaten
opgenomen. Zo komt het vaak voor dat scholen zwakke presteerders niet laten deelnemen
aan de Cito-eindtoets. Er is, kortom, op landelijk niveau onvoldoende zicht op de ontwikke-
ling van zorgleerlingen. Om zicht te krijgen op de ontwikkeling van alle leerlingen, dus ook
zorgleerlingen, is het van groot belang om in de nabije toekomst óók leerlingen van het
speciaal basisonderwijs en die van het (voortgezet) speciaal onderwijs bij cohortonderzoe-
ken als COOL te betrekken.
De koploperregio's hebben de taak hun leerlingen te volgen, onder meer om zelf de ef-
fecten van beleid en interventies in kaart te brengen. De regeling voor de toekenning van
subsidie voor de uitvoering van veldinitiatieven bevat diverse voorwaarden die betrekking
hebben op het in kaart brengen van zorgleerlingen en de registratie van hun vorderingen.
Zo moet de subsidieaanvraag bijvoorbeeld duidelijk maken op welke wijze `gegarandeerd
wordt dat alle leerlingen binnen het netwerk een passend onderwijsaanbod wordt ge-
boden' egio's moeten ook informatie verschaffen over het gebruik van een `registratie-
. R
systematiek waarmee alle leerlingen in beeld zijn'
. Analyse van de tot nu toe ingediende
subsidieaanvragen leert dat deze niet of nauwelijks duidelijk maken hoe wordt vastgesteld
welke leerlingen extra zorg behoeven, welke zorg zij ontvangen en hoe de effecten van de
geboden zorg in beeld worden gebracht (Pranger c.s., 2009). Zonder deze informatie is het
voor de regio's niet mogelijk om mogelijke effecten van Passend onderwijs op (groepen)
leerlingen vast te stellen. Dat geldt vanzelfsprekend ook voor de evaluatie van het landelijk
beleid. Het is dus de moeite waard veldinitiatieven en experimenten krachtig te stimuleren
al hun leerlingen ook feitelijk te volgen.
Overigens realiseert de commissie zich dat de huidige omschrijving van `zorgleerling' slechts
een voorlopige, pragmatische oplossing is om te zorgen dat deze groep in beeld komt. In
het kader van Passend onderwijs is het streven naar een handelingsgerichte zorgtoewijzing
waarvoor een flexibel onderwijszorgaanbod beschikbaar is. Dat brengt een andere wijze
van denken met zich mee. Uiteindelijk zal naar verwachting het denken over `leerlingen
en zorgleerlingen' (moeten) kantelen naar een denken over `leerlingen met verschillende
leerstijlen en onderwijsbehoeften' waaronder zowel `gewone' als `zorg' leerlingen verstaan
worden.
In een later advies zal de commissie terugkomen op de consequenties die deze verwachte
`kanteling' heeft voor het in beeld brengen van de effecten van Passend onderwijs voor die
leerlingen die relatief veel aandacht nodig hebben.
16 ecpo, juni 2009
2.5 Rol van de leraren
Aanbeveling 5
De commissie adviseert de staatssecretaris bij het toekennen van subsidie aan experimenten en
veldinitiatieven van regio's nadrukkelijker te vragen om concreet aan te geven welke initiatieven
zij nemen om leraren in positie te brengen en wat zij doen om leerkrachten de ruimte te geven
zichzelf voor te bereiden op Passend onderwijs.
De commissie adviseert de staatssecretaris voorts op dit punt niet alleen heldere eisen te stellen
bij de initiële toekenning van de veldinitiatieven en experimenten maar ook bij de jaarlijkse
verlenging van subsidies aan veldinitiatieven en experimenten.
Bij elke onderwijsinnovatie vervullen de leraren een sleutelrol. Wanneer zij niet bereid en
in staat zijn de beoogde veranderingen te bewerkstelligen zullen deze veranderingen niet
gerealiseerd worden. Uit onderzoek en gesprekken met veldvertegenwoordigers komt
regelmatig naar voren dat Passend onderwijs vooralsnog vooral een zaak is van beleidsma-
kers, bestuurders, managers en door deze gremia ingehuurde adviseurs. De leraren komen
nog slechts sporadisch in beeld. Daarnaast is het de commissie tijdens diverse congressen
en bijeenkomsten opgevallen dat er weliswaar veel wordt gesproken over leraren, maar
nauwelijks met leraren. Wanneer er wordt gesproken over leraren is dat vooral in termen
van "de leraar als probleem". De cultuuromslag die bepleit wordt voor leraren ten aanzien
van zorgleerlingen is zeker ook aan de orde voor bestuurders ten aanzien van leerkrachten.
De leraar zal aantoonbaar baat moeten hebben bij passend onderwijs. Naast lasten ook lus-
ten. De Actis monitor en het onderzoek naar de koplopers van IVA laten zien waar knelpun-
ten zitten: onbekendheid met Passend onderwijs, geen concreet beeld van wat de invoering
van Passend onderwijs voor de eigen dagelijkse praktijk zal betekenen, onzekerheid over
eigen kunnen, gevreesd gebrek aan ondersteuning in de klas, verwachte taakverzwaring en
vrees voor algemene niveauverlaging. Uit deze knelpunten ten aanzien van de toerusting
voor en taakuitvoering van leerkrachten zijn voor regionale netwerken, maar vooral voor
besturen en directies concrete doelen af te leiden. Hierbij is vooral van belang leerkrachten
zelf meer sturingsmogelijkheden te geven om deze -door leerkrachten genoemde- knel-
punten aan te kunnen pakken.
In de subsidieaanvraag voor de veldinitiatieven en experimenten moet ook nu al aange-
geven worden hoe de betrokkenheid van het onderwijspersoneel bij de organisatie van
het regionale netwerk en de inrichting van het onderwijs op bestuurs- en bovenbestuurlijk
niveau geregeld wordt. Uit het onderzoek onder de koplopers blijkt echter dat in de koplo-
perregio's Passend onderwijs de betrokkenheid van leerkrachten, bijvoorbeeld in de vorm
van medezeggenschap, nog vrijwel nergens gerealiseerd is. De commissie beveelt daarom
aan de subsidiering van de veldinitiatieven en experimenten niet jaarlijks automatisch te
laten doorlopen maar aan verlenging de voorwaarde te stellen dat de betrokkenheid van
het personeel adequaat geregeld is.
Op weg naar passend onderwijs 17
Het is duidelijk dat de overheid de wijze waarop leraren bij de ontwikkeling van Passend
onderwijs moeten worden betrokken niet in detail moet en kan voorschrijven. Een dergelijk
aanpak zou ook niet stroken met het idee van `innovatie-van-onderop' e overheid kan ech-
. D
ter wel van de regio's verlangen dat zij in hun plannen duidelijk aangeven op welke wijze
leraren in hun regio uitgedaagd, toegerust en ondersteund worden om de invoering van
Passend onderwijs op school- en klassenniveau vorm te geven en op welke wijze leraren
mee kunnen beslissen over het regionale beleid dat hun positie en praktijk, hun leerlingen
en hun school raakt.
Ten slotte moeten ook de initiële opleidingen op korte termijn hun scholingsaanbod op
Passend onderwijs gaan afstemmen. Dat impliceert dat in de curricula van de lerarenoplei-
dingen meer aandacht aan de differentiatiecapaciteit van de leraren en aan de omgang met
leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften zal moeten worden besteed dan thans het
geval is.
Als positieve ontwikkeling mag hier vermeld worden dat het merendeel van de koploperre-
gio's contacten heeft gelegd met initiële opleidingen in hun omgeving.
2.6 Rol van de ouders
Aanbeveling 6
De commissie adviseert de staatssecretaris -naast de wettelijke verankering van de mede-
zeggenschap van ouders- zo snel mogelijk helderheid te scheppen over de rechten van de ouders
wanneer het gaat om een passend aanbod voor hun kind. Duidelijk moet worden of er straks
voor ouders ook nog iets te kiezen is of dat elk aanbod dat door het regionaal netwerk gedaan
wordt, beschouwd zal moeten worden als "passend".
Hoewel het belang van de rol van de ouders in beleidsdocumenten over de totstandkoming
van Passend onderwijs regelmatig wordt onderstreept blijkt dat de mate waarin de ouders
bij de praktijk van de ontwikkeling van Passend onderwijs worden betrokken nog slechts
marginaal is. Bij het ontwikkelen en invoeren van nieuwe structuren is het evenwel nodig
dat de medezeggenschap van ouders gewaarborgd is, zowel op mesoniveau (de betrok-
kenheid van de ouders bij de ontwikkeling van Passend onderwijs binnen de regionale
netwerken) als op microniveau (de betrokkenheid van de individuele ouder bij de inhoud
en vormgeving van de zorg voor zijn kind dat specifieke onderwijszorg behoeft en de on-
dersteuning die de ouder daarbij nodig heeft).
Inmiddels heeft de staatssecretaris in haar brief van 5 juni jl. meer duidelijkheid gegeven
over de wijze waarop de ondersteuning en de (mede)zeggenschap van de ouders zal wor-
den geregeld. De commissie onderschrijft haar inzet. Er is echter wel urgentie geboden bij
de wettelijke verankering van de medezeggenschap: de situatie dreigt dat ouders, juist in
deze belangrijke fase waarin regio's tot stand komen en afspraken over inrichting en aanbod
worden gemaakt, geen invloed uit kunnen oefenen.
18 ecpo, juni 2009
Niet duidelijk is welke aanspraken op passende zorg en welke keuzemogelijkheden voor
regulier of speciaal onderwijs ouders zullen hebben wanneer Passend onderwijs in hun
regio wordt ingevoerd. Naast de wettelijke verankering van de medezeggenschap van
ouders moet daarom zo snel mogelijk helderheid geschapen worden over de rechten van
de ouders waar het gaat om een passend aanbod voor hun kind. Voorkómen moet worden
dat er straks voor ouders niets meer te kiezen is en dat elk aanbod dat door een regionaal
netwerk gedaan wordt beschouwd zal moeten worden als "passend"
---
2.7 Zorgplicht
Aanbeveling 7
De commissie adviseert de staatssecretaris om aan het concept `zorgplicht' zodanig invulling
te geven dat het voor alle betrokkenen (beleidsmakers, schoolbesturen, vertegenwoordigers
van het management, leraren en ouders) op korte termijn duidelijk wordt wat hiermee wordt
bedoeld en wie dat regardeert. Dat impliceert een heldere opsomming van de rechten, plichten
en sancties die aan dit begrip verbonden gaan worden.
Hoewel het concept `zorgplicht' al vanaf de start van de discussie over Passend Onderwijs
een centrale rol vervult is de concrete inhoud van dit begrip nog steeds verre van duidelijk.
Een groot aantal betrokkenen percipieert de term eerder als een term waar een moreel
appèl van uit gaat dan als een juridische term waaraan rechten, plichten en sancties zijn
verbonden. Anderen spitsen de discussie toe op de vraag op welke gronden een school dui-
delijk kan maken dat zij een bepaalde zorgleerling niet kan plaatsen. Weer anderen beklem-
tonen dat scholen bij doorverwijzing naar een andere (beter toegeruste) voorziening sterk
afhankelijk zijn van de bereidheid tot plaatsing van deze andere school. Indien de zorgplicht
aan de besturen wordt opgedragen doet het probleem zich voor dat de naleving van de
zorgplicht voor kleine schoolbesturen (zoals schoolbesturen met slechts één of twee kleine
scholen) veel lastiger lijkt te worden dan voor grote schoolbesturen (met een breed pakket
aan voorzieningen). In al deze discussies is onvoldoende duidelijk welke rechten, plichten
en sancties aan de zorgplicht verbonden zullen worden.
Inmiddels komt uit de Notitie wetgeving Passend onderwijs het beeld naar voren dat niet
zozeer meer in termen van zorgplicht maar in termen van `plaatsgarantie' wordt gedacht. De
vragen waartoe dit individuele schoolbesturen en regionale netwerken nu precies verplicht,
welke aanspraken ouders kunnen maken op een passend onderwijsplek voor hun kind en
welke sancties volgen als geen onderwijsplek geboden wordt, blijven bestaan.
Op weg naar passend onderwijs 19
2.8 De invoering van één loket
Aanbeveling 8
De commissie beveelt de staatssecretaris aan meer duidelijkheid te geven over de plaatsbepaling
van het ene loket Passend onderwijs ten opzichte van de gemeentelijke Centra voor Jeugd en
Gezin.
Het naar voren schuiven van het één-loket-concept als één van de prioriteiten bij de invoe-
ring van Passend Onderwijs lijkt op breed draagvlak te kunnen rekenen. Uit het onderzoek
van het IVA (Pranger c.s., 2009) blijkt dat bij alle zgn. koplopers de totstandkoming van één
loket hoog op de agenda staat, hoewel het loket in geen van de koploperregio's al volledig
operationeel is.
Uit het IVA-rapport (Pranger c.s., 2009, 56) komt naar voren dat de koploperregio's de relatie
van het éne loket met de Centra voor Jeugd en Gezin als een belangrijk aandachtspunt zien.
De verhouding tussen het éne onderwijszorgloket en het Centrum voor Jeugd en Gezin als
fysiek inlooppunt wordt echter gezien als een bron van mogelijke verwarring voor gebrui-
kers. Men vraagt zich af of het voor ouders wel duidelijk is bij welk loket of inlooppunt zij
met welke vraag moeten zijn. Daarnaast voorzien de regio's voor hun loketten een coördine-
rende rol tussen onderwijszorg en jeugdzorg, terwijl de CJG's een coördinerende rol moeten
spelen in de hulpverlening aan gezinnen. Het is duidelijk dat de regio's beducht zijn voor
een situatie waarin de creatie van twee nieuwe `loketten'
, in plaats van duidelijkheid juist
onduidelijkheid en verwarring veroorzaakt. Het is daarom gewenst dat de overheid op korte
termijn duidelijkheid schept over taken, verantwoordelijkheden en rolverdeling tussen de
onder regie van OCW opererende verwijzings- en indicatiecommissies en de Centra voor
Jeugd en Gezin die tot de gemeentelijke verantwoordelijkheid behoren. Om het IVA-rapport
te citeren: "Wellicht is afstemming tussen beide ministeries opportuun."
2.9 Informatievoorziening Passend onderwijs
Aanbeveling 9
De commissie adviseert de staatssecretaris aanwijzingen te geven aan CFI en Onderwijsinspectie
om de informatievoorziening zodanig in te richten dat voor alle betrokken partijen sneller en
beter zicht ontstaat op de regionale netwerken als functionele eenheid.
Voor alle betrokken partijen is het op dit moment moeilijk, zo niet ondoenlijk, om de voor
de ontwikkeling van Passend onderwijs relevante gegevens binnen redelijke tijd boven tafel
te krijgen. Vragen als: `Wie zijn de deelnemende schoolbesturen, welke scholen en voorzie-
ningen betreft het, om hoeveel leerlingen gaat het, waar zitten deze leerlingen, om hoeveel
geld gaat het en waar wordt het uitgegeven?' zijn nu moeilijk te beantwoorden. Dat heeft
alles te maken met het feit dat de informatievoorziening niet is ingericht op gegevens die
gerelateerd zijn aan de regionale netwerken als functionele eenheid.
20 ecpo, juni 2009
Deze problemen bij gegevensverzameling en -verstrekking hebben een vertragende rol
gespeeld bij het tot stand komen van de beschikkingen voor de veldinitiatieven en experi-
menten. Ook het in beeld krijgen van (aantallen) zorgleerlingen en wijzigingen in de leer-
lingstromen wordt erdoor belemmerd; dit was onder meer de reden waarom het IVA bij het
onderzoek naar de koploperregio's de noodzakelijke kwantitatieve gegevens niet betrouw-
baar in beeld heeft kunnen brengen. Dat zelfde geldt voor de beoordeling van de kwaliteit
van de onderwijszorg en voorzieningen zoals die in de regio's onder verantwoordelijkheid
van de regionale netwerken zullen worden gerealiseerd.
Voor alle partijen, maar niet in de laatste plaats voor het onderwijs en de verantwoordelijke
schoolbesturen zelf, is het wenselijk om sneller over de gegevens te kunnen beschikken die
voor de ontwikkeling van het proces Passend onderwijs relevant zijn.
Een en ander pleit er voor dat niet alleen de regio's maar ook de CFI en de onderwijsinspec-
tie zich voortvarend voorbereiden op de situatie waarin de regionale netwerken zich als
functionele eenheden gaan ontwikkelen.
2.10 Tot slot
De commissie heeft zich bij dit advies beperkt tot enkele hoofdpunten die nu bij de besluit-
vorming over de vormgeving van Passend onderwijs van belang zijn. Een aantal belangrijke
thema's is hier nog niet aan de orde gekomen, omdat het onderzoek daarover nog loopt of
omdat onderzoek in dit prille stadium nog niet zinvol is.
In het najaar komt naar verwachting onderzoek beschikbaar over het functioneren van één
loket en de betrokkenheid van (jeugd)zorg daarin, over de percepties van het veld met be-
trekking tot budgetfinanciering en over de gedwongen winkelnering. Er wordt dan tevens
een beperkt onderzoek uitgevoerd bij de koploper regio's om de meest recente ontwikkelin-
gen in beeld te krijgen. Genoemde onderzoeken zal de commissie betrekken bij haar advies
eind 2009.
Ook het onderzoek naar de benutting van zorg door kinderen van allochtone afkomst zal dit
najaar beschikbaar komen.
De commissie hoopt dat dit advies bijdraagt tot een zorgvuldige besluitvorming over de
vormgeving van Passend onderwijs voor kinderen die bijzondere aandacht nodig hebben
om zich naar hun mogelijkheden te kunnen ontwikkelen.
Op weg naar passend onderwijs 21
Bezoekadres Lange Voorhout 9, 2514 EA Den Haag
Postadres Postbus 556, 2501 CN Den Haag
Telefoon 070 376 54 50 Fax 070 345 75 28
Email post@ecpo.nl Internet www.ecpo.nl