Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL
Vergaderjaar 2008/2009
31 828 Wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de
Wet op het voortgezet onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de
Leerplichtwet 1969 in verband met de invoering van bekostigingsvoorschriften
voor minimumleerresultaten, alsmede een aanvulling van de
interventiemogelijkheden in het kader van het overheidstoezicht, en de
verbetering van het intern toezicht
Nr. xxx Nota naar aanleiding van het verslag
Ontvangen
De leden van de verschillende fracties zijn we erkentelijk voor hun inbreng. Het
doet ons genoegen dat de leden van alle fracties met belangstelling hebben
kennis genomen van het wetsvoorstel. Het spreekt voor zich dat bij de leden van
de fracties ook vragen leven. Die vragen zullen we in deze nota naar aanleiding
van het verslag mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit beantwoorden. We houden daarbij de volgorde van het verslag
aan. De inhoudsopgave ziet er dan als volgt uit
A. Algemeen
1. Noodzaak en kern van het wetsvoorstel
2. Constitutionele aspecten
3. Minimumleerresultaten als bekostigingsvoorwaarde
4. Functiescheiding intern toezicht en bestuur en code goed bestuur
4.1 Functiescheiding
4.2 Sectorcodes goed bestuur
5. Toezicht en handhaving
6. Financiële gevolgen
B. Artikelsgewijs
A. ALGEMEEN
De leden van de PvdA-fractie merken op dat de Onderwijsraad adviseert als
tussenstap bij ernstige tekortkomingen in de onderwijskwaliteit of bestuurlijk
wanbeheer de mogelijkheid tot bewindvoering te introduceren. Zij vragen hoe de
regering tegen deze mogelijkheid aankijkt en of dit reden is om het wetsvoorstel
aan te passen. De leden van de CDA-fractie en de leden van de SP-fractie stellen
een soortgelijke vraag.
De Onderwijsraad beschouwt het instrument van bewindvoering als een ultieme
8
92 mogelijkheid voor zowel gevallen van ernstig of langdurig tekort schieten als van
OCW 10
W2641.NAV 1
bestuurlijk wanbeheer. In de eerstgenoemde gevallen voorziet het wetsvoorstel
al in een ultiem middel, namelijk de sluiting van een school. In de daaraan altijd
voorafgaande verbeterinspanningen is ondermeer in het kader van de aanpak
van zeer zwakke scholen - alles in het werk gesteld om de school te
ondersteunen in het realiseren van de vereiste verbetering. De aanstelling van
een bewindvoerder zal gelet op alle eerdere inspanningen die reeds geleverd zijn
in het traject geen effect meer sorteren. In die situatie is sluiting van de school,
waarbij tegelijkertijd een alternatief wordt getroffen om goed onderwijs aan de
leerlingen te verzekeren, vermoedelijk effectiever.
Het instrument van bewindvoering t.a.v. bestuurlijk wanbeheer betekent feitelijk
dat de overheid de directe bestuurlijke verantwoordelijkheid over de instelling
overneemt. De scheiding tussen de bestuurlijk verantwoordelijke partij en de rol
van de overheid als extern toezichthouder, vertroebelt daardoor. De
toezichthouder wordt daarmee bestuurder. Dit kan leiden tot strategisch gedrag
van de zijde van schoolbesturen. In die zin dat schoolbesturen die met grote
problemen kampen min of meer bewust er op aan sturen dat de overheid hun
problemen via de weg van de bewindvoering overneemt. Overigens hebben wij
t.a.v. bestuurlijk wanbeheer in het wetsvoorstel al de mogelijkheid van een
aanwijzing geïntroduceerd.
Met het voorliggende wetsvoorstel is naar de mening van de regering een goede
balans gevonden in het borgen van de onderwijskwaliteit en het toezicht op het
bestuurlijk handelen.
De leden van de VVD-fractie vinden de voorgestelde sancties nog niet ver
genoeg gaan. Daarnaast vragen zij of de invulling die deze regering aan
`kwaliteit' in het onderwijs geeft een juiste is; dit ook met het oog op het
commentaar van de Raad van State. De leden vinden het een gemiste kans dat
scholen niet worden beoordeeld op basis van hun toegevoegde waarde.
Een verdergaande sanctie dan sluiting1 van een school2 is er niet. Voor het
bijzonder onderwijs krijgt deze sanctie vorm door middel van de volledige
beëindiging van de rijksbekostiging. Dat komt in de praktijk feitelijk neer op
sluiting van de school. In het licht van de grondwettelijke positie van het
bijzonder onderwijs is het echter zo dat het schoolbestuur, en niet de overheid,
de instantie is die formeel besluit tot de sluiting of opheffing van de school.
De opvatting van de VVD-fractie dat een zeer zwakke school zo snel mogelijk
moet sluiten, delen wij niet. Het betrokken bestuur en de school komt nog een
laatste mogelijkheid toe om onder strikte afspraken de vereiste verbetering aan
te brengen. Per geval wordt daarbij bezien wat daarvoor een noodzakelijke
termijn is met als uitgangpunt om deze termijn zo beperkt mogelijk te houden.
De mogelijkheid van toepassing van de ultieme sanctie van sluiting of
beëindiging van de bekostiging vormt het noodzakelijke sluitstuk van een
effectieve aanpak. Wij verwachten, zoals ook in de inbreng van de CDA-fractie
wordt opgemerkt, dat hiervan vooral een preventieve werking uit gaat. In onze
brieven aan uw Kamer over het actieplan aanpak (zeer) zwakke scholen voor
respectievelijk het basisonderwijs (brief van 11 februari 2009, Kamerstukken II
2008/09, 31 293, nr. 28)) en het voortgezet onderwijs (brief van 31 maart
2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 289, nr. 55)) zijn alle elementen van de
aanpak geschetst.
De inspectie beoordeelt wel de toegevoegde waarde van scholen. Het
wetsvoorstel bepaalt dat elke school minimale leerresultaten moet realiseren
met de leerlingen. Dit houdt in dat bijvoorbeeld de basisschool minimaal een
bepaalde gemiddelde toetsscore moet halen. Deze toetsscore is voor de ene
school hoger dan voor de andere school. Dat komt omdat rekening wordt
1 Hieronder verstaan we: opheffing van een openbare school en beëindiging van de bekostiging van
8 een bijzondere school
92 2 Hieronder worden voor het VO ook verstaan de schoolsoort en leerweg (zie artikel 23a1 WVO)
OCW 10
W2641.NAV 2
gehouden met de leerlingpopulatie op de school. Eén van de belangrijkste
voorspellers van leerresultaten bij leerlingen, is het opleidingsniveau van de
ouders. Kinderen van hoog opgeleide ouders, halen betere leerresultaten.
Daarom voldoet een school met veel leerlingen met laag opgeleide ouders, met
een lagere gemiddelde toetsscore aan de bekostigingsvoorwaarde. Scholen met
leerlingen met hoog opgeleide ouders, moeten een hogere gemiddelde
toetsscore halen. Op deze wijze kan de inspectie ook een oordeel geven over de
toegevoegde waarde van een school.
Ook in het voortgezet onderwijs beoordeelt de inspectie de toegevoegde waarde.
De inspectie beoordeelt of de school de te verwachten toegevoegde waarde
realiseert. Uitgangspunt is dat de leerling zijn opleiding vervolgt en afrondt
conform het advies van de basisschool. Het te behalen eindresultaat (het
diploma) is wettelijk vastgelegd en nader uitgewerkt in het Eindexamenbesluit
v.w.o.-h.a.v.o.-m.a.v.o.-v.b.o. De inspectie stelt van leerlingen in het derde
leerjaar vast (onderbouwrendement) of sprake is van het te verwachten niveau:
is de leerling naar een hoger niveau (opstroom), een lager niveau (afstroom) of
heeft de leerling er langer over gedaan (zittenblijven). Daarbij houdt de
inspectie rekening met het aantal LWOO-leerlingen en leerlingen woonachtig in
armoedeprobleemcumulatiegebieden (apcg).
De leden van deze fractie vragen in het algemeen in hoeverre onderscheid
gemaakt mag worden tussen openbare en bijzondere instellingen waar het gaat
om goed bestuur en de sancties die hieraan worden verbonden.
In het onderhavige wetsvoorstel wordt geen onderscheid gemaakt tussen
openbare en bijzondere instellingen. De wet (en ook dit wetsvoorstel) bevat
regels voor het openbaar onderwijs en bekostigingsvoorschriften voor het
bijzonder onderwijs. De bepalingen als zodanig zijn voor het openbaar en het
bijzonder onderwijs gelijk, met uitzondering van de formulering van de ultieme
sanctie. Hierop gaan we nader in bij de beantwoording van de vraag van de
leden van de uw fractie onder 5.
1. NOODZAAK EN KERN VAN HET WETSVOORSTEL
We onderschrijven de hoop van de leden van de CDA-fractie dat van de
instrumenten uit dit wetsvoorstel niet of slechts sporadisch gebruik gemaakt
hoeft te worden.
De leden van de SP-fractie stellen de vraag of er heldere, transparante
onderwijsnormen voor kwaliteit kunnen worden opgesteld, die ook op voldoende
draagvlak bij de scholen en bij de onderwijsorganisaties kan rekenen. Zij voegen
daaraan de vraag toe in hoeverre de school nu (vergelijk de aanpassing van de
definitie van gewichten) het risico loopt met dezelfde kwaliteit van het onderwijs
en met dezelfde hoeveelheid risicoleerlingen opeens kwalitatief als `ondermaats'
te worden gewaardeerd.
Onder de werking van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) past de inspectie
al enkele jaren - na overleg met het onderwijsveld - methodieken toe voor de
beoordeling van de onderwijsopbrengsten, alsmede voor andere relevante
kwaliteitsaspecten van het leerproces. De essentie van deze methodieken is
neergelegd in de vastgestelde toezichtskaders voor het primair en voortgezet
onderwijs. Gesteld kan worden dat schoolbesturen zich in de regel conformeren
aan de op genoemde methodieken gebaseerde inspectieoordelen. Dit laat
onverlet dat de inspectie in het overleg met het onderwijsveld bij voortduring
openstaat voor verbeteringen in de beoordelingsmethodieken en daar zelf ook
actief aan werkt. Het is niet de bedoeling om aan de hand van de nieuwe
gewichtenregeling hogere eisen dan nu het geval is aan sommige scholen te
8 gaan stellen. De inspectie zal nagaan of hier mogelijk sprake van zal zijn en
92
OCW 10
W2641.NAV 3
maatregelen treffen als dit onverhoopt wel het geval is. De inspectie onderzoekt
overigens of er alternatieven zijn voor de gewichtenregeling als mogelijke
correctiefactor voor leerlingkenmerken.
Deze leden willen weten waarom en hoe het regulier onderwijs bij leerlingen die
geen plaats (meer) krijgen in het speciaal onderwijs opeens wél moet voldoen
aan de minimum leerresultaten.
Rugzakleerlingen kunnen worden onderscheiden in verschillende groepen.
Het deel van de rugzakleerlingen dat naar het voortgezet speciaal onderwijs of
het praktijkonderwijs gaat, wordt op grond van het wetsvoorstel buiten
beschouwing gelaten. Voor leerlingen met een rugzakje die niet buiten
beschouwing worden gelaten, maar wel aantoonbare cognitieve beperkingen
hebben, brengt de inspectie een correctie aan op de beoordeling van de
eindopbrengsten. De derde groep bestaat uit leerlingen die niet in de
voorgaande groepen vallen. Zij doen gewoon mee met toetsen en worden in de
beoordeling op gelijke wijze als niet-rugzakleerlingen meegenomen.
De inspectie beoordeelt de kwaliteit van de handelingsplannen die de basisschool
voor rugzakleerlingen opstelt, inclusief de uitvoering ervan. De ontwikkeling van
deze leerlingen beoordeelt de inspectie echter via de indicator "leerlingen met
specifieke onderwijsbehoeften ontwikkelen zich naar hun mogelijkheden". Deze
indicatoren vallen echter niet onder de bekostigingsvoorwaarde `minimale
leerresultaten'.
Zij koppelen hieraan de vraag of in het reguliere onderwijs wel transparante
leerresultaten zijn vast te stellen voor bijvoorbeeld rugzakleerlingen, waar die er
voor leerlingen in het speciaal onderwijs nog niet zijn.
Basisscholen stellen een handelingsplan op voor rugzakleerlingen. In deze
handelingsplannen staan de individuele leerdoelen en de onderwijskundige
ondersteuning beschreven. Niet alle rugzakleerlingen hebben cognitieve
beperkingen. Scholen kunnen de leerresultaten van deze leerlingen transparant
vaststellen met behulp van de reguliere taal- en rekentoetsen. Voor leerlingen
met een ontwikkelingsachterstand is nu al een digitaal toets en
verwerkingssysteem beschikbaar. Op dit moment breidt Cito dit uit naar een
leerlingvolgsysteem met taal- en rekentoetsen voor het totale speciaal
(basis)onderwijs. Dit leerlingvolgsysteem is ook bruikbaar voor rugzakleerlingen
met cognitieve beperkingen in het regulier basisonderwijs. De meeste
onderdelen van dit leerlingvolgsysteem zijn vanaf het schooljaar 2010-2011
beschikbaar.
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een definitie van `goed
bestuur' in het onderwijs en van `kwaliteit' in het onderwijs kan geven. De
kwaliteit van het funderend onderwijs staat onder druk.
Onder `goed bestuur' wordt verstaan het in onderlinge samenhang sturen,
beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en
effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze
communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.
Binnen het onderwijs krijgen hierbij de professionals in het onderwijs meer
ruimte, neemt de betrokkenheid van degenen die het dichtst bij het onderwijs
staan toe, verminderen de regels en voorschriften van OCW en wordt het
toezicht van de Inspectie versoberd. Binnen de school gaat het dan om een
heldere toedeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen
besturen, managers, docenten, ouders en overheden. Waar het gaat om
"kwaliteit" in het onderwijs wordt gekeken naar een aantal aspecten, die zijn
terug te vinden in de WOT. Hierin wordt een aantal kwaliteitsaspecten expliciet
benoemd waarop door de Inspectie toezicht wordt gehouden. Het gaat dan om
8 de opbrengsten van het onderwijs (leerresultaten en voortgang in de
92
OCW 10
W2641.NAV 4
ontwikkeling van de leerlingen) en de inrichting van het onderwijsproces (het
leerstofaanbod, de leertijd, het pedagogisch klimaat, het schoolklimaat, het
didactisch handelen van de leraren, de leerlingenzorg, en de inhoud, het niveau
en de uitvoering van de toetsen, tests, opdrachten of examens). Daarnaast
vermeldt de WOT dat de kwaliteitszorg van de school bij het toezicht betrokken
wordt.
Hoeveel `zwakke' scholen zijn er in het basisonderwijs en hoeveel in het
voortgezet onderwijs, zo vragen deze leden.
Op 1 januari 2009 is 7,4% (533) van de scholen in het PO en 10,9% (261) van
de scholen in het VO zwak.
Richt het wetsvoorstel zich ook op `zwakke scholen' en hoe lang kan een school
zwak zijn voor hij zeer zwak wordt, willen deze leden weten.
De in het wetsvoorstel opgenomen sanctiemogelijkheden bij niet voldoen aan de
wettelijke vereisten aangaande de opbrengsten/leerresultaten, richten zich
alleen op de zeer zwakke scholen, niet op de zwakke scholen.
Als scholen onvoldoende leerresultaten hebben, maar geen onvoldoende
onderwijsleerproces, dan beoordeelt de inspectie de onderwijskwaliteit op die
school als zwak. In zo'n geval krijgt de school een aangepast arrangement.
Afhankelijk van de ernst van de tekortkomingen maakt de inspectie afspraken
met het schoolbestuur over de invulling van het intensief toezicht, waaronder
prestatieafspraken en afspraken over het verbetertraject. In de praktijk zal een
basisschool niet jaren achtereen zwak zijn. Het intensieve inspectietoezicht is
erop gericht te voorkomen dat scholen afglijden naar de status zeer zwak. In de
praktijk blijkt dat de onderwijskwaliteit van zwakke scholen door het intensieve
toezicht verbetert, van zwak naar voldoende.
De leden van deze fractie willen weten of er ook (net zoveel) niet-islamitische
schoolbesturen zijn waar de kwaliteit van bestuur in vergelijkbare mate ernstig
te wensen over laat en hoe de regering verklaart dat vooral islamitische
schoolbesturen ernstige en hardnekkige problemen vertonen.
Het functioneren van het bestuur en management is één van de thema's van het
bestuurlijk gesprek tussen inspectie en schoolbestuur naar aanleiding van het
rapport van bevindingen over de onderwijskwaliteit. De inspectie spreekt geen
oordeel uit over de bestuurlijke- en management kwaliteit maar maakt het wel
bespreekbaar indien een bestuur zwakke en/of zeer zwakke scholen heeft.
Over de situatie van islamitische schoolbesturen is meer te zeggen dan over
andere besturen omdat bij deze groep van besturen gerichte themaonderzoeken
zijn verricht. Signalen van mogelijke onrechtmatige bestedingen bij een aantal
islamitische schoolbesturen, waren hiervoor aanleiding. Over de
onderzoeksresultaten is de Kamer geïnformeerd met de brief van 13 november
2008 (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VIII, nr. 38).
De conclusie is dat het islamitisch onderwijs de nodige problemen heeft op het
gebied van rechtmatigheid, onderwijskwaliteit en medezeggenschap. Deze drie
onderwerpen hebben een directe relatie met de kwaliteit van het bestuur. Met
een aantal besturen zijn inmiddels afspraken gemaakt die o.a. hebben geleid tot
een wijziging van de bestuurssamenstelling. Voor het oplossen van de
problemen is maatwerk nodig gebleken. Er zijn besturen waar de besteding niet
op orde was maar de onderwijskwaliteit goed. Er zijn ook besturen met één of
meer zwakke scholen waar geen problemen zijn met de besteding van geld. De
onderzoeksresultaten kunnen het beeld oproepen dat alle schoolbesturen en
scholen in het islamitisch onderwijs het slecht doen op het gebied van de
onderwijskwaliteit, de rechtmatigheid van de besteding van overheidsgeld en de
medezeggenschap. Dit is niet het geval. Zo voldoet circa de helft van de
basisscholen voor islamitisch onderwijs aan de eisen voor onderwijskwaliteit die
8 de inspectie stelt. Evenzo is het beeld binnen de kleine groep van besturen in
92
OCW 10
W2641.NAV 5
het islamitisch onderwijs niet representatief voor het beeld in het gehele
funderend onderwijs. Dit kan bijvoorbeeld worden afgeleid uit de ingediende
jaarverslagen. Preciezere gegevens over dit algehele beeld ontbreken echter.
Naar de oorzaak voor de bestuurlijke problemen is geen specifiek onderzoek
gedaan. Uit het themaonderzoek komt naar voren dat het in een aantal gevallen
gaat om relatief onervaren besturen. Bij islamitische besturen is met enige
regelmaat sprake van stichting van nieuwe scholen, sluiting of samenvoeging
van scholen. Dit vraagt om een bestuurlijke kwaliteit waarin een aantal
besturen, zoals is vastgesteld, tekortschieten.
Tevens vragen deze leden of de regering zegt dat problemen op scholen wel te
verbeteren zijn, maar dat het in feite ontbreekt aan een prikkel bij de school om
verbeteringen door te voeren. De leden van de SGP-fractie stellen een zelfde
soort vraag.
Een belangrijke functie van de introductie van de bekostigingsvoorwaarde
`minimale leerresultaten' is om als spreekwoordelijke `stok achter de deur' te
fungeren voor de besturen van scholen die langdurig of ernstig tekortschieten in
de kwaliteit van het onderwijs. De hieraan verbonden sanctiemogelijkheid van
opheffing geeft het geheel het karakter van een laatste kans die het bestuur
moet aangrijpen. In dat opzicht verwachten wij maar ook de Onderwijsraad3 -
dat van het wetsvoorstel een preventieve werking uitgaat in die zin dat de
betrokken schoolbesturen nog meer worden geprikkeld om zo snel mogelijk het
onderwijspeil op een aanvaardbaar niveau te tillen. Dit wordt ook ondersteund
door het aangepaste, geïntensiveerde toezichtarrangement dat de
onderwijsinspectie hanteert voor scholen waarbij de onderwijskwaliteit zwak of
zeer zwak is. Deze instrumenten zijn in de meeste gevallen voldoende prikkel
om op korte termijn de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren, en daarmee
de leerresultaten van de leerlingen te verhogen.
Ook willen de leden van de VVD-fractie weten of de regering onderzoek heeft
gedaan naar de oorzaak van problemen op scholen en het niet komen tot een
verbetering van de situatie.
De onderwijsinspectie verricht zowel algemeen als specifiek onderzoek4 naar
zowel de aard als omvang van het vraagstuk van zwakke en zeer zwakke
scholen. Op basis van dergelijk onderzoek worden waar nodig beleidsacties in
gang gezet. De recente actieplannen voor de zeer zwakke scholen in het primair
en voortgezet onderwijs laten dat zien.
Vervolgens rijst de vraag of er vaker sprake is van onwil of van onkunde.
Eén van de bevindingen uit het genoemde algemeen inspectieonderzoek is dat
zeer zwakke scholen qua bestuur, leiderschap en schoolorganisatie zwakker zijn
dan de gemiddelde basisschool en vooral een zwak onderwijskundig leiderschap
en een zwakke zorg voor de kwaliteit van het onderwijs hebben. De vraag of
hierbij sprake is van onwil of onkunde is niet relevant voor de opdracht die
vervolgens door de overheid wordt gesteld. Deze komt er op neer dat één of
meer van deze aspecten snel moet verbeteren opdat de onderwijskwaliteit van
de school uit de gevarenzone komt. Wel kan het zo zijn dat indien wordt
vastgesteld dat er van de zijde van het betrokken bestuur sprake is van onwil
om tot de noodzakelijke verbetering te komen, sneller en steviger zal worden
ingegrepen. In geval van onwil - wat zelden tot nooit het geval is - is er naar
onze opvatting geen enkele reden het bestuur in kwestie hiervoor tijd te gunnen
omdat er dan ook geen reden is voor vertrouwen in een positief resultaat. In
3 Briefadvies Minimum leerresultaten, interventie en intern toezicht (3 april 2009, p. 15)
4 Algemeen onderzoek: Ontstaan en ontwikkeling zeer zwakke scholen in het basisonderwijs (2006)
8 Voorbeeld van een specifiek onderzoek: De kwaliteit van het onderwijs in het noorden van Nederland
92 (2009)
OCW 10
W2641.NAV 6
zo'n geval zal de inspectie onverwijld het bestuur van de zeer zwakke school
voordragen voor het bestuurlijk natraject vanwege ernstig tekortschieten in de
wettelijke opdracht om de zorg voor de noodzakelijke basiskwaliteit.
Deze leden stellen de vraag of de regering het ook een taak van de overheid
vindt om scholen te prikkelen méér te doen dan het minimum kwaliteitsniveau
en of de regering hiertoe ook financiële prikkels zou kunnen/willen inbouwen.
Het stimuleren van scholen om hogere leerresultaten met de leerlingen te
bereiken, beschouwen we zeker als een taak van de overheid. Deze ambitie
staat daarom ook centraal in de Kwaliteitsagenda's voor PO en VO en in de
concrete beleidsdoelen die daarin zijn geformuleerd. Een voorbeeld daarvan is
de invoering van referentieniveaus per 1 augustus 2010, met daarin naast een
fundamenteel niveau ook een streefniveau. Het werken met deze niveaus
prikkelt basisscholen om talent bij hun leerlingen beter te benutten en de lat
hoger te leggen. Betere resultaten op leerlingenniveau leiden uiteraard ook tot
betere resultaten op schoolniveau. Daarnaast stimuleren we kennisontwikkeling
en informatieoverdracht richting scholen over "wat werkt" in de klas en op
schoolniveau om talent van leerlingen maximaal te stimuleren, bijvoorbeeld via
het programma OnderwijsBewijs en onderzoek van de Inspectie naar kenmerken
van sterke scholen (sleutels tot succes). En bovendien hebben we voor zowel PO
als VO programma's gericht op het stimuleren van excellentie.
Voor het realiseren van de ambities uit de kwaliteitsagenda's worden middelen
beschikbaar gesteld om scholen te stimuleren opbrengstgerichter te werken. De
plannen, zoals bijvoorbeeld de taal- en rekenverbetertrajecten, van de scholen
zelf vormen daarbij het aangrijpingspunt.
Dit is wat anders dan het inbouwen van prikkels in de reguliere bekostiging die
een relatie hebben met de schoolresultaten. De Onderwijsraad heeft de Minister
onlangs, 18 december 2008, geadviseerd om in het primair en voortgezet
onderwijs meer aandacht te besteden aan een cultuuromslag op het terrein van
opbrengstgericht werken. Het gaat dan om de kerntaak van de school en de
basisvaardigheden taal en rekenen. De Onderwijsraad waarschuwt ook om nu de
overheid steviger stuurt op kwaliteit niet door te slaan naar een afrekencultuur,
met name waarschuwt de raad voor het koppelen van financiële consequenties
voor de school aan de eindresultaten van leerlingen. We zijn het met deze
aanbeveling van de Onderwijsraad eens5, ook om niet te verzanden in een
cultuur van afrekenen.
Is het waar dat de aanwijzingsbevoegdheid van de minister enkel kan worden
ingezet wanneer het bestuur zich niet aan wet- en regelgeving houdt of
financieel wanbeleid voert en dus niet wanneer de kwaliteit van het onderwijs
lange tijd onder de maat is, zo vervolgen deze leden hun vragen. Zo ja, is de
regering van mening dat het bestuur uiteindelijk ook verantwoordelijk is voor
een goede kwaliteit van onderwijs en dus ook bestuurlijke sancties zouden
moeten volgen wanneer een bestuur hier lange tijd niet in slaagt, zo willen deze
leden weten.
De aanwijzing is uitsluitend bestemd voor situaties waarin sprake is van
bestuurlijk wanbeheer. In het wetsvoorstel is aangegeven wanneer daarvan
sprake is. Het betreft gevallen waarin een bekostigingsmaatregel de verkeerde
"partij" zou treffen, te weten de leerlingen en het personeel. Als de kwaliteit van
het onderwijs onder de maat is, wordt direct ingezet op verbetering via de weg
van het toezicht door de inspectie. Voor die situaties is een
aanwijzingsbevoegdheid daarom niet nodig.
8 5 Zie onze beleidsreactie van 12 mei 2009 op Onderwijsraadadvies Partners in onderwijsopbrengsten
92 (2008)
OCW 10
W2641.NAV 7
De leden van de D66-fractie vragen of de mogelijkheden die deze wetswijziging
biedt de staatssecretaris voldoende instrumenten aanreiken om de motie
Pechtold (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VIII, nr. 126) uit te voeren.
In het wetsvoorstel wordt in de artikelen over minimum leerresultaten de basis
gelegd voor het sanctioneren van scholen die kwalitatief ernstig of langdurig
tekortschieten. Het gaat dan in concreto over zeer zwakke scholen die er
uiteindelijk niet in slagen om de kwaliteit op een aanvaardbaar niveau te krijgen
of om scholen waar het perspectief op verbetering ontbreekt. De ultieme sanctie
- het sluiten van de school - dient in dit verband te worden beschouwd als
noodzakelijk sluitstuk van een verbetertraject dat met de betrokken school
wordt doorlopen. Een sluitstuk dat kan worden ingezet als alle hulp en
ondersteuning die een zeer zwakke school heeft genoten uiteindelijk niet baat.
In de eerder genoemde en aan uw Kamer toegestuurde actieplannen voor de
aanpak van zwakke en zeer zwakke scholen in het primair en voortgezet
onderwijs hebben wij aangegeven welke algemene en specifieke instrumenten
worden ingezet om te voorkomen dat zwakke scholen afglijden naar de status
van zeer zwak en om er voor te zorgen dat zeer zwakke scholen worden
geprikkeld er zo snel mogelijk weer boven op te komen. Bij deze laatste groep is
alles er op gericht de periode van `zeer zwak zijn' zo kort mogelijk te houden. In
de betreffende actieplannen is door ons aangeven hoe daarbij tegemoet wordt
gekomen aan de motie Pechtold (Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VIII,
nr. 126). Zo stelt de inspectie na maximaal een jaar tussentijds vast of het
onderwijsleerproces voldoende verbeterd is en of vooruitgang zichtbaar is in de
onderwijsresultaten. In dat geval is een school niet langer dan één jaar zeer
zwak. De desbetreffende school blijft als zwakke school overigens onder
intensief toezicht van de inspectie staan, totdat ook de onderwijsopbrengsten als
voldoende zijn beoordeeld. Dit laat onverlet dat niet van alle scholen verwacht
kan worden dat binnen een jaar de opbrengsten weer op een aanvaardbaar
niveau zijn gebracht.
De leden vragen of het toetsingskader van de Inspectie voor het onderwijs
voldoende houvast biedt om zwakke en zeer zwakke scholen snel te detecteren.
Bestaat er een kans dat het langer dan een jaar duurt voordat een zeer zwakke
school ook daadwerkelijk dat stempel krijgt, zo vragen zij.
De detectie van mogelijk zwakke en zeer zwakke scholen vindt jaarlijks plaats
aan de hand van opbrengstgegevens, signalen en financiële gegevens. Als deze
opbrengstgegevens ernstige risico's laten zien of onvoldoende zijn, onderzoekt
de inspectie of het onderwijsleerproces op cruciale onderdelen tekortkomingen
laat zien. De inspectie stelt vervolgens vast of het gaat om een zwakke of een
zeer zwakke school. In beginsel duurt het conform bovenstaande procedure niet
langer dan een jaar voordat de inspectie een zeer zwakke school heeft
gedetecteerd.
Vervolgens wordt gevraagd op welke wijze de minister ouders van leerlingen van
zeer zwakke scholen gaat informeren over de prestaties van deze scholen en of
ouders wiens kinderen op een zeer zwakke school zitten te allen tijde weten dat
de school dit stempel heeft gekregen.
Bevoegde gezagsorganen zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van het
onderwijs op zijn scholen. Het is dan ook hun primaire verantwoordelijkheid om
de ouders te informeren als een school zeer zwak is geworden. Niettemin is het
van belang zeker te stellen dat dit ook gebeurt. Daartoe stuurt de inspectie na
vaststelling van het rapport van het kwaliteitsonderzoek waarin de
school/afdeling zeer zwak is bevonden, een brief aan de oudergeleding van de
medezeggenschapsraad dat vier weken later het rapport zal worden
gepubliceerd op de website van de inspectie. Tevens dient het bevoegd gezag in
het plan van aanpak waarin het verbetertraject wordt geschetst, aan te geven
8 hoe de ouders worden/zijn geïnformeerd over de bevindingen van de inspectie
92
OCW 10
W2641.NAV 8
en het verloop van het verbeterproces. Daarnaast wordt bezien hoe de
informatieverstrekking aan ouders van basisschoolleerlingen kan worden
verbeterd.
De leden van de D66-fractie willen vervolgens weten of de staatssecretaris
bijvoorbeeld eisen stelt aan de informatie die scholen over de kwaliteit van hun
onderwijs en bestuur in hun jaarverantwoording moeten opnemen.
Naast de informatie die de scholen in de schoolgids moeten geven, geldt het
volgende. Vanaf 2009 (het verslagjaar 2008) zijn alle onderwijsinstellingen
verplicht hun verslaglegging volgens Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek in te
richten. Via de Regeling jaarverslaglegging onderwijs zijn de Richtlijnen voor de
jaarverslaglegging, zoals vastgesteld door de Raad voor de jaarverslaglegging,
voor het onderwijs van toepassing geworden. De Richtlijnen zijn daarvoor
uitgebreid met een nieuw hoofdstuk, RJ 660. In dat hoofdstuk is ondermeer
bepaald dat het jaarverslag ten minste aandacht dient te besteden aan zaken
met een behoorlijke personele betekenis, onderwijsprestaties, onderwijskundige
en onderwijsprogrammatische zaken, ontwikkelingen als gevolg van de interne
en externe kwaliteitszorg, ontwikkelingen bij of in de relatie met verbonden
partijen (waaronder samenwerkingsverbanden), governance ontwikkelingen,
zaken met een politieke (overheidsprioriteiten) of maatschappelijke impact, over
het gevoerde beleid gericht op beheersing van uitgaven inzake uitkeringen na
ontslag en de afhandeling van klachten.
Verder vragen deze leden wat de staatssecretaris doet om bij sluiting van een
school of gedeeltelijke inhouding van de bekostiging de deugdelijkheid van het
onderwijs voor de leerlingen van deze school te garanderen.
Alle bepalingen in de wet zijn bedoeld om kinderen kwalitatief goed onderwijs te
garanderen. Dat geldt ook voor de bepaling die het mogelijk maakt de
bekostiging geheel of gedeeltelijk in te houden en voor de voorgestelde bepaling
over de sluiting van de school. Deze bepalingen kunnen worden toegepast indien
(bepaalde) bekostigingsvoorwaarden - die dus zijn bedoeld om kwalitatief goed
onderwijs te garanderen - niet worden nageleefd. Dit neemt niet weg dat in alle
gevallen sprake is van beleidsruimte. Mocht in een concreet geval een
inhouding/beëindiging van de bekostiging op zodanige bezwaren stuiten dat "het
middel erger is dan de kwaal" dan kunnen de bedoelde mogelijkheden
ongebruikt worden gelaten. Als tot sluiting wordt besloten, zal dat op een
zodanig tijdstip zijn dat de continuïteit van het onderwijs zo min mogelijk schade
ondervindt. Afhankelijk van de specifieke situatie kan het bevoegd gezag van de
te sluiten school of van de school die de leerlingen overneemt hierin worden
bijgestaan door derden.
In dat kader vragen de leden of het instrumentarium van de Inspectie voor het
onderwijs voldoende mogelijkheden bevat om proportioneel te kunnen ingrijpen
bij slecht bestuur.
Het wetsvoorstel biedt de minister een aanvullende interventiemogelijkheid, via
de figuur van de aanwijzingsbevoegdheid, als geconstateerd wordt dat er sprake
is van bestuurlijk wanheer zoals limitatief - is omschreven in het voorstel. Het
betrokken instrument is een bestuurlijk middel dat door de minister zelf wordt
toegepast. In die zin grijpt de inspectie niet zelf in. De inspectie kan in het kader
van het toezicht natuurlijk wel constateren dat er mogelijk sprake in van
bestuurlijk wanbeheer en daar - al dan niet op verzoek van de minister - nader
onderzoek naar doen. De minister wordt vervolgens daarover geïnformeerd.
Naast de per definitie ernstige gevallen van bestuurlijk wanbeheer, kan de
inspectie in het kader van het toezien op naleving van de wettelijke
voorschriften, er de vinger op leggen wanneer aspecten die verband houden met
de kwaliteit van bestuur niet worden nageleefd. Bijvoorbeeld wanneer een
8 bestuur de in dit voorstel neergelegde functiescheiding van intern toezicht-
92
OCW 10
W2641.NAV 9
bestuur niet realiseert of daarbij de medezeggenschap niet betrekt. In dergelijke
gevallen kan de inspectie het bestuur opdragen alsnog in overeenstemming met
de voorschriften te handelen. De positie en de toezichtinstrumenten van de
inspectie op aspecten die het bestuurlijk handelen raken, maken overigens
onderdeel uit van het aangekondigde wetsvoorstel (najaar 2009) over de
herziening van de WOT. Dit wetsvoorstel ziet op de vernieuwing van het
toezichtsproces (principe van risicogericht toezicht) en de invoering van
geïntegreerd toezicht (naast toezicht op kwaliteit, ook toezicht op de financiële
rechtmatigheid van de bekostigde onderwijsinstellingen). Deze elementen vallen
dus buiten het bereik van onderhavig wetsvoorstel.
Met betrekking tot het vaststellen van het niveau van een school vragen de
leden of bij de vaststelling ook het referentiekader voor doorlopende leerlijnen
wordt betrokken en of referentieniveaus voor taal en rekenen ook onderdeel
vormen van de vaststelling van het niveau van een school.
Vanaf het schooljaar 2010-2011 wil de regering de referentieniveaus taal en
rekenen wettelijk vastleggen. Het zijn beheersingsniveaus van Nederlandse taal
en rekenen/wiskunde, uitgedrukt in kennis, inzicht en vaardigheden die van
belang zijn voor de doorstroming naar het vervolgonderwijs en het
maatschappelijk en beroepsmatig functioneren. Voor basisscholen gelden de
referentieniveaus als beschrijvingen bij de kerndoelen Nederlandse taal en
rekenen. Zij kunnen met deze beschrijvingen ambities formuleren voor hun
eigen leerlingen. Dit geldt ook voor basisscholen met veel leerlingen met een
onderwijsachterstand.
Na de invoering kunnen basisscholen de komende jaren eerst ervaring opdoen
met de referentieniveaus. Dit betekent dat de leerresultaten van basisscholen
voorlopig worden beoordeeld op basis van de huidige werkwijze van de
inspectie, zoals nu in dit wetsvoorstel is beschreven. Voor VO zullen de
referentieniveaus te zijner tijd worden verwerkt in de examens en worden
daarmee automatisch onderdeel van het hoofdelement examenresultaten. De
inspectie kan dan direct het niveau afleiden van de resultaten van de leerlingen.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering naar een overzicht waarin de
ontwikkeling in de aantallen zeer zwakke scholen in de afgelopen decennia
zichtbaar is.
In 2006 heeft de Inspectie van het Onderwijs onderzoek gedaan naar het
ontstaan en de ontwikkeling van de zeer zwakke scholen in het basisonderwijs.
Hierbij moet worden opgemerkt dat het om dynamische gegevensbestanden
gaat: er komen nieuwe zeer zwakke scholen bij en er gaan scholen die hun
kwaliteit hebben verbeterd weer vanaf. In het onderzoek van 2006 is onder
andere gekeken naar de ontwikkeling van de 284 basisscholen (in totaal 4%) die
in de periode 1998- 2002 als zeer zwak waren beoordeeld. Hieruit bleek dat 238
(84%) van deze scholen halverwege 2005 niet meer zwak waren. Verreweg de
meeste van deze scholen (32= 13%) vertoonden nog wel risico's in de
onderwijskwaliteit. 4 scholen waren nog steeds of weer opnieuw zeer zwak.
Daarnaast werd gekeken naar de 44 scholen (2%) die in de periode 2003-juli
2005 onder de WOT als zeer zwak werden beoordeeld. In deze periode werden
461 (13%) scholen als zwak of risicovol beoordeeld.
De ontwikkeling van de aantallen zeer zwakke basisscholen vanaf 2006 ziet er
als volgt uit. Tussen 1 januari 2006 en 1 mei 2009 zijn in totaal 223 scholen als
zeer zwak beoordeeld. In totaal hebben 119 van deze scholen zich inmiddels
weer verbeterd. De overige zitten nog in een traject van kwaliteitsverbetering.
datum Aantal ZZS Nieuwe Aantal Aantal
gevallen (in verbeterd (in verbeterde
deze periode deze periode scholen
8 erbij) eraf) * (cumulatief)
92
OCW 10
W2641.NAV 10
1 januari 55 2
2006
1 januari 86 17
2007
1 mei 2007 93 + 14 -7 24
1 september 95 +12 -10 34
2007
1 januari 96 +13 -12 46
2008
1 mei 2008 85 +4 -15 61
1 september 72 +1 -14 75
2008
1 januari 108 +56 -20 95
2009
1 mei 2009 104 +20 -24 119
*: Definitief verbeterde scholen + verbeterde scholen waarvan het OKV
rapport nog niet is vastgesteld
De ontwikkeling van de aantallen zeer zwakke VO-scholen vanaf 2006 ziet er
als volgt uit. Tussen 1 januari 2006 en 1 mei 2009 zijn in totaal 44 scholen/
afdelingen VO als zeer zwak beoordeeld. In totaal hebben 21 van deze
scholen/afdelingen zich inmiddels weer verbeterd. De overige
scholen/afdelingen zitten nog in een traject van kwaliteitsverbetering.
datum Aantal ZZS Nieuwe Aantal Aantal
gevallen (in verbeterd (in verbeterde
deze periode deze periode scholen
erbij) eraf) * (cumulatief)
1 januari 7
2006
1 januari 8 2
2007
1 mei 2007 21 2
1 september 26 +6 -1 3
2007
1 januari 31 +6 -1 4
2008
1 mei 2008 28 - -3 7
1 september 26 +1 -3 10
2008
1 januari 25 +7 -8 18
2009
1 mei 2009 23 +1 -3 21
*: Definitief verbeterde scholen + verbeterde scholen waarvan het OKV
rapport nog niet is vastgesteld
Tevens vragen deze leden of er de laatste jaren een toename van het aantal
zwakke scholen te signaleren valt, op grond waarvan geconstateerd kan worden
dat de kwaliteit van het funderend onderwijs onder druk staat, ten gevolge
8 waarvan aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn.
92
OCW 10
W2641.NAV 11
De cijfers over de ontwikkeling van het aantal zeer zwakke scholen laten een
wisselend beeld zien. Hiervoor is een aantal mogelijke verklaringen aan te
wijzen. De bestandsopname tijdens de WOT liep tot eind 2007: op dat moment
was op alle scholen ten minste één keer een Periodiek Kwaliteitsonderzoek
(PKO) uitgevoerd. Daarna is door de invoering van het risicogerichte toezicht
sprake van een betere jaarlijkse detectie van risico's die kunnen wijzen op
achterblijvende kwaliteit van het onderwijs. Tenslotte kan de planning van
onderzoeken van invloed zijn op de schommeling in aantallen.
Het geheel overziende is een aantal conclusies te trekken:
· Er is geen sprake van een structurele toename van het aantal zeer
zwakke scholen. Evenmin is op dit moment al een structurele
daling van het aantal zeer zwakke scholen zichtbaar. De extra
maatregelen die de bewindslieden hebben genomen om het aantal
terug te dringen en de tijd dat een school zeer zwak is te
bekorten, zullen naar verwachting in de loop van 2009 hun
vruchten gaan afwerpen.
· Alle scholen die als zeer zwak beoordeeld zijn, verbeteren zich,
behoudens een enkele school die wordt opgeheven of fuseert. Het
merendeel verbetert de kwaliteit binnen de maximale periode van
2 jaar. Enkele scholen hebben meer tijd nodig om hun kwaliteit
weer op een aanvaardbaar niveau te krijgen. Slechts in enkele
gevallen is een bestuurlijk natraject noodzakelijk. De uitvoering
van geïntensiveerd toezicht werkt dus.
· De kwaliteit van de scholen die zich verbeteren, blijft in de meeste
gevallen nog kwetsbaar en risicovol.
De terugblik op de toezichthistorie van scholen die zich inmiddels verbeterd
hebben laat zien dat er in veel gevallen al eerder sprake was van teruglopende
kwaliteit. De aanscherpingen in het toezicht waarbij het accent meer ligt op de
preventieve functie van het toezicht op zwakke scholen, draagt bij aan de
doelstelling van minder zeer zwakke scholen: enerzijds wordt voorkomen dat de
kwaliteit van zwakke scholen verder achteruit gaat, anderzijds blijft een
verbeterde zeer zwakke school, ook als zwakke school onder geïntensiveerd
toezicht staan, totdat de kwaliteit weer op orde is.
De leden vragen om een nadere onderbouwing van de vooronderstelling dat het
mogelijk is de minimumkwaliteit van onderwijs te vatten in
onderwijsopbrengsten. Deze leden vragen of het onderwijs niet een cultuur
omvat, een proces van samenhangende factoren dat niet simpel in
minimumleerresultaten te vangen is.
De inspectie beoordeelt of de kwaliteit van het onderwijs op een school niet
onder de grens van basiskwaliteit zakt. Als dat wel het geval is, dan spreekt de
inspectie, conform het wetsvoorstel, van een zeer zwakke onderwijskwaliteit. Dit
is het geval als op deze school de leerresultaten onvoldoende zijn én het
onderwijsleerproces op cruciale onderdelen tekortkomingen laat zien. Deze
tekortkomingen zijn waarschijnlijke verklaringen voor de onvoldoende
leerresultaten. Dat betekent dat de minimumkwaliteit in deze beoordeling niet
alleen wordt bepaald op basis van (onvoldoende) leerresultaten; deze resultaten
spelen evenwel wel een belangrijke rol.
Zij vragen of met de voorgestelde positionering van onderwijsopbrengsten niet
een simplificerende voorstelling van de school ontstaat. In dit verband vragen zij
aandacht voor het betoog van de heer Standaert, `De verleiding van het
simplificeren' (SLO, 2000, Op de schouders van de voorgangers. Naar een
nieuwe basisschool?), waarin hij aandacht vraagt voor de risico's van de nadruk
op meetbaarheid.
De onderwijsopbrengsten zijn een belangrijke uitkomstmaat. Het betoog van de
8 heer Standaert geeft aan dat ook het didactisch handelen en andere
92
OCW 10
W2641.NAV 12
proceskenmerken bijdragen aan effectief onderwijs. De regering deelt deze
mening. Dit is dan ook de reden waarom de inspectie naar meer kijkt dan alleen
onderwijsopbrengsten. Dit gebeurt tijdens de lesobservaties op scholen, bij
gesprekken met docenten en schoolleiders, maar ook bij de jaarlijkse analyse
van klachten en andere signalen.
Deze leden vragen de regering naar haar reactie en voorkeur ten aanzien van de
twee geschetste typen van kwaliteitsdenken en zij vragen of de regering een
ontwikkeling in de richting van de door de heer Standaert geschetste Engelse
situatie wenselijk vindt.
Wij zijn van mening dat een combinatie van beide typen van kwaliteitsdenken de
meest effectieve is. Een keuze van een van beide typen leidt tot een te beperkte
blik (zie verder hierboven). De regering kan zich goed vinden in de conclusies
van het artikel, inclusief de doelen van prestatiemeting die het artikel aangeeft.
Dit is een andere richting dan de geschetste Engelse situatie.
De leden vragen eveneens hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot de ambitie om
de status van het leraarschap te verhogen.
In dit wetsvoorstel is als verplicht onderdeel van een code voor goed bestuur
opgenomen: bepalingen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan een
beleid dat de eigen deskundigheid en verantwoordelijkheid van het personeel
voor de kwaliteit van het onderwijs tot haar recht komt. De wettelijke
verankering van de positie van de leraar zoals die is overeengekomen in het
convenant "LeerKracht van Nederland" zal in een afzonderlijk wetsvoorstel
worden opgenomen. Dit wetsvoorstel is in voorbereiding.
De leden vragen welke wijzigingen er kennelijk plaats vinden in het
toezichttraject door de verankering van wettelijke bekostigingsvoorwaarden.
Is de gedachte waar, zo vragen deze leden, dat het opnemen van wettelijke
criteria vooral aan het eind van het toezichttraject aanvullende mogelijkheden
biedt en daarvan een preventieve werking kan uitgaan.
Met het vaststellen van een bekostigingsvoorwaarde voor minimale
leerresultaten, krijgt de minister de bevoegdheid om de bekostiging van scholen
stop te zetten. Dit gebeurt als het toezichttraject van de Inspectie van het
Onderwijs is afgerond en de leerresultaten van de betreffende school nog steeds
niet op peil zijn. Op basis daarvan oordeelt de inspectie dat het onderwijs op die
school ernstig of langdurig tekortschiet en wanneer dat zo is, meldt de inspectie
dit aan de minster. Het toezichttraject van de Inspectie verandert niet wezenlijk
door de invoering van deze bekostigingsvoorwaarde. Wel is dit toezichttraject
voor zwakke en zeer zwakke scholen geïntensiveerd zoals is toegelicht in de
eerdergenoemde actieplannen voor de aanpak van zwakke en zeer zwakke
scholen in het funderend onderwijs. De gedachte dat het wetsvoorstel aan het
eind van het traject een aanvullende mogelijkheid biedt, is juist. Deze
mogelijkheid ziet op de uiterste sanctie om op grond van aanhoudend slechte
kwaliteit een school te sluiten.
De leden van de SGP-fractie vragen eveneens wat de noodzaak is van een
wettelijke verankering nu geconstateerd wordt dat de meeste scholen naar
aanleiding van verscherpt toezicht al verbeteren.
Gelukkig is het zo dat de meeste zeer zwakke scholen door de geïntensiveerde
aanpak bijtijds de weg omhoog weten in te slaan. Maar uitzonderlijke situaties
zijn niet op voorhand uit te sluiten. In die gevallen dient er in het belang van de
leerlingen een mogelijkheid te zijn voor de minister om vanuit de
verantwoordelijkheid voor het functioneren van het stelsel te kunnen ingrijpen.
De Onderwijsraad acht in zijn briefadvies van 3 april 2009 deze in het
wetsvoorstel neergelegde mogelijkheid tot ingrijpen proportioneel op drie
8 gronden:
92
OCW 10
W2641.NAV 13
1. het gaat om de besteding van publieke gelden;
2. preventieve werking die van dit instrument uitgaat waardoor het
wetsvoorstel een bredere bereik heeft dan alleen de zeer zwakke
scholen;
3. uiterste terughoudendheid bij effectueren nieuwe bevoegdheid omdat het
immers moet gaan om ernstig of langdurig tekortschieten.
Tevens vragen deze leden of uit de inleiding van de memorie van toelichting,
waarin vooral het belang van minimum onderwijskwaliteit centraal staat, mag
worden geconcludeerd dat het zwaartepunt van dit wetsvoorstel bij het
verankeren van wettelijke minimumnormen ligt.
Het verankeren van minimum leerresultaten als onderdeel van een wettelijke
bekostigingvoorwaarde op grond waarvan de minister in uitzonderlijke gevallen
kan ingrijpen, is inderdaad een belangrijk onderdeel van het voorstel, maar niet
het enige. Wij hechten evenzeer aan de overige drie hoofdpunten van het
wetsvoorstel, te weten: een voorziening bij bestuurlijk wanbeheer, de
functiescheiding tussen intern toezicht/bestuur en het bevorderen van het
denken en handelen volgens de principes van goed bestuur langs de weg van
codes van goed bestuur.
De leden vragen of de regering kan toelichten waarom vooral wordt ingezet op
wettelijke minimumnormen terwijl uit het onderzoek van de inspectie voor het
onderwijs over het ontstaan en de ontwikkeling van zeer zwakke scholen (2006)
blijkt dat problemen vooral in het management spelen. Zij vragen of daaruit niet
kan worden geconcludeerd dat het huidige systeem voldoet wanneer meer wordt
ingezet op het functioneren van besturen.
Er is inderdaad vaak sprake van een relatie tussen het `zijn' van een zeer
zwakke school en de kwaliteit van het management en bestuur maar ook de
aanwezigheid en het niveau van het systeem van kwaliteitszorg op een school.
In het verbetertraject dient dan ook te worden aangegeven hoe het bestuur
hierin verbetering denkt aan te brengen. Vanuit de verantwoordelijkheid van het
stelsel vormt de kwaliteit van het aangeboden onderwijs, en daarmee de
geboekte leerresultaten, echter het centrale aangrijpingspunt van het
overheidstoezicht. Het draait er uiteindelijk om dat de basiskwaliteit kan worden
gewaarborgd. Daar ligt uiteindelijk ook een stelselverantwoordelijkheid van de
overheid. De bekostigingeis voor de minimum leerresultaten komt direct voort
uit de genoemde verantwoordelijkheid. Dit in tegenstelling tot de situatie waarin
niet de onderwijskwaliteit, maar de kwaliteit van het management of bestuur als
bekostigingseis wordt genomen. Dit laatste zou ook als effect hebben dat de
overheid a priori te veel treedt in de wijze waarop het onderwijs bestuurlijk is
ingericht en functioneert.
2. CONSTITUTIONELE ASPECTEN
De leden van de PvdA-fractie hebben een aantal vragen naar aanleiding van het
advies van een werkgroep Leerplicht en Leerrecht van de Nederlandse
Vereniging voor Onderwijsrecht, waarin een opmerking staat over de definitie
van `school'. Allereerst willen de leden weten wat in het wetsvoorstel een school
is: één vestiging, één BRIN-nummer, of alle scholen die onder één schoolbestuur
vallen? De leden van deze fractie willen een duidelijke motivatie voor de keuze
die in het wetsvoorstel gemaakt is. Tevens vragen deze leden of het tegen deze
achtergrond niet zinvol is om elke vestiging van een school een apart BRIN-
nummer te geven.
Wat onder een school moet worden verstaan is vastgelegd in artikel 1 van de
WPO en de WVO. De beoordeling van minimum leerresultaten zoals in dit
8 wetsvoorstel wordt voorgesteld, gebeurt voor basisscholen op schoolniveau. De
92
OCW 10
W2641.NAV 14
ultieme sanctie van sluiting kan uitsluitend betrekking hebben op een school. In
het voortgezet onderwijs worden vwo, havo, mavo, vbo, vmbo-tl en gl, vmbo-
bbl dan wel vmbo-kbl onderscheiden. Sluiting kan betrekking hebben op (een
van) deze schoolsoorten of leerwegen. Als sluiting ertoe zou leiden dat een
school nog slechts onderwijs zou verzorgen in de eerste 2 leerjaren, betreft
sluiting de hele school. Deze keuze is gemaakt omdat het onderwijsentiteiten
betreft die op dit moment in het wettelijk stelsel worden onderscheiden.
Tot slot willen de leden een reactie op het idee van de werkgroep Leerplicht en
Leerrecht van de Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht om slecht
onderwijs aan te pakken via het Burgerlijk Wetboek.
De werkgroep stelt voor als bekostigingsvoorwaarde op te nemen dat in de
statuten moet worden vastgelegd welke normen de rechtspersoon stelt voor de
kwaliteit van het onderwijs. De norm die de werkgroep dan voor zich ziet (als
onderdeel van de statuten) zou zijn dat de kwaliteit van het onderwijs voldoet
aan de norm die de inspectie daarvoor hanteert. Op grond daarvan zouden dan
belanghebbenden de school kunnen aanspreken. Wij volgen de suggestie van de
werkgroep niet. De overheid is immers verantwoordelijk voor de kwaliteit van
het onderwijsstelsel. Dit verhoudt zich niet tot het opnemen van
ongeclausuleerde kwaliteitsnormen in statuten; het is immers niet zeker dat de
inspectienorm daadwerkelijk de norm is die in de statuten wordt opgenomen.
Elke rechtspersoon kan op die manier eigen normen stellen waarvan het niveau
onbekend is. Dit spoort niet met het regeringsbeleid om te waarborgen dat
kinderen onderwijs van voldoende kwaliteit ontvangen, welk uitgangspunt
bijvoorbeeld óók de basis is geweest voor het verduidelijken van de criteria in de
Leerplichtwet 1969 voor particuliere scholen. Bovendien zou met een dergelijke
bepaling reeds in strijd met de statuten worden gehandeld zodra de inspectie
een negatief oordeel over de school uitspreekt. Er zou geen ruimte meer zijn
voor het starten van een verbetertraject. Immers het niet voldoen aan de
inspectienorm leidt meteen tot het niet voldoen aan de statutaire voorwaarde op
dit punt. In geval van bestuurlijk wanbeheer is - zoals u bekend - in de casus
SIS-Helmond door de overheid gebruik gemaakt van de mogelijkheid die het
Burgerlijk Wetboek biedt. Het wetsvoorstel laat deze mogelijkheid onverlet.
Weliswaar kunnen ook individuele ouders de rechter inschakelen om bepaalde
prestaties van scholen af te dwingen (zie bijvoorbeeld Rb. Amsterdam 26 mei
1999, AB 2000, 104), maar dit neemt niet weg dat wij het gewenst vinden dat in
gevallen van evident bestuurlijk wanheer in de nagenoeg geheel met publieke
middelen bekostigde sectoren van het leerplichtig onderwijs, de overheid ook
ten principale de mogelijkheid dient te hebben om zelf publiekrechtelijk in
corrigerende zin op te treden. Uiteraard kan dit optreden achteraf altijd worden
getoetst door de bestuursrechter.
De leden van de SP-fractie merken op dat in de oorspronkelijke titel van het
wetsvoorstel de `zorgplicht voor goed onderwijs' en de `zorgplicht voor goed
bestuur' was opgenomen. Zij vragen naar de reden om deze termen uit het
wetsvoorstel te schrappen.
De essentie van het wetsvoorstel is dat het voldoen aan een minimumniveau
van leerresultaten wordt opgenomen als een bekostigingsvoorwaarde teneinde
als overheid een wettelijke bodem te leggen onder de onderwijskwaliteit.
Daarmee kan - indien nodig - worden opgetreden wanneer een school ernstig of
langdurig onder deze bodem zit. De Raad van State heeft er op gewezen dat de
oorspronkelijke benaming "zorgplicht" niet in overeenstemming was met de
betekenis die daaraan wordt gegeven in het rapport "Zorgplichtbepalingen in het
primair onderwijs". Naar aanleiding daarvan is het begrip "zorgplicht" uit het
onderhavige wetsvoorstel verwijderd.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 15
Ook willen zij weten hoe deze wijzigingen zich verhouden tot de kanttekeningen
van de Raad van State over de verhouding tot de vrijheid van richting en
inrichting.
Het niet langer hanteren van de benaming "zorgplicht" staat los van de
opmerkingen van de Raad over de verhouding tot de vrijheid van richting en
inrichting. De Raad van State gaf te kennen dat aandachtspunten (aspecten van
kwaliteit) in het kader van de Wet op het onderwijstoezicht niet kunnen leiden
tot bekostigingssancties. Wij delen die opvatting. Het gevolg van het
wetsvoorstel is echter dat het minimumniveau van de leerresultaten niet langer
aandachtspunt is, maar een bekostigingsvoorwaarde is geworden. Wij zijn van
oordeel dat dat geen strijd met artikel 23 Grondwet oplevert, omdat bedoelde
bekostigingsvoorwaarde noodzakelijk is voor de kwaliteitsborging van het
bekostigde onderwijs in Nederland. De vrijheid van inrichting betekent immers
niet dat geen wettelijke voorwaarden gesteld zouden mogen worden die in de
ogen van de wetgever noodzakelijk zijn om de basiskwaliteit van het onderwijs
op de school te waarborgen. De besturen zijn en blijven vrij in de wijze waarop
zij dit realiseren. Alleen de minimummaatstaven voor basiskwaliteit zijn wettelijk
verankerd.
De leden van de VVD-fractie verbazen zich er over dat de regering objectieve
absolute opbrengstnormen niet mogelijk acht omdat een dergelijk instrument
niet voorhanden is, terwijl in oktober 2007 Prof. dr. J.L. Peschar het onderzoek
heeft afgerond met de titel: Over leerwinst als stelselindicator. Een verkennend
onderzoek naar de ontwikkeling van een stelselindicator voor leerwinst of
toegevoegde waarde van het onderwijs in Nederland. De resultaten van een
vervolgopdracht voor de constructie van deze absolute indicator zouden eind
2008 beschikbaar komen. Zij vragen waar deze resultaten blijven en of het niet
goed mogelijk zou zijn dat dit een instrument biedt om toegevoegde waarde wel
te gaan meten en dus op te nemen in dit wetsvoorstel.
Het SCO-Kohnstamm Instituut heeft op verzoek van het ministerie van OCW een
aanvullende verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheden van een
stelselindicator voor leerwinst of toegevoegde waarde. Het rapport 'Verkenning
leerwinst als indicator voor onderwijskwaliteit' brengt de leerwinst voor taal- en
rekenvaardigheid in beeld op stelselniveau. Hiervoor zijn de gegevens van het
cohortonderzoek PRIMA (schooljaar '98-'99 t/m '04-'05) gebruikt. In principe
zou in de toekomst met gegevens uit het COOL 5-18 onderzoek6 elke drie jaar
een `stand van zaken' van het onderwijs op stelselniveau gemaakt kunnen
worden (p. 51 van dit rapport). De uitkomsten van deze driejarige analyse
kunnen echter niet worden gekoppeld aan individuele scholen. Het biedt dus
geen instrument om de toegevoegde waarde van afzonderlijke scholen te meten.
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering toe te lichten of er
alternatieven zijn onderzocht voor het in de wet vastleggen van
minimumleerresultaten als bekostigingsvoorwaarde en zo ja, welke. Tevens
verzoeken deze leden de regering om nader toe te lichten waarom de huidige
bestaande wettelijke mogelijkheden onvoldoende zijn om de voornoemde
incidentele situaties te bestrijden.
Bij de beantwoording van de vragen van de SGP-fractie onder 1 is reeds
ingegaan op de noodzaak van een wettelijke verankering van minimum
leerresultaten als bekostigingsvoorwaarde. Ingrijpen in het belang van de
leerlingen vergt mede gelet op artikel 23 Grondwet een wettelijke grondslag.
Een andere oplossing is dan ook niet mogelijk. Eveneens onder 1 is (in antwoord
op vragen van de VVD- en de SGP-fractie) ingegaan op de functie van de
voorgestelde bekostigingsvoorwaarde.
8 6 COOL: Cohort Onderzoek OnderwijsLoopbanen. Dit onderzoek volgt leerlingen van 5 tot 18 jaar in
92 hun schoolloopbaan door het primair en voortgezet onderwijs en het mbo.
OCW 10
W2641.NAV 16
De leden verzoeken de regering toe te lichten in hoeverre de leergebieden
Nederlandse taal en rekenen/wiskunde voldoende representatief zijn voor de
toegevoegde waarde van een school en daarbij in te gaan op de vraag of de
focus op leerresultaten op deze leergebieden niet ten koste kan gaan van de
overige leergebieden die een school aanbiedt. De leden van de VVD vragen zich
af waarom nergens is aangegeven dat scholen ook dienen zorg te dragen voor
voldoende leerresultaten voor het verplichte vak Engels. Acht de regering dit
wenselijk, zo vragen deze leden.
De beheersing van de Nederlandse taal en rekenen door leerlingen is van
doorslaggevend belang voor het leren van andere vak- en leergebieden, voor
succes in het vervolgonderwijs en voor kansen in de samenleving. Aan beide
vakken wordt in het basisonderwijs gemiddeld meer dan 50% van de
onderwijstijd besteed. Dit is de reden dat de leerresultaten taal en rekenen bij
de leerlingen, oftewel de toegevoegde waarde van de school, centraal staan bij
het oordeel over de kwaliteit van het basisonderwijs. Dit neemt natuurlijk niet
weg dat elke basisschool een bredere opdracht heeft dan alleen taal en rekenen.
Deze is vastgelegd in het Besluit vernieuwde kerndoelen WPO. Daarbij hoort ook
aandacht voor Engelse taal, burgerschap, samenwerken enzovoort. Scholen
vinden dit allemaal belangrijk en weten hier een goede balans in te vinden. De
inspectie ziet er op toe dat het leerstofaanbod ook in voldoende mate dekkend is
voor de kerndoelen, als onderdeel van de wettelijke voorschriften voor scholen.
De leden van deze fractie verzoeken de regering nader toe te lichten in hoeverre
de in en bij wet gestelde relatieve materiële normen aan de
minimumleerresultaten gecombineerd met procedurele waarborgen voldoende
voorzien in een objectieve kenbare norm en daarbij in te gaan op het feit dat
zowel de weging van de kenmerken van de leerlingenpopulatie, als de
vergelijkbaarheid van leerlingenpopulaties nog volop in ontwikkeling zijn.
In het wetsvoorstel wordt voor de inhoudelijke beoordeling van de leerresultaten
aangesloten bij de bestaande systematiek van de inspectie voor de analyse en
waardering van de leerresultaten in het basis- en voortgezet onderwijs. Hierin
wordt gebruik gemaakt van relatieve normen, waardoor rekening kan worden
gehouden met de leerlingpopulatie op de desbetreffende school. Zo worden van
een basisschool met alleen leerlingen met hoger opgeleide ouders hogere
leerresultaten verwacht dan van een basisschool met alleen leerlingen met laag
opgeleide ouders. Het gaat dus om een relatieve norm, maar deze wordt wel
objectief vastgesteld. Voor het basisonderwijs gebeurt dit door de score op de
(eind)toets te corrigeren voor de samenstelling van de leerlingpopulatie in de
bovenbouw. De gecorrigeerde scores worden opgenomen in de ministeriële
regeling en zijn daardoor voor scholen kenbaar. De basisschool kan vervolgens
de eigen gecorrigeerde score vergelijken met de landelijke minimale
gecorrigeerde score. Als de score van de basisschool lager is dan deze minimale
score, dan zijn de leeropbrengsten van de school onvoldoende. Als de
waardering van de leerresultaten periodiek wordt gewijzigd, wordt ook de
ministeriële regeling aangepast.
Ook voor het voortgezet onderwijs wordt aangesloten bij de bestaande
systematiek van de Inspectie. In het huidige meetproces is één van de vier
indicatoren absoluut: het verschil tussen het schoolexamen en het centraal
examen. Echter, het streven is om méér indicatoren te hebben met een absolute
norm. Die zijn op dit moment niet voorhanden, maar kunnen in een later
stadium relatief eenvoudig ingepast worden in de regelgeving. Bovendien
worden in ieder geval de referentieniveaus over enkele jaren vastgelegd in de
wet- en regelgeving. Het hanteren van alleen een absolute norm voor de
beoordeling van leerresultaten, zou te weinig rekening houden met de
verschillende leerlingpopulatie op scholen. Een dergelijke norm zal bijvoorbeeld
8 voor basisscholen met veel leerlingen met hoogopgeleide ouders te laag zijn.
92
OCW 10
W2641.NAV 17
Van deze school mag meer verwacht worden. In het VO wordt ook gecorrigeerd
voor groepskenmerken en individuele kenmerken van leerlingen. Deze correctie
heeft in ieder geval betrekking op de sociaal-economische situatie van
leerlingen.
Tenslotte vragen de leden van deze fractie de regering nader in te gaan op de
zorg die bij verschillende organisaties en scholen leeft of met dit wetsvoorstel
met name kleine scholen niet worden opgezadeld met nieuwe administratieve
lasten en regelgeving die voor kleinere scholen niet meer helder en transparant
is.
Door de aansluiting bij de bestaande praktijk in het basis- en voortgezet
onderwijs en bij de werkwijze van de Inspectie nemen de administratieve lasten
niet toe. De meeste scholen houden leerresultaten al bij en de inspectie ziet al
toe op de leerresultaten, waarvoor de huidige informatieverplichtingen voldoen.
Er is dus geen sprake van nieuwe administratieve lasten. De omvang van een
schoolbestuur of school is hierbij geen relevant gegeven. Wel zal de inspectie
besturen van scholen waar de leerresultaten onvoldoende zijn aanvullend
bevragen en onderzoeken om beter zicht te krijgen op de oorzaken en daarmee
op de noodzakelijke verbeteringen, doch ook dit is conform de bestaande
praktijk.
De leden van de SGP-fractie vragen de regering het beroep op artikel 23, lid 1,
van de Grondwet nader toe te lichten. Zij vragen hoe het inkleden van
minimumleerresultaten als deugdelijkheidseisen te verenigen is met de strekking
van artikel 23 Grondwet.
De strekking van artikel 23 Grondwet is tot nu toe met name betrokken op de
vrijheid van richting en inrichting. Dit neemt echter niet weg dat in genoemd
artikel óók de verantwoordelijkheid van de overheid voor het stelsel als zodanig
is neergelegd (eerste lid: Het onderwijs is een voorwerp van aanhoudende zorg
der regering). Juist vanuit die verantwoordelijkheid acht de regering het
noodzakelijk om minimum leerresultaten als bekostigingsvoorwaarde op te
nemen en bij ernstig of langdurig tekortschietende kwaliteit in te grijpen.
Tevens vragen zij welke gegronde argumenten er zijn om af te wijken van de
wijd geaccepteerde opvatting dat deugdelijkheidseisen geen betrekking hebben
op de directe, materiële inhoud van het onderwijs, maar slechts zien op
bijvoorbeeld de bevoegdheid van onderwijzers.
Allereerst merken wij op dat het gaat om de resultaten die met het onderwijs
zijn bereikt en niet om de wijze waarop die resultaten zijn/worden bereikt. Dat
laatste blijft de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Wij zijn van
oordeel dat bedoelde bekostigingsvoorwaarde noodzakelijk is voor de
kwaliteitsborging van het onderwijs in Nederland en daarom geen strijd met
artikel 23 Grondwet oplevert. De vrijheid van inrichting betekent immers niet dat
geen wettelijke voorwaarden gesteld zouden mogen worden die in de ogen van
de wetgever noodzakelijk zijn om de basiskwaliteit van het onderwijs op de
school te waarborgen. De besturen zijn en blijven vrij in de wijze waarop zij dit
realiseren. Alleen de minimummaatstaven voor basiskwaliteit zijn wettelijk
verankerd. Dat bekostigingsvoorwaarden niet uitsluitend de bevoegdheid van
leraren betreffen, maar ook over andere cruciale elementen kunnen gaan, blijkt
bijvoorbeeld uit de voorschriften over burgerschap, kerndoelen en onderwijstijd.
De leden vragen of de regering ten aanzien van de reikwijdte van artikel 23
Grondwet in relatie tot bekostingsvoorwaarden externe deskundigen heeft
geconsulteerd, waarbij te denken valt aan hoogleraren onderwijsrecht.
De redenering als zodanig is extern getoetst. Ook de Onderwijsraad heeft de
redenering van de regering onderschreven.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 18
Tevens informeren de leden van deze fractie in welke literatuur de opvatting van
de regering steun vindt dat de grondwettelijk opgedragen zorg van de overheid
voor het onderwijs ook wettelijke eisen aan onderwijsopbrengsten kan inhouden,
zo vragen deze leden.
Het belang van wettelijke eisen aan onderwijsopbrengsten bij de zorg van de
overheid voor de kwaliteit van het onderwijs wordt benoemd in verschillende
documenten van de Onderwijsraad.
Volgens de Raad (Doortastend onderwijstoezicht, 1 feb 2006) is de behoefte aan
inzicht in het functioneren van het onderwijs groot. Dat inzicht moet gebaseerd
zijn op objectieve informatie en samengevat in normen als baken voor het
handelen van verschillende betrokkenen. In het advies `Minimum leerresultaten,
interventie en intern toezicht' van 3 april 2009 concludeert de Onderwijsraad dat
de overheid haar bestuurlijke verantwoordelijkheid, voortvloeiend uit haar plicht
voor goed onderwijs, alleen kan waarmaken als een deugdelijk geregeld
instrumentarium voorhanden is. Hiermee kan de overheid doortastend ingrijpen,
daar waar nodig. Als voorbeeld voor een niet onderhandelbare norm noemt de
Raad resultaatsnormen voor de minimum(leer)standaarden voor taal en rekenen
(Partners in onderwijsopbrengst, december 2008).
De leden vragen vervolgens waarom de regering inbreuk maakt op de
institutionele vrijheid van artikel 23 Grondwet door een beroep op een subjectief
recht uit een internationaal verdrag.
Zoals hiervoor al is aangegeven ziet de regering de voorgestelde
bekostigingsvoorwaarden over minimum leerresultaten niet als een inbreuk op
artikel 23 Grondwet, maar juist als een verantwoordelijkheid voortvloeiend uit
genoemd artikel. De door deze leden bedoelde verdragen (IVESCR en IVRK) zijn
in de memorie van toelichting genoemd om te illustreren dat ook internationaal
deze verantwoordelijkheid van de overheid wordt erkend.
Deze leden vragen waar de regering de principiële grens legt waar inbreuk niet
meer toegestaan is.
De interpretatie van artikel 23 Grondwet is in de loop der jaren gewijzigd. Artikel
23 Grondwet wordt derhalve gelezen en geïnterpreteerd volgens de op dat
moment bestaande maatschappelijke en politieke kaders. Dat zal in de toekomst
ongetwijfeld ook het geval zijn. Om die reden kan een principiële grens dan ook
niet worden getrokken. Dat is afhankelijk van de maatschappelijke en politieke
context, waarbij uw Kamer als medewetgever óók een rol speelt.
Tevens informeren de leden van deze fractie in welke literatuur de opvatting van
de regering steun vindt dat de grondwettelijk opgedragen zorg van de overheid
voor het onderwijs ook wettelijke eisen aan onderwijsopbrengsten kan inhouden.
Het belang van wettelijke eisen aan onderwijsopbrengsten bij de zorg van de
overheid voor de kwaliteit van het onderwijs wordt benoemd in het advies
Doortastend onderwijstoezicht van de Onderwijsraad (februari 2006). Volgens de
Raad is de behoefte aan inzicht in het functioneren van het onderwijs groot. Dat
inzicht moet gebaseerd zijn op objectieve informatie en samengevat in normen
als baken voor het handelen van verschillende betrokkenen. De Raad adviseert
de overheid daarom duidelijke normen te ontwikkelen op een aantal
kernterreinen, waarover niet te onderhandelen is. Bijvoorbeeld resultaatsnormen
voor de minimumstandaarden voor taal en rekenen die leerlingen binnen een
bepaalde leeftijdsmarge bereikt moeten hebben. In het advies `Minimum
leerresultaten, interventie en intern toezicht' van 3 april 2009 wijst de
Onderwijsraad er nogmaals op dat de overheid haar bestuurlijke
verantwoordelijkheid, voortvloeiend uit haar plicht voor goed onderwijs, alleen
kan waarmaken als een deugdelijk geregeld instrumentarium voorhanden is.
Alleen met een dergelijk instrumentarium kan de overheid doortastend ingrijpen,
8 daar waar nodig. Deze opvatting van de Onderwijsraad ondersteunt de gekozen
92
OCW 10
W2641.NAV 19
benadering in het wetsvoorstel om minimumeisen te stellen aan de
leerresultaten.
Ook willen deze leden weten hoe de regering haar stelling verenigt dat
deugdelijkheidseisen niet-onderhandelbare basisnormen zijn met haar erkenning
dat een instrumentarium van objectieve, absolute opbrengstnormen niet
voorhanden is, zo vragen de leden.
In de beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad `Doortastend
onderwijstoezicht' (10 feb 2006) heeft het kabinet aangegeven dat het advies
van de Raad om niet onderhandelbare waarden vast te laten stellen door de
wetgever in het onderwijstoezicht haar aanspreekt. In het primair onderwijs is
een verkenning gestart naar de haalbaarheid van het hanteren van
minimumstandaarden voor taal en rekenen. Uit deze verkenning blijkt dat het
hanteren van alleen een absolute norm, te weinig rekening zou houden met de
verschillende leerlingpopulatie op basisscholen. Een absolute norm zal
bijvoorbeeld voor scholen met veel leerlingen met hoogopgeleide ouders te laag
zijn. Van deze school mag meer verwacht worden. Een relatieve norm,
gebaseerd op de samenstelling van de leerlingpopulatie, blijft daarom
noodzakelijk om fair te kunnen oordelen over de leerresultaten van
basisscholen. Een absolute norm is bovendien niet noodzakelijk bij het opzetten
en hanteren van een goed en betrouwbaar instrumentarium om de
leerresultaten van scholen te meten. De werkwijze van de onderwijsinspectie is
geobjectiveerd en niet onderhandelbaar. De leerresultaten van alle scholen
worden op gelijke wijze beoordeeld.
Waarom heeft de erkenning dat een dergelijk instrumentarium niet bestaat de
regering er niet toe gebracht om van dit verstrekkende wetsvoorstel af te zien,
zo vragen zij.
De ervaring van de laatste tijd heeft geleerd dat kwalitatief goed onderwijs geen
vanzelfsprekendheid is. Wij zijn van mening dat het daarom noodzakelijk is om
minimumleerresultaten in de wet te verankeren en daarmee tot
bekostigingsvoorwaarde te maken, zodat een proportioneel scala aan
sanctiemogelijkheden beschikbaar is.
Vanwaar komt het inzicht, zo vragen de leden, dat het nu mogelijk is het kader
van de inspectie van het onderwijs in grote lijnen tot bekostigingsvoorwaarde te
verheffen.
Het toezichtskader als zodanig wordt geen bekostigingsvoorwaarde. Slechts het
aspect "minimum leerresultaten" wordt bekostigingsvoorwaarde. Alle overige
aspecten (die betrekking hebben op het onderwijsleerproces) blijven onderdeel
van het toezichtskader.
Deze leden vragen vervolgens hoe geduid moet worden dat de regering
voorheen nooit tot deze maatregel is overgegaan. Zij vragen of die
terughoudendheid verklaard moet worden uit gebrekkige zorg voor de kwaliteit
van het onderwijs, het inzicht dat deze maatregel niet te verenigen is met artikel
23 Grondwet of de situatie dat het vanwege de kwaliteit van het onderwijs niet
nodig was. Waarom heeft de regering nu, in tegenstelling tot haar voorgangers,
een systeem van wettelijke minimumopbrengsten nodig om haar zorg voor de
kwaliteit van het onderwijs waar te kunnen maken, zo vragen de leden.
Om tot wetgeving over te gaan dient eerst sprake te zijn van een situatie waarin
wetgeving noodzakelijk en proportioneel is. Het meten van leerresultaten
gebeurt op wettelijke basis pas sinds de invoering van de WOT. De beoordeling
van de leerresultaten heeft echter grote verschillen aan het licht gebracht tussen
scholen die vergelijkbaar zijn qua leerlingenbestand. In eerste instantie wordt
dan geprobeerd om de situatie weer op orde te krijgen via de weg van
8 geïntensiveerd toezicht door de inspectie. Er doen zich incidenteel echter
92
OCW 10
W2641.NAV 20
gevallen voor waarbij dat tot onvoldoende verbetering leidt. Er zijn dan geen
wettelijke instrumenten om in te grijpen. Hieruit is de behoefte ontstaan om
eisen te stellen aan de kwaliteit van het onderwijs anders dan de zorgplicht zoals
die bijvoorbeeld is geformuleerd in artikel 10 van de WPO.
De leden vragen tevens waarom de regering het voorstel voor een
aanwijzingsbevoegdheid onder andere legitimeert op grond van het feit dat
artikel 23 Grondwet een bevoegd gezag niet vrijwaart van overheidsingrijpen.
De regering is van oordeel dat een aanwijzingsbevoegheid een noodzakelijk
aanvullend sanctieinstrument is voor gevallen waarin sprake is van bestuurlijk
wanbeheer. Zoals eerder aangegeven zou het toepassen van de bestaande
sanctiemogelijkheid, namelijk geheel of gedeeltelijk inhouden van de
bekostiging, ten koste gaan van het primaire proces. Daarom is er behoefte om
op een andere wijze het bevoegd gezag er van te doordringen dat serieus werk
moet worden gemaakt van het oplossen van een bestuurlijk probleem. Het
voordeel van de aanwijzingsbevoegdheid is dat het kan worden vormgegeven al
naar gelang de feitelijke problematiek. Naar het oordeel van de regering
verdraagt de introductie van een aanwijzingsbevoegdheid zich met de
grondwettelijke vrijheid van inrichting. De vrijheid die met artikel 23 Grondwet
wordt gewaarborgd gaat niet zover dat het toegestaan zou moeten zijn om
bestuurlijk wanbeheer te voeren.
Deze leden vragen wat de meerwaarde van deze argumentatie is, aangezien in
het bevoegd gezag nu al via het civiele recht door de overheid kan worden
ingegrepen. De leden vragen waarom de regering van een rechterlijke toetsing
voorafgaand aan overheidsingrijpen wil overgaan op de mogelijkheid van
rechterlijke toetsing achteraf. Deze leden vragen of het vanuit het belang van de
institutionele vrijheid niet beter is om de toetsing vooraf te handhaven.
Op dit punt is reeds ingegaan bij de beantwoording van soortgelijke vragen van
de leden van de PvdA-fractie (onder 2).
Waarom stelt de regering een maatregel voor die leidt tot een versterking van
centralisme, zo vragen zij.
De stelselverantwoordelijkheid van de overheid brengt met zich mee dat de
overheid moet kunnen ingrijpen als publieke middelen niet worden aangewend
voor het doel waarvoor zij zijn toegekend, te weten het geven van goed
onderwijs. Het ingrijpen bij ernstige zaken als beschreven in artikel 163b WPO
(en soortgelijke artikelen in WEC en WVO) is naar onze mening geen versterking
van centralisme.
De leden vragen welk gevolg de regering gegeven heeft aan de kritiek van de
rechtbank in de zaak Stichting Islamitische Scholen (SIS) Helmond en omgeving
dat de onderwijswetgeving met betrekking tot de aanstelling van personen door
het bestuur niet uitblinkt in helderheid. Zij vragen waarom dit kritiekpunt niet in
het voorliggende wetsvoorstel is meegenomen.
De rechtbank heeft deze opmerking niet nader geconcretiseerd en gezien de
uitspraak was zo al sprake zou zijn van onduidelijkheid die niet zodanig dat
het een rechtvaardiging was voor de handelwijze van het desbetreffende
bestuur. Zowel de rechtbank als later het hof heeft de staat in het gelijk gesteld.
3. MINIMUMLEERRESULTATEN ALS BEKOSTIGINGSVOORWAARDE
De leden van de CDA-fractie stellen de vraag waarom de bestaande
waarderingssystematiek (die voor wat betreft het primair onderwijs verder gaat
dan alleen Nederlandse taal en rekenen) niet wordt gebruikt bij de beoordeling
8 van de scholen in het kader van deze wet en waarom is gekozen voor alleen
92
OCW 10
W2641.NAV 21
deze elementen en is voorbij gegaan aan de andere opdrachten die een school
heeft.
Er is sprake van een zeer zwakke onderwijskwaliteit als op een school het
onderwijsleerproces op cruciale onderdelen (normindicatoren) en de
leerresultaten onvoldoende zijn. Voor het basisonderwijs wordt wat de resultaten
betreft gekeken naar Nederlandse taal en rekenen/wiskunde. Deze gebieden zijn
als basisvaardigheden bij uitstek van belang voor de aansluiting op het
vervolgonderwijs. Dit laat onverlet dat de inspectie scholen er ook op aanspreekt
als zij tekortschieten in het verplichte leerstofaanbod voor andere vak- en
vormingsgebieden, waaronder de sociaal-emotionele ontwikkeling van
leerlingen.
De leden vragen voorts of een beperking tot de resultaten op rekenen, wiskunde
en Nederlandse taal geen perverse effecten met zich mee zal brengen. Zal een
school zijn andere opdrachten niet terzijde zetten, omdat de inspectie voor het
onderwijs zich vooral zal richten op de bovengenoemde onderwerpen, zo vragen
zij.
Het wetsvoorstel brengt geen wijziging in de bestaande systematiek van de
wijze waarop de opbrengsten worden gemeten. Er wordt aangesloten op
bestaande praktijken in het onderwijs en op de bestaande
beoordelingsystematiek. Perverse effecten zijn daarom niet te verwachten. De
inspectie let hier ook op en zal scholen zo nodig erop aanspreken. Dit geldt ook
als scholen zich niet houden aan andere wettelijke opdrachten zoals brede
vorming en toegankelijkheid.
Aan de wens van deze leden om de ministeriële regelingen te hebben ontvangen
voordat zij kunnen instemmen met de invoering van deze wet, is voldaan door
toezending van de concept-algemene maatregel van bestuur en twee
ministeriële regelingen (Kamerstukken II 2008/09, 31 828, nr. 6).
Deze leden stellen de vraag of het vergelijken van de resultaten van een school
met die van een school met een vergelijkbare leerlingpopulatie de meest
betrouwbare methode is om te bepalen of een school zeer zwak is.
Bij gebrek aan beginmeting en gegevens over individuele leerlingen is deze
methode op dit moment de meest geëigende en betrouwbare methode. De
methode is tot stand gekomen in overleg met het onderwijsveld en de
wetenschap. Om de betrouwbaarheid verder te vergroten, kijkt de inspectie naar
leerresultaten van 3 cohorten leerlingen (en bij kleine basisscholen naar 5
cohorten). De systematiek is verder openbaar zodat zij vatbaar is voor
wetenschappelijke of publieke discussie.
Ook vragen zij hoe die vergelijkbare leerlingenpopulatie wordt bepaald en wat de
vergelijkbaarheid van de leerlingenpopulatie bepaalt.
De inspectie hanteert hiervoor in het primair onderwijs, afhankelijk van het soort
eindtoets, een correctie voor leerlinggewicht of IQ. In het voortgezet onderwijs
worden de resultaten van een leerlingenpopulatie per schoolsoort of leerweg
vergelijkbaar gemaakt door de resultaten te corrigeren voor het percentage
LWOO, het percentage apcg-leerlingen en de instroom in het derde leerjaar
vanuit andere scholen. Voor het corrigeren wordt zowel in het PO als in het VO
gebruikt gemaakt van een regressievergelijking waarmee de verwachte score
berekend wordt. Het verschil tussen de werkelijke en de verwachte scores
noemen we de toegevoegde waarde.
Het opleidingsniveau van de ouders in combinatie met etniciteit bepaalt in het
PO de vergelijkingsgroep. Vanaf 2010 vervalt de etniciteit.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 22
Verder willen de leden van de fractie weten hoe de regering aankijkt tegen het
voorstel van de Onderwijsraad om scholen zowel te vergelijken met scholen met
een vergelijkbare populatie als met de gemiddelde maat van alle scholen.
Het kabinet heeft met interesse kennis genomen van het voorstel van de
Onderwijsraad. De Raad suggereert dat op basis van de referentieniveaus taal
en rekenen naast de relatieve norm een absoluut niveau kan worden vastgesteld
waar alle scholen aan zouden moeten voldoen. De invoering van de
referentieniveaus in het primair en voortgezet onderwijs wil het kabinet echter
niet belasten met het afrekenen van de leerresultaten van scholen. De komende
jaren moeten scholen voldoende tijd krijgen om te werken met de
referentieniveaus op leerlingniveau. Dit betekent dat de leerresultaten van
scholen voorlopig worden beoordeeld op basis van de huidige werkwijze van de
inspectie.
De leden vragen hoe voorkomen kan worden dat een gehele schoolgeneratie
onvoldoende onderwijskwaliteit heeft ontvangen omdat pas sprake is van een
zeer zwakke school als de leerresultaten drie jaar beneden de maat zijn.
De inspectie heeft haar toezicht gestoeld op een risicogestuurde aanpak. Elk jaar
wordt onderzocht of de onderwijskwaliteit van een school/afdeling risico's laat
zien. Dit gebeurt door de leerresultaten, de jaarstukken en eventuele signalen te
analyseren. Bij geconstateerde mogelijke risico's doet de inspectie verder
onderzoek. De inspectie probeert zo meer preventief te werken en te voorkomen
dat scholen zeer zwak worden.
Het valt deze leden op dat in de memorie van toelichting ook de kwaliteitszorg
en het onderwijsleerproces worden genoemd als onderdelen die betrokken
worden bij het rapport van de inspectie voor het onderwijs. Dat lijkt in
tegenspraak met de wetsbepalingen of heeft de kwaliteitszorg en het
onderwijsleerproces uitsluitend betrekking op rekenen/wiskunde en Nederlandse
taal, zo vragen deze leden.
De kwaliteitszorg en het onderwijsleerproces hebben betrekking op het totale
onderwijs, niet alleen op Nederlandse taal en rekenen-wiskunde. Er ligt wel een
accent op taal en rekenen/wiskunde.
De leden van de CDA-fractie stellen vervolgens de vraag welke procedure
gevolgd zal worden bij het geven van een aanwijzing. Is een vermoeden van een
van de bovengenoemde situaties voldoende voor het verstrekken van een
aanwijzing of moet bewezen zijn dat dit het geval is?
Het geven van een aanwijzing is een besluit in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). De bepalingen van die wet zijn daarom van toepassing.
Dat betekent bijvoorbeeld dat alle relevante feiten en de af te wegen belangen
in beeld gebracht moeten zijn. De vergaarde informatie moet voldoende "stevig"
zijn om een aanwijzing te rechtvaardigen. Verder moet het besluit (de
aanwijzing) deugdelijk gemotiveerd zijn bij de bekendmaking van het besluit.
De motivering moet het besluit kunnen dragen. Tenslotte zijn de bepalingen
over bezwaar en beroep van toepassing.
Verder vragen de leden van genoemde fractie wie het wanbeheer constateert:
de minister of de inspectie.
De informatie over mogelijk wanbeheer kan op allerlei manieren beschikbaar
komen. Te denken valt aan direct betrokkenen (ouders, personeel, leerlingen),
de inspectie, accountantscontrole, publicaties in de pers. Dergelijke informatie
kan voor de minister aanleiding zijn om nadere informatie in te winnen of nader
onderzoek te laten doen. Als de minister van oordeel is dat sprake is van
wanbeheer zoals beschreven in de desbetreffende bepaling, kan hij besluiten om
een aanwijzing te geven.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 23
De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering kan toelichten welke
waarborgen zijn en worden ingebouwd opdat bij de meting en normering van
leerresultaten een uiterste terughoudendheid wordt betracht met betrekking tot
het "hoe" van het onderwijs.
Naar de mening van de regering bevat de meting en normering van
leerresultaten op geen enkele manier iets van het `hoe', maar louter elementen
van het `wat'. Onder het `hoe' wordt verstaan de manier waarop het
onderwijsleerproces wordt vormgegeven. Dit onderwijsleerproces is niet
betrokken bij de beoordeling van de leerresultaten. Cruciale onderdelen van het
onderwijsleerproces worden wel bij de beoordeling betrokken omdat zij
waarschijnlijke verklaringen zijn van de onvoldoende leerresultaten.
Naar aanleiding van de aan de Kamer toegezonden concept algemene maatregel
van bestuur vragen deze leden in hoeverre dit lijstje indicatoren dreigt uit te
werken als een beloning voor scholen die hun leerlingen in geval van twijfel
minder kansen bieden en als een straf voor scholen die hun leerlingen in geval
van twijfel meer kansen bieden.
In de beoordeling van de leerresultaten, met name in de beoordeling van het
rendement, wordt positief gewaardeerd als leerlingen kansen krijgen om op te
stromen. Daarmee worden scholen beloond die bij twijfel meer kansen bieden.
Alleen als blijkt dat deze gelegenheid voor de leerlingen negatief uitpakt,
verdwijnt de positieve waardering.
Zo vragen zij in hoeverre deze systematiek een prikkel is voor scholen om een
scherper toelatingsbeleid te voeren en hogere cito-scoren te eisen voor
toelating.
Om te beginnen wordt opgemerkt, dat het wetsvoorstel geen wijziging brengt in
de bestaande systematiek van de wijze waarop de opbrengsten worden
gemeten. Het is mogelijk dat scholen proberen om via een verscherpt
toelatingsbeleid alleen de betere leerlingen binnen te krijgen om daarmee
gunstigere leerresultaten te boeken. De inspectie beoordeelt evenwel of
leerlingen gezien hun instroomniveau (dat wil zeggen hun basisschooladvies) op
een effectieve manier doorstromen in het voortgezet onderwijs. Het is te
verwachten dat scholen met een verscherpt toelatingsbeleid vooral leerlingen
met `hoge' adviezen binnenkrijgen. Het rendement van deze scholen zal alleen
dan positief zijn als die hoge verwachtingen ook worden waargemaakt.
Tevens vragen deze leden in hoeverre de systematiek op gespannen voet staat
met de aanbeveling van de commissie-Dijsselbloem om minder rigide om te
gaan met keuzemomenten en meer tussentijdse overstapmogelijkheden te
bieden, zo vragen de leden. De leden van de SP-fractie willen eveneens weten in
hoeverre doubleren negatief wordt "gescoord" bij het beoordelen van scholen.
Op verzoek van de Tweede Kamer is een onderzoek ingesteld naar de
mogelijkheden en belemmeringen in de regelgeving over de doorstroom en het
stapelen van opleidingen. Dit heeft geleid tot het onderzoek Doorstroom en
stapelen in het onderwijs, dat u in december 2008 is toegestuurd
(Kamerstukken II 2008/09, 30 079, nr. 15). Uit het onderzoek blijkt dat er
nauwelijks wettelijke belemmeringen zijn om opleidingen te stapelen of
tussentijds over te stappen. Scholen hebben veel ruimte om leerlingen te laten
stapelen en doorstromen. Alleen op enkele deelaspecten lopen scholen voor
voortgezet onderwijs tegen de kaders van de wet aan (maximale verblijfsduur
van het vmbo, het behalen van een tweede diploma van dezelfde schoolsoort,
het uitbesteden van gediplomeerde vo-leerlingen aan het vavo en het
uitbesteden van vso-leerlingen aan het vavo). In de kabinetsreactie op het WRR-
rapport "Vertrouwen in de school" is al aangegeven dat we de maximale
verblijfsduur in het vmbo af zullen schaffen. Op korte termijn wordt uw Kamer
8 hierover nader geïnformeerd in een separate brief. In het bovengenoemde
92
OCW 10
W2641.NAV 24
onderzoek zijn directeuren, decanen en teamleiders van scholen voor voortgezet
onderwijs ook geïnterviewd over het stapelen en doorstromen in de praktijk van
alledag. De geïnterviewden gaven hierbij aan dat het schoolbeleid omtrent
opstroom en stapelen niet beïnvloed wordt door de publicatie van de
opbrengstenkaarten van de Inspectie. De vo-scholen gaven aan dat er vooral
wordt gekeken naar de meest optimale mogelijkheden van leerlingen. Eventuele
negatieve gevolgen voor de opbrengstenkaart worden voor lief genomen.
Regioplan concludeert dat de interviews er op wijzen dat de opbrengstenkaart
geen invloed heeft op het stapelen en doorstromen. Het onderzoeksbureau
plaatst wel een kleine kanttekening omdat vaak gesproken is met decanen die
zich mogelijk minder bezighouden met strategische overwegingen dan de
schoolleiding, zo meldt Regioplan.
Vervolgens wijzen de leden op het basisonderwijs waar de opbrengsten van
scholen worden beoordeeld in vergelijking met scholen met een vergelijkbare
leerlingenpopulatie. Volgens de Onderwijsraad wordt daarmee ten onrechte de
suggestie gewekt dat de samenleving van scholen met veel
achterstandsleerlingen minder verwacht. Tegen die achtergrond vragen zij of de
regering deze opvatting deelt en uitgebreid wil motiveren als ze dit niet over wil
nemen. De leden hechten aan een snelle invoering van het wetsvoorstel en
willen daarom weten wat de mogelijkheid is om op de korte dan wel de langere
termijn die tweede referentie op te nemen in de algemene maatregel van
bestuur.
De Onderwijsraad waarschuwt dat met de huidige beoordelingssystematiek
(relatieve norm gebaseerd op scores van scholen met een vergelijkbare
leerlingpopulatie) bij scholen met veel achterstandsleerlingen een laag
eindniveau wordt geaccepteerd. De Raad adviseert daarom op termijn te streven
naar een combinatie van absolute en relatieve normen bij de beoordeling van de
leerresultaten van scholen. De absolute norm zouden alle basisscholen moeten
halen. Het besluit over het vaststellen van een absolute norm vergt grote
zorgvuldigheid. Nadelige bijeffecten moeten zoveel mogelijk worden voorkomen.
De Onderwijsraad suggereert dat op basis van de referentieniveaus een dergelijk
absoluut niveau kan worden vastgesteld. De invoering van de referentieniveaus
in het primair en voortgezet onderwijs wil het kabinet echter niet belasten met
het afrekenen van de leerresultaten van scholen. De komende jaren moeten
scholen voldoende tijd krijgen om te werken met de referentieniveaus op
leerlingniveau. Dit betekent dat de leerresultaten van basisscholen voorlopig
worden beoordeeld op basis van de huidige werkwijze van de inspectie.
De leden van de VVD-fractie willen weten waarom - als het mogelijk is dat de
inspectie bij scholen in het speciaal onderwijs tot het oordeel zwak of zeer zwak
komt - het niet mogelijk is om op basis van een langdurige status als zeer
zwakke school (als indicator voor slechte leerresultaten) te besluiten ook de
bekostiging van een speciale school in te trekken in het belang van de
leerlingen.
De inspectie komt op dit moment voor deze schoolsoorten tot het oordeel `zwak'
of `zeer zwak' op basis van een onvoldoende oordeel over de verschillende
aspecten van het onderwijsproces. De aanwezigheid van een toereikend
handelingsplan voor iedere leerling is daarbij een belangrijke invalshoek. Een
beoordeling van leerresultaten van een school maakt daarvan geen onderdeel
uit. De leerresultaten kunnen in de huidige situatie niet objectief en valide
worden gemeten. Dit is een voorwaarde voor een zo objectief mogelijke
beoordeling van de kwaliteit van deze scholen. Het bestaan van zwakke en zeer
zwakke scholen in het speciaal (basis)onderwijs is een urgent probleem dat ook
wordt aangepakt. Cito ontwikkelt een leerlingvolgsysteem met taal- en
rekentoetsen voor het speciaal (basis)onderwijs. Dit leerlingvolgsysteem is ook
8 bruikbaar voor rugzakleerlingen met cognitieve beperkingen in het regulier
92
OCW 10
W2641.NAV 25
basisonderwijs. De meeste onderdelen van dit leerlingvolgsysteem zijn vanaf het
schooljaar 2010-2011 beschikbaar.
De leden van deze fractie merken op dat de regering aangeeft dat de wet
momenteel niet voorziet in een minimale maat voor basiskwaliteit. Zij stellen de
vraag aan de orde of de regering hiermee ook doelt op het ontbreken van een
algemene definitie van wat onder kwaliteit verstaan mag worden? Is de maat die
de regering nu voor kwaliteit voorstelt in een aantal zinnen samen te vatten en
is dat voorgelegd aan onafhankelijke deskundigen, zo vragen deze leden.
Met het wettelijk verankeren van de bekostigingsvoorwaarde over minimum
leerresultaten doelt de regering niet op het ontbreken van een algemene
wettelijke definitie van wat onder kwaliteit moet worden verstaan. In een
dergelijke algemene definitie voorziet de WPO en WVO al7. Een dergelijke
algemene definitie is nuttig als richtsnoer voor het handelen van schoolbesturen,
maar ontbeert de nodige precisie om te kunnen vaststellen in welke
omstandigheden een bestuur hierin de facto te kort schiet. Het wetsvoorstel
brengt hierin verandering door op basis van het element van minimum
leerresultaten een ondergrens te stellen die naadloos aansluit bij de wijze
waarop de overheid - via het toezicht - een oordeel uitspreekt over de
onderwijsopbrengsten. Daarmee is ook in een notendop aangegeven wanneer de
regering vindt dat de kwaliteit van het onderwijs op een school ernstig in geding
is. Dit is dus aan de orde wanneer:
- de leerresultaten ernstig of langdurig te kort schieten
én
- de inspectie dit, in combinatie met een oordeel over de overige aspecten
van de inrichting van het onderwijsleerproces, brengt tot de conclusie dat
de school moet worden voorgedragen aan de Minister met het oog op het
treffen van nadere (bestuurlijke) maatregelen.
Dit alles is direct terug te voeren op de vigerende toezichts- en
waarderingskaders PO en VO van de inspectie. Kern van de redenering daarin is
dat een goede school kan worden getypeerd als een school die onderwijs
verzorgt dat ertoe leidt dat alle leerlingen binnen hun mogelijkheden optimale
resultaten behalen. Een goede school bewaakt, borgt en verbetert de kwaliteit
van haar onderwijs. De inspectie expliciteert in het waarderingskader hoe zij
beoordeelt of een school in redelijkheid presteert en wat daarbij de
basiskwaliteit is waarop alle leerlingen recht hebben. Het waarderingskader is
gebaseerd op de Wet op het onderwijstoezicht, waarin de aspecten van de
onderwijskwaliteit zijn genoemd: de opbrengsten van het onderwijs (de
leerresultaten, die met het wetsvoorstel worden verankerd als
bekostigingsvoorwaarde in de WPO en WVO, en de voortgang in de ontwikkeling
van de leerlingen) en de inrichting van de genoemde aspecten van het
onderwijsleerproces (het leerstofaanbod, de leertijd, het pedagogisch klimaat,
het schoolklimaat, het didactisch handelen van de leraren, de leerlingenzorg, en
de inhoud, het niveau en de uitvoering van de toetsen, tests, opdrachten of
examens). De waarderingskaders van de inspectie zijn gebaseerd op
onafhankelijk (wetenschappelijk) onderzoek naar effectief onderwijs8. Daarnaast
worden wijzigingen in de toezichtskader voorgelegd aan vertegenwoordigers van
7 Strekking artikel 10 WPO resp. artikel 23a WVO: Het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit
van het onderwijs op de school. Onder zorg dragen voor de kwaliteit van het onderwijs wordt in elk
geval verstaan: het uitvoeren van het in het schoolplan beschreven beleid op een zodanige wijze dat
de wettelijke opdrachten voor het onderwijs en de door het bevoegd gezag in het schoolplan
opgenomen eigen opdrachten voor het onderwijs, worden gerealiseerd.
8
92 8 Bijv. Sheerens, J. c.s (2005) Positioning and validating the supervision framework. Enschede: University of Twente
OCW 10
W2641.NAV 26
het onderwijsveld en inhoudelijke deskundigen. Het wetsvoorstel brengt geen
verandering in deze werkwijze.
Verder willen de leden van de fractie weten bij hoeveel scholen momenteel
sprake is van ernstig of langdurig onderpresteren waarbij ook verbeteracties niet
tot het gewenste resultaat leiden.
De categorie van zeer zwakke scholen in het PO en VO die door de inspectie bij
de minister zijn gemeld op basis van artikel 14 van de WOT (het zogeheten
bestuurlijk natraject) betreft op dit moment (mei 2009) alleen twee
basisscholen. Vanwege het karakter van het bestuurlijk natraject als laatste
redmiddel, gaat het op jaarbasis om beperkte aantallen.
Deze leden informeren hoe de regering ten aanzien van deze scholen momenteel
omgaat met de maatschappelijke verwachting hier doortastend op te treden.
Ook willen zij weten of de regering een aantal voorbeelden kan noemen van
ultieme sancties die deze scholen opgelegd krijgen.
Zoals eerder aangegeven in antwoord op een vraag van de leden van de D66-
fractie (onder 1) wordt er hard aan gewerkt om de onderwijskwaliteit op alle
(zeer) zwakke scholen zo snel mogelijk weer op orde te krijgen. De genoemde
actieplannen aanpak (zeer) zwakke scholen geven aan op welke wijze dit
doortastend wordt aangepakt. Kernpunt van de aanpak is om de doorlooptijd
gedurende welke een school als zeer zwak te boek staat, terug te brengen. De
intensivering van het inspectietoezicht op zowel de meest risicovolle zwakke
scholen (voorkomen van afglijden naar zeer zwak) als de zeer zwakke scholen,
is daarvan een belangrijk onderdeel. Betrokken scholen en schoolbesturen
merken nog meer dat de inspectie er boven op zit, maar nog belangrijker: ze
kunnen zich niet meer onttrekken aan de noodzaak om met grote
voortvarendheid te werken aan een verbeterplan. Hierbij kunnen ze een beroep
doen op ondersteuning. Doet men dit niet en komt er niet snel een verbeterplan,
dan is dit voor de inspectie reden om de kwestie eerder `op te schalen'. De
school wordt dan voorgedragen voor nadere maatregelen aan de minister. Dit
middel is op dit moment het ultieme bestuurlijk middel dat voorhanden is. Zoals
hiervoor is aangegeven wordt tot op heden dit middel op beperkte schaal
ingezet. We verwachten dat dit ook in de toekomst zo blijft omdat door de
intensivering van de aanpak scholen eerder de weg naar de vereiste verbetering
van de kwaliteit inslaan. Daarbij wordt ook rekening gehouden met de
preventieve werking van de in het wetsvoorstel opgenomen sanctiemogelijkheid
van opheffing of definitieve beëindiging van de bekostiging van een school als
onderdeel van het bestuurlijk natraject.
Verder vragen deze leden hoe lang een school nu maximaal zwak en daarna zeer
zwak kan zijn voor wordt overgegaan tot sancties en hoe lang een school na
invoering van dit wetsvoorstel zwak en daarna zeer zwak kan zijn, voor tot een
melding aan de minister wordt overgegaan.
In formele zin kan onder de huidige wetgeving een school voor basis- of
voortgezet onderwijs voor onbeperkte duur zeer zwak zijn omdat - zoals
hiervoor al opgemerkt - het predicaat zeer zwak géén zelfstandige grond is voor
het treffen van een (bekostigings)sanctie. Dit neemt niet weg dat alles in het
werk wordt gesteld om te voorkomen dat een school zeer zwak wordt en indien
dat onverhoopt toch aan de orde is deze periode zo kort als mogelijk te laten
zijn. Het wetsvoorstel voegt hieraan een extra dimensie toe. Niet alleen door de
vereiste basiskwaliteit (in termen van minimum leerresultaten) als een
bekostigingsvoorwaarde aan te merken, maar ook door dit te verbinden aan een
concrete interventiemogelijkheid in de vorm van de ultieme sanctie tot sluiting
van een school. De door ons in gang gezette geïntensiveerde aanpak krijgt
daarmee ook het noodzakelijke bestuurlijke sluitstuk. Wij verwachten dat
8 daarvan een gunstige uitwerking zal uitgaan naar de gemiddelde duur dat een
92
OCW 10
W2641.NAV 27
school zeer zwak is. Het wetsvoorstel brengt geen materiële verandering in de
procedure die leidt tot het predicaat zeer zwak. Scholen hebben uit oogpunt van
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid recht op een faire en transparante
beoordeling van hun presteren. Het is bezwaarlijk dit oordeel te baseren op een
beperkte periode (bijvoorbeeld één schooljaar). De door de inspectie
gehanteerde hoofdregel dat wordt gekeken naar de resultaten over drie
achtereenvolgende schooljaren, alvorens tot een oordeel zeer zwak te kunnen
komen, vinden wij reëel. Zeker wanneer daarbij in acht wordt genomen dat de
inspectie deze scholen onderwerpt aan een aangepast toezichtarrangement
zodat de school en haar bestuur doordrongen wordt van de noodzaak om hierin
verandering te brengen omdat ze anders risico lopen om als zeer zwak te
worden aangemerkt. Dit betekent ook plaatsing van de school en haar bestuur
op de maandelijkse publieke lijst van zeer zwakke scholen.
Vervolgens worden zeer zwakke scholen waarvan de inspectie niet het
vertrouwen heeft dat de kwaliteit op afzienbare termijn voldoende verbeterd is,
aangemeld door de inspectie bij de minister. De maximale termijn dat een
school zeer zwak kan zijn, is en blijft in beginsel twee jaar, maar
doorslaggevend is of de inspectie voldoende vertrouwen heeft in de
verbeterbereidheid en -capaciteit van een school en haar bestuur. Hierdoor kan
maatwerk plaatsvinden: de termijn voor het verbetertraject kan zo nodig
worden ingekort of in zeer bijzondere omstandigheden worden verlengd. Het
wetsvoorstel laat ruimte voor dit maatwerk. Daarbij geldt als overheersend
uitgangspunt dat leerlingen zo kort mogelijk worden blootgesteld aan zeer zwak
onderwijs. Anders gezegd: indien het perspectief voor verbetering ontbreekt, zal
de zeer zwakke school direct worden gemeld aan de minister opdat gepaste
maatregelen kunnen worden getroffen. Hierbij wordt nog aangetekend dat
iedere als zeer zwak bestempelde school voor basis- en voortgezet onderwijs
uiterlijk binnen één jaar na inwerkingtreding van het vereiste verbeterplan, als
onderdeel van het geïntensiveerde toezicht, een tussenbeoordeling van de
inspectie krijgt. Het kan zijn dat dit leidt tot een oordeel dat de school niet
langer meer `zeer zwak' is. Maar het kan ook leiden tot een oordeel dat de
school onvoldoende voortgang maakt en daar geen afdoende verklaring voor
heeft. Dit kan dan reden zijn dat de school versneld in aanmerking komt voor
het bestuurlijk natraject.
Ook willen de leden weten waarom de regering ervoor gekozen heeft de invulling
van kwaliteit en leerresultaten over te laten aan een AMvB en een ministeriële
regeling.
Om misverstanden te voorkomen merken we graag eerst op dat de voorgestelde
bepalingen over minimumleerresultaten niet synoniem is aan kwaliteit. De
voorgestelde bepalingen hebben betrekking op een gedeelte van de kwaliteit
namelijk de leerresultaten op het gebied van Nederlandse taal en
rekenen/wiskunde (basisonderwijs) en doorstroomrendement en
eindexamenresultaten (voortgezet onderwijs). De algemene verplichting voor
het zorgdragen voor de kwaliteit van het onderwijs is neergelegd in de artikelen
10 WPO, 19 WEC en 23a WVO. De voorgestelde artikelen 10a WPO en 23a1WVO
regelen wanneer in elk geval niet wordt voldaan aan de wettelijke opdracht van
artikel 10 WPO respectievelijk artikel 23a WVO. De artikelen 10a WPO en 23a1
WVO geven in enkele hoofdelementen aan wanneer sprake is van onvoldoende
leerresultaten(tweede, derde en vierde lid, van artikel 10a WPO en het tweede
en derde lid, van artikel 23a1WVO).Deze hoofdelementen worden in de amvb
uitgewerkt (bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 31 282, nr. 6) met name op
het punt van correcties van de berekeningen van de inspectie teneinde de
scholen vergelijkbaar te maken en de procedure die wordt gevolgd om te komen
tot aanpassing van de wijze van beoordeling van de leerresultaten. In de
ministeriële regelingen zal de gedetailleeerde, technische uitwerking worden
8
92
OCW 10
W2641.NAV 28
opgenomen (bijvoorbeeld de jaarlijkse normering per toets die in het
basisonderwijs wordt gebruikt).
Deze leden willen weten waaruit blijkt dat de huidige systematiek van de
inspectie voor analyse en waarderingen van leerresultaten een beproefde
werkwijze is, zoals de regering stelt.
De analyse en waardering van opbrengsten is een beproefde werkwijze die de
inspectie in het primair onderwijs toepast sinds de invoering van integraal
schooltoezicht op de kwaliteit, waaronder de opbrengsten, in de jaren negentig.
De wijze van beoordeling sluit aan bij de toetssystematiek die de meeste scholen
hanteren: het leerlingvolgsysteem en/of wijze van afsluitende toetsing.
Bovendien wordt de wijze van beoordeling met enige regelmaat en bij
voorgenomen majeure wijzigingen met het onderwijsveld besproken.
Zij koppelen hier de vraag aan of de regering ook signalen heeft dat de
methodiek van de inspectie te wensen over laat omdat het teveel gericht zou
zijn op eindopbrengsten en niet op leerwinst van scholen en zo ja, waarom de
regering deze kritiek niet meeneemt in de uitwerking van dit wetsvoorstel.
De inspectie ontvangt zo nu en dan kritische geluiden vanuit delen van het
onderwijsveld. Deze betreffen verschillende punten. Sommigen vinden
principieel dat elke leerling uniek is en dat scholen daarom niet met elkaar
mogen worden vergeleken. Anderen wijzen op de te grote nadruk die wordt
gelegd op de eindresultaten die bovendien slechts een deel van het curriculum
betreffen. Weer anderen wijzen op de manier waarop de inspectie rekening
houdt met de toegevoegde waarde die scholen genereren. Dit gebeurt
bijvoorbeeld door gebruik te maken van de leerlinggewichten die vooral geënt
zijn op het opleidingsniveau van ouders/verzorgers. Wetenschappelijk onderzoek
wijst uit dat deze gegevens die landelijk beschikbaar zijn, een voldoende
schatting vormen voor de toegevoegde waarde. De inspectie werkt samen met
universitaire onderzoekers om haar methodiek waar mogelijk te verbeteren.
De leden van deze fractie informeren waarom de regering er niet voor heeft
gekozen dit wetsvoorstel te benutten om de jaarlijkse aanpassing van de norm
met tal van variabele componenten rond toetsing af te schaffen en te komen
met een absolute norm waarvan á priori redelijkerwijs mag worden verwacht dat
iedere leerling die een bepaalde onderwijsvorm genoten heeft die kan halen.
Hierop is reeds ingegaan bij de beantwoording van een soortgelijke vraag van de
leden van de PvdA-fractie, onder 2.
Tevens vragen de leden waarom nergens is aangegeven dat scholen ook dienen
zorg te dragen voor voldoende leerresultaten voor het verplichte vak Engels.
Acht de regering dit wenselijk, zo vragen deze leden.
Hierop is reeds ingegaan bij de beantwoording van de vragen van de leden van
de ChristenUnie-fractie onder 2.
Vervolgens willen de leden weten waarom de groep leerlingen die naar het
voortgezet speciaal onderwijs gaat of die korter dan vier jaar in Nederland
verblijft, buiten de groep leerlingen wordt gelaten op basis waarvan de school
wordt beoordeeld.
Het Cito heeft aangegeven dat de Cito-Eindtoets doorgaans geen goed beeld
geeft van de capaciteiten van deze twee groepen leerlingen. Niet alle leerlingen
met een indicatie voor het voortgezet speciaal onderwijs zullen, gelet op hun
beperkingen, in staat zijn deze toets adequaat af te leggen. Gelet op de
verwachte beheersing van de Nederlandse taal geldt dat ook voor leerlingen die
korter dan vier jaar in Nederland verblijven.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 29
Is het niet ook van belang dat een school goed scoort voor deze groep
leerlingen, zo vragen zij. Zou men door middel van aparte toetsen voor deze
groep niet kunnen organiseren dat ook deze resultaten kunnen worden
meegenomen in de beoordeling van de school. Zo ja, acht de regering dit ook
wenselijk, zo vernemen de leden graag.
Het is inderdaad van belang dat een school ook voor deze groep leerlingen een
passend onderwijsaanbod heeft. De inspectie onderzoekt dit bij de indicator
"leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften ontwikkelen zich naar hun
mogelijkheden". De school wordt geacht alle leerlingen met specifieke
onderwijsbehoeften planmatige zorg te verlenen. Van belang daarbij is dat de
school kan laten zien dat de betrokken leerlingen voldoende leerwinst boeken bij
Nederlandse taal en/of rekenen en wiskunde. De school dient daartoe een
ontwikkelingsperspectief (eindniveau) voor deze leerlingen te bepalen, dit uit te
werken met tussendoelen en de ontwikkeling van de leerlingen te volgen aan de
hand van deze tussendoelen. De inspectie beoordeelt ook of de school de
ontwikkelingsperspectieven heeft onderbouwd en of ze voldoende
realistisch/ambitieus zijn gelet op de capaciteiten van de betrokken leerlingen.
Kan de regering noemen welke extra mogelijkheden op basis van het
onderwijsnummer in de toekomst een optie zullen zijn, zo vervolgen deze leden
hun vragen.
Het onderwijsnummer maakt het mogelijk om meer verfijnde rekenmodellen te
gaan toepassen, betere schattingen te maken en meer contextfactoren mee te
nemen. In principe kan de eindscore van het onderwijs (centraal examencijfer of
een andere indicator (kwalificatiewinst) worden gecorrigeerd voor kenmerken.
Wanneer de score op individueel niveau bekend is, zoals bij het examencijfer het
geval is, dan kan op individueel niveau worden gecorrigeerd. Een voorbeeld van
een contextvariabele is het woonachtig zijn in een apcg (als indicatie voor de
sociaal economische situatie). Leerwegondersteunend onderwijs is een ander
kenmerk dat op individueel niveau kan worden gecorrigeerd. In de toekomst kan
voorts worden vastgesteld of een leerling tussentijds is ingestroomd. Hiervoor
zou kunnen worden gecorrigeerd als er aanwijzingen zijn dat daarvan een
nadelige invloed uitgaat op het examenresultaat. Bovendien zijn met het
onderwijsnummer correcties mogelijk met achtergrondkenmerken die aan de
vier cijfers van de postcode kunnen worden verbonden, zoals het woonachtig
zijn in een wijk met veel voorzieningen. Een precieze correctie voor bijvoorbeeld
opleidingsniveau of sociaal economische status van de ouders is echter niet
mogelijk.
Ook stellen de leden van de VVD-fractie de vraag of de resultaatbeoordeling in
het voortgezet onderwijs de perverse prikkel in zich draagt dat leerlingen lager
worden ingeschaald dan ze aan zouden kunnen, opdat hun
doorstroomrendement en hun eindexamencijfer hoger zal liggen en zo ja, wat de
regering hier aan zou willen/kunnen veranderen.
Als scholen leerlingen op een lager niveau zouden plaatsen (en de ouders en
leerling daarmee instemmen) zal er geen sprake zijn van een hoger
doorstroomrendement, omdat de inspectie vaststelt of leerlingen in het derde
leerjaar in een schoolsoort dan wel leerweg zitten die overeenkomt met het
advies van de basisschool. Het advies van de basisschool is voor de inspectie
leidend bij de bepaling van de 'opstroom'. Zie ook ons antwoord op soortgelijke
vragen van de leden van de PvdA- en SP-fractie (onder 3).
De leden van de fractie informeren of het in theorie dus mogelijk is dat wanneer
een school jarenlang slechte leerresultaten boekt, maar de inspectie wel van
mening is dat het onderwijsproces goed is, deze school nooit een sanctie zal
krijgen.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 30
In theorie zou dit inderdaad kunnen, maar in de praktijk zal deze situatie zich
niet of nauwelijks langdurig voordoen. Dit houdt ook verband met de inrichting
van het risicogerichte inspectietoezicht. Onderdeel daarvan is dat ook
schoolbesturen van scholen die zwak zijn eerder en indringender worden
geïnformeerd. Deze scholen krijgen te maken met hetzelfde intensieve
toezichtsregime als zeer zwakke scholen. Dit betreft dus ook de scholen die
zwak zijn op grond van alleen het tekortschieten in de opbrengsten. Dit toezicht
is erop gericht om te voorkomen dat deze school afglijden naar de status zeer
zwak. Mochten desondanks de resultaten op dergelijke scholen onder de maat
blijven dan kan de inspectie alsnog beredeneerd kiezen voor melding van de
school aan de minister.
Verder willen deze leden weten hoe de inspectie beoordeelt of naar haar mening
het onderwijsproces in een school tekort schiet. Of dit op basis van fysieke
bezoeken gebeurt en in hoeverre ook klachten van ouders en leerlingen hier
serieus in worden betrokken.
Gebaseerd op de WOT heeft de inspectie in haar toezichtskader vastgelegd
welke indicatoren zij gebruikt om de kwaliteit van het onderwijsproces te
beoordelen. Een aantal van deze indicatoren (in het PO 8, in het VO 10) zijn de
zogenaamde normindicatoren die naast de opbrengsten bepalend zijn voor het
toezichtarrangement dat een school/onderwijssoort/leerweg krijgt. Het
toezichtskader bevat de exacte normering die de inspectie hanteert. Het
constateren van een tekortschietend onderwijsproces gebeurt altijd op basis van
fysieke bezoeken. Hoewel de inspectie geen klachtbehandeling van individuele
ouders of leerlingen doet, worden klachten - mits de inspectie daar tenminste
kennis van heeft als signaal betrokken bij het toezicht.
Voorts willen zij weten of het mogelijk is dat de minister een melding van de
inspectie naast zich neer legt en geen maatregelen aan de school oplegt. Op
basis van welke beleidsregels zal de minister al dan niet besluiten tot sancties
over te gaan, vragen de leden vervolgens. Tot slot willen zij weten of een school
tegen deze sancties in bezwaar en beroep kan gaan.
De minister krijgt met dit wetsvoorstel inderdaad de bevoegdheid om in te
grijpen. Hij is daartoe niet verplicht. Gezien de doelstelling van het wetsvoorstel
- het mogelijk maken om in te grijpen bij ernstig of langdurig tekortschieten
zal van die bevoegdheid waar nodig gebruik worden gemaakt. Zoals al eerder in
reactie op een soortgelijke vraag van de leden van de leden van de D66-fractie
(onder 1) is aangegeven, zal daarbij een bestuurlijke afweging worden gemaakt.
Mocht in een concreet geval een inhouding/beëindiging van de bekostiging op
zodanige bezwaren stuiten dat "het middel erger is dan de kwaal" dan kunnen
de bedoelde mogelijkheden ongebruikt worden gelaten. Het is niet de bedoeling
om de toepassing van deze discretionaire bevoegdheid neer te leggen in
beleidsregels. Tegen een besluit om een bekostigingssanctie op te leggen en
tegen een besluit om de school op te heffen dan wel de bekostiging te
beëindigen staat bezwaar en beroep open volgens de regels van de Algemene
wet bestuursrecht.
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te lichten
op welke onderdelen van het onderwijsleerproces en de kwaliteitszorg wordt
getoetst.
Voor het basisonderwijs betreft dit de volgende normindicatoren:
· De aangeboden leerinhouden voor Nederlandse taal en voor
rekenen en wiskunde zijn dekkend voor de kerndoelen.
· De leerinhouden voor Nederlandse taal en voor rekenen en
wiskunde worden aan voldoende leerlingen aangeboden tot en
met het niveau van leerjaar 8.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 31
· De school met een substantieel aantal leerlingen met een
leerlingengewicht biedt leerinhouden aan bij Nederlandse taal die
passen bij de onderwijsbehoeften van leerlingen met een
taalachterstand.
· De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.
· De leraren leggen duidelijk uit.
· De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.
· De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten
en procedures voor het volgen van de prestaties en de
ontwikkeling van de leerlingen.
· De school voert de zorg planmatig uit.
Voor het voortgezet onderwijs gelden als normindicatoren:
· Het leerstofaanbod in de onderbouw voldoet aan de wettelijke
vereisten.
· Het leerstofaanbod in de bovenbouw is dekkend voor de
examenprogramma's.
· De school met een substantieel percentage taalzwakke leerlingen
heeft bij alle vakken een leerstofaanbod dat past bij de talige
onderwijsbehoeften van deze leerlingen.
· De leraren zorgen ervoor dat leerlingen op een respectvolle
manier met elkaar en met leraren omgaan.
· De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.
· De leraren leggen duidelijk uit.
· De leerlingen krijgen te maken met activerende werkvormen.
· De school heeft inzicht in de beleving van de sociale veiligheid
door leerlingen en personeel en in de incidenten die zich op het
gebied van sociale veiligheid op de school voordoen.
· De mentoren stimuleren het welbevinden en de motivatie van de
leerlingen.
· De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten
en procedures voor het volgen van de prestaties en de
ontwikkeling van de leerlingen.
· De school voert de zorg planmatig uit.
De leden van de D66-fractie merken op dat in het rapport `presteren naar
vermogen' de Onderwijsraad stelt dat veel leerlingen onderpresteren. De leden
willen van de regering weten hoe zij hiermee rekening gaat houden in de
beoordeling van de prestaties van scholen. De Onderwijsraad waarschuwt in zijn
advies over de voorgestelde wetswijziging voor verscherpt toelatingsbeleid en
meer verwijzingen naar het speciaal onderwijs. De leden vragen of de regering
dit probleem ook ziet en of zij hier maatregelen voor neemt. Ook de leden van
de SGP-fractie stellen hierover een vraag.
De waarschuwing van de Onderwijsraad is gebaseerd op een signaal van de VO-
raad. De VO-raad heeft een onderzoek laten uitvoeren waaruit zou blijken dat de
manier waarop de inspectie het rendement van de onderbouw bepaalt, niet
betrouwbaar is. Dit onderbouwt de VO-raad door de aanname dat het gebruik
van het basisschooladvies tot onbetrouwbaarheid leidt. Wij zijn het met die
conclusie oneens. Het basisschooladvies, zo blijkt uit wetenschappelijk
onderzoek9, hangt zeer sterk samen met de score voor de Cito Eindtoets en is
9 Onderbouwing van het standpunt kan worden gevonden in:
8 a. Onderzoek van v.d. Lubbe, Verhelst, Heuvelmans en Staphorsius (Cito, 2005). Survey met 786
92 respondenten in het VO. Er zijn geen indicaties dat de steekproef niet representatief is: 58% vindt
OCW 10
W2641.NAV 32
een betrouwbare voorspeller van schoolsucces. Daarmee is de manier waarop de
inspectie het onderbouwrendement beoordeelt, voldoende betrouwbaar. Voor
verwijzing naar het speciaal onderwijs moet er meer aan de hand zijn dan het
hebben van een (leer-)achterstand. Voor toelating tot het speciaal onderwijs
gelden dan ook strikte indicatiecriteria.
De regering is zich ervan bewust dat teveel talenten van teveel leerlingen
onderbenut worden, en dat deze leerlingen dus onderpresteren. Mede daarom is
de Onderwijsraad gevraagd een advies op te stellen over vroegselectie op basis
waarvan ons onderwijsstelsel in het licht van onderpresteren en uitblinken
geoptimaliseerd kan worden. Hierover is uw Kamer op 17 maart 2009
geïnformeerd (Kamerstukken II 2008/09, 31 289, nr. 54). Het rapport van de
Onderwijsraad wordt eind 2009 verwacht; het zal naar verwachting begin 2010
met een beleidsreactie aan uw Kamer gezonden worden.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering inzichtelijk kan maken dat
het ontbreken van minimumeisen als bekostigingvoorwaarden in de geschiedenis
van de onderwijswetgeving als een manco geduid moet worden in plaats van
een bewuste keuze. Tevens vragen zij op welke gronden dit oordeel rust en of
dit oordeel impliceert dat de zorg van de overheid voor kwaliteit voorheen
onvoldoende gestalte kreeg.
Hierop is reeds ingegaan bij de beantwoording van eerdere vragen van de leden
van de SGP-fractie (onder 2).
De leden vragen of door de voorgestelde wetswijziging onbedoeld negatieve
effecten als calculerend gedrag en een verkrampt klimaat binnen scholen
versterkt kunnen worden. Zij vragen in dat licht een nadere toelichting op het
gegeven dat weliswaar een beperkt aantal scholen daadwerkelijk met sancties
geconfronteerd wordt, maar dat het verheffen van minimumleerresultaten tot
bekostigingsvoorwaarden mogelijk negatieve invloed heeft op het gedrag van
betrokkenen binnen alle scholen.
Hierop is reeds ingegaan bij de beantwoording van soortgelijke vragen van de
PvdA-fractie, onder 3.
Verder vragen de leden van de SGP-fractie hoe de regering het tweede
kritiekpunt uit de brief van de Werkgroep leerplicht en Leerrecht van de
Nederlandse Vereniging voor Onderwijsrecht van 6 april jongstleden beoordeelt.
Dit kritiekpunt van de werkgroep houdt in dat het stopzetten van de bekostiging
van een school niet in het belang is van leerlingen en maatschappelijk
de kwaliteit van het basisschooladvies hoog, 8 % zeer hoog en 26% beoordeelt de kwaliteit als
redelijk. 1% beoordeelt de kwaliteit als laag en 7% geeft geen antwoord.
b. Onderzoek van Luyten en Bosker (Ped. Studiën 2004: 81: 89-103). Leerprestaties leggen het
meeste gewicht in de schaal bij het basisschooladvies. Het effect van achtergrondkenmerken is
aanwezig, maar tegelijk ook beperkt. Op scholen die geen Cito-toets afnemen zijn de effecten van de
achtergrondkenmerken sterker. De auteurs rapporteren over eerder onderzoek tussen de
samenhang tussen toetsprestatie en eindadvies. Dit ligt steeds op een correlatie van .80. Bosker en
Luyten vonden zelf .87. Zij concluderen dat er een toename is in de samenhang tussen
toetsprestatie en basisschooladvies.
c. Inspectie van het onderwijs (2007, Onderadvisering in beeld). Het prestatieniveau is verreweg de
belangrijkste factor bij de advisering voor het voortgezet onderwijs. Er zijn geen aanwijzingen dat
allochtone groepen substantieel lagere of hogere adviezen krijgen. Wel komen zowel over- als
onderadvisering voor.
d. Inspectie van het onderwijs (2007, Aansluiting voortgezet onderwijs op het basisonderwijs).
Ongeveer 25% zit in het derde leerjaar niet op het advies. Ca. 12-13% stroomt door naar een
hogere onderwijssoort en ca. 11% stroomt af naar een lagere onderwijssoort dan door de
basisschool werd geadviseerd. Bij de plaatsingsproblemen spelen zowel slechte aansluiting,
8 onvoldoende informatie op de basisschool als slechte kwaliteit van de onderbouw in het VO een rol.
92
OCW 10
W2641.NAV 33
onaanvaardbaar. Zoals in de toelichting van het wetsvoorstel uitgebreid is
verwoord, moet de mogelijkheid van stopzetting van bekostiging worden
beschouwd als een ultiem instrument. Een instrument dat primair is bedoeld als
een stok achter de deur. Dit betekent niet dat het alleen een theoretische optie
is. In zeer uitzonderlijke gevallen waarbij het evenzeer maatschappelijk
onaanvaardbaar is om leerlingen blijvend bloot te stellen aan slecht onderwijs,
kan stopzetting aan de orde zijn. Natuurlijk zal er dan nauwlettend op worden
toegezien dat de leerlingen daarvan niet de dupe worden. Buiten kijf staat dan
vanaf het moment van feitelijke stopzetting een beter alternatief voor de
leerlingen voor handen moet zijn.
De leden vragen om een reactie op de indruk dat door invoering van
minimumeisen een meer centralistische organisatie van de kwaliteitsbewaking
ontstaat. De concrete invulling van de kwaliteit geeft aan dat het vertrouwen in
schoolbesturen onder een algemene zorgplicht open wordt gebroken, zo stellen
deze leden. Zij vragen hoe dit voorstel te verenigen is met de ontwikkeling om
autonomie van scholen te vergroten, waarbij het toezicht zich richt op
kwaliteitsprocessen in plaats van kwaliteitsinhouden.
De invoering van minimale leerresultaten als bekostigingsvoorwaarde leidt niet
tot een meer centralistische organisatie van de kwaliteitsbewaking. Ook wordt
de autonomie van scholen niet ingeperkt. Voor de beoordeling van de
leerresultaten wordt namelijk de bestaande systematiek van de inspectie
gehanteerd. Binnen deze systematiek is en blijft voor scholen meer dan
voldoende keuze- en inrichtingsvrijheid bij de wijze waarop zij het
onderwijsleerproces vorm en inhoud geven. En daarmee dus ook in de wijze
waarop zij hun leerlingen ondersteunen en stimuleren om het beste uit henzelf
te halen en daarmee zo goed mogelijke leerresultaten na te streven. Dat bij dit
alles de minimum leerresultaten als bekostigingsvoorwaarde worden
geformuleerd, is niet in strijd met de ontwikkeling naar meer autonomie van
scholen. Ook dan blijft er namelijk sprake van dat de overheid aangeeft wat
leerlingen aan het eind van hun schoolperiode moeten kennen en kunnen. En
daarbij hoort onlosmakelijk dat scholen worden bevraagd op de resultaten (het
`wat') die ze daarbij behalen.
Deze leden stellen de vraag in hoeverre de regering de rol van ouders erkent
wanneer de kwaliteit van het onderwijs ernstig of langdurig onder de maat blijft.
In welke mate bepaalt het keuzegedrag van bewuste ouders de prikkel voor
scholen om aan kwaliteitsverbetering te werken, zo vragen deze leden. Ook
vragen zij waarom als vanzelfsprekend wordt aangenomen dat de overheid dit
probleem moet oplossen, zo vragen deze leden.
Ook de leden van de D66-fractie hebben dit punt aangekaart en we zijn daarop
ingegaan onder 1. Wij erkennen terdege het belang van de positie van de ouders
van leerlingen bij het onderwijs. Niet alleen in algemene zin, maar zeker ook
wanneer het de betrokkenheid van ouders betreft wanneer de kwaliteit van het
onderwijs op de school van het kind naar het oordeel van de inspectie ernstig of
langdurig onder de maat blijft. In zo'n geval wijst de inspectie het betrokken
schoolbestuur er op dat de ouders daarover dienen te worden geïnformeerd.
Daarbij is het inspectierapport met het kwaliteitsoordeel over de school via de
website van de inspectie door alle ouders te raadplegen. Qua signalering vervult
de maandelijks op dezelfde website gepubliceerde lijst van zeer zwakke scholen
ook een belangrijke rol. De inspectie stuurt na vaststelling van het rapport van
het kwaliteitsonderzoek waarin de school/onderwijssoort/leerweg zeer zwak is
bevonden, een brief aan de oudergeleding van de medezeggenschapsraad dat
vier weken later het rapport zal worden gepubliceerd op de website van de
inspectie. Een negatief inspectieoordeel zal veel ouders niet onberoerd laten.
Ouders van leerlingen op de school zullen de school daarop aanspreken.
8 Daarnaast vormt de status zeer zwak ook geen goed visitekaartje van de school.
92
OCW 10
W2641.NAV 34
Het kan invloed hebben op de aanmeldingen van nieuwe leerlingen. Van dit alles
gaat natuurlijk ook een prikkel uit naar de school om de zaak weer op orde te
krijgen. Bij dit alles moeten de ouders er staat op kunnen maken dat de
overheid vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het
onderwijsstelsel, toeziet op essentiële onderdelen van de kwaliteit van het
onderwijs. En zoals gezegd de ouders ook toegang verschaft tot de bevindingen
daarover. Daarbij is het niet zo dat de overheid vervolgens het probleem zelf
oplost. Dit blijft altijd een verantwoordelijkheid van het betrokken bestuur en de
school. De overheid ziet er op toe dat dit in voldoende mate gebeurt.
Zij vragen eveneens of de regering nog ruimte ziet voor een onderscheid tussen
openbare en bijzondere scholen.
Naar onze mening dient er geen onderscheid te zijn tussen openbare en
bijzondere scholen. Alle scholen dienen te voldoen aan dezelfde wettelijke
voorschriften, óók op het punt van minimum leerresultaten. De achtergrond van
deze bepalingen is immers te waarborgen dat leerlingen voldoende kwalitatief
onderwijs krijgen. Het is daarbij volstrekt irrelevant of de leerling onderwijs
volgt op een openbare of een bijzondere school.
De leden vragen om een reactie op de analyse van de PO-raad en VO-raad dat
het stimulerende toezicht verandert in controlerend toezicht.
Deze analyse delen wij niet. De kern van het vernieuwde toezicht is een
verlegging van het accent van stimulerend toezicht naar risicogericht toezicht.
Daarbij wordt aangetekend dat toezicht per definitie een handhavende,
controlerende component heeft. Bij het risicogericht toezicht vormen de
onderwijsresultaten van een school niet de enige, maar wel een belangrijke
graadmeter bij de beoordeling van de noodzaak of een school in aanmerking
komt voor een aangepast (geïntensiveerd) toezichtarrangement. De inspectie
gaat daarover het gesprek aan met het schoolbestuur als direct
verantwoordelijke. Het onderhavige wetsvoorstel is geheel in lijn met deze
benadering.
Deze leden vragen een commentaar op de geciteerde passage uit de memorie
van toelichting bij de Wet op het Onderwijstoezicht10 waaruit blijkt dat
uitbreiding van het systeem van deugdelijkheidseisen voor het afdwingen van
kwaliteit ongewenst en ineffectief is.
Bij de totstandkoming van de WOT werd destijds inderdaad door de regering het
uitgangspunt van stimulerend toezicht gehanteerd. Daarvoor had de regering de
in de memorie van toelichting omschreven redenen. Uitbreiding van het systeem
van deugdelijkheidseisen werd mede daarom niet als het geëigende instrument
beschouwd om de gewenste hoogwaardige kwaliteit af te dwingen. Inmiddels is
de regering - mede door de in de praktijk opgedane ervaringen en het inzicht
dat het soms wenselijk is om de wijze van meten en beoordelen van
leerresultaten aan nieuwe inzichten en instrumenten aan te passen - tot een
hernieuwd uitgangspunt gekomen. Door het ontbreken van een minimum
standaard voor de basiskwaliteit als bekostigingsvoorwaarde, is het niet altijd
mogelijk om in uitzonderlijke situaties waar in de kwaliteit van het onderwijs
ernstig of langdurig tekortschiet, effectief als overheid te handelen. De regering
heeft het signaal uit de samenleving dat ook in de voornoemde uitzonderlijke
gevallen adequaat en effectief overheidsoptreden wordt verlangd ter harte
genomen en het wenselijk geacht in het onderhavige wetsvoorstel invulling aan
deze oproep te geven en haar koers bij te stellen.
8
92 10 Kamerstuk 27 783, nr. 3
OCW 10
W2641.NAV 35
Zij vragen waarom nu verwacht mag worden dat een uitbreiding van het
systeem van deugdelijkheidseisen geen negatieve gevolgen zal hebben voor het
zelfcorrigerend vermogen van instellingen.
Het zelfcorrigerend vermogen van scholen blijft naar onze mening volledig
gehandhaafd. Zoals hiervoor reeds aan de orde kwam, komt de onderhavige
bekostigingsvoorwaarde over de minimum leerresultaten pas in beeld als een
school door de inspectie bij de minister is aangemeld (op grond van artikel 14
WOT) voor een bestuurlijk natraject. Er is dan dus al sprake van een situatie
waaruit is gebleken dat het zelfcorrigerend vermogen van de school niet of in elk
geval onvoldoende functioneert. Als de school zelf in gebreke blijft om de
kwaliteit te verbeteren is er ons inziens alle reden om vanuit de overheid actie te
ondernemen.
Ook willen zij weten hoe het verschil van inzicht over de meetmethode al zo lang
heeft kunnen voortduren.
Het verschil van inzicht tussen de VO-raad en de inspectie is een onderwerp van
voortdurend overleg tussen beide partijen. Dat overleg heeft ook tot lichte
bijstellingen van de beoordeling door de inspectie in de afgelopen jaren geleid.
In de komende jaren zal ook, met name vanwege de verdere invoering van het
onderwijsnummer, de meetmethode verder worden verfijnd. Op het verschil van
inzicht als zodanig zijn we reeds ingegaan bij de beantwoording van de vraag
van de D66-fractie (onder 3).
Tevens vragen deze leden of de regering kan reageren op de stelling van een
onderwijsonderzoeker van de Universiteit van Maastricht dat de Inspectie voor
de correctie van leerresultaten naar achterstanden maar een uiterst beperkt
instrumentarium heeft.
De inspectie beschikt bij de correctie van de leerresultaten naar achterstanden
over het volgende instrumentarium: lwoo, leerlinggewicht en
leerplusarrangementen (apcg).
Is de verwachting ten principale te rechtvaardigen dat meetmethoden van de
Inspectie door voortschrijdend inzicht geperfectioneerd kunnen worden, zo
vragen zij verder.
Het ligt in de rede dat de meetmethoden van de inspectie verder
geperfectioneerd worden. De beschikbare gegevens vanwege de verdere
invoering van het onderwijsnummer maken bijvoorbeeld in de komende jaren
verbetering van de bepaling van het instroomniveau van leerlingen mogelijk,
evenals bepaling van het doorstroomrendement naar het vervolgonderwijs.
Daarmee krijgt het element `toegevoegde waarde' een verdere invulling. Verder
bereidt de inspectie voor om vanaf volgend jaar aan de huidige relatieve
beoordeling al een absolute norm te gaan toevoegen bij de score voor het
centraal examen.
Hoe moet in dit verband bijvoorbeeld geoordeeld worden over het gegeven dat
de Inspectie soms op eerdere methoden terug moet komen, vragen zij.
De inspectie is niet op eerdere meetmethoden teruggekomen, anders dan dat de
bestaande meetmethoden verder zijn geperfectioneerd.
De leden vragen hoe de regering wil voorkomen dat scholen onder de
voorgestelde systematiek voor hen negatieve elementen op ongewenste wijze
elimineren.
Op het moment dat de inspectie onvoldoende of onvoldoende betrouwbare
gegevens heeft om tot een beoordeling van de opbrengsten te komen, zal dit als
een risicosignaal worden opgevat en onderwerp van gesprek met het
schoolbestuur zijn. In de systematiek is voorzien in een werkwijze in geval van
8 ontbrekende gegevens. Verder zit in de opbrengstensystematiek een
92
OCW 10
W2641.NAV 36
balansmodel ingebouwd. Het is mogelijk om op één van de indicatoren hoog te
scoren door ongewenst strategisch gedrag, maar dat werkt dan direct negatief
uit bij andere indicatoren. De school kan bijv. door een groot verschil tussen
schoolexamen en centraal examen een hoog rendement in de bovenbouw
bereiken (iedereen slaagt zonder vertraging), maar dit leidt tot een negatieve
beoordeling van het verschil en tot een lage beoordeling van de score van het
centraal examen.
Deze leden vragen ook hoe wordt voorkomen dat negatieve effecten worden
doorgeschoven naar andere schoolsoorten, bijvoorbeeld bij de overgang van
basisschool naar middelbare school.
De wet legt vast dat de resultaatmeting en -beoordeling uitsluitend betrekking
kunnen hebben op examenresultaten en doorstroomrendement. Op dit moment
vat de inspectie deze elementen in vier indicatoren:
o het doorstroomrendement in de onderbouw (van basisschooladvies
naar derde jaar);
o het doorstroomrendement in de bovenbouw (van derde jaar naar
diploma);
o het gemiddeld cijfer van het centraal examen;
o de afstand tussen het gemiddelde van het centraal examen en het
schoolexamen.
De resultaatbeoordeling op basis van de combinatie van deze indicatoren brengt
de opbrengstprestatie van de school optimaal in beeld en verdisconteert
mogelijk strategisch gedrag van scholen. Bijvoorbeeld, scholen die strategisch
de doorstroom vergroten zullen dat uiteindelijk terugzien in lage
eindexamencijfers, omdat ze leerlingen te snel naar het examen toegeleiden. De
vier indicatoren werken als een balanced score card model. Het is bijvoorbeeld
mogelijk dat de school het onderbouwrendement `strategisch' of `kunstmatig'
verhoogt door veel leerlingen op een hoger niveau te laten doorstromen, maar
wanneer die leerlingen ten onrechte te hoog zijn doorgestroomd (omdat ze dat
niveau niet hebben) wordt dat merkbaar in het bovenbouwrendement en de
score van het centraal examen die lager zullen zijn.
Een tweede voorbeeld. Een school kan het bovenbouwrendement en het
slagingspercentage kunstmatig verhogen door het schoolexamen hoger te
beoordelen. Dit strategisch gedrag komt dan tot uitdrukking in een te groot
verschil tussen de cijfers voor het schoolexamen en centraal examen en een
laag centraal examen. Middelbare scholen die leerlingen kansen bieden op een
hogere opleiding dan het basisschool-advies worden door dit wetsvoorstel niet
`afgestraft' als die leerlingen er een jaar langer over doen om hun diploma te
halen. Het blijven zitten van een leerling wordt weliswaar als een minpunt gezien
bij de berekening van het doorstroomrendement, maar de opstroom naar een
hogere afdeling als een pluspunt. Tezamen leidt dat tot een neutrale score, die
ook wordt behaald bij leerlingen die niet opstromen en niet blijven zitten. De
beoordeling zal, zoals hiervoor reeds aangegeven, alleen negatief uitvallen als
de `opgestroomde' leerlingen niet alleen een jaar langer over hun opleiding
doen, maar ook slecht scoren bij het examen. Die negatieve beoordeling geeft
dan terecht weer dat het niet ging om een kans bieden, maar om een
overschatting van de mogelijkheden van de leerling.
Vervolgens stellen zij de vraag of de status van begin- en eindtoetsen onder
druk kan komen te staan.
In het basisonderwijs bestaat geen begintoets. Wel gebruikt ruim 95 procent van
de basisscholen toetsen voor medio groep 3 uit het leerlingvolgsysteem. Zo'n 98
tot 99 procent van de scholen neemt een eindtoets of toetsen in groep 8 af om
de leerresultaten bij hun leerlingen vast te leggen. De status van deze toetsen
komt niet onder druk te staan, deze blijft hoog.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 37
4. FUNCTIESCHEIDING INTERN TOEZICHT EN BESTUUR EN CODE
GOED BESTUUR
4.1 Functiescheiding
De leden van de PvdA-fractie vragen de reactie van de regering op de bezwaren
van GMW-advocaten van 23 januari 200911 die namens haar cliënte Stichting
voor Islamitisch Onderwijs Ibn Ghaldoun bezwaar maakte tegen de verwijzing in
een voetnoot in de memorie van toelichting.
In een reactie op genoemde brief is aan GMW-advocaten bericht dat de klacht
zich richt tegen een gedraging van de formele wetgever. De formele wetgever is
geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, tweede lid, van de Awb en om
die reden is het bezwaar niet als klacht in de zin van artikel 9:1 Awb
aangemerkt. Een afschrift van de desbetreffende brief is verzonden aan de
voorzitter van uw Kamer.
Vervolgens stellen deze leden de vraag of wij het zuiver achten als de politiek in
deze alle problemen onbenoemd laat totdat de bestuursrechter en mogelijk -
strafrechter hebben geoordeeld.
Naar onze mening zal dat van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Een
probleem benoemen in de betekenis van informeren zal naar onze mening
vrijwel altijd mogelijk zijn. Benoemen in de betekenis van in het openbaar
bespreken, bediscussiëren, zal minder op zijn plaats zijn. Belangrijke factor
daarbij is of de partijen die met elkaar een conflict hebben op vergelijkbare wijze
hun mening voor het voetlicht kunnen brengen. Als wij bijvoorbeeld een zaak
aan een rechter hebben voorgelegd, dan is dat omdat wij daar reden voor zien.
We kunnen u over die zienswijze informeren, maar het is dan aan de rechter om
daarover een oordeel uit te spreken. Ook als een bevoegd gezag een kwestie
aan de rechter heeft voorgelegd naar aanleiding van een besluit van ons is het
naar onze mening niet gepast om in de politiek onze inhoudelijke opvatting over
de kwestie aan de orde te stellen. Onze tegenpartij heeft die mogelijkheid
immers niet. Dit laat onverlet het informatierecht dat uw kamer heeft op grond
van artikel 68 Grondwet.
Vindt u een dergelijk doofpotbeleid aanvaardbaar tegenover ouders die ook het
beste voor hebben met hun kinderen maar niet altijd dezelfde toegang hebben
tot berichtgeving in de media, zo vragen deze leden.
Wij zijn van mening dat het antwoord op de vorige vraag geen kwestie is van
"doofpotbeleid", maar een gevolg van de democratische spelregels die we in
Nederland hanteren.
De leden van de SP-fractie stellen de vraag waarom er niet voor is gekozen om
bij het openbaar onderwijs de goedkeuring van de begroting en het jaarverslag
door de gemeenteraad te behouden. Betekent het afzien daarvan niet dat de
gemeenteraad op een zijspoor wordt gezet en pas bij ernstig wanbestuur of bij
langdurig tekortschieten van de onderwijskwaliteit kan ingrijpen, zo vragen zij.
Zijn er democratische mogelijkheden van de gemeente om al in een eerder
stadium in het schoolbeleid bij te sturen, als dit het algemeen belang dient?
Deze leden vragen de regering deze vraag te beantwoorden aan de hand van
concrete mogelijkheden van de gemeente.
Hier speelt de afweging over de wijze waarop invulling kan worden gegeven aan
de functiescheiding intern toezicht bestuur in die gevallen waarin het bestuur
van het openbaar onderwijs is verzelfstandigd. Deze vraag is relevant omdat de
8
92 11 Parlisnr. 2009D03328
OCW 10
W2641.NAV 38
afgelopen periode door gemeenten het bestuur van veel openbare scholen is
verzelfstandigd, doorgaans in de vorm van een stichting.
Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat in een dergelijk geval de stichting
openbaar onderwijs gaat functioneren met een Raad van Toezicht, die daarbij de
nodige toezichtstaken (waaronder goedkeuring begroting en jaarverslagen) van
de gemeenteraad overneemt. Het is een mogelijkheid maar geen verplichting.
Indien de gemeenteraad er voor opteert om zelf alle toezichtstaken te blijven
uitoefenen, dan volstaat dat ook. Het is met andere woorden de gemeenteraad
die in overleg met de betrokken stichting openbaar onderwijs, uiteindelijk
bepaalt of al dan niet wordt overgestapt op een Raad van Toezicht. Deze
beslissing is dus democratisch gelegitimeerd.
Indien dit besluit wordt genomen dan is er geen reden om de in te stellen Raad
van Toezicht een wezenlijk ander takenpakket op te dragen dan de Raden van
Toezicht die opereren in het bijzonder onderwijs. De Raad van Toezicht binnen
het openbaar onderwijs moet immers ook volwaardig kunnen opereren. Daartoe
behoort de goedkeuring van de begroting en het jaarverslag. Dit past ook bij het
karakter van de bestuurlijke verzelfstandiging die namelijk ook een
vermogensrechtelijke en financiële scheiding van het openbaar onderwijs
inhoudt. Het openbaar onderwijs maakt vanaf dat moment geen onderdeel meer
uit van de gemeentebegroting, noch van het budgetrecht van de gemeenteraad.
Dit alles heeft niets te maken met het op een zijspoor zetten van de
gemeenteraad. De gemeenteraad heeft namelijk zelf beslist om het openbaar
onderwijs bestuurlijk op afstand te zetten. De verzelfstandiging heeft als beoogd
effect dat het bestuur van het verzelfstandigd openbaar onderwijs en niet langer
het gemeentebestuur, als een in alle opzichten volwaardig schoolbestuur
functioneert. Daarmee is dit bestuur ook voluit verantwoordelijkheid voor de
kwaliteit en kan daar ook rechtstreeks vanuit het inspectietoezicht op worden
aangesproken. Dit geeft de gemeente voluit de gelegenheid om zonder last
van de bekende dubbele pet - zich te richten om het lokale onderwijsbeleid. Bij
dit alles is zekergesteld dat de overheidsinvloed aanwezig is en blijft in het
verzelfstandigde bestuur. Dit geldt natuurlijk ook voor de wezenskenmerken van
het openbaar onderwijs. Maar het bestuurlijk op afstand zetten van het
openbaar onderwijs betekent ook dat de gemeente beperkte (formele)
mogelijkheden heeft tussentijds bij te sturen in het beleid. Dit is ook logisch
omdat dit als risico heeft dat de gemeente dan te veel op de stoel van het
verzelfstandigd bestuur gaat zitten. Dit neemt niet weg dat de gemeente alle
mogelijkheden heeft voluit het gesprek aan te gaan met het bestuur van het
openbaar onderwijs bijvoorbeeld in het kader van het overleg over de Lokaal
Educatieve Agenda, maar ook op basis van het jaarlijks door het bestuur uit te
brengen verslag van haar werkzaamheden aan de gemeenteraad. Daarnaast
behoudt de gemeenteraad ten principale de mogelijkheid om bij ernstige
taakverwaarlozing door het bestuur of functioneren in strijd met de wet in actie
te komen door zelf de bestuurs- en toezichttaken weer uit voeren en zonodig de
stichting te ontbinden.
Verder vragen de leden van deze fractie of het beleggen van alle
verantwoordelijkheden bij de Raad van Toezicht gevolgen heeft over het
wanneer en het waarom van sluiting.
Het beleggen van verantwoordelijkheden bij de Raad van Toezicht heeft geen
gevolgen voor de eventuele toepassing van de ultieme sanctie van sluiting van
een school vanwege het ernstig of langdurig tekortschieten in onderwijskwaliteit.
De beoordeling of in het uiterste geval deze sanctie moet worden toegepast
wordt geheel ingegeven door de constatering dat het onderwijs ernstig of
langdurig slecht is en staat in die zin los van de wijze waarop de functiescheiding
is vormgegeven. Wel kan en moet het eigenlijk zo zijn dat de Raad van Toezicht
naast het externe toezicht van de inspectie het interne toezicht zo oppakt
8 dat het bestuur en de betrokken school maximaal worden geprikkeld om de
92
OCW 10
W2641.NAV 39
onderwijskwaliteit zo snel mogelijk weer op orde te brengen. In dit opzicht
versterken het interne en externe toezicht elkaar.
Ook willen zij weten waarom er niet voor is gekozen kleinschalige besturen uit te
zonderen van de verplichting een Raad van Toezicht in te stellen. Tot slot vragen
de leden in hoeverre met de beoogde wet een ongewenste stimulans wordt
ingebouwd voor besturen om verder te fuseren. De leden van de VVD-fractie
vragen waarom de regering er voor gekozen heeft dat ieder bestuur een eigen
vorm kan kiezen voor de scheiding van bestuur en toezicht in plaats van een
daadwerkelijke scheiding via verschillende organen.
Ter voorkoming van misverstanden wijzen wij er op dat het wetsvoorstel het
principe van een functiescheiding van intern toezicht bestuur vastlegt, maar
dat de wijze waarop daaraan organisatorisch invulling wordt gegeven aan de
besturen is. De Raad van Toezicht is daarbij een modaliteit maar zeker niet de
enige. Juist met het oog op de grote bestuurlijke diversiteit in het funderend
onderwijs, waarin ook voluit recht moet worden gedaan aan vormen van
bestuurlijke kleinschaligheid, bestaat er alle gelegenheid op een andere - qua
organisatie lichtere - wijze invulling te geven aan de functiescheiding. In de
memorie van toelichting (artikelsgewijs) worden hiervan een aantal voorbeelden
genoemd. Bij al deze voorbeelden geldt onverkort dat de interne toezichthouder
of houders onafhankelijk van het bestuur functioneren en een aantal bij wet
opgedragen toezichtstaken dienen uit te voeren. Dit aspect vinden wij van groter
belang dan het voorschrijven dat het toezicht alleen via verschillende organen
kan worden ingericht. Gezien deze mogelijkheid om het intern toezicht toe te
snijden op de bestuurlijke maat van de onderwijsinstellingen, gaat er van het
wetsvoorstel geen stimulans uit om als bestuur verder te gaan fuseren.
De leden van de ChristenUnie-fractie verzoeken de regering nader toe te lichten
in hoeverre het introduceren van de bekostigingsvoorwaarde over de functionele
scheiding van toezicht en bestuur noodzakelijk is in het licht van de
ontwikkelingen in de verschillende sectoren.
Het onderwijs heeft een belangrijke publieke functie, die met publieke middelen
wordt bekostigd. In alle sectoren van het onderwijs hebben schoolbesturen een
grote mate van autonomie en daarmee de mogelijkheid om zelf het beleid te
bepalen en de publieke middelen daarvoor aan te wenden. Dit gaat gepaard met
een professionalisering van de bestuursfunctie. Voorop staat dit dit moet leiden
tot goed onderwijsbestuur waarbij onderwijsinstellingen in staat worden gesteld
en worden gestimuleerd om kwalitatief goed onderwijs te verzorgen. Het is een
gezamenlijk streven van zowel het veld als de rijksoverheid om de kwaliteit van
het onderwijsbestuur te versterken. Daarbij past een doorzichtige bestuurlijke
organisatie waarbij het bestuur bereid is zijn keuzes en besluiten binnen de
eigen organisatie kritisch te laten toetsen en om zich daarover te
verantwoorden. Een belangrijk element daarvan is toepassing van het
governancebeginsel van scheiding tussen bestuur en intern toezicht. De
aanwezigheid van intern toezicht is een belangrijk gegeven en signaal voor de
(professionele) bestuurder. Hij of zij moet handelen binnen de afgesproken
kaders, waarbij de toezichthouder vanuit zijn verantwoordelijkheid meekijkt,
meedenkt en meeweegt. Deze redenering is ook terug te vinden in de recentelijk
verschenen Toolkit Toezicht Onderwijs12, dat is uitgebracht door het Nationaal
Register Commissarissen en Toezichthouders in samenwerking met onder
andere de MBO-, VO- en PO-raad. Deze redenering komt ook tot uiting in onze
regelgeving voor de verschillende onderwijssectoren. Naast onderhavig
wetsvoorstel wordt verwezen naar de per 1 april 2009 op dit punt in werking
getreden wetswijziging voor de MBO-sector. Daarnaast is bij uw Kamer het
8 12 Toolkit/Toezicht onderwijs (Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders, mei 2009, Den
92 Haag)
OCW 10
W2641.NAV 40
wetsvoorstel Versterking besturing HO (Kamerstukken II 2008/09, 31 821) in
behandeling, waarvan de regeling van het intern toezicht onderdeel uitmaakt.
De leden van de D66-fractie vragen op welke gronden hier onderscheid kan
worden gemaakt tussen verschillende soorten scholen en hoe deze keuze voor
een functionele scheiding zich verhoudt tot de mogelijkheid voor bestuurders om
in dit toezicht te participeren. Levert dit geen belangenverstrengeling op, zo
vragen deze leden.
Zoals hiervoor al is opgemerkt regelt het wetsvoorstel de totstandkoming van de
functie van intern toezicht in het funderend onderwijs. De wijze waarop deze
functie organisatorisch wordt ingericht, is een aangelegenheid van het bestuur.
Daarbij wordt vanuit de wetgever geen onderscheid gemaakt tussen
verschillende soorten scholen. Dit doet recht aan de bestuurlijke diversiteit en de
inrichtingsvrijheid in het funderend onderwijs. De voorgestelde vrijheidsgraad
voor de inrichting van de toezichtfunctie wordt wel ingekaderd door een aantal
voorwaarden dat gericht is op het waarborgen van een eigenstandige en
onafhankelijke positie van het intern toezicht binnen de organisatie. Het gaat
dan om voorwaarden als het specifiek benoemen van toezichtfuncties,
gescheiden houden van toezichtfuncties en reguliere bestuursfuncties,
benoeming op basis van openbare profielen en de bepaling dat de
toezichthouder onafhankelijk van het bestuur functioneert. Hieruit spreekt
voldoende dat volgens het wetsvoorstel een vermenging van de toezichts- en
bestuursfunctie, en daarmee ook belangenverstrengeling, niet is toegestaan.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering duidelijk kan maken dat het
ontbreken van de scheiding tussen bestuur en toezicht momenteel een van de
wezenlijke factoren is bij het gebrekkige functioneren van schoolbesturen en
waarom bijvoorbeeld niet is ingezet op een verdere professionalisering van
bestuursleden. Verder vragen zij of helder kan worden gemaakt dat het absoluut
niet langer houdbaar is om de keuze voor een bestuursvorm bij het bestuur te
laten. De leden vragen of een verplichte functiescheiding met name voor kleine
scholen in het basisonderwijs, zelfs in geval van een functionele scheiding nog te
veel gevraagd kan zijn. Ziet de regering bijvoorbeeld een mogelijkheid om op
grond van bepaalde criteria ontheffing van deze verplichting mogelijk te maken,
zo vragen deze leden.
Het introduceren van de functiescheiding moet worden geplaatst in het
perspectief van ontwikkelingen als autonomieversterking, bestuurlijke
schaalvergroting, toegenomen bestedingsvrijheid, vermaatschappelijking van
het onderwijs en professionalisering van bestuurstaken. Deze ontwikkelingen
hadden en hebben ook hun invloed in het funderend onderwijs. Daarmee zijn
ook de bestuurlijke verhoudingen in de afgelopen jaren gewijzigd. Zo wordt
vanwege hun publieke functie veel meer van scholen en schoolbesturen
verwacht dat zij zich actief naar hun omgeving verantwoorden. Daarin valt nog
veel te verbeteren. In het licht van deze ontwikkelingen heeft de Onderwijsraad
al in zijn advies Degelijk onderwijsbestuur (2004) het principe van
functiescheiding tussen toezicht en bestuur bepleit. Daarbij heeft hij aangegeven
dat de variëteit aan inrichting van besturen moet blijven bestaan. Dit is ook de
lijn waarvoor in het wetsvoorstel is gekozen. Een lijn die vooral is ingegeven
door de overweging hoe het beste kan worden ingespeeld op genoemde
ontwikkelingen. En dus niet is gebaseerd op kwalificaties over het gebrekkig
functioneren van besturen.
Daarbij merken wij op dat juist het voortgaande proces van professionalisering
van bestuursleden, al dan niet via het aanstellen van bezoldigde bestuurders of
door het delegeren van bestuurstaken aan het (bovenschools) management,
leidt tot een ontwikkeling waarbij veel van de `klassieke, vrijwillige bestuurders'
gaandeweg hun bestuursrol meer richten op de hoofdlijnen van beleid en
8 daarmee opschuiven in de richting van de rol van intern toezichthouder. Het is
92
OCW 10
W2641.NAV 41
mede door deze ontwikkeling dat het wenselijk is om binnen de besturing van
het funderend onderwijs de genoemde functiescheiding duidelijk te markeren.
Dit tast naar ons oordeel de keuze voor een bestuursvorm niet wezenlijk aan
omdat zoals hiervoor al is uiteengezet, de scheiding in hoge mate naar eigen
inzicht en daarmee ook binnen de bestaande bestuursvorm kan worden
gerealiseerd. Dit geldt ook voor kleine schoolbesturen in het basisonderwijs,
waarbij bijvoorbeeld het "one-tier" model goede diensten kan bewijzen. Dit
model ziet op de modaliteit dat binnen een bestaande bestuursvorm een of meer
functionarissen specifiek worden belast met de taken van intern toezichthouder.
Gegeven de geboden vrijheid in de inrichting van de toezichtfunctie zien wij
geen reden om te voorzien een mogelijkheid voor ontheffing van het aanbrengen
van de functiescheiding.
Vervolgens vragen de leden van deze fractie hoe de invoering van de verplichte
(onder)scheiding tussen bestuur en toezicht is te verenigen met de analyse van
de Onderwijsraad in het advies De bestuurlijke ontwikkeling van het
Nederlandse onderwijs, dat de legitimatie van het onderwijs onder druk staat
door dreigende dominantie van het bestuur-toezicht model. Zij vragen of juist in
deze tijd een matiging in bestuurskundige uniformering niet meer op zijn plaats
is.
Ter versterking van de legitimatie is, zoals de Onderwijsraad adviseert in De
bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, voor te stellen dat
specifiek voor de interne toezichthouder er een algemene opvatting ontstaat
over de inhoudelijke oriëntatie van zijn functioneren, waarbij de aspecten van
maatschappelijke legitimatie en horizontale dialoog als aandachtspunten
genoemd worden. De toezichthouder zou er dan, naast een aantal formele
toezichtstaken, primair op kunnen toezien dat het bestuur deze aspecten goed
oppakt, daarvoor een strategie heeft, dit borgt door instrumenten en aangeeft
wat met de inbreng van de omgeving wordt gedaan. Het belang van deze
aspecten onderschrijven wij. Daarbij behoren ook aspecten als aandacht voor
voortdurende verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en dienstverlening,
voor stakeholders, voor verantwoording over beleid, voor besteding van
middelen en bereikte onderwijsopbrengsten en voor de versterking van de rol en
positie van de professional binnen de eigen organisatie. In de genoemde Toolkit
Toezicht Onderwijs worden deze aspecten ook gerekend tot beginselen van goed
bestuur en goed intern toezicht. Hierin komt de legitimatie tot uiting over hoe
een bestuur het functioneren ziet van zijn school of scholen. Goed intern toezicht
prikkelt het bestuur bij voortduring om dit te laten zien. De scheiding bestuur -
intern toezicht is dus juist bedoeld om de legitimatie van het onderwijs te
versterken in plaats van te verzwakken.
Hoe past dit wetsvoorstel bij de oproep van de Onderwijsraad tot een cultuur
van bescheidenheid, zo vragen deze leden.
De oproep van de Onderwijsraad dient geplaatst te worden in het licht van de
tendens naar bezoldigde, professionele bestuurders in het funderend onderwijs.
Dit in navolging van een eerdere ontwikkeling in het HO en MBO. Deze nieuwe
categorie van bestuursfuncties past een cultuur van bescheidenheid en
dienstbare opstelling ten aanzien van het primaire proces in de scholen. Deze
oproep onderschrijven wij volledig. Wij vinden ook dat de interne
toezichthouders een rol hebben er op toe te zien dat deze elementen, ook
wanneer het bestuur professionaliseert, behouden blijven en waar nodig
corrigerend optreden. Dit geldt overigens niet alleen een taak van het toezicht.
Via bijvoorbeeld de weg van de medezeggenschap kan hierop ook gericht
invloed worden uitgeoefend.
8
92
OCW 10
W2641.NAV 42
Tenslotte vragen zij hoe de regering omgaat met het gegeven dat
bestuursvormen waarin ouders kunnen participeren, zoals de vereniging, onder
druk staan, zo vragen de leden.
De regering heeft geen bemoeienis met de bestuursvorm van een rechtspersoon
in het bijzonder onderwijs. Zonder over precieze gegevens te beschikken,
hebben ook wij de indruk dat de vereniging als rechtspersoon in het funderend
onderwijs afneemt. Wellicht heeft dit te maken met een verandering van
oriëntatie van ouders op de school. Ouders zoeken naar andere wegen om
betrokken te worden bij het onderwijs van hun kinderen dan via bijvoorbeeld
deelname aan de Algemene Ledenvergadering. Wat de regering in samenspraak
met het veld doet, is voorwaarden scheppen waardoor de betrokkenheid van
ouders op tal van andere manieren wordt gestimuleerd. Dit draagt ook bij aan
een betere kwaliteit van het onderwijs. Wij vinden dat belangrijk. Recent is dit
belang uiteengezet in de brief aan uw Kamer over ouderbetrokkenheid (brief van
29 april 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 293, nr. 38), waarbij ook een
overzicht is gegeven van lopende en voorgenomen beleidsacties rond dit
onderwerp.
4.2 Sectorcodes goed bestuur
De leden van de PvdA-fractie stellen de vraag hoe de regering de constatering
beoordeelt dat ruim de helft van de islamitische scholen zwak, of zeer zwak is en
ook Iederwijs-scholen al vanaf de dag dat ze overheidsgeld ontvangen onder
verscherpt toezicht staan. Tevens vragen deze leden hoe de regering staat
tegenover het pleidooi van de onderwijswethouders van de vier grote steden om
een schoolbestuur dat al meerdere zwakke scholen runt, de mogelijkheid te
ontnemen om een nieuwe school te stichten.
Dit punt is reeds aan de orde geweest bij de beantwoording van vragen van de
leden van de VVD-fractie onder 1. De regering vindt dat de problematiek die
achter deze constatering schuilt slagvaardig moet worden aangepakt. Dit
gebeurt ook. De in de actieplannen aanpak van zwakke en zeer zwakke scholen
neergelegde maatregelen zijn natuurlijk ook onverkort van toepassing op de hier
genoemde scholen. Deze maatregelen zijn er op gericht te voorkomen dat
scholen zwak of zeer zwak worden en om scholen die dat wel zijn, maximaal te
prikkelen er zo snel als mogelijk weer bovenop te komen. De mate waarin de
inspectie risico's aanwezig acht, bijvoorbeeld op het punt van de
onderwijsopbrengsten, bepaalt de aard en de inzet van maatregelen. Indien er
risico's zijn dan wordt het toezichtarrangement verscherpt. Indien nodig kan dit
al vanaf het moment dat een school van start gaat.
Op het pleidooi van de wethouders van de G4 heeft de regering bij monde van
staatssecretrais Dijksma in uw Kamer gereageerd13. Daarbij is aangegeven dat
het op voorhand aan een rechtspersoon ontnemen van het grondwettelijk recht
tot oprichting van een nieuwe school ingewikkeld ligt. Dit betekent een inperking
van de vrijheid van stichting. Daarbij komt dat een school pas beoordeeld kan
worden wanneer deze feitelijk is begonnen. In relatie tot dit vraagstuk wacht de
regering met belangstelling een aangekondigd initiatiefwetsvoorstel af van het
lid Jan Jacob van Dijk. Dit voorstel ziet mogelijk op het aanscherpen van eisen
aan nieuwe scholen omwille van het waarborgen van voldoende
onderwijskwaliteit. Ondertussen wordt ook door ons verkend wat in juridische
zin de ruimte is om binnen de bestaande grenzen van artikel 23 Grondwet
aanvullende eisen te stellen bij de stichting van nieuwe scholen waarbij
(bestuurlijke) risico's spelen ten aanzien van de te verwachten
onderwijskwaliteit.
8 13 Vragenuur Handelingen 2008/2009, nr. 70, pag. 551-5514, vragen lid Jasper van Dijk over het
92 bericht "G4 wil scholen kunnen weren".
OCW 10
W2641.NAV 43
De leden van de SP-fractie willen weten hoe vrijblijvend de uitvoering is van een
sectorcode die is aangewezen door de minister en welke middelen de regering
tot haar beschikking heeft om als dat nodig is - af te dwingen dat een code
ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Ook willen de leden weten wat de
mogelijkheden zijn om zaken af te dwingen als er bijvoorbeeld geen naleving is
van de sectorcode met betrekking tot de professionaliteit van de leerkracht of de
invulling van de horizontale verantwoording.
De uitvoering van de sectorcode als bedoeld in het onderhavige wetsvoorstel
(volgens het principe pas toe of leg uit) is nooit vrijblijvend. Het wetsvoorstel
legt immers de verplichting op om in het jaarverslag de gehanteerde code voor
goed bestuur te vermelden en verantwoording af te leggen over de afwijkingen
van die code. In het wetsvoorstel wordt een (beperkt) aantal inhoudelijke eisen
aan de code gesteld. Het niet naleven van de verplichting om de gehanteerde
code in het jaarverslag op te nemen en verantwoording af te leggen over
eventuele afwijkingen van die code kan leiden tot bekostigingssancties. Het
aanwijzen van een code bij algemene maatregel van bestuur geeft in dat opzicht
geen zwaardere verplichting. De aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur
is meer een ondersteuning van de initiatieven tot zelfregie van de sectoren.
De leden van de VVD-fractie willen weten hoe - volgens de regering- de
`aandeelhouders' van het onderwijs, de leerlingen en de ouders, toezicht kunnen
houden op de naleving van de sectorcode. Zij vragen of de regering het
probleem ziet van een informatieachterstand van deze `stakeholders' temeer
omdat de jaarverslagen van het onderwijs voor leken niet altijd goed te volgen
zijn. Heeft de regering nagedacht over de versterking van de positie van
leerlingen en ouders in deze, zo vragen zij.
Leerlingen en ouders kunnen op verschillende manieren toezicht houden op de
naleving van de sectorcode goed bestuur. Een school die volgens dit principe
werkt, heeft intern toezicht, een (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad
((G)MR) en een klachtenprocedure, hanteert een systeem van interne
kwaliteitszorg, legt verantwoording af via het jaarverslag en overlegt regelmatig
met de direct belanghebbenden bij het onderwijs van de school. De Wet
medezeggenschap op scholen (WMS) heeft de medezeggenschapspositie van
ouders, leerlingen en personeel ten opzichte van het bestuur verstevigd. Het
bevoegd gezag is verplicht ter informatie het jaarverslag aan de (G)MR te
leveren. De (G)MR heeft het recht om alle aangelegenheden die de school
aangaan te bespreken en een voorstel in te dienen. Verder kan nog de
faciliteitenregeling worden genoemd. Hiermee kunnen de kenniskloof en
mogelijke informatieachterstanden worden ondervangen. Het voorgaande betreft
het interne toezicht dat is gebaseerd op de horizontale verantwoording die de
instelling aflegt aan die organen binnen de instelling. Ook extern zijn er diverse
initiatieven die de kwaliteit van en informatievoorziening over het onderwijs
borgen. Naast de verticale verantwoording die de instelling aflegt aan de
Inspectie van het onderwijs gaat het om de publicatie van diverse
benchmarkgegevens zoals die bijvoorbeeld door dezelfde Inspectie, Cfi, VO-raad
en AOb op hun site worden gepubliceerd. Ouders, leerlingen, personeel en
bestuurders worden gestimuleerd om gebruik te maken van deze gegevens.
Vergelijking van de eigen resultaten met die van onderwijsinstellingen met een
vergelijkbare leerlingenpopulatie is een sterke prikkel tot het verbeteren van de
resultaten. Het gaat om zowel kwalitatieve als financiële gegevens. Ouders,
leerlingen, personeel en andere belanghebbenden in en om de
onderwijsinstelling zullen het bestuur hier zonodig op aanspreken en om
concrete verbeteringen vragen. We vinden deze vorm van horizontale
verantwoording dan ook erg belangrijk. Ook met behulp van al deze
instrumenten kan de eventuele informatieachterstand van alle betrokkenen
8 worden ingelopen.
92
OCW 10
W2641.NAV 44
De leden van de SGP-fractie vragen of het nodig is alle scholen het gebruik van
een sectorcode te verplichten. Zij vragen of de toegevoegde waarde zo groot is
dat een verplichting gerechtvaardigd kan worden.
Een sectorcode voor goed bestuur is een instrument van en voor het
onderwijsveld om via zelfregulering de kwaliteit van het bestuur te verbeteren.
Wij vinden het een goede zaak als de sector zijn opvattingen over goed bestuur
expliciteert. Het zou mogelijk zijn om het ook volledig een zaak van de sector te
laten zijn en het niet als een wettelijke verplichting op te leggen. Hiervoor
hebben we niet gekozen, omdat we willen waarborgen dat elk bevoegd gezag
een code hanteert en toepast (danwel uitlegt waarom van de code wordt
afgeweken). In dat laatste komt tot uitdrukking dat het bevoegd gezag vrijheid
van handelen heeft, mits beargumenteerd.
Bovendien vernemen zij graag wat de reden is om de minister de mogelijkheid
te bieden een code aan te wijzen. Waarom wordt geen heldere keuze gemaakt
tussen al dan niet aanwijzen, zo vragen de leden. De leden vragen waarom de
regering de ontwikkeling en toepassing van de sectorcodes niet volledig aan de
sector overlaat, nu blijkt dat daarmee zo voortvarend aan de slag wordt gegaan.
Zoals reeds aangegeven in antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van
de SP-fractie is aanwijzing bij algemene maatregel van bestuur meer een
ondersteuning van de initiatieven tot zelfregie van de sectoren. In eerste
instantie wordt de ontwikkeling van een of meer codes aan de sector
overgelaten. Aanwijzing van een code zal in overleg met de brancheorganisaties
(PO-Raad en VO-Raad) gebeuren.
Deze leden vragen vervolgens op basis waarvan de drie wettelijke vereisten
waaraan de code moet voldoen, tot stand gekomen zijn.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel zoals dat aan de Raad van State is
voorgelegd, maakten deze elementen onderdeel uit van van de zorgplicht voor
goed bestuur. De Raad van State adviseerde om voor alle elementen zoals die
werden genoemd in de desbetreffende zorgplichtbepaling het principe "pas toe
of leg uit" te hanteren. Aan dat advies is gedeeltelijk tegemoet gekomen door de
onderhavige elementen op te nemen als verplicht onderdeel van de code.
Gedeeltelijk, omdat de scheiding van toezicht en bestuur (een van de
oorspronkelijke elementen van die zorgplicht) als wettelijke verplichting is
gehandhaafd. Aan die scheiding kan niet voorbij worden gegaan met een beroep
op het "pas toe of leg uit" principe.
Is de selectie niet behoorlijk willekeurig en zijn er niet andere eisen te bedenken
die minstens van gelijk belang zijn, zo vragen zij.
Er zijn ongetwijfeld andere eisen te bedenken. Wij hebben er echter voor
gekozen het aantal verplichte elementen van de code (positie professional,
integere bedrijfsvoering en horizontale verantwoording) zo beperkt mogelijk te
houden en ons te beperken tot elementen die naar ons oordeel moeten
terugkomen in de organisatie van de school.
5. TOEZICHT EN HANDHAVING
De leden van de CDA-fractie vragen zich allereerst af of de overheid moet
komen tot de aanwijzing van één code. Verder vragen zij aan welke criteria
moet worden voldaan, vooraleer de regering een code zal aanwijzen.
Zoals hiervoor al aan de orde is geweest, zien wij de code in de eerste plaats als
een instrument dat door en voor de sector is ontwikkeld. De criteria waaraan
moet worden voldaan, zijn de criteria die in het wetsvoorstel zijn genoemd
8 (artikel 171, vijfde lid, WPO en vergelijkbare artikelen in WEC en WVO). Voor
92
OCW 10
W2641.NAV 45
het overige wordt het aan de sector overgelaten. Een aanwijzing bij algemene
maatregel van bestuur moet niet worden gezien als een "goedkeuring" van een
code, maar meer als een ondersteuning van initiatieven van zelfregie van de
sector.
Verder vragen de leden van deze fractie op welke manier wordt toegezien op de
naleving van de code. Uit de memorie van toelichting kan worden afgeleid dat de
inspectie voor het onderwijs toe zou zien op de code. Klopt het dat dat door de
inspectie gebeurt en zo ja, wordt daarmee dan niet de horizontale
verantwoording doorkruist door het verticale toezicht, zo vervolgen zij hun
vragen.
De inspectie ziet toe op de naleving van wettelijke voorschriften (verticaal
toezicht). Een van die voorschriften betreft de verantwoording over de
gehanteerde code voor goed bestuur. Het bestuursverslag moet een vermelding
bevatten van de gehanteerde code en de verantwoording over de afwijkingen
van die code. Als de verantwoording niet overeen zou komen met de
werkelijkheid op schoolniveau dan is het aan de belanghebbenden (intern
toezichthouder, medezeggenschapsraad, ouders, leerlingen, personeel) om het
bevoegd gezag hierop aan te spreken (horizontaal toezicht). In die zin hebben
dus zeker ook belanghebbenden een rol in het toezicht op de naleving van de
code. Zie ook mijn antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie onder
4.
In vergelijking met andere onderwijssectoren, maar ook op andere bestuurlijke
organisaties, ontbreekt in deze wet het recht van de ouders om een deel van het
toezichthoudend orgaan te benoemen. Dit tot verbazing van de leden.
Deze leden stellen de vraag waarom is de bevoegdheid voor ouders om een deel
van het toezichthoudend orgaan te benoemen nog geen gemeengoed is.
In dit wetsvoorstel is inderdaad niet voorzien in een voordrachtsrecht voor
ouders, juist om de onafhankelijkheid van het toezichthoudend orgaan te
waarborgen. Een voordracht door ouders zou de indruk kunnen wekken dat de
desbetreffende toezichthouder de belangen van ouders zou behartigen.
De leden van deze fractie vragen welke gevolgen de wetswijziging zal hebben
voor de structuur en positie van diverse groeperingen binnen het primair en
voortgezet onderwijs.
De structuur en positie van diverse geledingen binnen de onderwijsorganisatie
wijzigen niet wezenlijk door het wetsvoorstel. De invoering van de
functiescheiding leidt er wel toe dat binnen de onderwijsorganisatie zichtbaar
moet worden gemaakt waar en bij wie de onafhankelijke uitoefening van interne
toezichtstaken (statutair) zijn of worden belegd. De genoemde geledingen zijn
alle betrokken bij de vormgeving daarvan. Ouders/leerlingen en personeel
hebben daarvoor garanties via de medezeggenschap. Dit geldt ook voor de
helderheid die iedere organisatie moet geven over de toedeling van bestuurlijke
bevoegdheden aan organen/functionarissen.
In aansluiting hierop stellen zij de vraag aan de orde of als gevolg van deze
wetgeving, waardoor de figuur van de delegatie wordt geïntroduceerd in het
primair en voortgezet onderwijs en de introductie van het college van bestuur en
raad van toezicht, de bestuurders in het onderwijs niet veel meer moeten
worden gezien als werkgevers.
De rechtspersonen in het onderwijs hebben per definitie de rol van werkgever
voor het personeel dat in dienst is van de rechtspersoon. Daarbij wordt
geconstateerd dat - los overigens van dit wetsvoorstel - al langer een
ontwikkeling gaande is dat de functie van vrijwillige, onbezoldigde bestuurder
steeds meer plaats maakt voor die van professionele, bezoldigde bestuurder.
8 Ook laatstbedoelde bestuurders (benoemd door de raad van toezicht) worden
92
OCW 10
W2641.NAV 46
aangemerkt als personeel van de rechtspersoon. Het wetsvoorstel sluit hierop
aan.
De leden van de PvdA-fractie vragen de regering nader toe te lichten waarom de
bekostigingsvoorwaarde ten aanzien van de leerresultaten niet zal leiden tot een
toename van de administratieve lasten.
Hierop is reeds ingegaan bij de beantwoording van een soortgelijke vraag van de
leden van de fractie van de ChristenUnie, onder 2.
De leden van de SP-fractie vragen wanneer er sprake is van ernstige
verwaarlozing van de omgang met betrokken en wie dat uiteindelijk beoordeelt.
In artikel 163b, tweede lid, onderdeel d, van de WPO (en vergelijkbare artikelen
in WEC en WVO) is aangegeven dat daaronder wordt verstaan intimidatie of
bedreiging van personeel, leerlingen of ouders door een bestuurder of
toezichthouder. Of sprake is van wanbeheer en dus van een situatie waarin kan
worden overgegaan tot het geven van een aanwijzing, is ter beoordeling aan de
minister. Uiteraard kan een besluit tot het geven van een aanwijzing ter
beoordeling worden voorgelegd aan de rechter.
Deze leden vragen vervolgens of - als het bestuur een aanwijzing naast zich
neerlegt, die op vertrek van de bestuurder is gericht - dan de enige middelen die
de minister nog heeft het instellen van een sanctie in de bekostiging (een boete)
of de gang naar de rechter is. De leden maken zich grote zorgen over dit
voornemen. Deze leden zijn van mening dat de sanctie ten koste gaat van de
leraren en de leerlingen, terwijl het bestuur gewoon kan blijven zitten. Zij
vernemen graag een reactie op dit punt.
In zo'n geval valt te denken aan een ontslagverzoek bij de de civiele rechter. Die
mogelijkheid is echter aan strikte voorwaarden gebonden. Er moet dan sprake
zijn van financieel wanbeheer waarbij over de onrechtmatigheid van die
handelingen in redelijkheid op het moment dat deze werden verricht geen
verschil van mening kon bestaan. Als een gang naar de rechter niet haalbaar is,
behoort een bekostigingssanctie tot de mogelijkheden. Daarbij zal maatwerk
nodig zijn om de continuïteit van het onderwijs niet in gevaar te brengen.
Deze leden vragen voorts wat de concrete verwachtingen zijn ten aanzien van
het instellen van een boetesysteem in de interventieladder en hoe voorkomen
wordt dat deze boetes de kwaliteit van het onderwijs verder aantasten, terwijl
de bestuurder op zijn plaats blijft.
Dit wetsvoorstel introduceert geen boetesystematiek.
De leden van de VVD-fractie vragen waarom in het wetsvoorstel zelf onderscheid
wordt gemaakt tussen stopzetten van de bekostiging (bij bijzondere scholen) en
het echte opheffen (bij openbare scholen).
Het verschil is van juridische aard. Op grond van artikel 23 Grondwet kan
iedereen een school stichten. Wil men zo'n school voor bekostiging in
aanmerking laten komen dan zijn daar voorwaarden aan verbonden, namelijk de
voorschriften van bijvoorbeeld de WPO. Voldoet de school niet langer aan de
voorwaarden dan kan alleen de bekostiging worden beëindigd. Het is aan de
oprichter van de school om te beslissen of het wegvallen van de bekostiging ook
leidt tot opheffing van de school. Het stichten van openbare scholen gebeurt
echter door de overheid. De overheid kan zulke scholen dan ook weer sluiten
(mits er voldoende openbaar onderwijs is). Deze systematiek is overigens ook
nu reeds in de wet te vinden, zie bijvoorbeeld de artikelen 153, 157, 158 en 160
WPO).
8
92
OCW 10
W2641.NAV 47
Deze leden voegen daaraan de vraag toe in hoeverre de verwachting reëel is dat
stopzetten van de bekostiging ook in alle gevallen daadwerkelijk sluiting tot
gevolg heeft.
Gezien het grote aantal bekostigde scholen en het naar verhouding zeer geringe
aantal particuliere scholen, is het ons inziens een reële verwachting dat het
stopzetten van de bekostiging ook zal leiden tot een daadwerkelijke sluiting van
de school.
Acht de regering de kans aanwezig dat er bij bijzondere scholen alternatieve
financiële middelen zijn, mogelijk ook uit het buitenland, waardoor een school
ook na intrekking van de bekostiging open kan blijven, zo vragen deze leden.
De mogelijkheid dat anderen dan de overheid een school financieren is
aanwezig. De nu bestaande particuliere scholen zijn daarvan het bewijs. Zij
worden immers ook nu al gefinancierd door ouders. Misschien ten overvloede
merken we nog op dat ook voor particuliere scholen in de Leerplichtwet 1969
(kwaliteits)voorschriften zijn opgenomen. Als ouders hun kind de leerplicht
willen laten vervullen aan een particuliere school, dan kan dat alleen aan een
school die aan die voorwaarden voldoet. Als het niet voldoen aan minimum
leerresultaten het gevolg zou zijn van het niet hanteren van de kerndoelen, zal
de inspectie op grond van artikel 1a1, eerste lid, onderdeel a, van de
Leerplichtwet 1969 een negatief advies uitbrengen. Dat betekent dat op die
school de leerplicht niet kan worden vervuld.
De vraag van deze leden of de regering een indicatie kan geven bij hoeveel
scholen sprake zal zijn van stopzetten van de bekostiging na invoering van dit
wetsvoorstel, moeten we ontkennend beantwoorden.
De regering wil in de memorie van toelichting niet ingaan op de inhoud van
mogelijke maatregelen ter invulling van een aanwijzing, omdat dit anders geen
maatwerk zou zijn. Deze leden vragen vervolgens of de regering niet op zijn
minst een lijst kan geven van mogelijk te nemen maatregelen waaraan de
Kamer moet denken bij een aanwijzing. De leden van de SGP-fractie stellen een
vergelijkbare vraag.
Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, is het van belang om in
geval van maatregelen die voortkomen uit een bestuurlijke aanwijzing,
maatwerk te kunnen betrachten. Gezien de aard van het wanbeheer kan de
aanwijzing ook andere maatregelen inhouden dan het aansturen op ontslag van
bestuurders of de verplichting om aanvullend bijstand of expertise in te
schakelen. Al dan niet in combinatie met dit soort maatregelen kan het ook gaan
om een opdracht om interne organisatorische maatregelen te treffen die borgen
dat het wanbeheer zich niet meer voordoet, het laten verrichten van een externe
audit of het nemen van personele maatregelen indien het wanbeheer samengaat
met het ernstig disfunctioneren binnen de niet bestuurlijke geledingen van de
organisatie. Een wettelijke opsomming terzake kan de effectiviteit van de
bestuurlijke aanwijzing onbedoeld belemmeren. Daarbij komt dat een dergelijke
opsomming niet nodig is vanuit het oogpunt van rechtszekerheid. Het
wetsvoorstel stelt immers dat de maatregel proportioneel moet zijn (`evenredig
aan het doel waarvoor zij wordt gegeven'). Het betrokken bestuur kan dit ter
toetsing aan de bestuursrechter voorleggen.
De leden van de SGP-fractie vragen of de regering een overzicht kan bieden van
de gevallen waarin de afgelopen tien jaar sprake was van bestuurlijk wanbeheer,
als gedefinieerd in het voorgestelde artikel.
Een dergelijk overzicht is niet te geven omdat voor zo ver er sprake was van
bestuurlijke problemen waarbij OCW betrokken was, deze niet qua aanpak noch
qua oplossing werden benaderd op basis van de nu in dit wetsvoorstel
8
92
OCW 10
W2641.NAV 48
neergelegde limitatieve gronden van bestuurlijk wanbeheer. Een dergelijke
reconstructie is ook niet met terugwerkende kracht te geven.
Zij vragen ook welke problemen de rechtsgang bij de burgerlijke rechter in die
gevallen opleverde, waardoor een aanvullend instrumentarium nodig is. Heeft de
staat recent niet met succes een civiele procedure gevolgd tegen het bestuur
van een onderwijsinstelling, zo vragen zij.
Tot nu toe is eenmaal (en in dat geval met succes) een verzoek om ontslag
ingediend bij de rechtbank. Op dit moment is dus nog geen sprake geweest van
concrete problemen bij de rechtsgang naar de burgerlijk rechter. Hiervoor
(onder 2) is reeds ingegaan op de door de regering gevoelde behoefte om echter
ook bestuurlijk te kunnen optreden.
Getuigen de limitatief opgesomde gevallen waarin sprake is van bestuurlijk
wanbeheer niet van dermate ernstige misstanden dat een oordeel van de
rechter, in dit geval de burgerlijke rechter, nodig is voordat sancties mogen
worden getroffen, zo vragen de leden.
De gevallen getuigen naar onze mening van situaties waarin ingrijpen
noodzakelijk is. Zo'n ingreep zal in eerste instantie bestaan uit het geven van
een aanwijzing aan het betrokken bevoegd gezag. Als de aanwijzing wordt
opgevolgd en een einde komt aan het wanbeheer is dat een snellere weg dan die
via de burgerlijk rechter. Zoals reeds eerder aangegeven kan overigens de
aanwijzing ook een andere inhoud hebben dan het ontslag van een bestuurder.
Zij vragen ook hoe de regering de bekostigingsrelatie als basis meent te kunnen
gebruiken om een aanwijzingsbevoegdheid bij bestuurlijk wanbeheer in te
kunnen voeren. De leden menen dat hier een oneigenlijke vermenging van
juridische relaties optreedt.
Wij delen de opvatting van deze leden dat sprake zou zijn van een oneigenlijke
vermenging van juridische relaties niet. Van een bevoegd gezag mag worden
verwacht dat het de school op een goede wijze leidt, zeker als die school wordt
bekostigd uit publieke middelen.
6. FINANCIËLE GEVOLGEN
De leden van de VVD-fractie vragen hoe het kan dat de regering beweert dat
geen financiële gevolgen verbonden zijn aan het wetsvoorstel, terwijl het
wetsvoorstel regelt dat de bekostiging van enkele scholen stopgezet zou kunnen
worden. Heeft dit dan geen financiële consequenties, zo vernemen deze leden
graag.
De verwachting is dat van deze sanctie een preventieve werking uitgaat die er
toe leidt dat of de betrokken school in kwestie alsnog voldoende kwalitatief
herstelt of dat het betrokken bestuur zelf besluit tot opheffing van de school. In
alle gevallen zal het effect op de rijksbegroting uiterst beperkt zijn. Dit ook
omdat in het geval sluiting op grond van dit wetsvoorstel aan de orde is, er voor
wordt gezorgd dat er voor de leerlingen een passende alternatieve voorziening
is. De inverdieneffecten van een stopzetting zullen in de praktijk teniet worden
gedaan door de kosten van de alternatieve voorziening.
B. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel A, artikel II, onderdeel A, artikel III, onderdeel
A
8
92
OCW 10
W2641.NAV 49
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat in aanloop naar het
wetsvoorstel door diverse organisaties gebruik is gemaakt van de mogelijkheid
om schriftelijk commentaar te leveren. Een aantal organisaties maakt zich, nu
het definitiever wetsvoorstel voorligt, nog zorgen over de werking van artikel 23
van de Grondwet. Zo stelt de Besturenraad dat met het maken van de
leerresultaten tot een bekostigingsvoorwaarde de bemoeienis weliswaar indirect
blijft, maar de werking van artikel 23 fors wordt ingeperkt. De leden vragen de
regering toe te lichten of deze zorgen bekend zijn en op welke wijze de regering
deze zorgen weg wil nemen.
De regering is van oordeel is dat geen sprake is van een strijdigheid van artikel
23 noch dat sprake zou zijn van een forse inperking van dat artikel. Het stellen
van minimumvoorwaarden aan leerresultaten (niet het "hoe", maar het "wat")
vloeit voort uit de permanente overheidsaandacht voor het onderwijs. De
legitimiteit om in te grijpen in gevallen waarin sprake is van een ernstig of
langdurig tekortschietende kwaliteit is terug te voeren op de
verantwoordelijkheid van de overheid voor het stelsel als geheel (artikel 23,
eerste lid, Grondwet). Bovendien wordt in en bij wet helder en eenduidig
aangegeven wat de wetgever verstaat onder minimumleerresultaten.
Gecombineerd met procedurele waarborgen worden willekeur en
rechtsonzekerheid voorkomen.
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma
De Staatssecretaris van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
8
92
OCW 10
W2641.NAV 50