23-6-2009
Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (sanctiestelsel)
De Eerste Kamercommissie voor Justitie heeft op 31 oktober 2008 een
brief van de minister van Justitie ontvangen met de Kabinetsnota over
de uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel
Kabinetsnota van de Minister van Justitie d.d. 31 oktober 2008 over de
uitgangspunten bij de keuze van een sanctiestelsel (Kamerstukken
2008/2009, 31 700 VI, D)
Van: VVD-fractie (A. Broekers-Knol)
Datum: 23 juni 2009
Inbreng plenair debat
1. Mevrouw de voorzitter, tijdens onder meer de plenaire behandeling
van de wetsvoorstellen Bestuurlijke boete overlast in de openbare
ruimte en Bestuurlijke boete fout parkeren is door deze Kamer aan de
minister van Justitie een nota gevraagd om nu eens helder uiteen te
zetten welke uitgangspunten door het kabinet gehanteerd worden bij de
keuze van een sanctiestelsel. Het gaat dan om de vraag wanneer voor de
handhaving van een bepaalde wet het kabinet kiest voor
strafrechtelijke handhaving en wanneer voor bestuursrechtelijke
handhaving met de bestuurlijke boete.
Het verzoek van de Kamer werd ingegeven door de constatering dat de
bestuursrechtelijke handhaving met de bestuurlijke boete inmiddels,
sinds de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw, zo'n vlucht
heeft genomen dat het gebruik ervan nauwelijks is bij te houden en dat
er op zijn minst een visie moet zijn wanneer in een wetsvoorstel voor
het ene dan wel voor het andere sanctiestelsel wordt gekozen.
Die nota is op 31 oktober j.l. verschenen. In de nota, die zich
beperkt tot punitieve handhaving, worden de begrippen `besloten
context' en `open context' gelanceerd. Grof gezegd komt het erop neer
dat in de `besloten context' wordt gewerkt met bestuursrechtelijke
sanctionering en in de `open context' met strafrechtelijke
sanctionering.
Dat klinkt allemaal prachtig, maar hebben we er ook wat aan of moeten
we toch vaststellen dat in de nota naar een bepaald resultaat wordt
toegewerkt? Is het onderscheid wel helder en hanteerbaar? Of is het
slechts een `aanvliegroute', zoals twee ambtenaren van het ministerie
van Justitie in een artikel in het NJB van 20 maart j.l. schrijven,
waarbij alleen gemotiveerd kan worden uitgekomen op een ander
sanctiestelsel?
2. Uitgangspunt is dat in de `open context' gekozen wordt voor het
strafrecht. Desalniettemin kan in die `open context' toch ruimte
bestaan voor de bestuurlijke boete, schrijft de minister op p. 9 van
de nota. Een voorbeeld daarvan is handhaving door een
hooggespecialiseerde handhavingsorganisatie zoals de Nma en de AFM,
binnen een afgebakend domein. En zo zijn er meer voorbeelden te
noemen. Als we de nota goed lezen, is het eigenlijke, harde criterium
voor de keuze tussen strafrechtelijke handhaving of bestuurlijke
boete, de vraag of er sprake is van de mogelijkheid van
vrijheidsbeneming. Die kan namelijk alleen door de rechter worden
opgelegd, schrijft de minister op diezelfde pagina 9 van de nota. In
hun artikel "Nieuwe keuzes tussen strafrechtelijke en
bestuursrechtelijke sancties" in het NJB van 20 maart schrijven de
beide ambtenaren van het ministerie van Justitie als conclusie:
"Principiële argumenten voor het strafrechtelijke of
bestuursrechtelijke stelsel bestaan niet meer voor de sanctionering
van normen waarmee bij overtreding de rechtsorde niet dusdanig ernstig
kan worden verstoord dat vrijheidsbenemende straffen aan de orde
zijn." Is deze opvatting ook de opvatting van de minister en gaat het
dus alleen maar om doelmatigheid en doeltreffendheid bij de keuze van
een sanctiestelsel en spelen juridische en mogelijk grondwettelijke
criteria bij die keuze geen enkele rol? Is het strafrecht nog slechts
ultimum remedium en wordt voor het overige gekozen voor
bestuursrechtelijke handhaving met bestuurlijke boete? Dan is het een
creatieve bocht, met de `besloten context' versus de `open context',
om tot een bepaald resultaat te komen.
3. In dit verband is het overigens merkwaardig dat de keuze voor de
bestuurlijke boete op verschillende plaatsen in de nota en in het
antwoord van de minister op schriftelijke vragen naar aanleiding van
de nota wordt gemotiveerd met de specifieke professionaliteit van het
bestuursorgaan op een bepaald terrein. Het Openbaar Ministerie zou die
specifieke professionaliteit op een bepaald terrein niet, of niet in
voldoende mate bezitten, zo lijkt de gedachte. Die specifieke
professionaliteit vormt een stevig argument om te kiezen voor de
bestuurlijke boete. Maar wanneer het ernstiger wordt, wanneer er
bijvoorbeeld ook sprake blijkt te zijn van fraude, komt het strafrecht
weer in beeld. Kortom, voor het mindere heeft het Openbaar Ministerie
kennelijk niet voldoende professionaliteit, maar voor het meerdere
wél. Dat komt nogal tegenstrijdig over. Kan de minister dit nog eens
toelichten?
4. Namens de VVD-fractie heb ik begin dit jaar schriftelijke vragen
over de kabinetsnota gesteld. Ik heb onder meer vragen gesteld over de
transparantie voor de burger, met name transparantie voor de burger
over de vraag of bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk zal worden
gehandhaafd. De minister schrijft in zijn antwoord van 29 mei j.l. op
de vragen dat `bij voorkeur' op het niveau van de wet helderheid
verschaft dient te worden. Duale handhaving moet bij voorkeur vermeden
worden, schrijft de minister. Indien daarvan sprake is, dient dit in
de Memorie van Toelichting te worden onderbouwd. Maar, vervolgt de
minister, dit is niet altijd mogelijk en dan moet een en ander worden
uitgewerkt bij AMvB of ministeriële regeling. Hoe het in dergelijke
gevallen staat met de rolverdeling tussen bestuursorgaan en Openbaar
Ministerie, moet worden vastgelegd in afspraken, door de minister
`spelregels' genoemd, tussen bestuursorgaan en OM. Dat kan door middel
van richtlijnen van het OM en beleidsregels van het bestuursorgaan.
Is de minister niet met de leden van de VVD-fractie eens dat de keuze
tussen bestuursrechtelijke dan wel strafrechtelijke handhaving altijd
in de wet moet worden vastgelegd, juist om maximale transparantie voor
de burger te bewerkstelligen? Wat zouden de redenen kunnen zijn om dat
niet te doen? Deelt de minister de opvatting van de leden van de
VVD-fractie dat uitwerking bij AMvB nog acceptabel is, maar delegatie
naar verdere lagere regelgeving niet met het oog op de transparantie
voor de burger? "De wet voorziet in de rechtsbescherming", schrijft de
minister in zijn antwoord op p. 10. " Zowel het bestuursrecht als het
strafrecht voorziet in goede rechtsbescherming tegen het opleggen van
een geldboete." Is dat zo? Is het niet zo dat bij strafrechtelijke
handhaving in geval van verzet de betaling van de geldboete wordt
opgeschort, terwijl bij bestuursrechtelijk handhaving dat niet het
geval is? Is het niet zo dat in het bestuursrecht in de loop van de
procedure de rechtsstrijd wordt `verdicht', in beroep door de
zogenoemde `onderdelenfuik' (onderdelen van een besluit die in bezwaar
niet zijn aangevochten, kunnen niet meer worden aangevochten in de
beroepsprocedure) en in hoger beroep door de zogenoemde `grondenfuik'
(gronden die pas in hoger beroep worden ingebracht, maar
redelijkerwijs in een eerder stadium van de procedure naar voren
hadden kunnen worden gebracht, worden niet beoordeeld)? Graag een
reactie van de minister.
5. Voorzitter, in de nota komt op p. 10 de bestuurlijke
strafbeschikking aan de orde. Die bestuurlijke strafbeschikking zou
een prima mogelijkheid zijn om enerzijds strafrechtelijk te handhaven,
waarbij het bestuursorgaan bevoegd is een strafrechtelijke boete op te
leggen, terwijl tegelijkertijd het College van procureurs-generaal
richtlijnen vaststelt met het oog op de bewaking van de juridische
kwaliteit ervan. Komt de burger in verzet, dan wordt dit behandeld
door het OM en kan de zaak als een `gewone' strafzaak worden
voorgelegd aan de strafrechter. Met de leden van het CDA die daarover
schriftelijk vragen stelden, vraagt mijn fractie de minister: waarom
is niet voor die weg gekozen? Met de strafbeschikking is de
rechtseenheid gewaarborgd en is de rechtsbescherming van de burger
gewaarborgd door de strafprocesrechtelijke kaders. De minister
schrijft daarover in zijn antwoord van 29 mei j.l.: "De nota kiest
echter als centraal uitgangspunt dat in een open context
strafrechtelijke handhaving is aangewezen en dat in een besloten
context de bestuurlijke boete een passende sanctiemodaliteit is." Dit
antwoord lijkt me nauwelijks een overtuigende argumentatie: we kiezen
ervoor, dus kiezen we ervoor en niet voor andere mogelijkheden. Kan de
minister nog eens met kracht van argumenten aangeven waarom hij niet
opteert voor de strafbeschikking als enige buitengerechtelijke
afdoeningsmodaliteit? Die keuze is positief voor de rechtsbescherming
van de burger en de transparantie en consistentie van het
sanctiestelsel. Ook voor extra belasting van de rechterlijke macht
hoeft niet gevreesd te worden, want de zaken verschuiven van de
bestuursrechter naar de strafrechter.
6. Tot slot, voorzitter. Wat is de status van de nota? Zitten we nu
vast aan deze onderscheiding in `besloten context' en `open context'?
Mijn fractie gaat ervan uit dat dat niet het geval is en dat het
slechts een eerste proeve van een mogelijk onderscheid voor de keuze
tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving betreft. Kortom,
wordt vervolgd.
Wij wachten met belangstelling de beantwoording door de minister van
onze vragen en opmerkingen af.
VVD