kamerstuk.
Beantwoording vragen inzake de IOB evaluatie Sectorsteun milieu en water en impactstudie Drinkwater en sanitaire voorzieningen in Jemen (http://www.minbuza.nl:80/nl/actueel/brievenparlement,2009/07/Beantwoording-vragen-inzake-de-IOB-evaluatie-Secto.html) 03-07-2009 |
Samenvatting:
Graag bied ik u hierbij de antwoorden aan op de schriftelijke vragen gesteld
door een drietal fracties over de IOB evaluatie Sectorsteun milieu en water en
impactstudie Drinkwater en sanitaire voorzieningen in Jemen. Deze vragen werden
ingezonden op 18 april 2009 met kenmerk 31250, nr. 55.
Veel van de gestelde vragen houden verband met het vraagstuk van
effectiviteit van Ontwikkelingssamenwerking. Mede naar aanleiding van de aan de
Tweede Kamer toegezonden Resultaten Rapportage (Kamerstuk nr. 31 924 V) is
tijdens het wetgevingsoverleg van 10 juni jl. uitgebreid over dit vraagstuk met
u van gedachten gewisseld
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Antwoorden van de heer Koenders, Minister voor Ontwikkelingssamenwerking op
vragen CDA, PvdA en VVD over de IOB evaluatie Sectorsteun milieu en water en
impactstudie Drinkwater en sanitaire voorzieningen in Jemen. De vragen en
opmerkingen uit de brief zijn integraal overgenomen maar per onderwerp opgeknipt
voor de beantwoording.
Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie:
Inbreng CDA
De leden van de fractie van het CDA onderstrepen het belang van evalueren van
het beleid ten aanzien van milieu en water. Deze leden hechten sterk aan deze
sectoren als belangrijke factoren in aanpak van armoede. De toegang tot schoon
drinkwater en sanitaire voorzieningen gelden voor het CDA als basis mensenrecht,
conform het UNDP rapport van 2005. Goed dat de rol van het bedrijfsleven wordt
benadrukt en het bedrijfsleven steeds actiever wordt betrokken bij de
sectorprogramma's. Juist Nederlandse kennis en kunde op deze terreinen kunnen
van meerwaarde zijn.
De evaluatie geeft terecht aan dat in deze wat minder 'traditionele' sectoren
dan onderwijs en gezondheidszorg de samenhang van sectoren en integraal beleid
ontbreken. De IOB concludeert wel dat in totaal in zeven landen de samenhang
verbeterd is. Hoe heeft de IOB dat gemeten?
Antwoord
De IOB heeft deze bevinding vastgesteld op basis van criteria die zijn
geformuleerd in het evaluatiekader. Hierbij is gekeken naar de mate waarop
betere afstemming op nationaal niveau tot stand is gekomen. Daartoe werd de
vraag gesteld of milieu en water nu een integraal onderdeel uitmaken van het
nationale beleid en het beleid van andere ministeries. Vooral dat laatste is in
het geval van milieu erg belangrijk. Hetzelfde geldt voor het aandeel van de
uitgaven voor water en milieu op de nationale begroting. Verder is gekeken naar
de afstemming met het regionale en lokale niveau.
Vervolg inbreng CDA
Welke Terms of Reference (TOR) dienden als uitgangspunt voor de evaluatie en
op grond waarvan waren die opgesteld?
Antwoord
Een verkorte samenvatting van de Terms of Reference staat opgenomen
in bijlage 2 van het Nederlandstalig rapport. Een uitgebreidere versie van de
ToR voor zowel de milieu- als de waterstudie staat op de website van
IOB. De ToR zijn opgesteld om nader inzicht te krijgen in de
effectiviteit van de toepassing van de sectorale benadering in de milieu- en
watersector.
Vervolg inbreng CDA
Juist samenhang laat zich lastig meten, maar ook de invloed van iedere
individuele donor (hoe meten we het Nederlandse graantje in de pannenkoek, aldus
prof. Gunning bij de hoorzitting in de Tweede Kamer). Toch geven de IOB
impactstudies aan dat er wel degelijk sprake is van een specifieke Nederlandse
bijdrage aan armoedevermindering door drinkwaterprogramma's. Hoe is die
Nederlandse inzet gemeten? Op welke wijze kan de impact van de specifieke inzet
van Nederland worden nagegaan? En betekent dit nu navolging van andere donoren?
Of ontstaat juist het beeld dat Nederland het toch al zo goed doet dat andere
donoren rustig achterover kunnen leunen? Kan de minister ook aangeven waar de
verschillen liggen met andere donoren ten aanzien van effectiviteit?
Antwoord
De impactstudie van steun aan rurale drinkwater en sanitaire voorzieningen in
Jemen betreft een door Nederland gefinancierd langdurig project in twee
provincies (governorates). Hieraan werd niet bijgedragen door andere
donoren. Naast de Nederlandse financiële bijdrage en verleende technische
assistentie wordt wel bijgedragen door de gebruikers aan de investerings- en
beheerskosten van de voorzieningen. Ook draagt de Jemenitische overheid bij aan
de uitvoering van het project. De door dit project ontwikkelde aanpak is thans
in belangrijke mate nationaal beleid geworden vanwege het succes ervan.
De impact analyse is gebaseerd op een vergelijking van veranderingen in
variabelen die effecten meten, zoals het voorkomen van ziektes in huishoudens
mét en huishoudens zonder toegang tot de voorzieningen. Hiermee is de impact op
de levensomstandigheden nagegaan.
De impactstudie in Jemen is afgerond met een workshop in de hoofdstad Sana'a
waaraan ook andere donoren hebben deelgenomen. In navolging van de impactstudie
van IOB wordt thans een vergelijkbare studie over drinkwater en sanitaire
voorzieningen in stedelijke gebieden door de Duitse ontwikkelingsbank KfW
(Kreditanstalt für Wiederaufbau) uitgevoerd. Andere donoren pikken de aanpak dus
op en leunen niet rustig achterover. Daarvoor is de omvang van de
waterproblematiek in Jemen te groot. In de watersector is een breed
sectorprogramma in voorbereiding dat ondersteund zal worden door de Jemenitische
overheid, Duitsland, de Wereldbank en Nederland.
In het rapport over de impactstudie is de inzet van de belangrijkste andere
donoren kort beschreven maar de effecten van door andere donoren gesteunde
programma's zijn niet onderzocht door IOB. Deze kunnen dus niet met het door
Nederland gesteunde project worden vergeleken.
Vervolg inbreng CDA
Er wordt gesproken van nieuwe samenwerkingsvormen tussen donor en centrale
overheid. Wat houden die in? In welk kader moeten we die zien? En wat betekent
dit voor de andere donoren?
Antwoord
Ondersteuning van de milieu- en watersector in partnerlanden vindt bij
voorkeur plaats via de sectorale benadering. Dit houdt in dat er tussen de
ontvangende overheid en donoren die actief zijn in de sector, een
samenwerkingskader bestaat met duidelijkheid over de te bereiken resultaten,
taken en verantwoordelijkheden. De sectorale benadering fungeert daarmee als
organiserend principe onder leiding van de ontvangende overheid. Er wordt een
beleids- en uitgavenprogramma ondersteund en er is overeenstemming over een
gemeenschappelijke benadering van de sector.
Het nieuwe aan de samenwerkingsvorm is dat de sectorale benadering niet
alleen samenwerking van overheid tot overheid (een bevinding van IOB), maar ook
die met andere actoren moet betreffen. Bij de sectorale benadering wordt nu ook
het belang erkend van betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en het
bedrijfsleven bij de ontwikkeling van de sector. Tevens wordt recent sterker de
nadruk gelegd op domestic accountability, dwz het afleggen van
verantwoording over de dienstverlening aan de eigen bevolking en de eigen
achterban. De sectorale benadering is gebaseerd op een gedegen analyse van de
sector waaruit blijkt op welke gebieden ondersteuning (bijvoorbeeld
beleidsmatig, technisch, organisatorisch, begrotingstechnisch) nodig is. Deze
analyse resulteert bij voorkeur in gezamenlijk (met andere donoren) gegeven
steun aan de sectorstrategie van het partnerland. De steun kan dan gegeven
worden via op elkaar afgestemde projecten, of vormen van begrotingssteun. De
samenstelling van de mix van modaliteiten is enerzijds afhankelijk van de
knelpunten in de sector en daarmee de keuze voor meest effectieve vorm.
Anderzijds hangt deze af van de noodzaak om ongewilde effecten van gekozen
hulpvormen te mitigeren.
In landen waar de sectorale benadering al enige tijd wordt toegepast is er
geleidelijk aan een toegenomen afstemming gekomen met de nationale procedures
van het ontvangende land en harmonisatie in werkwijzen tussen donoren. Ook heeft
resultaatmeting - op centraal en decentraal niveau - meer dr de aandacht gekregen.
Donoren en overheden maken hierover afspraken en er vindt regelmatig overleg
plaats over het bereiken van de sector doelstellingen. Ook van donoren wordt
verwacht dat zij zich aan gemaakte afspraken houden en geen geïsoleerde
activiteiten ondernemen. Dit alles is in de geest van de Parijse agenda voor
harmonisatie en alignment.
Vervolg inbreng CDA
De leden van de fractie van het CDA onderstrepen het belang van speciale
focus op vrouwen ten aanzien van water en milieu. In hoeverre zijn vrouwen
betrokken bij de evaluatie door de IOB?
Antwoord
In de landenstudies die zijn uitgevoerd voor de evaluatie sectorsteun in
milieu en water is de vraag of het beleid voldoende rekening houdt met de
vooraanstaande rol van vrouwen, bijvoorbeeld bij de aanleg en het onderhoud van
drinkwatervoorzieningen, onvoldoende geadresseerd. De IOB beschouwt dit als een
tekortkoming van de evaluatiestudie.
Betreffende de impactevaluatie in Jemen is het onderzoek uitgevoerd in
samenwerking met de Jemenitische vrouwenorganisatie SOUL (Yemen Society for
the Development of Women and Children) die verantwoordelijk was voor de
lokale survey, rapportages van commentaar heeft voorzien én heeft
deelgenomen aan een workshop over de bevindingen van de studie. In de IOB
impactevaluatie zijn effecten op betrokkenheid en levensomstandigheden van
vrouwen onderzocht. Naast de lokale survey zijn hiertoe zgn. Focus
Group Discussions met vrouwen uit lokale gemeenschappen gehouden.
Vervolg inbreng CDA
Goed dat er op het gebied van drinkwater en sanitatie voortgang geboekt is.
Wat betekent dit voor de focus op watervoorzieningen (irrigatie etcetera) in het
landbouwbeleid of breder, op het platteland? Voor de leden van de CDA-fractie
geldt dat het niet alleen om de grote steden moet gaan.
Antwoord
Investeringen in drinkwater en sanitatie vinden niet alleen plaats in de
steden maar voor het overgrote deel in plattelandsgebieden. De MDG
(Millennium Development Goals) resultaten op het gebied van water en
sanitatie blijven namelijk juist in de plattelandsgebieden achter bij de
gestelde doelen.
In een aantal partnerlanden ondersteunt Nederland bovendien programma's op
het gebied van integraal waterbeheer inclusief irrigatie,
overstromingsbescherming, kustbeheer en rivierbeheer, alle van belang voor de
agrarische sector. Deze landen zijn onder andere Bangladesh, Egypte, Indonesië,
Jemen, Mali, Mozambique, Tanzania en Vietnam. Het kabinet heeft daarnaast het
voornemen (in het kader van de Kabinetsagenda Duurzame Ontwikkeling en het
Nationale Water Plan) om in een vijftal deltalanden (Bangladesh, Egypte,
Indonesië, Mozambique, Vietnam) lange termijn en brede samenwerkingsrelaties
tussen Nederland en deze landen op te bouwen.
Vervolg inbreng CDA
Voor wat betreft de situatie in Jemen is er sprake van enige teleurstelling
op institutioneel vlak. Goed dat de minister zich gaat inzetten op verbetering
op dit terrein en gaat werken aan consensus. Maar bestaat er consensus over het
doel en de vorm van de te ontwikkelen institutionele ontwikkelingsstrategie voor
de sector? Waar denkt de minister precies aan, aan het betrekken van instituten
in donorlanden?
Antwoord
Ik blijf mij in Jemen inderdaad inzetten voor een door de internationale
donorgemeenschap en de overheid van Jemen onderschreven gezamenlijke
institutionele ontwikkelingsstrategie. Zo is de afgelopen maand gewerkt aan een
gezamenlijk Water Sector Support Programme (WSSP) waarbij naast
Nederland, de Wereldbank en Duitsland zullen deelnemen.
De doelstelling en de strategie voor de watersector in Jemen zijn in 2005
vastgelegd in het National Water Sector Strategy Investment Programme
2005-2009 (NWSSIP). De consensus waaraan nu wordt gewerkt spitst zich toe
op een gezamenlijke strategie - gebaseerd op het NWSSIP - in samenwerking met de
overheid van Jemen, de Wereldbank, het Duitse BMZ/KfW/GTZ en Britse DFID, de
belangrijkste donoren in de watersector.
Tot op heden voerden de Wereldbank en de grote donoren hun projecten en
programma's uit via parallelle structuren terwijl Nederland zich hield aan het
in het partnerland gehanteerde systeem (regels en procedures). Nederland heeft
het initiatief genomen om consensus tussen alle partners te bereiken over het
doel en de vorm van een gezamenlijke ontwikkelingsstrategie.
Dit heeft geleid tot het samenbrengen van bovengenoemde partijen in het WSSP.
Hierin committeren bovengenoemde partijen zich om in nauwe samenwerking dit
programma uit te voeren. Belangrijke aspecten van het programma zijn het volgen
en versterken van het landseigen systeem voor water en het versterken van lokale
instituties om zelfstandig de uitvoering van de ontwikkelingsstrategie voor hun
rekening te nemen. Verder is een belangrijk onderdeel dat er aandacht is voor
duurzaamheid van de interventies en het monitoren hiervan.
Vergelijkbare instellingen in donorlanden kunnen een belangrijke rol spelen
bij het versterken van instellingen in de partnerlanden. Zo wordt op het gebied
van integraal waterbeheer de samenwerking bevorderd tussen (Nederlandse)
waterschappen, overheidsorganisaties en kennisinstellingen met soortgelijke
instellingen (o.a. in Bangladesh).
Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie:
Inbreng PvdA
De leden van de fractie van de Partij van de Arbeid hebben met belangstelling
kennis genomen van het rapport 'Sectorsteun in Milieu en Water, een evaluatie
van de toepassing van de Sectorale Benadering in de bilaterale hulp in milieu en
water' en de beleidsreactie van de minister. De leden van deze fractie hebben
een aantal vragen en opmerkingen.
De leden van de fractie van de PvdA delen de mening van het kabinet dat
milieu en water belangrijke thema's zijn in de Nederlandse
ontwikkelingssamenwerking. Het zijn vaak de allerarmsten die geconfronteerd
worden met milieuproblemen en tekort aan schoon water en hygiënische
voorzieningen. Daarnaast heeft Nederland veel expertise op het terrein van
waterbeheer, drinkwatervoorziening en milieubescherming. Ook zijn milieu en
water onlosmakelijk verbonden met landbouw en rurale ontwikkeling, een ander
belangrijk thema in de (Nederlandse) ontwikkelingssamenwerking.
De leden van de fractie van de PvdA vinden het positief dat blijkt dat een
aantal IOB-bevindingen die al eerder gedaan waren, invloed hebben gehad op de
uitvoering van de sectorale benadering in de milieu- en watersectoren. De leden
van deze fractie zijn van mening dat het goed is dat ownership en afstemming met
partnerlanden en met donoren als uitgangspunten voor het sectorale beleid zijn
genomen. Als de ontvangende overheid verantwoordelijkheid voor de sector neemt,
kan dit een belangrijke bijdrage leveren aan armoedevermindering en
capaciteitsopbouw. Het is daarbij wel van groot belang dat de ontvangende
overheid goed gecontroleerd wordt, en rekenschap aflegt aan Parlement en
Rekenkamer. Het gebruik van de zogenaamde 'track records' kan een goed beeld
geven of de benodigde instituties in het ontvangende land de vereiste kwaliteit
hebben.
De minister geeft aan dat moet worden getoetst of het verleende vertrouwen
gerechtvaardigd is. De leden van de fractie van de PvdA vragen zich op welke
wijze dit gedaan wordt.
Antwoord
Voor de toetsing worden diverse activiteiten ondernomen. Begrotingssteun
wordt zoals bekend gegeven op basis van een jaarlijks plaatsvindende analyse
(track record) van de kwaliteit van beleid, bestuur en openbare financiën van de
ontvangende overheid. Daarbij wordt er zowel teruggekeken naar de uitvoering van
beleid, als vooruitgekeken naar wat de plannen zijn en naar de bereidheid om
deze daadwerkelijk uit te voeren. Bovendien worden er - met andere donoren -
afspraken gemaakt met de overheid over de geplande en gewenste uitvoering. Deze
afspraken worden vastgelegd (bijvoorbeeld in Performance Assessment
Frameworks) en op zijn minst jaarlijks besproken tijdens zgn.
reviews. Voortgang en al dan niet geboekte resultaten geven een goede
indicatie van de politieke wil om plannen uit te voeren.
Tenslotte wordt - als onderdeel van het reguliere diplomatieke en OOS werk -
voeling gehouden met de politieke ontwikkelingen in een land, waartoe een breed
netwerk wordt onderhouden met diverse overheids - en (niet) overheidsactoren.
Dit gebeurt samen met andere donoren. Op basis van dit alles wordt een
inschatting gemaakt van het in de overheid gestelde vertrouwen voor het verlenen
van (sectorale) begrotingssteun. Ik merk hierbij overigens op dat
begrotingssteun slechts één van de wijzen van hulpverlening is. Er is -zeker in
multidonor verband- eigenlijk altijd sprake van een combinatie van verschillende
hulpvormen. Dit vloeit voort uit het feit dat problemen veelsoortig zijn en
meestal meer dan één benadering vergen en omdat met een combinatie van
hulpvormen ongewilde effecten beter kunnen worden gemitigeerd dan met eenzijdige
hulpvormen. Zoals eerder aangegeven aan Uw Kamer ga ik uit van het belang van
een combinatie van hulpmodaliteiten.
Vervolg inbreng PvdA
De IOB concludeert dat de toepassing van de sectorale benadering in het
merendeel van de partnerlanden geholpen heeft om op centraal regeringsniveau
aansturing en bestuur van de sector te versterken. De leden van deze fractie
zijn blij met deze conclusie.
De leden van de fractie van de PvdA vinden het van groot belang dat naast
donorharmonisatie ook zo veel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij bestaande
programma's van de Aziatische Ontwikkelingsbank en de Wereldbank. Hoe kijkt de
minister hier tegenaan en hoe groot is de bijdrage van Nederland aan dit soort
programma's?
Antwoord
Ik deel de visie van de PvdA-fractieleden dat zoveel mogelijk aansluiting
moet worden gezocht bij bestaande programma's van de Aziatische
Ontwikkelingsbank en de Wereldbank. Overigens geldt ook, dat Nederland vooral
bijdraagt aan die programma's, die aansluiten bij de Nederlandse prioriteiten op
het terrein van milieu en water. Niet alleen door financiering van bepaalde
programma's, maar ook door een actieve inbreng in de Raad van Bewindvoerders
beoogt Nederland de nieuwe Environment Strategy, die momenteel binnen
de Wereldbank ontwikkeld wordt, te versterken en waar nodig bij te sturen.
Nederland heeft na het tweede Wereld Water Forum in Den Haag (maart 2000)
besloten zgn. waterfondsen te ondersteunen bij de Wereldbank en regionale
ontwikkelingsbanken (Aziatische Ontwikkelingsbank, Afrikaanse Ontwikkelingsbank
en Interamerikaanse Ontwikkelingsbank). Deze waterfondsen zijn opgericht om de
implementatie van het (nieuwe) waterbeleid van de verschillende banken te
ondersteunen. Uit deze fondsen worden activiteiten gefinancierd, die de
capaciteit op het gebied van geïntegreerd waterbeheer in de banken en de
lidstaten versterken. Ook kunnen de lidstaten ondersteuning ontvangen voor
hervormingen in de nationale watersector en opstelling van plannen voor
geïntegreerd waterbeheer. De Wereldbank en Aziatische Ontwikkelingsbank
ontvangen een jaarlijkse bijdrage van US$ 5 miljoen, terwijl de andere banken
respectievelijk US$ 10 en US$ 5 miljoen hebben ontvangen voor een ondersteuning
van 5 jaar. De bedoelde waterfondsen zijn alle als multi-donor fondsen opgezet
en in het geval van de Wereldbank, Aziatische Ontwikkelingsbank en Afrikaanse
Ontwikkelingsbank hebben ook andere donoren bijgedragen, respectievelijk DFID,
Noorwegen, Canada en Denemarken
Naast deze waterfondsen participeert Nederland als grootste donor (US$ 38
miljoen) in het Nile Basin Initiative (NBI), dat een duurzame
sociaal-economische ontwikkeling door het verantwoord gebruik van de baten
(voordelen) van het Nijlwater nastreeft. In de afgelopen 10 jaar hebben
gemeenschappelijke grensoverschrijdende programma's in het stroomgebied van de
Nijl én een politiek proces de voorwaarden geschapen voor een gemeenschappelijk
toekomstig beheer van het Nijlwater. De door Nederland beschikbaar gestelde
fondsen worden in een multi-donor trusfund gestort bij de Wereldbank, die als
facilitator voor het initiatief optreedt. Naast Nederland draagt nog een tiental
andere donoren bij aan het NBI tot een totaal bedrag van ongeveer US$ 180
miljoen.
Op bilateraal niveau zoekt Nederland aansluiting bij overige donoren en met
name ook de Internationale Financiële Instellingen. Juist op deze wijze is het
mogelijk de specifieke ervaring van Nederland op gebieden als armoedestrijding,
gender, kust- en rivierbeheer in te brengen in grootschalige programma's welke
door deze instellingen worden gefinancierd. Een voorbeeld daarvan is het
programma in Bangladesh. Nederland co-financiert hier met de Aziatische
Ontwikkelingsbank het Small Scale Water Sector Development programme
dat gericht is op waterbeheer op het niveau van de gedecentraliseerde overheid.
Bij de ontwikkeling van dit programma is Nederlandse expertise van het IHE Delft
en Nederlandse ervaring met waterbeheer in Bangladesh van groot belang geweest.
Bij de ontwikkeling van het programma voor hervorming van de watersector en het
kustontwikkelingsprogramma, waar de Wereldbank de voornaamste buitenlandse donor
is, wordt voortgebouwd op de ervaringen van het Nederlandse programma op dit
gebied.
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie:
Inbreng VVD
Zoals bekend hebben de leden van de fractie van de VVD grote moeite met
begrotingssteun, zowel algemeen als sectoraal. Zij hebben daarvoor de volgende
argumenten: 1. begrotingssteun aan samenlevingen met beperkte toegang ('limited
access societies', de term is van Douglas North c.s.) versterkt de
patroon-cliënt netwerken en heeft daardoor een machtsbestendigende werking; 2.
begrotingssteun vermindert de noodzaak tot belastingheffing, 'no taxation no
representation', en ondermijnt daarmee democratisering; 3. begrotingssteun
draagt in hoge mate bij tot hulpverslaving; 4. er is nog steeds geen
wetenschappelijk bewijs dat begrotingssteun meer economische groei genereert dan
de oude projectsteun.
Vandaar de volgende vragen van de leden van de fractie van de VVD:
1. In de zeven landen waar Nederland de sectorale benadering toepast,
kenmerkt de Nederlandse steun aan de milieu- en watersectoren zich door een
grote bereidheid om de hulp af te stemmen op het nationale beleid en via het
nationale begrotingssysteem te laten verlopen. Op grond van welk
wetenschappelijk onderzoek is nu eigenlijk de conclusie getrokken dat
begrotingssteun effectiever is dan de oude projectsteun?
Antwoord
Betrouwbare wetenschappelijke kwantitatieve studies over de effectiviteit van
begrotingssteun ten opzichte van andere modaliteiten zijn nog beperkt. Het
blijkt altijd lastig om een goed model te ontwerpen waarin de effectiviteit van
de verschillende hulpvormen op de juiste wijze wordt gemeten. In meer algemene
zin is ten aanzien van het meten van de effecten van de hulp voortgang geboekt
zoals ik onlangs heb laten zien met de Resultaten Rapportage. De jaren 80 hebben
ons echter geleerd dat behaalde resultaten in projecten niet konden worden
opgeschaald omdat de voorwaarden daarvoor in de beleidsomgeving op macro niveau
ontbraken. Projecten werden daardoor vooral afhankelijk van specifiek daarvoor
ingerichte voorzieningen die slechts konden bestaan dankzij donoren. Een goed
voorbeeld daarvan zijn de zgn. Project Implementation/Co-ordination
Units. Dit waren parallelle structuren die na afloop van het project
ophielden te bestaan en niet tot duurzame resultaten leidden. Als reactie hierop
kwam vervolgens (jaren 90) de nadruk sterk te liggen op het creëren van een
beleidsomgeving op macro niveau. Structurele aanpassingsprogramma's zijn daarbij
bij uitstek symbool van, met grote aandacht voor administratief en later
politiek bestuur. Maar deze programma's bleken onvoldoende in staat om concrete
resultaten voor armen te realiseren.
In antwoord op het bovenstaande is eind jaren 90 de sectorale benadering
ontstaan: een werkwijze waarbij planning op macro niveau wordt verbonden met
uitvoering op sectorniveau in een samenspel van publieke en private donoren,
maatschappelijke organisaties en het -vooral lokale - bedrijfslevenn. Deze zgn
multi-stakeholder benadering komt niet vanzelf tot stand maar kost
tijd, zoals de IOB evaluaties ook aantonen. Het huidige beleid legt daarbij meer
de nadruk op de politieke invalshoek, namelijk de kwaliteit van bestuur, de rol
van lokale spelers en het afleggen van verantwoording.
Deze ontwikkelingen in aanpak gedurende de afgelopen decennia beogen de
effectiviteit van hulp te optimaliseren en aan te passen aan de veranderende
omstandigheden. Inclusiviteit staat daarbij centraal: het toegankelijk maken van
besluitvorming voor de diverse belanghebbenden bij ontwikkeling, waaronder
armen, hetgeen ook door North c.s. wordt geschetst. De sectorale benadering is
daarmee dan ook een politiek programma: het dwingt ontvangende overheden
inclusiever te opereren onder druk van de achterban, bijvoorbeeld van
maatschappelijke organisaties en bedrijven. Deze laatste kunnen niet alleen via
projecten worden ondersteund. Dit vergt ook een meer fundamentele benadering om
via begrotingssteun de inclusiviteit te bevorderen. De sectorale benadering is
dus het organiserend principe met als componenten begrotingssteun -" als het kan
- en andere samenwerkingsvormen als projecten, gezamenlijke evaluatties, analyses
en een gezamenlijke dialoog. Het is overigens niet zo dat in een land alleen
begrotingssteun wordt gegeven, het gaat uitdrukkelijk om een mix van
modaliteiten, waaronder ook projectsteun.
Over de effectiviteit van begrotingssteun in kwalitatieve termen nog het
volgende. Gegeven de juiste omstandigheden kan begrotingssteun een relatief
effectief middel zijn om armoede te bestrijden. Dit blijkt onder andere uit de
op initiatief van het OESO/DAC (Development Assistance Committee) uitgevoerde
Joint Evaluation of General Budget Support 1994-2004 (IDD and
Associates, 2006). Daarin wordt de toegevoegde waarde van begrotingssteun ten
opzichte van andere modaliteiten aangegeven: begrotingssteun draagt bij aan
coherentie, harmonisatie en alignment. Dit is precies waar de kritiek
op projecthulp zich op richt: louter projecthulp leidt tot geïsoleerde en
gefragmenteerde activiteiten die niet per definitie bijdragen aan de realisatie
van de ontwikkelingsstrategie zoals door de overheid in overleg is opgesteld.
Vervolg inbreng VVD
2. Bent U het met deze leden eens dat het probleem van de 'fungibility'
(verwisselbaarheid) zowel bij projectsteun als bij begrotingssteun speelt?
Antwoord
Ja
Vervolg inbreng VVD
3. Hoe denkt de regering te kunnen ontsnappen aan het dilemma dat sectorale
begrotingssteun met al zijn goede bedoelingen de prikkel vermindert om belasting
te heffen en derhalve democratisering ondermijnt?
Antwoord
Sectorale begrotingssteun wordt alleen gegeven aan landen die hun openbare
financiën relatief op orde hebben, dat wil zeggen waar de planning en aanwending
van de begroting op een inzichtelijke, effectieve en rechtmatige wijze
geschiedt. Overheden die deze steun ontvangen hebben derhalve belang bij een
continuering van de belastingheffing omdat zij hiermee naar de eigen bevolking
en internationale donoren aantonen dat zij er naar streven de nationale
begroting ook op termijn op orde te houden.
De relatieve lage belastinginkomsten van overheden in partnerlanden worden
veroorzaakt door vele factoren. Zo ontbreekt de capaciteit om tot directe
inkomstenbelastingen over te gaan. BTW is een vaak toegepaste en aantrekkelijke
vorm, maar kent zijn grenzen in omvang. Voorheen populaire vormen als
exportbelastingen zijn grotendeels afgeschaft om concurrentievermogen op
exportmarkten te kunnen versterken. Voorts is de koopkracht van de bevolking
gering, hetgeen scherpe grenzen stelt aan de hoogte van op te leggen
belastingen. Niettemin laten veel landen een stijgend percentage belastingen als
bron van inkomsten voor de staat zien. Het is een ervaringsfeit dat belastingen
slechts geleidelijk aan verhoogd kunnen worden. Dat neemt niet weg dat het feit
dat hulp wordt ontvangen geen aanleiding kan zijn voor een mindere inzet op
belastinginning. De Joint Evaluation of General Budget Support
1994-2004 vond geen aanwijzing dat begrotingssteun op de korte termijn
had geleid tot een reductie in eigen inkomsten van de overheid.
Meer aandacht voor belastingheffing is één van de belangrijke onderdelen van
mijn moderniseringsagenda. Het draagt ertoe bij dat landen op eigen benen kunnen
staan en het heeft een positieve uitwerking op democratisering door het
versterken van verantwoordingsrelaties tussen staat en samenleving.
Begrotingssteun kan ook een positieve bijdrage leveren aan het vergroten van de
eigen inkomsten. De houtsector in Ghana is een voorbeeld van het aanwenden van
sectorale begrotingssteun om de belastingdiscipline en belastinginkomsten te
vergroten. In dit land is er beleid gericht op belastingverhoging, naast een
controle op de doelgerichter en effectieve besteding hiervan.
Het onthouden van begrotingssteun zie ik niet als oplossing voor
hulpafhankelijk. Belangrijker is het om, zoals eerder gezegd, te investeren in
het vergroten van de belastingbasis zodat de eigen inkomsten van de overheid
toenemen.
Vervolg inbreng VVD
De leden van de fractie van de VVD stellen bovendien vast dat de evaluaties
uitwijzen dat er grote problemen zijn op het niveau van de uitvoering. Deze
leden zijn van mening dat dit verschijnsel in belangrijke mate verklaard zou
kunnen worden door de mechanismen die werken in een samenleving met beperkte
toegang. Vandaar twee vragen: Hoe denkt de minister sectorale begrotingssteun
meer te gaan richten op het uitvoeringsniveau? Hoe komt het dat de regeringen
van ontvangende landen kennelijk niet altijd geïnteresseerd waren in
uitvoeringsproblemen? Hangt dit samen met het feit dat we hier soms te maken
hebben met limited access societies (Douglas North) waar de elite meer bezig is
met geweldsreductie via patroon cliënt netwerken in plaats van met ontwikkeling?
Antwoord
De sectorale benadering heeft zich in eerste instantie vooral op centraal
niveau afgespeeld en was gericht op institutionele versterking en
capaciteitsopbouw,
voorwaarden voor armoedebestrijding op de middellange en lange termijn. Dit
heeft enige tijd gevergd en de evaluatie constateert dat tijdens dit proces het
verbeteren van de uitvoering aanvankelijk te weinig aandacht kreeg van donoren.
Dit is de afgelopen jaren gerepareerd. Thans worden ook lokale autoriteiten en
maatschappelijke organisaties ondersteund. In de landen waar sectorale
begrotingssteun wordt gegeven worden eveneens projecten ondersteund die zijn
gericht op een verbeterde dienstverlening. Deze worden via maatschappelijke
organisaties, lokale overheden en het bedrijfsleven ondernomen, zoals
bijvoorbeeld in Jemen, Benin en Senegal.
Het principe van de sectorale benadering is dat donoren zich niet moeten
bezighouden met dienstverlening - dit is de verantwoordelijkheid van de
instanties in de partnerlanden - maar met de randvoorwaarden en de
uitvoeringscapaciteit waaronder deze dienstverlening tot stand komt, inclusief
de noodzaak voor accountability. Als donoren de dienstverlening overnemen door
het uitvoeren van projecten, wordt het rent seeking actors (zie North
c.s.) alleen maar makkelijk gemaakt om achterover te leunen en van de projecten
te profiteren. De sectorale benadering benoemt en legt de verantwoordelijkheid
voor ontwikkeling waar ze moet liggen: bij de verantwoordelijke instanties in
het land zelf.
Vervolg inbreng VVD
De leden van de fractie van de VVD hechten veel waarde aan onafhankelijke
beleidsevaluatie hetgeen helaas door deze minister voor
Ontwikkelingssamenwerking is afgewezen. Uit de evaluatie blijkt nu dat zelfs
afhankelijke beleidsevaluatie naar de achtergrond is verdwenen: Hoe is het
mogelijk dat het monitoren van resultaten naar de achtergrond verdween en beleid
en bestuur centraal kwam te staan?
Antwoord
Voor duurzame armoedebestrijding zijn goed beleid en bestuur noodzakelijke,
maar geen voldoende voorwaarden, zo is gebleken. Aan het verbeteren van de
monitoring van resultaten is de afgelopen jaren veel aandacht geschonken, zowel
via capaciteitsversterking van lokale autoriteiten en maatschappelijke
organisaties in de partnerlanden als via aanscherping van de resultaatfocus in
het eigen planning-, monitoring- en evaluatie instrumentarium van het
ministerie.
Voorbeelden hiervan zijn o.a. de meerjarige strategische plannen, sectorale
track records en de resultatenrapportage, waar gebruik gemaakt wordt van
resultaatketens.
Het monitoren van resultaten staat dus nog steeds centraal. De door IOB
uitgebrachte evaluaties over de toepassing van de sectorale benadering zijn
bewijs van het feit dat het ministerie volop aandacht geeft aan evaluaties. Ten
aanzien van de onafhankelijkheid van deze evaluaties zijn met de Kamer afspraken
gemaakt, die volledig worden nagekomen.
Vervolg inbreng VVD
In de IOB-evaluatie sectorsteun in milieu en water wordt op pagina 144
gesteld dat in de meeste landen de invoering van sectorale behandeling nog maar
zeer recent is waardoor het in die landen nog niet mogelijk is om een verband
tussen de toepassing ervan en resultaten vast te kunnen stellen. Waarom is het
niet mogelijk om na drie jaar te meten of de sector is versterkt en tot betere
voorwaarden voor effectieve dienstverlening heeft geleid?
Antwoord
Alleen in Mozambique en Senegal is de toepassing van de sectorale benadering
reeds langere tijd gaande: in Mozambique vanaf 1999 en in Senegal vanaf 2002. In
beide landenstudies worden dan ook conclusies getrokken over de effectiviteit
van de sectorsteun en kritische opmerkingen gemaakt over de resultaten op
uitvoeringsniveau. Voor Benin is vastgesteld dat er goede aanzetten zijn gegeven
voor effectiever beleid en dat het aantal watervoorzieningen is uitgebreid. Maar
om vast te stellen of dat ook in de dorpen leidt tot meer en beter watergebruik
en om de dataverzameling daarvoor op orde te krijgen is meer tijd nodig. Voor
zowel Mozambique als Benin heeft IOB nu gepland in 2010 een impactonderzoek uit
te voeren.
Vervolg inbreng VVD
Op pagina 149 van dezelfde evaluatie wordt gesteld dat het tot nadenken stemt
dat het meten van operationele resultaten nauwelijks aandacht heeft gekregen in
de verschillende programma's. Hoe is het toch mogelijk dat er nauwelijks
aandacht is voor resultaatgerichte monitoren of evaluatie terwijl de Kamer daar
toch keer op keer op aandringt?
Antwoord
Ten tijde van de invoering van de sectorale benadering heeft het meten van
operationele resultaten soms onvoldoende aandacht gekregen, maar in dit manco
wordt de afgelopen jaren voorzien, onder meer door het versterken van lokale
autoriteiten en maatschappelijke organisaties. Capaciteitsversterking op het
gebied van monitoring en resultaatmeting is daar een expliciet onderdeel van.
Juist de MDG's en de specifieke doelen voor water en sanitatie vormen daarbij
een drijvende kracht om monitoring van concrete resultaten te versterken.
Wereldwijd gebeurt dit door het Joint Monitoring Programme (JMP)van WHO
en UNICEF dat de voorgang bij het realiseren van de MDG-doelen voor water en
sanitatie iedere twee jaar in kaart brengt. Het JMP ondersteunt daarbij ook de
individuele landen bij het verbeteren van hun capaciteit voor monitoring.
Vervolg inbreng VVD
De leden van de fractie van de VVD waren al kritisch over sectorale
begrotingssteun, de evaluaties die nu voor ons liggen versterken dit beeld
alleen maar. De IOB pleit zelfs voor meer projectsteun vandaar de volgende
vraag: De IOB houdt op pagina 150 een pleidooi om naast sectorale steun ook
projecten te blijven steunen. Neemt U die aanbeveling over?
Antwoord
Zoals in eerdere beleidsreacties over de sectorale benadering is aangegeven
is er geen sprake van een blauwdruk aanpak die in ieder land toepasbaar is. Er
wordt al naar gelang de situatie hierom vraagt een mix van hulpvormen toegepast,
hetgeen betekent dat diverse hulpmodaliteiten - waaronder ook projecten -- worden
gebruikt.
Vervolg inbreng VVD
De leden van de fractie van de VVD achten het buitengewoon lastig om van
buitenaf instituties te versterken. In samenlevingen waar de elite de toegang
tot de staatsopbrengsten gesloten houden, vallen pogingen om instituties te
versterken niet in vruchtbare aarde. Dit is niet alleen een academische
opmerking. De IOB-evaluatie rapporteert zelfs institutionele erosie terwijl ons
beleid juist was gericht op een versterking ervan. Vandaar de volgende vraag: De
IOB-evaluatie over Jemen komt tot een merkwaardige conclusie. Het Nederlandse
beleid is gericht op de versterking van institutionele ontwikkeling, maar
tegelijkertijd wordt er institutionele erosie gerapporteerd. Hoe vallen deze
twee zaken te rijmen?
Antwoord
Zoals het IOB rapport aangeeft zijn institutionele kwesties cruciaal voor het
opzetten van duurzame rurale drinkwatervoorzieningen. Het institutionele
spectrum is breed en omvat veel, zoals gebruikers, lokale gemeenschappen,
meerdere ministeries en ook andere donoren, die verschillend omgaan met
institutionele kwesties. Zoals de studie aangeeft is de voortgang om tot
institutionele duurzaamheid te komen niettemin aanzienlijk geweest.
Het Nederlandse programma is er daarbij goed in geslaagd, zo constateert IOB,
om de gebruikers en lokale gemeenschappen verantwoordelijkheid te laten nemen
voor de drinkwatervoorzieningen. Dit was mogelijk door de participatieve
benadering van het project en de opbouw van administratieve en technische
capaciteit bij de lokale gebruikerorganisaties voor het dagelijks beheer.
IOB concludeert daarbij evenwel als leerpunt dat de lokale
beheersorganisaties nog onvoldoende capaciteit hebben en nog steeds bijscholing
en externe advisering van de kant van de overheid nodig hebben. Als deze
ondersteuning wegvalt zullen lokale organisaties door natuurlijk verloop van de
leden langzamerhand onvoldoende capaciteit voor hun goed functioneren hebben.
IOB spreekt in deze zin van institutionele erosie. Beide conclusies spreken
elkaar dus niet tegen maar onderstrepen het belang van het waarborgen van lange
termijn duurzaamheid en de rol van de overheid daarbij.
Vervolg inbreng VVD
Samenvattend: de leden van de fractie van de VVD vrezen dat het
ontwikkelingsbeleid van de regering in een crisis verkeert. Het huidige beleid
houdt dictators in het zadel, ondermijnt democratisering en verwaarloost de
private sector waar nu juist de groei en de democratisering vandaan moet komen.
Vandaar hun laatste vraag: Kan de regering uitleggen waarom zij persisteert in
haar beleid ten aanzien van sectorsteun en waarom zij de inzichten verwerpt
zoals die verwoord zijn door de Nobelprijswinnaar Douglas North c.s. in een
World Bank Working Paper 4359, Limited access orders in the developing world: a
new approach to the problems of development.
Antwoord
Sectorsteun wordt verleend in die landen waar voldoende lokale
checks en balances aanwezig zijn voor een doelgerichte en
rechtmatige aanwending. Bij de milieu- en waterlanden zijn dit 7 van de 13
bestudeerde landen. Hierbij wordt steeds meer getracht aan te sluiten bij de
lokale context. Er is instrumentarium in ontwikkeling, waarmee geleidelijk
inzicht wordt verkregen in de factoren, die North noemt, nl. de motieven,
belangen en incentives van leden van de politieke elite(s) om zich op
een bepaalde manier te gedragen. Dat gedrag kan op rent seeking zijn
gericht, maar de politieke elite(s) zijn lang niet altijd homogeen en resultaten
van de zgn. Strategische Governance en Corruptie-analyses (SGACA's)
wijzen uit, dat in veel gevallen er ingangen zijn, die het mogelijk maken de
belangen van de elites en de doelstellingen van armoedebestrijding samen te
laten vallen. Het gaat er om die progressieve elementen in de elites (maar ook
in het maatschappelijk middenveld) te vinden die armoedebestrijding in zo'n
limited access order context (zie North c.s.) mogelijk maken. Daarbij
is het belangrijk om naast begrotingssteun ook de mogelijkheid te hebben om via
projectsteun (modaliteitenmix) veranderingsgezinde maatschappelijke krachten te
ondersteunen. Dat heeft niets te maken met het ondersteunen van dictators, het
ondermijnen van democratisering of verwaarlozing van de private sector.
---
Ministerie van Buitenlandse Zaken