30 juli 2009:
E
valuatierapport Rekenkamer Zaanstad
Ten behoeve van voortzetting van de Rekenkamer Zaanstad voor een
nieuwe periode van 6 jaar liet de gemeenteraad van Zaanstad een
evaluatie uitvoeren. Na de zomer 2009 zal de gemeenteraad van
Zaanstad, mede op grond van dit rapport, een besluit nemen over de
voortzetting van deze rekenkamer. U kunt het evaluatierapport
hieronder downloaden.
Evaluatierapport Rekenkamer Zaanstad (onderaan)
Rekenkamer in drievoud
Uiteenlopende beelden en verwachtingen van de Zaanse
rekenkamer
Peter Castenmiller
Marcel van Dam
22 mei 2009
2
3
Rekenkamer in drievoud
Uiteenlopende beelden en verwachtingen van de Zaanse
rekenkamer
Peter Castenmiller
Marcel van Dam1
1 Inleiding en achtergrond
De gemeenteraad van Zaanstad wil uiterlijk 30 juni 2009 kunnen besluiten over een
eventuele voortzetting van de samenwerking met de Rekenkamer Amsterdam. De
Rekenkamer Amsterdam voert onder de naam Rekenkamer Zaanstad de rekenkamerfunctie
uit voor Zaanstad. Hiertoe is een samenwerkingsprotocol opgesteld tussen de gemeenteraad
en de Rekenkamer Amsterdam, waarin onder meer is opgenomen dat de gemeente
Zaanstad in het vierde contractjaar de andere partij zal "informeren omtrent de voortzetting
van het samenwerkingsverband en de intensiteit daarvan (begroting)". Om dit besluit te
kunnen nemen is besloten tot een evaluatie. In opdracht van de auditcommissie hebben wij
deze evaluatie uitgevoerd. Deze rapportage vormt de weerslag ervan,
De evaluatie omvat vier stappen:
- bestudering van de rapporten en de verslagen van de behandeling ervan in
commissie en raad,
- een beknopte internetenquête onder raadsleden, collegeleden en ambtenaren
(inclusief griffie),
- interviews met vertegenwoordigers van deze gremia en de directeur van de
rekenkamer
- een workshop waarin gestreefd is naar een gedragen beeld van de sterkten, zwakten,
kansen en bedreigingen van de Rekenkamer.
We presenteren hier de uitkomsten aan de hand van de verschillende fasen van een
rekenkameronderzoek. Omdat het geen kwantitatief onderzoek is, specificeren we niet
hoeveel mensen een bepaalde mening hebben gegeven. We presenteren hier een zo breed
mogelijk palet opvattingen en oordelen. Vaak zijn er verschillen tussen raadsleden of tussen
ambtenaren, reden waarom we reacties en opvattingen niet één op één aan een bepaalde
1 Dr. P.G. Castenmiller is verbonden aan Zenc, bureau voor innovaties in het publieke domein en
lector aan BAZN, de Bestuursacademie. Dr. M.J.E.M. van Dam is zelfstandig politiek-bestuurlijk
adviseur en publicist.
4
groep toe kunnen schrijven. In paragraaf 4 maken we een analyse en in de daarop volgende
paragraaf geven we het advies. In de bijlage is een onderzoeksverantwoording opgenomen.
2. Zes fasen van een rekenkameronderzoek in de Zaanse praktijk
Aan een karakteristiek rekenkameronderzoek kunnen de volgende 6 fasen worden
onderscheiden2:
1. Onderwerpselectie
2. Afbakening en definitieve onderzoeksopzet
3. Onderzoeksproces: dataverzameling en ambtelijk wederhoor
4. Concept conclusies en aanbevelingen: bestuurlijk wederhoor
5. Definitief rapport: uitbrengen en publiciteit
6 Definitief rapport: commissie en raadsbehandeling
We beschrijven kort elke fase en de percepties ervan en opvattingen erover die betrokkenen
in de evaluatie hebben aangegeven.
Fase 1 Onderwerpselectie
Voor het onderzoeksprogramma verzamelt de rekenkamer gedurende het gehele jaar
informatie, zoals openbare bestuurlijke stukken (met name P&C-documenten) en plaatselijke
en regionale bladen als bronnen voor mogelijke onderzoeksonderwerpen. Verder laat de
rekenkamer bij het vaststellen van het onderzoeksprogramma wensen en ideeën vanuit de
gemeenteraad meespelen. Daartoe krijgen eerst raadsfracties de gelegenheid te reageren
op een groslijst en om zelf met aanvullende onderwerpen te komen. Deze groslijst (inclusief
voorkeuren van de fracties) wordt in de auditcommissie besproken. Daar kan afstemming
plaatsvinden met 213a-onderzoeken en het onderzoek van de accountant. De mogelijke
onderwerpen worden in een matrix gezet en vervolgens gewogen op uiteenlopende criteria
(bijv risico of belang). Uiteindelijk stelt de rekenkamer het definitieve onderzoeksprogramma
vast.
Een van de elementen in de onderzoeksprogrammering van de rekenkamer is de
afstemming met andere onderzoeken. Dat betreft met name de onderzoeken door de
accountant en de zogeheten 213a-onderzoeken waar het college opdracht voor geeft. Doel
van die afstemming is om doublures in onderzoek te voorkomen. Daarbij past de
kanttekening dat de invalshoeken in onderzoeken naar dezelfde thematiek kunnen
2 De Zaanse rekenkamer heeft een aantal onderzoeken gedaan die iets anders zijn gelopen (zoals het
onderzoek naar de meetbaarheid van het jaarverslag 2007), maar de grotere onderzoeken volgen het
hiervoor geschetste model. Volledigheidshalve merken we nog op dat ongeveer anderhalf jaar na het
5
verschillen. Daardoor kunnen meerdere onderzoeken naar hetzelfde onderwerp tot
uiteenlopende resultaten en inzichten leiden. De lijn is evenwel om te voorkomen dat er een
213a-onderzoek wordt gestart naar een onderwerp waarmee de rekenkamer bezig is of dat
de rekenkamer een onderwerp uitkiest waar net de accountant apart naar kijkt.
De auditcommissie had oorspronkelijk mede tot doel de afstemming tussen de
onderzoeken te bewaken. Dat doel bleek in de praktijk niet te realiseren. Begin 2008 is de
verordening daarop aangepast. Ook is de directeur van de rekenkamer niet meer structureel
aanwezig bij de vergaderingen van de auditcommissie: hij wordt alleen uitgenodigd voor de
voorbereiding op het onderzoeksprogramma van de rekenkamer. De selectie, planning en
inrichting van de 213a-onderzoeken liggen in Zaanstad volledig in handen van het college.
In de evaluatie blijken de meningen te verschillen of en hoe de rekenkamer de
onderzoekswensen van de raad peilt en of dat proces adequaat verloopt. Sommigen menen
dat de rekenkamer de fractievoorzitters belt voor een inventarisatie om vervolgens een
groslijst aan de auditcommissie voor te leggen, die daar dan weer over adviseert. Anderen
veronderstellen dat de auditcommissie onderzoekswensen inventariseert en die aan de
rekenkamer doorgeeft. In dit verband gaven diverse respondenten aan de auditcommissie te
zien als een praktische manier om aan het opdrachtgeverschap van de raad gestalte te
geven. Ook al is de rekenkamer formeel vrij om de eigen onderzoeksagenda te bepalen, de
raad moet daar als klant een stevig stempel op kunnen drukken en de auditcommissie is
daarvoor het instrument. Overigens zijn niet alle fracties in de auditcommissie
vertegenwoordigd.
De oordelen over de fase lopen uiteen. Sommigen zijn van mening dat de
rekenkamer onvoldoende nagaat wat de raad onderzocht zou willen hebben, of de raad te
weinig betrekt bij de definitieve selectie van onderwerpen. Ook zou de rekenkamer te weinig
weten wat er speelt in Zaanstad en te weinig gevoel hebben voor wat echt Zaanse
onderwerpen zijn. Anderen wijzen op de positie van de rekenkamer als onafhankelijk
onderzoeksinstituut, dat aandacht vestigt op zaken die anders wellicht niet opgemerkt
zouden worden. Ook zijn sommigen van mening dat de rekenkamer te weinig redeneert
vanuit het belang van de gemeente.
De opvattingen over de verantwoordelijkheid ten aanzien van de afstemming lopen
eveneens uiteen. De rekenkamer presenteert zijn programma waarna het volgens sommigen
aan het college is om daar in zijn keuze van 213a-of andere onderzoeken rekening mee te
houden. Anderen vinden dat de rekenkamer steeds moet blijven bewaken dat er geen
andere onderzoeken zijn gestart en mocht dat toch het geval zijn, dan moet de rekenkamer
raadsbesluit over een rekenkamerrapport de rekenkamer onderzoekt wat er met zijn aanbevelingen is
gedaan. Dat zijn de zogeheten vervolgonderzoeken.
6
de onderzoeksrichting verleggen. Overigens schrijft de gemeentewet voor dat het college de
rekenkamer tijdig informeert over dit soort onderzoeken.3
Fase 2 Afbakening en definitieve onderzoeksopzet
Na de keuze van de onderwerpen en daarmee de vaststelling door de rekenkamer van het
onderzoeksprogramma begint de voorbereidende fase van een onderzoek. De rekenkamer
maakt een eerste verkenning, voornamelijk op basis van openbare documenten en
interviews met betrokkenen (gemeentelijke directeuren, managers, maar ook raadsleden),
bakent het onderwerp af en maakt een onderzoeksopzet met daarin de onderzoeksvraag en
onderzoeksrichting. In beginsel bespreekt de rekenkamer deze opzet met de
gecontroleerden. Deze onderzoeksopzet stuurt de rekenkamer naar de gecontroleerden en
in afschrift naar raad. De rekenkamer vraagt de raad niet om een reactie of instemming;
omgekeerd reageren raadsleden niet op eigen initiatief op deze opzet.
De afbakening van het onderzoek is een belangrijke stap omdat daarin wordt bepaald
wat er wel en wat niet aan een onderwerp wordt onderzocht en hoe dat gebeurt. Het is ook
van belang voor de gecontroleerde, zodat hij bij de start van het onderzoek weet wat er van
hem wordt verwacht en welke richting het onderzoek opgaat. In een aantal onderzoeken
heeft de rekenkamer bijvoorbeeld Zaanstad vergeleken met een aantal Amsterdamse
stadsdelen. Deze vergelijking wordt door veel Zaanse respondenten als niet zinvol ervaren.
Dat is iets dat bij de onderzoeksopzet aan de orde kan worden gesteld. Een ander voorbeeld
is de keuze van de rekenkamer om het onderzoek naar de WMO te concentreren op de
persoonsgebonden budgetten. Tijdens onze evaluatie vroegen diverse respondenten zich af
of dat nu een zinvolle afbakening was. Ook die keuze staat echter al in de onderzoeksopzet.
Een derde voorbeeld zijn eventuele doublures: ook die kunnen bij het toesturen van de
onderzoeksopzet worden gemeld. Verder geeft de onderzoeksopzet ook aan of het
onderzoek zich richt op de rechtmatigheid, de doelmatigheid of de doeltreffendheid.
Sommige respondenten waren van mening dat de rekenkamer-rapporten te weinig naar de
doeltreffendheid kijken, te weinig het perspectief van burgers kiezen. Ook dat kan aanleiding
zijn voor raadsleden om op de onderzoeksopzet te reageren. De rekenkamer bepaalt
uiteindelijk zelf wat hij met eventuele reacties doet.
3 Gemeentewet, artikel 213a, lid 3: "Het college stelt de rekenkamer (...) tijdig op de hoogte van de
onderzoeken die hij doet"
7
Fase 3 Onderzoeksproces: dataverzameling en ambtelijk wederhoor
De onderzoekers van de rekenkamer verzamelen de gegevens aan de hand van openbare
documenten en interviews. De documenten worden opgevraagd bij de betrokken ambtelijke
diensten en geanalyseerd. Eventuele onduidelijkheden, inconsistenties of witte vlekken
worden verder onderzocht, deels door het opvragen en opsporen van aanvullende
documentatie en deels via de interviews. Geïnterviewden krijgen na afloop een
gespreksverslag en de gelegenheid daarop te reageren. Dit alles resulteert in de zogeheten
nota van bevindingen: een weergave van de feitelijke uitkomsten van het onderzoek. Hierop
vindt ambtelijk wederhoor plaats. Alvorens de rekenkamer conclusies trekt en aanbevelingen
doet, wordt daarmee nog een laatste keer getoetst of het feitenmateriaal juist is. Ambtelijk
worden eventuele op- of aanmerkingen of aanvullingen gemeld, die de rekenkamer verwerkt
(eventueel gedeeltelijk verwerkt, als daartoe aanleiding is en er interpretatieverschillen
blijven).
Vanuit de organisatie is in de evaluatie aangegeven dat het verstrekken van
informatie aan de rekenkamer soms veel tijd vraagt. Omgekeerd is vanuit de rekenkamer
gemeld dat het soms lang duurt voor informatie wordt verstrekt. De wet verplicht weliswaar
de gemeente om aan een onderzoek van de rekenkamer medewerking te verlenen
('desgevraagd alle inlichtingen te verstrekken die de rekenkamer nodig acht'), maar daarmee
is een geolied proces uiteraard niet gegarandeerd. Verder klaagden sommige respondenten
dat de onderzoekers van de rekenkamer onvoldoende inhoudelijke of domeinspecifieke
kennis bezitten. Een vakspecialist wil een vakspecialist tegenover zich hebben. Daar
tegenover staat de gedachte dat ambtelijke en bestuurlijke informatie en gegevens zodanig
dienen te zijn, dat een generalist ermee uit de voeten kan. Uiteindelijk moeten immers ook
raadsleden zich daarover een oordeel kunnen vormen. Andere respondenten zijn overigens
juist positief over de kwaliteit van de onderzoekers en de diepgang van de onderzoeken.
Waar de raad over het algemeen tevreden is over de kwaliteit van de rapporten,
beklagen ambtenaren zich dat zij er in een aantal gevallen voor hebben moeten zorgen dat
de rapporten uiteindelijk kwalitatief goed zijn. Het ambtelijk wederhoor kost hen naar eigen
zeggen veel tijd en veel werk. Bovendien laat de rekenkamer hen daarvoor weinig tijd vinden
ze: een periode van twee weken zou tekort zijn als er veel aanvullingen of correcties moeten
worden doorgegeven. Andere respondenten, ook uit ambtelijke kring, nuanceren dat.
Natuurlijk is het zo dat als alle specialisten zich op een rapport storten, ze altijd wel dingen
vinden maar veruit de meeste feiten kloppen en elke termijn wringt omdat mensen zich daar
nu eenmaal op richten.
Fase 4 Concept conclusies en aanbevelingen: bestuurlijk wederhoor
Op basis van de definitieve nota van bevindingen formuleert de rekenkamer zijn conclusies
en aanbevelingen. De bevindingen worden daartoe afgezet tegen het normenkader. De
8
rekenkamer stuurt de voorlopige conclusies en aanbevelingen in de vorm van een conceptrapport
naar het college met het verzoek om binnen twee weken te reageren, het zogeheten
bestuurlijke wederhoor. Deze bestuurlijke reactie wordt in het finale rapport verwerkt met een
nawoord van de rekenkamer.
Afgezien van de termijn roept deze fase van het rekenkamer-onderzoek weinig
aandachtspunten op. Normaliter is de aanlevertermijn voor een collegestuk in Zaanstad twee
weken. De termijn die de rekenkamer hanteert is daar vanuit redenerend tekort. De
rekenkamer is evenwel geen ambtelijke dienst of een orgaan dat anderszins ondergeschikt is
aan het college en heeft een eigen verantwoordelijkheid om rapporten volgens planning aan
de raad aan te bieden.
Overigens geldt voor zowel het ambtelijke als het bestuurlijke wederhoor dat die
termijn weliswaar hard is, maar dat de periode waarin deze valt vooraf wordt aangekondigd
zodat betrokkenen er tijd voor in kunnen ruimen. Bovendien melden diverse respondenten
dat de rekenkamer bereid is van die termijnen af te wijken als er goede argumenten voor
zijn. Al waren er ook respondenten die meenden dat deze termijnen in gewapend beton
gegoten waren.
Inhoudelijk werd door sommigen over de conclusies en aanbevelingen van de
rekenkamer gezegd dat het vaak open deuren zijn of betrekking heeft op zaken die het
college toch al had opgepakt danwel van plan was op te pakken. De toegevoegde waarde is
volgens diverse respondenten gering. Anderen merkten op dat de reactie van de zijde van
het college vaak wel erg stereotype is voor bestuurlijke reacties op een rekenkameronderzoek:
"het is al bekend en we zijn er al mee bezig".
Fase 5 Definitief rapport: uitbrengen en publiciteit
Met het verwerken van de bestuurlijke reactie en het nawoord van de rekenkamer is het
rapport gereed. De rekenkamer stelt zelf een persbericht op, organiseert eventueel een
bijeenkomst met de pers om het rapport toe te lichten en brengt het rapport uit. De Zaanse
raad heeft besloten dat ze niet voorafgaand aan de pers apart over het onderzoek worden
geïnformeerd, maar wel erna. Wel wordt het rapport vlak voor de persconferentie onder
embargo aan de raadsleden gestuurd.
In de praktijk betekent dit dat raadsleden soms eerst in de krant lezen wat er in het
rapport staat, voordat ze het rapport zelf hebben kunnen bestuderen. Sommige raadsleden
zijn daar niet zo gelukkig mee, maar anderen staan nog altijd achter die eerdere keuze om
het op deze manier te doen. De opvattingen of de rekenkamer zelf de publiciteit kan zoeken ,
lopen verder uiteen. Sommigen vinden het aanmatigend dat de rekenkamer zich op die
manier opstelt; alsof de rekenkamer een autonoom instituut is dat zichzelf periodiek in de
kijker moet spelen. Anderen vinden dat de rekenkamer wel een eigen verantwoordelijkheid
heeft, maar dat het tegelijkertijd geen pas geeft met een rapport negatieve publiciteit over
9
Zaanstad te creëren. We hebben ook mensen gesproken die de rol van de rekenkamer in de
publieke verantwoording benadrukken: laat de rekenkamer maar zelf naar buiten treden met
zijn rapporten en duidelijk in het openbaar benoemen wat ze hebben gezien.
Overigens is dit na fase 2 de eerste fase dat de raad weer bemerkt dat de
rekenkamer actief is. De derde en de vierde fase zijn voor de raadsleden een periode van
windstilte; alleen de ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen merken dan iets van het werk van
de rekenkamer. Omdat die periode meestal vele maanden omvat, verdwijnt voor sommige
raadsleden de rekenkamer van het netvlies. Zij hebben het gevoel dat ergens in een kantoor
in Amsterdam dingen worden uitgezocht, maar merken daar verder niets van. Anderen zien
deze werkwijze als horend bij het werk van een rekenkamer: onafhankelijk en met gepaste
distantie doet de rekenkamer zijn werk en de verschillende bestuurlijke gremia komen aan
bod volgens de systematiek die de rekenkamer hanteert. Veel respondenten hebben ervoor
gepleit om met inachtneming van ieder rol en verantwoordelijkheid meer (informele)
contacten te laten bestaan tussen rekenkamer enerzijds en raad, college en ambtelijke
organisatie anderzijds. De huidige opstelling van de rekenkamer ervaren zij als te
afstandelijk.
Fase 6 Definitief rapport: commissie en raadsbehandeling
Na het uitbrengen van het rapport is het vervolgens aan de raad wat ermee gebeurt. De
grotere rapporten zijn eerst besproken in een vergadering van een raadscommissie, waarna
vervolgens de raad in een raadsvergadering een besluit heeft genomen ten aanzien van de
conclusies en aanbevelingen. Wanneer commissiebehandeling toereikend is, vindt er in de
raadsvergadering voorafgaand aan het besluit geen debat meer plaats. Het raadsvoorstel
dat aan het besluit ten grondslag ligt, wordt op basis van de commissiebehandeling
opgesteld door de griffie in samenspraak met de commissievoorzitter.
Sommige raadsleden geven aan niet goed te weten wat zij politiek gesproken met
een rekenkamerrapport moeten, wanneer het college al in het bestuurlijke wederhoor heeft
aangegeven de conclusies en aanbevelingen geheel of grotendeels over te nemen. Een
politiek oordeel is dan minder relevant, behoudens uiteraard situaties waarin zaken
fundamenteel zijn misgegaan. Door die tussenstap bij het college kan bij raadsleden de
indruk ontstaan dat de rekenkamer zich op het college richt in plaats van een instrument is
voor de raad. Daar tegenover staat de visie dat het werk van de rekenkamer bedoeld is het
gemeentelijke bestuur en beleid te verbeteren. Als naar aanleiding van een rapport van de
rekenkamer het college verbeteringen doorvoert, is dat doel bereikt. Een politiek debat of
zelfs behandeling in commissie of raad is dan niet meer nodig.
10
3 Rekenkamer en controlerende rol van de raad
De centrale vraag voor dit onderzoek is in hoeverre de rekenkamer de controlerende rol van
de raad heeft versterkt. Niet verrassend na wat hiervoor al is beschreven voor de
verschillende fasen van een rekenkameronderzoek lopen de opvattingen hierover uiteen.
Met enige terughoudendheid kan in dit kader een onderscheid gemaakt worden tussen de
raadsleden aan de ene kant en het college en de ambtelijke organisatie aan de andere kant.
Waar veel raadsleden (enige) bijdrage van de rekenkamer aan de controlerende rol zien,
signaleren we aan de kant van het college en de ambtelijke organisatie reserves op dit punt.
Vanuit de raad wordt dan bijvoorbeeld gewezen op de doorwerking van de rapporten
Inverdan en Baanstede. De informatievoorziening aan de raad is na deze rapporten
aanmerkelijk verbeterd. Bovendien kiest de rekenkamer voor een ander perspectief dan raad
of college tot dan toe hanteerden. Daar tegenover zetten collegeleden en ambtenaren dat
rekenkamerrapporten zelden iets opleveren wat nog niet bekend was en dat aanbevelingen
vaak toch al in gang waren gezet.
In dit verband hebben diverse respondenten er nog op gewezen dat de mate waarin
de rekenkamer bij kan dragen aan de controlerende rol van de raad bezien moet worden in
relatie tot de beschikbare middelen. Het budget biedt ruimte voor een paar onderzoeken per
jaar. Dat blijft beperkt ten opzichte van het totale gemeentelijke beleid.
4 Analyse: Visies op en verwachtingen van de rekenkamer
De percepties over het functioneren en de beoordeling van de Zaanse rekenkamer lopen
uiteen onder raadsleden, collegeleden, ambtenaren en directeur en medewerkers van die
rekenkamer. Deze verschillen zijn terug te voeren op uiteenlopende visies en verwachtingen,
zonder dat deze beelden expliciet worden gemaakt en uitgewisseld. Het gevolg is dat er
wrevels kunnen ontstaan over alledaagse zaken die met de rekenkamer te maken hebben.
In de praktijk wordt dan vervolgens ingegaan op de concrete casus, in plaats van op de
onderliggende visies. Het verhelderen van deze visies helpt om de beoordeling van de
rekenkamer te richten op datgene waar het om moet gaan. In de reacties en opvattingen van
de betrokken actoren in Zaanstad zijn drie visies op de rekenkamer te onderkennen.
Visie 1 De rekenkamer als instrument van de raad
Sommigen zien de rekenkamer als instrument van de raad, primair bedoeld om de
controlerende rol van de raad te versterken. De behoeften en wensen van de raad zijn
daarbij leidend. In deze optiek moet de raad een stevige invloed hebben op de
onderzoeksagenda van de rekenkamer, zowel naar de onderwerpen en aanpak als naar de
11
planning. De rekenkamer moet in staat zijn goed aan te voelen waar de raadsleden behoefte
aan hebben. De auditcommissie kan daar een belangrijke rol in vervullen, maar ook
regelmatig informeel contact tussen rekenkamer en raad is daarvoor geboden. Uiteraard blijft
de rekenkamer weg van onderwerpen die anderen al onderzoeken (accountant, 213a) -
tenzij de raad aangeeft behoefte te hebben aan bijvoorbeeld een second opinion of een
aanvullend onderzoek. Bij dat alles moet de raad zich realiseren dat er enige tijd overheen
gaat tussen start en oplevering van een onderzoek - als de aandacht intussen is
verschoven, kan de rekenkamer niet worden verweten met een rapport te komen waar de
raad geen belangstelling voor heeft. Om doublures te voorkomen is het natuurlijk ook
noodzakelijk dat de rekenkamer weet welke onderzoeken het college uitvoert of wil gaan
doen.
De onafhankelijkheid van de rekenkamer is in deze visie belangrijk en heeft
betrekking op de uitvoeringsfase van het onderzoek; pogingen tot tussentijdse beïnvloeding,
obstructie of pogingen tot vertraging vanuit het college, de organisatie of de raad zijn
volstrekt ontoelaatbaar. De rekenkamer rapporteert aan de raad, zoekt niet zelf de publiciteit
en het is aan de raad hoe de politieke behandeling van een rapport wordt ingericht.
Omdat de rekenkamer een instrument is van de raad, is er geregeld contact op
verschillende niveaus en manieren tussen mensen van de rekenkamer en raadsleden. Voor
iedereen is daarmee duidelijk dat de rekenkamer van de raad is en wie kritiek mocht hebben
op de rekenkamer meldt zich maar bij de raad.
Visie 2 De rekenkamer als hoog college van staat
Op nationaal niveau is de Algemene Rekenkamer een van de zogeheten Hoge Colleges van
Staat en staat daarmee op gelijke hoogte met onder meer de Staten Generaal en Raad van
State. De Algemene Rekenkamer heeft een eigen verantwoordelijkheid en het is aan
anderen niet om hem de maat te nemen. Bij de dualisering heeft de wetgever dit model voor
ogen gehad voor de verplichte rekenkamer of rekenkamerfunctie. De plaatselijke
rekenkamer is dus nevengeschikt aan raad en college. Het is een onafhankelijk instituut, dat
zelf bepaalt waar onderzoek naar wordt gedaan, hoe dat wordt gedaan, wanneer en hoe
daarover wordt gerapporteerd en aan wie. Het zijn onderzoeksrapporten van de rekenkamer
en de rekenkamer bepaalt dan ook zelf of en zo ja, hoe, daaraan publiciteit wordt gegeven.
Het college en de organisatie zijn de voornaamste objecten van onderzoek en zijn wettelijk
verplicht alle medewerking te verlenen aan een rekenkameronderzoek. Die verplichting
weegt per definitie zwaarder dan argumenten van college of organisatie als tijdsdruk of
andere verplichtingen.
Het gemeentewettelijke rekenkamermodel betekent ook dat de directeur van de
rekenkamer als bestuurder beschouwd moet worden. Zijn natuurlijke gesprekspartners zijn
12
de bestuurders van de gemeente (raad en college); op ambtelijk niveau wordt gesproken met
onderzoekers van de rekenkamer.
Ter bevordering van een behoorlijk bestuurlijk proces is er voor het college de
gelegenheid te reageren op de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer. In die
gevallen waarin het college aangeeft de conclusies te delen en de aanbevelingen over te
nemen, is voor de rekenkamer het doel bereikt. Behandeling van een rapport door de raad is
overbodig, want de verbeteringen zijn al in gang gezet. Eventuele kritiek op de keuze van
een onderwerp of de daadwerkelijke onderzoeksrichting omdat er al andere onderzoeken
lopen, is niet alleen ongepast, maar ook niet relevant: de invalshoek van de rekenkamer zal
vrijwel altijd anders zijn en bovendien is de rekenkamer het enige echt onafhankelijke
onderzoeksorgaan. De raad kan de rekenkamer verzoeken een bepaald onderzoek te doen
en indien dat een vraag naar de doelmatigheid, rechtmatigheid of doeltreffendheid van het
gevoerde bestuur is, zal de rekenkamer zeer welwillend tegenover zo'n verzoek staan. De
rekenkamer zal echter altijd afwegen wat de invloed van zo'n extra onderzoek is op het
lopende programma. Een opdracht voor een onderzoek kan de raad nooit geven.
Vanwege deze onafhankelijke positie van de rekenkamer is er weinig of geen
aanleiding voor informele contacten tussen rekenkamer en raad.
Visie 3 De rekenkamer als beleidsadviseur van de gemeente
De rekenkamer is een van de organen die eraan kunnen bijdragen dat Zaanstad (nog) beter
bestuurd wordt en daarmee een (nog) betere gemeente wordt om in te wonen en te werken.
Raad, college, ambtelijke organisatie zijn ieder op hun eigen manier en vanuit hun eigen
verantwoordelijkheid bezig voor de stad, de dorpen en de wijken. Om voor burgers het beste
te realiseren, op zo efficiënt mogelijke en verantwoorde wijze is het belangrijk om regelmatig
te kijken hoe we het als gemeente doen. De accountant onderzoekt dat, het college peilt
regelmatig met 213a- en andere onderzoeken hoe zaken gaan, ambtelijk wordt regelmatig
geëvalueerd en advies gevraagd en ook de rekenkamer past in dat rijtje. Uiteindelijk moeten
al die onderzoeken de gemeente helpen continue te verbeteren. Het gaat dan ook niet
zozeer om die onderzoeken, als wel om de uitkomsten en de adviezen. Rapporten van de
rekenkamer hebben de grootste meerwaarde als er iets wordt onderzocht dat anderen niet
onderzoeken en als de conclusies en aanbevelingen zich richten op inhoudelijke zaken.
Geen spijkers op laag water zoeken, niet blijven steken in procedurele zaken of het politiekbestuurlijke
informatieverkeer, maar adviezen waar burgers wat aan hebben.
Het is dan ook belangrijk om al die onderzoeken goed op elkaar af te stemmen. Het is
zonde als er dubbel werk wordt gedaan. De rekenkamer moet goed op de hoogte zijn van
wat er politiek, bestuurlijk en ambtelijk allemaal speelt en tegen welke vragen wij hier
aanlopen. Korte lijnen, informele contacten dragen daaraan bij. En omdat we allemaal voor
de stad aan het werk zijn, moeten we er ook voor zorgen niet rollebollend over straat te gaan
13
en elkaar in het stadhuis verwijten gaan zitten maken. Naar buiten toe moeten we uitstralen
dat we één gemeente zijn en als uit een onderzoek mocht blijken dat er iets is misgegaan,
laten we dan vooral kijken hoe we dat kunnen oplossen en in de toekomst kunnen
voorkomen. En niet elkaar met persverklaringen of in de raadsvergadering te vuur en te
zwaard bestrijden. Het heeft geen enkele zin Zaanstad negatief in de pers te brengen.
Dat betekent ook dat college en organisatie de rekenkamer zoveel mogelijk moeten
helpen bij de onderzoeken. Maximale openheid en bijdragen aan een goed rapport. De
rekenkamer op zijn beurt moet proberen de onderzoeken zo op te zetten en uit te voeren dat
naast de raad ook het college en de ambtenaren er hun voordeel mee kunnen doen.
Bijvoorbeeld door bij de start van een onderzoek de organisatie te vragen waar zij behoefte
aan hebben, wat hen kan helpen. Dat betekent dat er zowel bij aanvang als gedurende het
onderzoek er veelvuldig contact zal zijn tussen de rekenkamer en de gemeente.
In de praktijk zijn deze opvattingen niet zo scherp afgebakend en komen mengvormen voor.
Voor de analyse is het echter zinvol de drie kernbeelden te benutten. Want elke visie brengt
een eigen oordeel mee over wat de rekenkamer kan en doet. De verschillen van mening die
in het onderzoek zijn gevonden, zijn voor een belangrijk deel op de visies en verwachtingen
terug te voeren. Voor wat betreft de structuur van de rekenkamer merken we op dat de visies
niet één op één corresponderen met een specifiek model. Anders gezegd: in beginsel kan
het huidige model zodanig worden ingericht dat het aansluit op elk van de visies. En
omgekeerd kan vanuit elke visie een model worden bedacht dat anders is dan de huidige
constructie.
We signaleren dat de uiteenlopende visies zich deels manifesteren in misverstanden,
irritaties en soms zelfs botsingen. Tevens klinken de negatieve geluiden harder dan de
positieve, waarbij overigens niet is gezegd dat ook daadwerkelijk een meerderheid
ontevreden is. Er dreigt een wat negatieve spiraal te ontstaan, waarbij betrokkenen elkaar
wederzijds niet meer willen begrijpen.
5. Advies aan de auditcommissie
De raadsleden zijn overwegend gematigd positief over de huidige rekenkamer en ook zijn er
in de raad gematigd positieve geluiden te horen over de bijdrage van de rekenkamer aan het
versterken van de controlerende rol van de raad. Vanuit het college en de ambtelijke
organisatie zijn negatievere signalen afgegeven. Raad noch college noch ambtelijke
organisatie zijn echter homogene blokken in hun oordelen - de opvattingen binnen deze
groepen actoren lopen uiteen.
14
Om straks als raad een afgewogen beslissing te kunnen nemen over de eventuele
voortzetting van de samenwerking met de Amsterdamse rekenkamer zijn de verschillen van
mening een wezenlijk punt van aandacht. Er bestaan nogal uiteenlopende visies op en
verwachtingen van de rekenkamer en die komen de sfeer rondom het werk van de
rekenkamer niet ten goede. Belangrijker dan de keuze nu voor de structuur of het model is
helderheid in de eisen en verwachtingen ten aanzien van de rekenkamer en
overeenstemming daarover. Die overeenstemming is nodig om sterke punten van de huidige
rekenkamer zoals onafhankelijkheid, deskundigheid en diepgang van de rapporten niet
onder te laten gaan in kritiek die voortkomt uit een verschil in visie op wat een rekenkamer
zou moeten doen en zijn. Daarmee dreigt immers het instituut rekenkamer te eroderen, los
van de structuur of het model.
Overeenstemming over de visie op en verwachtingen van een rekenkamer dient eerst
en vooral binnen de raad te bestaan; college en ambtelijke organisatie zijn hierin volgend.
Het is daarmee ook niet voldoende of zelfs maar de bedoeling dat de auditcommissie over
die visie overeenstemming bereikt: niet alle fracties zijn erin vertegenwoordigd en niet alleen
raadsleden maken deel uit van de auditcommissie. Wel kan de auditcommissie de discussie
voor de raad of een vertegenwoordiging uit de raad voorbereiden.
Een dergelijk traject kan betrekkelijk snel worden opgezet en doorlopen. Met één
goed voorbereide bijeenkomst kunnen de verwachtingen in kaart worden gebracht en kan
een door (een meerderheid van) de raad gedragen visie worden bepaald. Tevens kan dan
worden aangegeven wat dat voor de structuur betekent. Indien dit wijzigingen ten opzichte
van het huidige model impliceert en Zaanstad wil in beginsel de samenwerking continueren,
is het vervolgens aan de directeur van de huidige rekenkamer om aan te geven in hoeverre
hij invulling kan geven aan het nieuwe profiel.
15
Bijlage: Onderzoeksverantwoording
Deze evaluatie is uitgevoerd in de periode 19 januari 2009 tot en met 20 april 2009, dat wil
zeggen dat het onderzoek is afgesloten vlak voor het verschijnen van de rekenkamerrapporten
over de WMO en bodemsanering. Eerst zijn de verschenen rapportages van de
rekenkamer en verslagen van de behandeling daarvan in commissie en raad bestudeerd.
Vervolgens is een korte internetenquête uitgezet onder alle betrokkenen: raadsleden,
steunfractieleden, college, de gemeentesecretaris, griffier en ambtenaren. Hierin zijn korte
een aantal algemene opvattingen geïnventariseerd. Deze vormden het startpunt (en een
opwarmer) voor de 10 interviews die aansluitend zijn gehouden met betrokkenen uit alle
gremia. Daarbij is in de meeste gevallen gesproken met meerdere personen tegelijk.
Geïnterviewd zijn: Karin Maas (ambtenaar), Ron Schmidt (ambtenaar), Patrick Wisman
(ambtenaar), Hans Kortstee (ambtenaar), Guus van den Berg (secretaris), Lia Randsdorp
(griffier), Monica Briefjes (raadsadviseur), Ruud Dauw (raadslid ROSA), Theo de Draaijer
(steunfractielid CDA), Bert Boer (raadslid GroenLinks), Aart Molenaar (raadslid DZ), Rob
Poldner (raadslid SP), Christa Neefjes - IJfs (raadlid CU), Tjeerd Bosma (raadslid PvdA),
Barbara Visser (raadslid VVD), Harm Jan Egberts (wethouder), Ronald Ootjers (wethouder)
en Victor Eiff (directeur Rekenkamer Zaanstad). Tenslotte is op basis hiervan in een
workshop met vertegenwoordigers vanuit de raad, het college en de ambtelijke organisatie
een SWOT-analyse uitgevoerd. Deelnemers hieraan waren: Jeroen Olthof (raadslid PvdA),
Jan ter Wisscha (raadslid VVD), Piet van Tellingen (raadslid CDA), Sonja van Elmpt (raadslid
SP), Christa Neefjes-IJfs (raadslid ChristenUnie), Harm Jan Egberts (wethouder), Ronald
Ootjers (wethouder), Harold Harleman (ambtenaar), Patrick Wisman (ambtenaar), Ron de
Vries (ambtenaar), Martijn van den Ende (ambtenaar) en Monica Briefjes (raadsadviseur).