8-9-2009
Plenaire behandeling goedkeuring opzegging Europese Code en
goedkeuring herziene Code
plenaire behandeling goedkeuring opzegging Europese Code (31267) en
goedkeuring herziene Code (31283)
MdV,
Het is alweer enige tijd geleden dat wij ons bogen over de
problematiek rondom de opzegging van de Europese code inzake sociale
zekerheid en de goedkeuring van de herziene Europese code. Daarom wil
ik eerst de materie nog even kort samenvatten.
De CRvB besliste op 8 september 2006, vandaag precies 3 jaar geleden,
dat bepalingen uit de Europese code zich verzetten tegen oplegging van
een eigen bijdrage AWBZ aan een verzekerde die tengevolge van een
arbeidsongeval of beroepsziekte medische zorg behoeft. De CRvB heeft
met deze uitspraak rechtstreekse werking toegekend aan het
desbetreffende onderdeel van de Code. De uitspraak heeft daarmee niet
alleen gevolgen voor de eigen bijdrage AWBZ, maar ook voor de eigen
bijdrage in de Zvw. De regering heeft ervoor gekozen om het gerezen
probleem (Nederland kent geen onderscheid tussen risque social en
risque professionel) op te lossen door deel VI van de code op te
zeggen. Tot zover de feiten.
Het beëindigen van verdragen is vwb de volkenrechtelijke aspecten
geregeld in het verdrag van Wenen. De hoofdregel is dat beëindiging
van een verdrag alleen kan plaatsvinden overeenkomstig de bepalingen
van het verdrag in kwestie.
Staatsrechtelijk heeft de regering (stilzwijgende of uitdrukkelijke)
goedkeuring nodig van het Parlement om het Koninkrijk aan een verdrag
te kunnen binden (art 2-4 Rijkswet 1994) of in zeer uitzonderlijke
gevallen directe binding met goedkeuring achteraf (art. 10 jo. 14)
Hoe is de situatie in dit geval? Ik besteed eerst aandacht aan de
volkenrechtelijke aspecten en daarna aan ons staatsrecht.
Nederland heeft de Europese Code ondertekend op 15 juli 1964,
geratificeerd op 16 maart 1967 en het verdrag is in Nederland in
werking getreden op 17 maart 1968.
art. 81 van dit verdrag (Europese code) luidt in deze:
Each Contracting Party may denounce the Code or any one or more of
Parts II to X thereof only at the end of a period of five years
from the date on which the Code entered into force for such
Contracting Party, (curs. EK voor Nederland dus 17 maart 1968) or at
the end of any successive period of five years, and in each case after
giving one year's notice to the Secretary
General.
Het verdrag stelt dus twee eisen. Ten eerste: het kan elke 5 jaar
beëindigd worden, te rekenen vanaf de datum waarop het verdrag voor de
betreffende contracterende partij in werking is getreden en ten tweede
moet in elk geval een jaar van te voren daarvan aankondiging worden
gedaan. De opzegging zou op 17 maart 2008 van kracht worden na een
aankondiging (giving notice) in het jaar daaraan voorafgaand, dus
uiterlijk op 17 maart 2007.
Op 22 februari 2007 verklaart de Min van Buitenlandse Zaken het
volgende (Trb 2007,96; zie ook website van de Raad van Europa)
The Minister of Foreign Affairs of the Kingdom of the Netherlands
declares, in conformity with Article 81 of the European Code of Social
Security, with Annex, Addenda and Protocol, that the Kingdom of the
Netherlands denounces Part VI (Employment injury benefit) of the said
Code for the Kingdom in Europe.
De minister van SZW (de Geus) voegt in een begeleidende brief de
beweegredenen toe.
As a result of the Tribunal ruling, the government of the Netherlands
needs to deliberate on subsequent measures. In order to achieve a
balanced decision it has been agreed to proceed to a ``provisional''
denunciation, as denunciation can only take place after the expiration
of every
five years from the date on which the Code entered into force. The
next expiration for the Netherlands will take place on 17 March 2007.
Following the elections in November 2006, a new government will be
installed on 22 February 2007. In view of the principal character of
this matter, the provisional denunciation will enable the new
government to
carefully weigh this decision and possible alternatives to
denunciation of
Part VI. This could lead to withdrawal of the denunciation by the
Netherlands' government within a year after deposition of this act, in
which
case the provisional denunciation shall be void'.
De regering wil dus de nieuw te vormen regering niet voor het blok
zetten en de mogelijkheid geven om naar alternatieven te zoeken.
Vandaar de mogelijkheid van `withdrawal' binnen een jaar na de
deponering van de akte.
De regering heeft het hier overigens over een provisional
denunciation. Maar art 81 Verdrag regelt niets over een `provisional
denunciation'. De (huidige) regering komt hier later (brief 14 mei
2008) dan ook op terug als zij bij brief van 24 april 2008 door de cie
VWS en SZW hierop wordt gewezen en naar haar standpunt wordt gevraagd.
De regering verwijst dan naar de zojuist geciteerde verklaring van de
Minister van Buitenlandse Zaken bij de SG van de Raad van Europa en
redeneert dat de deponering van de verklaring op 22 februari 2007 de
(definitieve) opzegging inhield die kon worden herroepen door haar
voor 17 maart 2008 in te trekken. Doordat dit niet is gebeurd, is de
opzegging onherroepelijk geworden, aldus de regering. Deze regering is
wel erg flexibel. Een aanvankelijk voorlopige aankondiging is met
evenveel gemak, als dat beter uitkomt, een definitieve opzegging.
Dit is echter onjuist. Het ging op 22 februari 2007 om een
aankondiging en niet om een rechtsgeldige opzegging want er was geen
parlementaire goedkeuring. Deze moest nog via een, overigens in deze
situatie niet van toepassing zijnde, noodprocedure worden gevraagd.
Op deze procedure kom ik straks terug. De regering had voor 17 maart
2008 de aankondiging (in haar termen opzegging) moeten herroepen,
precies zoals zij dit tien jaar eerder ook heeft gedaan (zie website
Raad van Europa). Ook toen heeft de regering een aankondiging gedaan
(de regering sprak toen van pro forma opzegging) en wel op 5 maart
1997. De regering heeft deze teruggetrokken op 4 maart 1998, omdat
(toen) de Tweede Kamer geen goedkeuring gaf. De regering heeft de
aankondiging nu niet voor 17 maart 2008 herroepen vanwege het
ontbreken van goedkeuring van de Eerste Kamer, maar dat had wel
gemoeten en dat de regering dit niet heeft gedaan, betekent nog niet
dat het verdrag rechtsgeldig is opgezegd. Maar de regering valt in
zijn eigen zwaard zoals hierna zal blijken.
Eerste conclusie: `opzegging aankondigen' (giving notice) dan wel de
aankondiging niet herroepen is niet hetzelfde als (rechtsgeldig)
opzeggen.
Daarmee komen we aan de staatsrechtelijke aspecten .
De voorzitter van de Eerste en van de Tweede Kamer is door de minister
van Buitenlandse Zaken per brief van 9 maart 2007 van de opzegging in
kennis gesteld (TK 2006/2007,
30 986, A en nr. 1). De Minister deelt mee dat, nadat het advies van
de Raad van State zal zijn ingewonnen, de opzegging van Deel VI van de
Europese Code inzake sociale zekerheid ex artikel 10, eerste lid,
juncto artikel 14, eerste lid, van genoemde Rijkswet alsnog aan de
goedkeuring van de Staten-Generaal zal worden onderworpen (en dus
niet, voeg ik daaraan toe, overeenkomstig de normale procedure van
artt 2 en 3). Voor deze normale procedure was het namelijk toen al te
laat.
Artikelen 10 en 14 gaan over de situatie dat alleen in buitengewone
gevallen van dringende aard opzegging direct tot stand kan worden
gebracht, waarna het verdrag zsm aan de goedkeuring van de Staten
Generaal wordt onderworpen. Maar MdV dat is toch wel een wonderlijke
situatie!! De val van het Kabinet Balkenende kan toch niet serieus als
een buitengewoon geval van dringende aard worden beschouwd, nu we in
een tijdsbestek van 6 jaar het 4^e kabinet Balkenende hebben?
Donner zegt zelf tijdens interpellatiedebat 18 maart):
Dat laat onverlet dat in ons staatsrechtelijke bestel een dergelijke
opzegging de instemming behoeft van beide Kamers, van de
wetgever.(....) In de Nederlandse grondwet is niet voorzien in een
situatie waarbij een verdrag al is opgezegd, terwijl de
goedkeuringswet daarvoor nog door de Eerste Kamer behandeld moet
worden. De minister sprak de hoop uit dat de Eerste Kamer te zijner
tijd achteraf haar goedkeuring zal geven.
De redenering van de regering is de omgekeerde wereld: omdat er een
jaar verstreken is sinds de nederlegging van de akte van
("voorlopige") opzegging zou deze niet meer ongedaan gemaakt kunnen
worden, volgens de regering. Dan is het volkenrechtelijk geen
aankondiging (of voorlopige opzegging in de aanvankelijke terminologie
van de regering) geweest, maar een definitieve! Dat is nu dan ook de
redenering van de regering. Dus had de Eerste Kamer (eigenlijke het
parlement, geldt ook voor de Tweede Kamer) de goedkeuring van de
opzegging anderhalf jaar geleden wel van de agenda af kunnen voeren:
stemming heeft immers geen zin meer. Als de Eerste Kamer niet alsnog
toestemming geeft, zou dat in de opvatting van de regering
(volkenrechtelijk) niets meer uitmaken. Hetzelfde zou gelden als de
Eerste Kamer wel alsnog toestemming geeft. Maakt volkenrechtelijk
niets uit want de regering vindt dat er al definitief is opgezegd is.
We zouden in de laatste situatie alleen de staatsrechtelijke
tekortkoming goedmaken.
Dat zou (volkenrechtelijk) betekenen dat een Lid Staat dit verdrag
feitelijk voortdurend kan opzeggen als het maar een keer meegedeeld
is. Dat is niet het geval want dan is de 5 jaarstermijn verstreken
waarbinnen volgens het verdrag moet worden opgezegd.
Derhalve, zelfs al zou de Eerste Kamer bereid zijn deze redenering te
volgen, dan lopen we alsnog (volkenrechtelijk) vast omdat het verdrag
een 5 jaarstermijn kent die op 17 maart 2008 is verstreken.
Goedkeuring achteraf is dus niet alleen in strijd met het staatsrecht
maar ook strijdig met het verdragsrecht. Dit is dus een oproep van de
minister om in strijd met het verdrag (de Europese Code) te handelen.
De enige reactie van de Eerste Kamer is weigeren de goedkeuring te
verlenen. De regering komt dan voor een voldongen feit te staan en
wordt gedwongen om de Raad van Europa te laten weten dat de
aankondiging wordt teruggetrokken wat de regering overigens al in
maart 2008 uit zichzelf had moeten doen omdat toen al duidelijk was
dat de termijn niet gehaald was.
Samenvattend:
The one year's notice is op 22 februari 2007 gebeurd maar is niet
gevolgd door een rechtsgeldige opzegging. Nu geen rechtsgeldige
opzegging heeft plaats gevonden (namelijk met inachtneming van de
parlementaire instemming), is het verdrag niet beëindigd en geldt het
nog steeds. Na een aankondiging moet de regering haar handelingen
effectueren wat niet is gebeurd omdat de parlementaire goedkeuring
ontbreekt, dan wel de aankondiging intrekken, wat ook niet is gebeurd.
Hierdoor ontstaat een zeer schimmige situatie.
In onze opvatting dat de verklaring van 22 februari 2007 niet een
definitieve opzegging was, maar een aankondiging worden wij door de
regering zelf gesteund. Minister Donner zegt in een brief van 15 juni
2007 (dus enkele maanden na 22 februari 2007) aan de Voorzitter van de
Eerste Kamer (30 800 XV C) ik citeer: `dat het kabinet zich thans
(juni 2007 LK) beraadt op de wijze waarop gevolg zal worden gegeven
aan genoemde rechterlijke uitspraak. Vanzelfsprekend zal het parlement
daarover nader worden geïnformeerd. Indien het kabinet van mening is
dat deel VI van de Code daadwerkelijk opzegging behoeft (curs LK), dan
zal het de uitdrukkelijke goedkeuring van het parlement daartoe
vragen. Indien blijkt dat passende alternatieven voor opzegging
voorhanden zijn, zal het kabinet de opzegging voor 17 maart 2008
ongedaan maken' (einde citaat). In lijn hiermee heeft de Ministerraad
(nadere memorie van antwoord van 31 maart 2009 p. 4) in zijn laatste
vergadering voor het zomerreces op 13 juli 2007, op basis van aan hem
voorgelegde alternatieven, besloten tot ratificatie van de herziene
Code in combinatie met opzegging van deel VI van de huidige Code Dus
de brief van 22 februari 2007 was een aankondiging en geen
daadwerkelijke opzegging. De beslissing tot opzegging werd dus in juli
2007 genomen en had voor 16 maart 2008 geëffectueerd moeten worden dwz
met goedkeuring van het (gehele) Parlement dan wel voor die datum
ongedaan gemaakt moeten worden. Dit sluit ook aan bij de brief van de
minister van SZW de Geus van februari 2007 om de nieuwe regering niet
voor het blok te zetten. Mijn vraag aan de minister is waarom deze
ongedaanmaking niet voor 17 maart 2008 heeft plaatsgevonden toen bleek
dat de parlementaire goedkeuring niet op tijd verkregen zou worden?
In de visie van mijn fractie zijn er twee posities:
1) Als de Eerste Kamer alsnog niet akkoord gaat met
opzegging, verandert er niets, want het verdrag is al niet opgezegd,
maar de regering wordt wel gedwongen om dat te erkennen en de
aankondiging ongedaan te maken (withdrawal of the denunciation).
Eigenlijk is er voor de Eerste Kamer geen andere optie dan dit
voorstel niet alleen af te keuren maar unaniem af te keuren.
2) Als de Eerste Kamer alsnog toestemming geeft, is dat te
laat en niet (volkenrechtelijk) rechtsgeldig, want er is niet aan de
verdragsverplichtingen voldaan (buiten de termijn); Dus toestemming
hoeft niet meer, want het kan niet meer. Stel dat de Eerste Kamer wel
toestemming zou geven omdat een meerderheid daarvoor is, dan is het
gevolg daarvan dat de Kamer in strijd handelt met het verdragsrecht en
dat er grote rechtsonzekerheid ontstaat bij belanghebbenden. De
regering doet dan namelijk niets want zij vindt nu dat er al
rechtsgeldig is opgezegd. Het zwaard van Damocles blijft dan boven de
markt hangen. Beseft de regering dat een slimme advocaat zijn cliënt
zal aanraden de eigen bijdrage niet te betalen en zich bij de rechter
te beroepen op strijd met deel VI van de Code die dan immers nog
steeds geldt en grote kans maakt zijn beroepsprocedure te winnen? Is
de regering het met de VVD fractie eens dat dit grote
rechtsonzekerheid voor de burgers meebrengt? Mijn fractie is benieuwd
hoe de regering dit denkt op te lossen?
Wat de Eerste Kamer ook doet, de deadline is voorbij en het verdrag
blijft nog (inmiddels) 3 jaar, tot 2012, doorlopen.
Het zal duidelijk zijn dat mijn fractie tegen goedkeuring van de
opzegging van deel VI zal stemmen. Voor goedkeuring van de herziene
code is dan ook geen directe aanleiding, hetgeen bovendien weinig
effect zou hebben omdat nog geen enkel ander land dit verdrag uit 1990
heeft geratificeerd.
VVD