Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Nr. WJZ/151554 (8223)
(Hoofd) Afdeling
DIRECTIE WETGEVING
EN JURIDISCHE ZAKEN
Nader rapport inzake het voorstel van wet Den Haag,
tot wijziging van de Wet op het
onderwijstoezicht en enige andere wetten
in verband met de invoering van
geïntegreerd toezicht en vernieuwing van
het toezichtproces
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 mei 2009, nr. 09.001269,
machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het bovenvermelde voorstel
van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 30 juni 2009, nr. W05.09.0153/l, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van enkele inhoudelijke
opmerkingen. Hij geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal dan nadat met zijn opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen over de mate
waarin het toezicht daadwerkelijk verandert, en maakt daarnaast enkele opmerkingen over
de wijzigende rol van de Inspectie van het onderwijs (inspectie) en de voorgestelde
mandaatconstructie.
In de eerste plaats constateert de Raad dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de
huidige toezichtpraktijk, welke reeds sinds enige jaren uitgaat van een meer beperkt jaarlijks
onderzoek (risicoanalyse) van alle scholen op basis van openbare onderwijsresultaten en een
meer geïntensiveerd specifiek toezicht op de scholen waar deze resultaten te wensen
overlaten. Het jaarlijkse bezoek aan scholen vervalt definitief; de inspectie zal eens in de vier
jaar de school bezoeken, waarbij het onderzoek blijkbaar minder zal omvatten dan het
huidige periodiek kwaliteitsonderzoek (PKO).
Op advies van de Raad is paragraaf 1 (Inleiding) van het algemeen deel van de memorie van
toelichting aangevuld met een uiteenzetting op welke punten met de onderhavige
wetswijziging een daadwerkelijke verandering of intensivering van deze praktijk is beoogd.
Tevens is in de toelichting verduidelijkt waarom wetswijziging noodzakelijk is.
Verduidelijkt is ook dat het jaarlijks bezoek voor de bve-sector gehandhaafd blijft. Bovendien
is tijdens het algemeen overleg van 3 oktober 2007 aan de Tweede Kamer de toezegging
8
93 AAN DE KONINGIN
OCW 10
gedaan dat de po- en vo-scholen tenminste eenmaal in de vier jaar zullen worden bezocht
(Kamerstukken II, 2007/08, 30 183, nr. 19). Daarnaast vindt er jaarlijks voor elke school een
risicoanalyse plaats, hetgeen voorheen niet zo systematisch en uitgebreid het geval was. Het
aantal bronnen dat gebruikt wordt voor de risicoanalyse is fors uitgebreid.
Een tweede opmerking van de Raad betreft de wijzigende rol en het takenpakket van de
inspectie. De Raad wijst op de evaluatie van de Wot in 2007, waarin de onderzoekers onder
meer wijzen op het belang om ook scholen die niet in de risicozone zitten te stimuleren tot
het leveren van meer kwaliteit. Selectief risicogericht toezicht heeft als nadeel dat de
aandacht voor de gemiddelde en de goede scholen naar de achtergrond dreigt te verdwijnen,
aldus het rapport. Daarbij komt dat scholen het bezoek van de inspecteur zeer op prijs
stellen. De inspectie wordt door de scholen niet alleen gezien als controleur, maar ook als
gratis adviseur. De keuze voor een risicogerichte benadering in combinatie met de
handhavingsbevoegdheden die de inspectie in mandaat krijgt, brengt mee dat de
toezichthouder nog meer een handhaver wordt die naar tekortkomingen zoekt. De Raad
noemt ook het advies van de Onderwijsraad waarin wordt gewezen op de nadelen van de
risico-gerichte benadering; de informerende/stimulerende taak van de inspectie zou zo op de
achtergrond raken. Van belang is om de scholen regelmatig een spiegel voor te houden.
De opmerkingen van de Raad van State over de nadelen van de risicogerichte benadering
hebben geleid tot aanvulling van paragraaf 1 (Inleiding) van het algemeen deel van de
memorie van toelichting. Ten aanzien van de verschuivende rol van de inspectie van gratis en
inspirerende adviseur naar controleur en handhaver is verduidelijkt dat deze verschuiving in
lijn is met de Kaderstellende Visie op Toezicht en het coalitieakkoord van 7 februari 2007. In
aansluiting daarop is in het AO van 3 oktober 2007 door de Minister verduidelijkt dat de rol
van de inspectie primair die van toezichthouder is (Kamerstukken II, 2007/08, 30 183, nr.
19). De inspectie komt beoordelen of het onderwijs op een school voldoet aan de gestelde
eisen. Daarnaast ligt hier nog een meer fundamentele overweging aan ten grondslag. Ook al
beschouwen de scholen de inspecteur wellicht als onderwijskundig adviseur, adviseurschap
is principieel in strijd met de toezichthoudende taak. Dat zou er immers toe kunnen leiden
dat de inspecteur in een later stadium een school moet beoordelen op punten waarop hij zelf
heeft geadviseerd. Dat is niet in overeenstemming met de eisen van een onafhankelijke
oordeelsvorming die aan de basis ligt van het toezicht.
Volgens de Raad van State bestaat er een contstante spanning in het werk van de inspectie
tussen selectief risicogericht toezicht (gericht op garanderen minimum kwaliteit) en
stimulerend toezicht (bevorderen van de kwaliteit van het gehele onderwijs). Nu in het
voorstel de keuze primair uitgaat naar het risicogerichte toezicht, betekent zulks dat dit
met afnemende middelen ten koste gaat van de stimulerende taak van de inspectie. Dit
klemt te meer nu uit recente onderzoeken lijkt te kunnen worden opgemaakt dat het niveau
van het Nederlandse onderwijs in vergelijking met andere Europese landen een dalende
trend vertoont. De Raad meent dat de stimulerende taak van de inspectie bovendien in het
gedrang komt door de taakstelling die de inspectie heeft opgelegd gekregen en de uitbreiding
van haar takenpakket (bijv. invoeren geïntegreerd toezicht, toezicht op kenniscentra
beroepsonderwijs bedrijfsleven).
De Raad adviseert de gemaakte keuze en de daaraan verbonden consequenties zoals de
beperking van de stimulerende functie en het risico van vermindering van het toezicht op de
naleving van wettelijke deugdelijkheidseisen nader te bezien, mede ook in het licht van de
uitbreiding van het takenpakket van de inspectie. Daarbij dient ook aandacht te worden
geschonken aan de vraag in hoeverre de jaarlijkse risicoanalyse op basis van schoolgids,
jaarverslag en opbrengstgegevens voldoende is om te bepalen of van verder toezicht afgezien
kan worden. Voorzover het wetsvoorstel een codificatie is van de huidige praktijk ligt het voor
W8223.K-2 2
de hand een evaluatie van die praktijk bij de beoordeling te betrekken. De ervaringen die
reeds zijn opgedaan met de nieuwe wijze van toezicht kunnen immers relevant zijn voor
onderhavinge wetswijziging en de beoordeling daarvan.
Het advies van de Raad van State heeft geleid tot aanvulling van paragraaf 1 (Inleiding) van
het algemeen deel van de memorie van toelichting. In deze paragraaf wordt nader ingegaan
op de door de regering gemaakte keuze voor risicogericht toezicht. Risicogericht toezicht
betekent niet dat het stimulerend toezicht verdwijnt. De inspectie blijft niet alleen
bevorderen dat scholen met tekortkomingen op het gebied van kwaliteit of de naleving van
wettelijke voorschriften, deze tekortkomingen opheffen, maar ook dat scholen die wel
voldoen, zich inspannen om te blijven voldoen. Uit de evaluatie van de WOT is gebleken dat
juist deze vorm van stimuleren, met gebruikmaking van de mogelijkheid om (thans door de
minister) soms in laatste instantie sanctionerend op te treden, het meest effectief is. De
tweede betekenis van het begrip stimuleren, is het bevorderen dat scholen die geen
tekortkomingen vertonen zich verder verbeteren. Uit de evaluatie van de WOT blijkt dat deze
tweede vorm van stimuleren veel minder verband oplevert met veranderingen in de kwaliteit
van de scholen. Kwaliteitsverbetering blijkt samen te hangen met actieve interventies van de
inspectie en deze vinden juist plaats als niet voldaan wordt aan de norm. Deze tweede vorm
van stimuleren wordt toegepast in de vorm van benchmarkinformatie. Met deze informatie
biedt de inspectie de scholen de mogelijkheid om zich te spiegelen aan de prestaties van
andere scholen. Door de benchmarkinformatie, het publiceren van de
onderzoeksbevindingen en themarapporten krijgen ook de voldoende- en goed presterende
scholen nog altijd een spiegel voorgehouden en worden zij geprikkeld tot verdere verbetering
van de kwaliteit.
Daarnaast is de toelichting ook aangevuld op het punt van de financiële taakstelling en de
uitbreiding van het takenpakket van de inspectie.
De derde (en laatste) opmerking van de Raad heeft betrekking op de mandaatconstructie van
artikel 3, derde lid. Naar aanleiding van het advies van de Raad is deze bepaling thans zo
geredigeerd dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welke
bevoegdheden de Minister aan de inspectie kan mandateren. De voorwaarden waaronder
mandaat wordt verleend, zullen hun beslag krijgen in een beleidsregel, die beoogt het
sanctiebeleid te concretiseren. In de memorie van toelichting is explicieter tot uitdrukking
gebracht dat met deze constructie is beoogd om de bevoegdheid voor de Minister om
mandaat te verlenen te begrenzen en te preciseren. Daarnaast is in de memorie van
toelichting verduidelijkt dat het niet de bedoeling is om de meer ingrijpende sancties
(volledige inhouding of intrekking van de bekostiging, ontneming van rechten in het hoger
onderwijs) aan de inspectie te mandateren. De toelichting is tevens aangevuld met
argumenten waarom het ontnemen van rechten met betrekking tot het onderwijs en/of de
examens in de BVE-sector niet zodanig ingrijpend is dat mandatering van die bevoegdheid
aan de inspectie op bezwaren stuit.
W8223.K-2 3
In het wetsvoorstel zijn voorts de redactionele kanttekeningen van de Raad van State
verwerkt. Tot slot is bij het wetsvoorstel ter illustratie de ontwerp algemene maatregel van
bestuur gevoegd, waarin nader wordt gepreciseerd welke bestuurlijke sancties aan de
Inspectie van het onderwijs kunnen worden gemandateerd.
Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap,
dr. Ronald H.A. Plasterk
W8223.K-2 4