Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Datum 04 november 2009
Betreft Aanbieding rapport commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen
Hierbij bieden wij u, mede namens de Minister van Financiën en de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het rapport aan van de commissie
Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (ook wel commissie Don genoemd).
Tevens informeer ik u in deze brief over ons standpunt ten aanzien van de
aanbevelingen van deze commissie.
Het rapport van de commissie Don
In november 2008 is door de minister van Financiën en de minister van OCW de
commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen ingesteld. Deze commissie,
onder leiding van prof. dr. F.J.H. Don, heeft onderzoek gedaan naar de optimale
financieringsstructuur van de instellingen in de verschillende onderwijssectoren.
In het rapport worden de bevindingen van de commissie weergegeven.
De betrokken bewindspersonen onderschrijven de bevindingen uit het rapport,
zoals kernachtig is samengevat in de managementsamenvatting van het rapport.
De bewindspersonen nemen de aanbevelingen van de commissie over en gaan
concreet aan de slag met de aanbevelingen. In de acties naar aanleiding van het
rapport worden in deze kabinetsreactie 3 hoofdlijnen voor het beleid verder
uitgewerkt.
1. Versterking financiële deskundigheid bij onderwijsinstellingen
Bevindingen commissie Don
Een goede meerjarige begroting en een gedegen risicoanalyse op het niveau van
de individuele instelling is cruciaal voor een gezond financieel beleid in de
onderwijsinstelling. Hierdoor ontstaat in een vroeg stadium inzicht in mogelijk
knelpunten in de financiële huishouding, waarop de instelling gericht acties kan
a
na 1 van 8
Pagi
ondernemen. De commissie constateert dat een dergelijke meerjarige begroting Datum
en een goede risicoanalyse nog geen gemeengoed is. Het opstellen daarvan vergt 20 oktober 2009
bovendien voldoende inzicht en deskundigheid van het bestuur en zijn staf. De Onze referentie
commissie constateert dat deze financiële deskundigheid in een aantal sectoren FEZ/CPC/CC/154421
nog onvoldoende aanwezig is en meent dat deze inhoudelijke versterking
verdient.
In alle sectoren is het financiële beleid voor verbetering vatbaar. Veel instellingen
combineren een hoog eigen vermogen met hoge (gemiddelde) exploitatieover-
schotten: dit duidt op overmatige voorzichtigheid. Bij instellingen die al zeer
solvabel zijn, is er ruimte om via exploitatietekorten het eigen vermogen te
verlagen, en zouden er dus meer middelen besteed kunnen worden aan het
onderwijs.
De aanbevelingen die de commissie Don in het rapport doet zijn:
· Alle instellingsbesturen zouden een meerjarige financiële planning moeten
gaan opstellen en een op de eigen omstandigheden toegesneden risicoanalyse
(en in het verlengde daarvan een liquiditeitsplanning). Naar het oordeel van
de commissie is dit cruciaal voor verbetering van het financiële beleid.
· De financiële deskundigheid op decentraal niveau dient versterkt te worden.
Kleinere instellingen kunnen eventueel samenwerken met andere instellingen.
Ook kunnen de sectorraden hierbij een belangrijke ondersteunende rol
vervullen.
· De financiële deskundigheid in de horizontale en verticale toezichtsorganen
verdient inhoudelijke versterking. Hierbij kunnen ook de sectorraden nuttige
ondersteuning bieden.
Acties naar aanleiding van commissie Don
OCW is in overleg met de betreffende sectorraden om na te gaan op welke wijze
deze raden een bijdrage kunnen leveren aan de versterking van het financieel
beleid bij onderwijsinstellingen.
In afstemming met de sectorraden worden de volgende acties uitgewerkt.
· OCW zal voor de sectoren primair en voortgezet onderwijs de kengetallen
doorrekenen op basis van de jaarcijfers 2008, die in december openbaar
worden. Alle schoolbesturen zullen individueel over de resultaten daarvan
worden geïnformeerd.
· OCW zal voorzien in een centraal informatiepunt, dat instellingsbesturen en
het decentrale toezicht kan helpen bij het kritisch beoordelen van de
jaarrekening van de betreffende onderwijsinstelling.
· In 2009 wordt nog gestart met de evaluatie van de lumpsumbekostiging bij
PO. Onderdeel van de evaluatie is een op maatregelen gericht onderzoek naar
de kwaliteit van het financieel management. De resultaten van deze evaluatie
komen in maart 2010 beschikbaar. Vervolgens zal met de PO-raad een
meerjarig verbeterplan worden opgesteld.
· In de periode tot maart 2010, zal al wel aandacht aan het rapport van de
Commissie vermogensbeheer onderwijsinstellingen worden besteed in
bijvoorbeeld de maandelijkse nieuwsbrief die aan veel betrokkenen in de PO-
sector wordt verstuurd.
Pagina 2 van 8
· De VO-Raad zal dit jaar nog in november en december drie bijeenkomsten Datum
organiseren voor leden en bestuurders over de aanbevelingen van de 20 oktober 2009
commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, waar onder andere de Onze referentie
financieel-technische aspecten ervan aan de orde zullen komen. FEZ/CPC/CC/154421
· Daarnaast zal de VO-raad het aanbod van opleidingen op het gebied van
financieel beleid en beheer stimuleren en de leden hier actief op wijzen.
· Tevens zal de VO-raad nog nadrukkelijker aandacht vragen voor
risicomanagement en het door de VO-raad ontwikkelde risico-
managementmodel hierbij een prominente rol geven, zo mogelijk in de vorm
van een webapplicatie.
· Binnen de sector BVE worden de instellingsprofielen openbaar gemaakt (juni
2010). Hierdoor ontstaat een onderlinge vergelijking, waarbij alle ROC's de
stand van zaken met betrekking tot de (financiële) bedrijfsvoering in kaart is
gebracht. Op basis van de instellingsprofielen worden gesprekken met de
ROC's gevoerd. Indien verbetering in de financiële bedrijfsvoering
noodzakelijk is, worden hiervoor, samen met de betreffende instelling,
afspraken gemaakt.
· Voor de sectoren HBO en WO is het niet noodzakelijk sector breed beleid ter
verbetering van de professionaliteit te ontwikkelen. De Inspectie van het
Onderwijs zal op verbetering van professionaliteit wijzen wanneer een gebrek
hieraan binnen een instelling wordt geconstateerd. Dit valt binnen het
reguliere toezicht en is (naar verwachting) te incidenteel van aard voor
aanpassing van het beleid.
2. Versterken toezicht
Bevindingen commissie Don
De kengetallen en signaleringsgrenzen zijn behalve voor het bestuur ook
ontwikkeld als instrumenten voor het toezicht. Afwijkingen van de
signaleringsgrenzen zijn aanleiding voor nader onderzoek. De Inspectie van het
Onderwijs hanteert deze methode om zicht te krijgen op instellingen die nu risico
lopen ten aanzien van onderwijskwaliteit en/of continuïteit.
De commissie pleit er echter voor de taak van de Inspectie van het Onderwijs te
verbreden naar actief toezicht op de doelmatigheid van het financiële beleid,
zodat ook excessief spaargedrag ter discussie kan worden gesteld. Dit houdt
onder meer in dat ook instellingen die de bovenste signaleringsgrenzen voor de
financiële kengetallen overschrijden, nader onderzocht dienen te worden. Indien
nodig dient er in samenspraak tussen instelling en Inspectie een plan van aanpak
opgesteld te worden, om het financieel beheer gezond en doelmatig te maken.
Overigens is het geen garantie voor goed financieel beheer wanneer instellingen
steeds binnen de signaleringsgrenzen vallen.
Pagina 3 van 8
Door de kwantificering van de signaleringsgrens kapitalisatiefactor1 voor PO en Datum
VO kan het kengetal praktisch worden geïmplementeerd. De commissie is zich er 20 oktober 2009
van bewust dat de kwantificering is gebaseerd op een eerste benadering, die in de Onze referentie
praktijk moet worden getoetst en mogelijk (verder) moet worden gedifferentieerd FEZ/CPC/CC/154421
naar onderscheidende kenmerken zoals het soort onderwijs (HAVO/VWO versus
praktijkgericht onderwijs), grootte van de instelling en onderwijskundige aanpak.
Op basis van de praktische ervaringen kan de signaleringswaarde empirisch
worden geijkt.
Toepassing van de bovengrens van de kapitalisatiefactor in het PO en VO laat zien
dat het merendeel van het PO en VO boven deze signaleringsgrens uitkomt en
dus een hoger kapitaal aan de actiefzijde lijkt te hebben staan dan benodigd. De
commissie meent deze instellingen nader onderzocht moeten worden, te beginnen
bij de instellingen die de hoogste afwijking van de signaleringswaarde hebben. Dit
levert ook inzicht en ervaringcijfers op om de hoogte van de signaleringsgrens
voor de kapitalisatiefactor aan te scherpen, naar boven of naar beneden.
De aanbevelingen die de commissie hierbij geeft zijn:
· De taak van de Inspectie van het Onderwijs dient te worden verbreed naar de
doelmatigheid van het financiële beleid, zodat ook excessief spaargedrag ter
discussie kan worden gesteld. Dit houdt onder meer in dat ook instellingen die
de bovenste signaleringsgrenzen voor de financiële kengetallen overschrijden,
nader onderzocht dienen te worden.
· kapitalisatiefactor (TK/TB) als nieuw kengetal te hanteren voor PO en VO en
het invoeren van de kapitalisatiefactor voor BVE, HBO en WO te onderzoeken.
· het begrip weerstandsvermogen niet meer te gebruiken en in plaats daarvan
de ondergrens aan het eigen vermogen en een bovengrens aan de
kapitalisatiefactor te hanteren.
Acties naar aanleiding van commissie Don
De door de commissie aanbevolen set van kengetallen en signaleringsgrenzen
worden overgenomen. Het nieuwe kengetal kapitalisatiefactor zal door de
Inspectie van het Onderwijs worden betrokken bij haar financiële onderzoek.
· PO en VO
Voor de sectoren PO en VO heeft de commissie bovenwaarden aan de
kapitalisatiefactor gegeven. Het huidige toezichtkader van de Inspectie van het
Onderwijs biedt reeds de mogelijkheid uitwerking te geven aan de bovenstaande
eerste aanbeveling van de commissie Don. Op deze manier kan het toezicht
betere vorm en inhoud krijgen. De inzet van de Inspectie van het Onderwijs
omvat de volgende acties tot gevolg:
1. De Inspectie van het Onderwijs voert een extra actie uit waardoor besturen
van scholen met een lage kwaliteit en hoge kapitalisatiefactor eerder
worden onderzocht dan in het reguliere toezicht het geval zou zijn. Dit extra
1 De kapitalisatiefactor is een nieuw kengetal dat door de commissie is geïntroduceerd. Voor
een toelichting wordt verwezen naar pagina 39 en volgende in het rapport.
Pagina 4 van 8
onderzoek zal tevens plaatsvinden bij instellingen met een zeer hoge Datum
kapitalisatiefactor. Het betreft ca. 400 besturen2 (ongeveer 25% van het 20 oktober 2009
totaal aantal besturen) van scholen die in 2010 en 2011 zullen worden Onze referentie
onderzocht. FEZ/CPC/CC/154421
2. De Inspectie van het Onderwijs zal vanuit haar reguliere toezichthoudende
taak voor PO/VO op basis van de kapitalisatiefactor de besturen die boven
de signaleringsgrenzen vallen gaan onderzoeken.
De bovenwaarden van de kapitalisatiefactor, zoals deze door de commissie zijn
vastgesteld, zullen door de Inspectie geijkt worden op basis van de uitkomsten
van haar onderzoek bij onderwijsinstellingen. Dit is conform de aanbeveling van
de commissie.
De resultaten van het financiële onderzoek door de Inspectie bij een instelling
zullen worden besproken met het bestuur, maar ook met het decentrale toezicht
van het betreffende instellingsbestuur. Indien er geen redenen zijn waarom
beschikbare middelen niet worden ingezet voor het onderwijs, worden met de
instelling afspraken gemaakt over het alsnog besteden van de middelen ten
behoeve van het onderwijs. Ter stimulering van de horizontale verantwoording op
dit punt, zullen de bevindingen van de Inspectie van het Onderwijs worden
gecommuniceerd met het decentrale toezicht en met de medezeggenschapsraad.
Dit leidt tot transparantie over de financiële situatie van de instelling bij het
decentrale toezicht en de medezeggenschapsraad. Dit zijn de organen die het
instellingsbestuur zonodig moeten aanzetten tot het nemen van acties.
De commissie geeft aan dat een groot deel van de onderwijsinstellingen boven de
signaleringswaarden van de kapitalisatiefactor uitkomt. Alleen maatwerk,
gebaseerd op een nadere analyse per instelling kan de mogelijke oorzaken
inzichtelijk maken. Om een beeld te krijgen van de beschikbare middelen per
sector zou eerst deze maatwerkanalyse per instelling moeten plaatsvinden.
Bij de behandeling van de begroting 2009 is de Tweede Kamer toegezegd dat er
niet zal worden afgeroomd op grond van de bevindingen van de commissie Don.
Deze afspraak blijft van kracht.
· BVE, HBO en WO
Voor de sectoren BVE, HBO en WO heeft de commissie geen precieze definitie of
bovenwaarden voor de kapitalisatiefactor kunnen geven. OCW hecht er aan om
ook eenzelfde invulling te geven aan de kapitalisatiefactor in deze sectoren.
1. Onder leiding van de Inspectie van het onderwijs zal onderzoek
plaatsvinden voor de sectoren BVE, HBO en WO om ook in deze sectoren
een waarde te bepalen voor de kapitalisatiefactor, vergelijkbaar met de
waarde die door de commissie voor PO en VO is vastgesteld. Dit gebeurt
uiterlijk 30 juni 2010.
2 Dit betreft ongeveer 180 instellingen met zwakke kwaliteit en hoge kapitalisatiefactor.
Daarnaast betreft het circa 200 instellingen met een substantieel hoge kapitalisatiefactor.
Dit zijn instellingen met een kapitalisatiefactor hoger dan ruim 1,5 keer de
kapitalisatiefactor die in het rapport wordt genoemd. Concreet betekent dit grote
instellingen met een kapitalisatiefactor van ongeveer 55% en kleine instellingen met een
kapitalisatiefactor van ongeveer 95%
Pagina 5 van 8
2. Vervolgens zullen de instellingen BVE, HBO en WO worden bekeken in Datum
relatie tot deze waarde van de kapitalisatiefactor en de door de commissie 20 oktober 2009
vastgesteld signaleringswaarden, conform de werkwijze als voor PO en VO Onze referentie
is beschreven. FEZ/CPC/CC/154421
Bij de sectoren HBO en WO, wordt de kwaliteitstoetsing niet door de Inspectie
uitgevoerd, maar door de NVAO (Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie).
Dit maakt de inzet van de Inspectie bij instellingen met een lage
onderwijskwaliteit beperkter.
3. Wegnemen van belemmeringen
Bevindingen commissie Don
De commissie constateert dat in de sectoren PO en VO maar zeer beperkt gebruik
wordt gemaakt van vreemd vermogen zodat de huidige financieringsstructuur niet
optimaal is. De commissie vindt dat de instellingen in PO en VO beter gebruik
zouden kunnen maken van vreemd vermogen en dat het lenen voor investeringen
en voor het opvangen van financiële risico's eenvoudiger zou moeten worden.
Instellingen hoeven dan minder (semi-)liquide middelen aan te houden. Een deel
van hun vermogen (er hoeft minder gespaard te worden) kan dan vrijvallen, dat
(eenmalig) kan worden aangewend voor versterking van het onderwijs.
De ruimte voor financiering met vreemd vermogen ligt in theorie tussen het mini-
mum eigen vermogen en het totaal benodigd kapitaal. Financiering met vreemd
vermogen, mits inpasbaar in de meerjarenbegroting van de instelling, brengt de
financiële robuustheid van een instelling niet in gevaar. De commissie beveelt dan
ook aan dat instellingen van deze ruimte gebruik maken.
Onnodige belemmeringen voor het benutten van vreemd vermogen lijken vooral
te liggen bij de deskundigheid van de instellingsbesturen. Maar door aanpassing
van de regeling schatkistbankieren kan de toegang tot vreemd vermogen voor
onderwijsinstellingen bij de schatkist worden vergemakkelijkt. De commissie ziet
daar mogelijkheden, waaronder lagere drempelwaarden voor omvang en omzet,
verplicht afbouwen van de effectenportefeuille en de invoering van een
leningtoets op basis van een meerjarenbegroting en het gevoerde financiële
beleid van een onderwijsinstelling in plaats van de verplichting tot het stellen van
een onderpand of een gemeentegarantie. Analoog aan de afspraken op andere
beleidsterreinen zou het Ministerie van OCW de acceptatietoetsen kunnen (laten)
uitvoeren en het risico van wanbetaling kunnen afdekken.
De aanbevelingen die de commissie doet zijn:
· De instellingen in PO en VO moeten beter gebruik gaan maken van de
mogelijkheden van vreemd vermogen (binnen de draagkracht van hun ex-
ploitatie); het lenen voor investeringen en voor het opvangen van financiële
risico's zou meer gangbaar en eenvoudiger moeten worden. Een deel van het
vermogen kan (eenmalig) daardoor worden aangewend voor versterking van
het onderwijs.
· Onnodige belemmeringen voor de toegang tot vreemd vermogen moeten
weggenomen worden, omdat dit kan bijdragen aan een meer doelmatige
financieringsstructuur. Deze belemmeringen lijken vooral te liggen bij de
Pagina 6 van 8
deskundigheid van de instellingsbesturen zelf. Maar ook in de regeling Datum
schatkistbankieren kunnen diverse toetredingsvoorwaarden en verplichtingen 20 oktober 2009
tot het stellen van onderpand worden versoepeld. Onze referentie
FEZ/CPC/CC/154421
Acties naar aanleiding van commissie Don
Het is goed dat instellingen mits zij goede financiële kennis en expertise hebben
- ook de mogelijkheden van vreemd vermogen betrekken bij hun
financieringsafwegingen. Het aangaan van leningen maakt het deze instellingen
gemakkelijker om flexibiliteit in het budgetbeheer te bewerkstelligen. Een
belangrijke randvoorwaarde is dat de rente en aflossingen inpasbaar moeten zijn
in de meerjarige begroting van de instelling.
Een onderwijsinstelling kan zich voor een leenaanvraag wenden tot een
commerciële bank of wanneer een instelling heeft gekozen voor integraal
schatkistbankieren - tot de schatkist bij het ministerie van Financiën. Dit is een
afweging die de betreffende instelling zelf maakt. Omdat het risico bij leningen bij
de schatkist bij OCW ligt, kunnen onderwijsinstellingen op dit moment alleen met
een hypothecair onderpand bij de schatkist lenen. Dit is administratief
ingewikkeld voor zowel de schatkist als de onderwijsinstelling.
De toegang tot het lenen bij de schatkist zal voor de sectoren BVE, HBO en WO
(sectoren waar in het algemeen sprake is van goede financiële professionaliteit)
vergemakkelijkt worden waarbij uitgangspunt is dat de administratieve lasten
afnemen en OCW voldoende mogelijkheden heeft om risico's uit hoofde van
kredietverlening te beheersen. De precieze modaliteiten van de nieuwe
leenfaciliteit worden op korte termijn nader uitgewerkt door Financiën en OCW.
Voor de sectoren PO en VO ligt de prioriteit bij het verbeteren van de financiële
deskundigheid en expertise bij instellingen. Hiervoor is in paragraaf 1 een
samenhangend pakket van acties aangegeven. De aanpassingen voor lenen bij de
schatkist, zoals hierboven voor BVE, HBO en WO is aangegeven, zullen daarom bij
deze sectoren parallel moeten lopen aan het opbouwen van de benodigde
financiële expertise in de sector. Zodra de financiële expertise op orde is, kunnen
ook deze instellingen van de nieuwe leenfaciliteit gebruik maken.
Om de risico's bij leenaanvragen te beheersen bij PO en VO werken OCW en
Financiën zorgvuldig modaliteiten uit wat betreft vormgeving en
invoeringsmoment, waarbij het ministerie van Financiën, bij de acties genoemd in
paragraaf 1, ondersteuning biedt. Streven is maximaal een jaar vertraging op te
lopen ten opzichte van het tempo bij BVE, HBO en WO. Voor wat betreft
vormgeving kan worden gedacht aan een accountantsverklaring waarin staat dat
de rente en aflossing kan worden ingepast in de meerjarenbegroting en waarin de
instelling verklaart dat ze geen van haar eigendommen heeft verpand of zal
verpanden. staat
4. Evaluatie
De komende periode starten de verschillende acties op die voortvloeien uit de
bevindingen van de commissie Don. Belangrijk hierbij is welk effect deze acties
hebben, waarbij met name de acties interessant zijn die van invloed zijn op de
Pagina 7 van 8
verbetering van de financiële deskundigheid en het vermogen bij Datum
onderwijsinstellingen dat eventueel kan worden aangewend ten behoeve van de 20 oktober 2009
kwaliteit van het onderwijs. In het jaarlijkse Onderwijsverslag van de Inspectie Onze referentie
zal over de voortgang van het proces, waar relevant, worden gerapporteerd. FEZ/CPC/CC/154421
Over 3 jaar, najaar 2012, zal worden geëvalueerd welke resultaten met de acties
zijn bereikt en tot welke veranderingen of aanpassingen dit moet leiden.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
dr. Ronald H.A. Plasterk
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
Sharon A.M. Dijksma
Pagina 8 van 8