Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Onderwijstijd bve 2009
Utrecht, september 2009
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING 5
1 INLEIDING 7
2 VRAAGSTELLING EN ONDERZOEK 9
2.1 Aanleiding 9
2.2 Vraagstelling 9
2.3 Onderzoek 10
3 BEVINDINGEN 13
4 CONCLUSIE 19
BIJLAGE(N)
I OVERZICHT BENODIGDE DOCUMENTEN 21
II CRITERIA VOOR DE ONDERWIJSTIJD 23
SAMENVATTING
In 2007 heeft de inspectie de naleving van de norm van 850 uur onderwijstijd in het
mbo onderzocht. Daaruit bleek dat 24 procent van de opleidingen in een of meer
van de leerjaren te weinig onderwijstijd verzorgde. In 2009 was er opnieuw
behoefte aan een representatief beeld van de stand van zaken.
Dit onderzoek is uitgevoerd in mei en juni 2009 bij 98 opleidingen in het mbo. Het
onderzoek is onaangekondigd uitgevoerd. Dit hield in dat er een aankondiging
plaatsvond in de middag voorafgaand aan de dag van het onderzoek. Daardoor
waren de instellingen in staat de nodige documenten klaar te leggen zodat het
onderzoek soepel kon verlopen.
In het onderzoek van 2009 is gebleken dat 17 procent van de opleidingen nog altijd
in een of meer jaren tekortschiet bij de realisatie van de onderwijstijd. Tien procent
van de opleidingen heeft ook onvoldoende onderwijstijd geprogrammeerd. Nadat
instellingen waren geconfronteerd met deze bevindingen, lukte het bij acht procent
van de opleidingen door aanvullende maatregelen om de situatie te herstellen voor
het eind van het schooljaar. Dit zou echter niet gebeurd zijn als de inspectie het
onderzoek niet had uitgevoerd. Bij de negen opleidingen (negen procent) die
uiteindelijk onvoldoende bleven, waren er zeven (zeven procent) waarbij ook de
programmering tekortschoot. In de onderzochte leerjaren met een tekort in de
realisatie zaten 450 deelnemers. Voor 390 deelnemers was er ook sprake van
onvoldoende programmering.
Evenals in het onderzoek van 2007 ligt het zwaartepunt van de tekortkomingen in
de lagere leerjaren van de langere opleidingen. Een substantieel deel van de
onderwijstijd wordt ingevuld met beroepspraktijkvorming (bpv) en in de langere
opleidingen doet men die bij voorkeur in de hogere leerjaren. Daartegenover
programmeert men dan onvoldoende onderwijstijd in de eerste jaren. De oorzaken
van het tekortschieten bleken voor het overgrote deel te liggen in een slordige
planning en realisatie en controle daarop. De administratieve opzet en
bedrijfsvoering rond onderwijstijd zijn weliswaar verbeterd, maar nog niet overal in
voldoende mate.
Een ontwikkeling van 24 naar 17 procent niet-naleving is weliswaar een
verbetering, maar er is in twee jaar tijd onvoldoende voortgang gemaakt, omdat de
naleving 100 procent hoort te zijn. Om een versnelling aan te brengen in het
verbeteringstraject, is het voornemen om in de komende tijd de activiteiten
nadrukkelijker te richten op instellingen die de afgelopen jaren relatief vaak tekort
zijn geschoten, zoals uit de onderzoeken in de afgelopen jaren is gebleken. Door
juist die instellingen steviger te controleren, is meer winst te boeken dan door
opnieuw een representatief onderzoek onder alle instellingen uit te voeren.
Vervolgens wordt opnieuw in een representatieve steekproef gekeken of er
voldoende voortgang is geboekt.
1 INLEIDING
Nadat in 2007 een representatief beeld was geschetst van de mate waarin bve-
instellingen voldeden aan de eisen van de onderwijstijd (850 uur per leerjaar), was
er in 2009 behoefte aan om opnieuw een dergelijk beeld te krijgen van de situatie.
Dit om te kunnen zien of de verbeteringen die tussen 2006 en 2007 zijn
vastgesteld, zich hebben voortgezet. De inspectie heeft daarom op verzoek van de
staatssecretaris onderzoek gedaan bij 98 voltijdse opleidingen in de bve. Hieruit
kan zij een representatief beeld afleiden.
In dit rapport wordt in hoofdstuk 2 allereerst de vraagstelling en de opzet van het
onderzoek besproken. Vervolgens passeren de bevindingen de revue in hoofdstuk
3. Het rapport wordt afgesloten met een conclusie.
7
8
2 VRAAGSTELLING EN ONDERZOEK
2.1 Aanleiding
In 2006-2007 heeft de inspectie een themaonderzoek gedaan naar de naleving
van onderwijstijd in de bve-sector. Dit leverde een landelijk representatief beeld op.
Daarbij bleek dat 24 procent van de onderzochte opleidingen in eerste instantie
niet voldeed aan de norm van 850 uur. Dit was een verbetering ten opzichte van
de situatie die een jaar eerder was aangetroffen, namelijk 28 procent onvoldoende.
In het schooljaar 2007-2008 is het toezicht op de naleving van de onderwijstijd om
die reden opgenomen in het selectief, risicogericht toezicht. Daarbij is
geconstateerd, dat 9 procent van de onderzochte opleidingen niet voldeed. Hierbij
was geen sprake van een landelijk representatief onderzoek.
In reactie op deze constatering in het Onderwijsverslag 2007-2008 stelde de
minister van OCW vast dat er sprake leek te zijn van een aanzienlijke verbetering,
maar dat ook 9 procent niet-naleving te hoog was. Om het belang van het
onderwerp te benadrukken en om zeker te zijn van een representatief beeld, heeft
hij de inspectie gevraagd om over het schooljaar 2008-2009 opnieuw een
representatief themaonderzoek uit te voeren naar de naleving van de onderwijstijd
in de bve. Hierdoor zou een betere vergelijking mogelijk zijn met de bevindingen uit
2006-2007. De staatssecretaris heeft eind april via een brief de scholen in de bve-
sector op de hoogte gebracht van dit onderzoek en daarin de volgende redenen
vermeld:
"In het schooljaar 2007-2008 is geconstateerd dat 9 procent van de onderzochte
opleidingen bij controle niet voldeed aan de vereiste onderwijstijd. Dit in het
onderwijsverslag genoemde percentage is gebaseerd op risicogericht toezicht.
Volgens de departementale Auditdienst is een landelijk representatief beeld van de
stand van zaken noodzakelijk om een goedkeurende accountantsverklaring voor
het departement te verwerven.
Aangezien het percentage van 9 procent niet uit een landelijk representatief
onderzoek voortvloeit, is een directe vergelijking van de uitkomst van 24 procent
niet-naleving in het schooljaar 2006-2007 nu niet mogelijk. Het beoogde
aanvullende onderzoek kan wel inzichtelijk maken of er daadwerkelijk vooruitgang
is geboekt met de programmering en realisatie van de vereiste 850 klokuren per
leerjaar. De uitkomsten zullen dan ook definitief inzicht bieden of de maatregelen
die u heeft genomen voldoende effectief zijn en er ongetwijfeld blijk van geven dat
mbo-instellingen `in control' raken op dit onderwerp. Voor de publieke
beeldvorming over dit onderwerp is dit dus ook belangrijk."
2.2 Vraagstelling
Het onderzoek heeft een tweeledig doel. Allereerst is dat vast te stellen hoe het
gesteld is met de naleving van de regels rond onderwijstijd. Het tweede doel is het
bevorderen van de toekomstige naleving onder meer door het opleggen van
sancties bij niet-naleving. Daartoe moet het onderzoek antwoord geven op de
volgende vragen:
· Hoeveel opleidingen uit een representatieve steekproef hebben voldoende of
onvoldoende onderwijstijd geprogrammeerd en/of gerealiseerd?
· Indien er sprake is van onvoldoende programmering en/of realisatie van de
onderwijstijd:
9
o Hoeveel uur is er te weinig geprogrammeerd?
o Hoeveel uur is er te weinig gerealiseerd?
o Voor hoeveel deelnemers geldt dit en betreft dit alleen realisatie of
programmering en realisatie?
o Is de registratie van de lesuitval adequaat voor de opleiding om de
gerealiseerde onderwijstijd te kunnen verantwoorden?
o Is de registratie van de voortgang van de deelnemers adequaat om de
gerealiseerde onderwijstijd te kunnen verantwoorden?
o Welke oorzaken geeft het bevoegd gezag aan voor het niet voldoen
aan de vereisten voor de onderwijstijd?
2.3 Onderzoek
Voor het onderzoek is een representatieve steekproef getrokken uit alle bekostigde
crebo-opleidingen waarvoor op 1 oktober 2008 deelnemers stonden ingeschreven.
Daarbij is gestratificeerd naar sector en niveau en is een maximum gesteld van
twee opleidingen die per instelling zouden worden onderzocht. De steekproef
maakt het mogelijk uitspraken met een betrouwbaarheid van 90 procent en een
marge van 5 procent te doen over het totaal van de opleidingen. Het was niet de
bedoeling representatieve uitspraken te doen naar de opleidingssectoren in het
mbo of naar kwalificatieniveau's van de opleidingen. Daarvoor is de omvang van
de steekproef te gering. Het is uitdrukkelijke bedoeld om een landelijk beeld te
schetsen van alle opleidingen ongeacht niveau of sector in de bve sector.
In verband met de invoering van het competentiegericht onderwijs zijn veel
opleidingen vernieuwd en die hebben ook een nieuw crebonummer gekregen. De
oude opleidingen groeien geleidelijk uit en de nieuwe worden gelijktijdig
opgebouwd. Waar dat het geval was, zijn zoveel mogelijk de oude en nieuwe
opleiding in een onderzoek gecombineerd, zodat een beeld is verkregen van
complete studietrajecten en steeds alle leerjaren zijn betrokken. In totaal zijn zo 98
opleidingen of combinaties van opleidingen onderzocht.
Bij het onderzoek zijn dezelfde criteria gebruikt als bij het onderzoek in 2006- 2007.
Deze criteria zijn in overleg met het veld vastgesteld en wettelijk verankerd.
Bovendien heeft de minister destijds de criteria via een brief met het veld
gecommuniceerd in de zogenaamde septemberbrief van 2006. Bij een recente
wetswijziging is dit opgenomen in de WEB art. 7.2.7. In bijlage 2 zijn deze criteria
opgenomen.
Het onderzoek vond onaangekondigd plaats. Uit praktische overwegingen is het in
de middag voorafgaand aan de uitvoering aangekondigd, zodat de instelling de
gelegenheid had om het gewenste materiaal bij elkaar te zoeken en ervoor te
zorgen dat de noodzakelijke functionarissen aanwezig waren. Dit heeft zeer
efficiënt gewerkt. Bij het onderzoek in 2006-2007 vond de aankondiging een uur
tevoren plaats. Daardoor duurde het na aanvang van het onderzoek vaak een tijd
voor er voldoende materiaal was om aan de slag te kunnen en waren
verantwoordelijke functionarissen regelmatig niet aanwezig.
Elk onderzoek is steeds uitgevoerd door twee personen. De basis van het
onderzoek werd gevormd door een serie documenten waarvan vooraf aan de
instelling was gevraagd die klaar te leggen (zie bijlage 1). In aansluiting op deze
documenten zijn gesprekken gevoerd met deelnemers en functionarissen en zijn in
sommige gevallen lessen bezocht. Aan het eind van het onderzoek is het
voorlopige resultaat met de verantwoordelijke voor de opleiding besproken.
10
Na afloop van het onderzoek is het resultaat in een formele brief aan de instelling
meegedeeld. Daarbij heeft de instelling tien werkdagen gekregen om eventuele
feitelijke onjuistheden te melden in het kader van hoor en wederhoor. In die tijd kon
de instelling, als dat mogelijk was, verbeteringen doorvoeren. Een aantal
instellingen heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt door nog
verbeteractiviteiten uit te voeren om zo alsnog te voldoen aan de voorgeschreven
onderwijstijd. Waar dat het geval was, is de realiteit van die verbeteractiviteiten
getoetst, onder meer door aanvullend documentenonderzoek en/of onderzoek in
de opleiding op locatie. Daar zijn dan vaak weer gesprekken met deelnemers en
het management gevoerd.
11
12
3 BEVINDINGEN
Eerste beoordeling
Op basis van de eerste beoordeling, dus vóór het hoor en wederhoor met
eventueel herstel, leverde het onderzoek de volgende resultaten op.
Eerste beoordeling onderwijstijd (zonder verbetermaatregelen)
Aantal Aantal
instellingen opleidingen
Onderzocht 62 98
Voldoende (instellingen: geen 48 81
onvoldoende)
Alleen gerealiseerde onderwijstijd 14 17
onvoldoende
Zowel geprogrammeerde als 10 10
gerealiseerde onderwijstijd onvoldoende
Als alleen gekeken wordt naar de uiteindelijke realisatie van de onderwijstijd, blijkt
dat 17 procent (17 opleidingen) van het totale aantal opleidingen onvoldoende
scoort. Als dat wordt gecombineerd met een beoordeling van de programmering
van de onderwijstijd, voldoet 10 procent van de opleidingen niet. 7 procent van de
opleidingen heeft dus wel voldoende geprogrammeerd, maar weet dat uiteindelijk
door diverse oorzaken zoals lesuitval of administratieve fouten niet te realiseren.
De beoordeling van de geprogrammeerde onderwijstijd vindt ook al plaats bij het
onderzoek naar de rechtmatigheid door de instellingsaccountant. Indien de
instellingsaccountant tekortkomingen aantreft op dit punt, dient de instelling die
direct te corrigeren. Het is dan opmerkelijk dat er toch nog bij een aantal
instellingen tekortkomingen in de geprogrammeerde onderwijstijd worden
vastgesteld. De inspectie kijkt nu, in de reviews van de werkzaamheden van de
accountants, naar hun controle bij de desbetreffende opleidingen.
De inspectie beoordeelt ook de praktijk en de inhoudelijke en onderwijskundige
juistheid van de programmering. Zij maakt daarbij gebruik van
onderwijsdocumenten, studieplanners, toets- en examendocumenten en dergelijke.
Bij het onderzoek naar de feitelijke uitvoering kan de inspectie bovendien tot het
oordeel komen dat lessen die in de programmering zijn opgevoerd, niet gerekend
mogen worden als begeleide onderwijstijd. Een dergelijke beoordeling geldt dan
niet alleen de realisatie, maar ook de programmering. Er moet immers sprake zijn
van een realistische en juiste programmering. Het meetellen van lesuren die niet
als onderwijstijd gelden, past daar niet in.
Zo komt het ook voor dat in de algemene programmering gewerkt wordt met
uitgangspunten die in de praktijk niet blijken te kloppen. Als de instelling voor een
toetsweek standaard een aantal van twintig uur calculeert, terwijl er in het rooster
voor de toetsweek later maar tien blijken voor te komen, zal de inspectie dat in het
onderzoek corrigeren. Als de planning uitgaat van een laatste lesdag in week 40
van het schooljaar, terwijl alle afsluitende toetsingen in week 36 zitten, is zeer
onaannemelijk dat er daarna nog volle weekprogramma's worden afgewerkt.
Meetellen van feestdagen in de planning komt ook regelmatig voor.
Tekortkomingen in de realisatie van de onderwijstijd kunnen natuurlijk voorkomen
als gevolg van niet gecompenseerde lesuitval, maar ook door afwijkingen in de
13
beroepspraktijkvorming (bpv). Vaak wordt standaard uitgegaan van een omvang
van de bpv van 36 of 40 uur per week bij volle weken, maar blijkt die in de praktijk
soms anders en meestal lager te zijn.
In het algemeen is bij de instellingen een duidelijke verbetering te zien van de
administratieve opzet en uitvoering van de bedrijfsvoering omtrent onderwijstijd ten
opzichte van het onderzoek in 2007. Er vindt meer controle plaats op de realisatie
en zonodig vinden tijdens het schooljaar bijstellingen plaats. Met dergelijke
maatregelen zijn instellingen zonder meer in staat om voldoende onderwijstijd te
programmeren en te realiseren.
Tweede beoordeling
Na de eerste beoordeling, die neergelegd is in een brief aan de instelling, heeft de
instelling twee weken (tien werkdagen) de gelegenheid gehad hierop te reageren.
Deze reacties kennen in het algemeen (combinaties van) twee invalshoeken.
· De instelling levert nieuw materiaal aan waardoor de inspectie tot een
ander oordeel zou moeten komen.
· De instelling maakt van de tijd tot het eind van het schooljaar gebruik om
verbeteractiviteiten uit te voeren waardoor zij toch nog voldoet aan de
urennorm.
Het verschil tussen beide is niet van belang voor de uiteindelijke beoordeling van
een opleiding. Als een opleiding binnen een schooljaar voldoet aan de norm, is de
onderwijstijd uiteraard voldoende. Het is echter wel van belang voor de
beoordeling van de algemene stand van zaken met betrekking tot de naleving van
de onderwijstijd.
Als een opleiding door verduidelijking en aanvullende informatie de inspectie ervan
weet te overtuigen dat zij toch voldoet, betekent dit dat het oordeel in de eerste
ronde feitelijk ook positief had moeten zijn en dat de opleiding steeds heeft voldaan
aan de vereisten. Als echter de opleiding naar aanleiding van het
inspectieonderzoek verbeteractiviteiten uitvoert en daarmee alsnog voldoet, moet
dat voor het algemene beeld als een onvoldoende worden beschouwd. Het is
weinig aannemelijk dat de opleidingen de extra uren zouden hebben verzorgd als
de inspectie ze niet op de tekortkomingen had gewezen.
In het onderzoek is gebleken dat vaak beide verschijnselen zich voordeden, maar
dat op geen enkele plaats de administratieve correcties de doorslag gaven. Anders
gezegd, zonder verbeteractiviteiten in de vorm van extra onderwijstijd kon geen
enkele opleiding alsnog voldoen aan de vereiste onderwijstijd. Daarin zit een
duidelijk verschil ten opzichte van het onderzoek in 2007, toen nog ongeveer acht
procent voldoende werd door correcties achteraf zonder verbeteractiviteiten.
Waarschijnlijk is dit een gevolg van enerzijds een grotere bewustheid van de
instellingen voor het vastleggen en verantwoorden van informatie op dit terrein en
anderzijds de enigszins gewijzigde methodiek van de inspectie. Doordat het
onderzoek nu iets eerder wordt aangekondigd, is de kwaliteit van de informatie
tijdens het onderzoek beter.
De verbeteractiviteiten van de instellingen hebben ertoe bijgedragen dat er in de
gerealiseerde onderwijstijd een verbetering is opgetreden van 8 procent. Daarmee
voldoet uiteindelijk 9 procent van de opleidingen niet aan de norm.
Beoordeling onderwijstijd, eerste en definitieve beoordeling
Aantal instellingen Aantal opleidingen
14
Onderzocht 62 98
1e beoor- Na 1e beoor- Na
deling verbetering deling verbetering
Voldoende (instellingen:
geen onvoldoende) 48 53 81 89
Alleen gerealiseerde
onderwijstijd onvoldoende 14 9 17 9
Zowel geprogrammeerde als
gerealiseerde onderwijstijd 10 7 10 7
onvoldoende
Er zaten 62 instellingen in de steekproef. Bij veertien daarvan zijn bij het
onderzoek opleidingen met onvoldoende onderwijstijd aangetroffen. Na de
herstelmogelijkheid bleven uiteindelijk negen instellingen over met een
onvoldoende opleiding. Deze instellingen worden gemeld aan de staatssecretaris
en kunnen een sanctie opgelegd krijgen.
Beoordelingen nader bekeken
In eerdere onderzoeken is gebleken dat tekorten zich vooral voordoen in de lagere
jaren van de lange opleidingen. Dit heeft ermee te maken dat werkgevers liefst
stagiairs hebben met iets meer kennis en ervaring en er dus bij de opleidingen een
neiging bestaat de bpv naar achteren te schuiven. De mogelijkheden daarvoor zijn
in de lange opleidingen uiteraard groter dan in de korte. Opleidingen
programmeren dan echter in die lagere leerjaren te weinig onderwijstijd om aan de
eisen te voldoen. Ook in dit onderzoek blijkt dat het geval te zijn. Als we kijken naar
de verdeling van tekortkomingen in de realisatie per leerjaar naar niveau, levert dat
het volgende resultaat op:
Aantal leerjaren met een tekort per opleidingsniveau
Jaar 1 Jaar 2 Jaar 3 Jaar 4
Niveau 1 1
Niveau 2 1 1
Niveau 3 1
Niveau 4 2 2 1 1
Totaal 5 3 1 1
Merk op dat het aantal leerjaren met een tekort tien bedraagt, terwijl het aantal
onvoldoende opleidingen negen is. In een geval is er een opleiding met twee
onvoldoende leerjaren. Duidelijk is in elk geval het gebruikelijke patroon zichtbaar
van voornamelijk tekortkomingen in de lage jaren van de lange opleidingen. Voor
wat betreft de sectoren met de tekortkomingen, ligt het zwaartepunt bij de
economische opleidingen, gevolgd door de technische opleidingen. In die sectoren
is de hoeveelheid bpv in de lagere jaren ook relatief geringer. Door de aard van
steekproef, zijn deze vaststellingen per sector overigens niet representatief.
In de tien leerjaren waarin sprake is van tekorten in de realisatie, zaten in totaal
ongeveer 450 deelnemers. Van de negen opleidingen met een tekort, zijn er zeven
waarvoor dat naast de realisatie ook geldt voor de programmering. Het aantal
deelnemers in leerjaren met een tekort op beide punten, bedroeg 390.
15
De onderstaande tabel laat het gemiddeld aantal gerealiseerde lesuren per leerjaar
zien. De tabel is uitgesplitst naar leerjaren waarbij het oordeel over de opleiding
voldoende was en waar het onvoldoende was. De cijfers zijn gebaseerd op de
beoordeling na correctie en herstel van de tekortkomingen, dus na het tweede
oordeel.
Gemiddeld aantal gerealiseerde uren per leerjaar naar
voldoende/onvoldoende opleiding
Oordeel Oordeel Totaal
voldoende onvoldoende
Leerjaar 1 976 829 962
Leerjaar 2 1045 916 1034
Leerjaar 3 1076 898 1059
Leerjaar 4 1201 937 1171
Let op: het oordeel voldoende/onvoldoende heeft betrekking op de opleiding. Bij de
berekening zijn dus ook de voldoende leerjaren van een opleiding met een
eindoordeel onvoldoende, meegenomen in de kolom Oordeel onvoldoende.
Daardoor komen deze gemiddeld meestal nog wel boven de norm. De tabel laat
opnieuw zien dat het zwaartepunt van de tekortkomingen in leerjaar 1 zit, waar
zelfs het gemiddelde aantal onder de norm zit. Niettemin is duidelijk dat
opleidingen met een tekort ook in de andere leerjaren duidelijk lager scoren dan
opleidingen zonder tekort.
Bij zes opleidingen was sprake van een urentekort van meer dan 100 uur. Deze
grote urentekorten liggen eveneens weer in de lagere leerjaren. Bij de opleiding
waar twee leerjaren tekortschoten, was dat tekort bij beide meer dan 100 uur.
Oorzaken
De oorzaken van het tekortschieten bleken voor het overgrote deel te liggen in een
slordige planning en realisatie en controle daarop. Hierbij werd soms door het
betrokken middenmanagement opgemerkt dat de financiële randvoorwaarden die
de instelling hen oplegde, te krap waren. Dit laatste kwam in de reacties van het
bevoegd gezag niet terug. Voor zover men daarin het tekortschieten beaamde,
weet men dat zelf ook aan gebreken in planning en control.
Die slordigheid is vooral gelegen in het werken op basis van globale aannames
met betrekking tot de onderwijstijd die onvoldoende worden getoetst aan de
werkelijkheid. Het uitgangspunt voor calculatie dat er vier lesperioden van negen
weken zijn, terwijl bij oppervlakkige beschouwing al zichtbaar is dat het er in de
laatste periode maar zeven zijn, is daar een voorbeeld van. Eenvoudige
mechanismen om dergelijke zaken te controleren, ontbreken in een aantal
instellingen.
De systemen voor het bijhouden van aanwezigheid en voortgang van de
deelnemers, zijn slechts in enkele gevallen van doorslaggevend belang geweest bij
een negatieve beoordeling. Meestal is sprake van een overzichtelijk gestructureerd
proces van les en praktijk dat met eenvoudige middelen bijgehouden kan worden.
Pas als er hoge graden van vrijheid zijn bij de invulling van het programma, moet
ook de kwaliteit van de registratie navenant toenemen. Het probleem zit dan vaak
niet zozeer in het systeem als wel in het gebrek aan nauwgezetheid waarmee het
wordt bijgehouden. Als opleidingen niet duidelijk konden aangeven hoe de
onderwijstijd werd verantwoord, kon de inspectie dat ook niet als onderwijstijd
meenemen.
Onderwijstijd en bpv/praktijk
16
Uren in de beroepspraktijkvorming (bpv) tellen mee als uren onderwijstijd. Dat
draagt ertoe bij dat in de leerjaren met bpv in de regel geen tekortkomingen
voorkomen en juist wel in leerjaren zonder bpv. Wanneer een opleiding
bijvoorbeeld in een leerjaar een half jaar bpv opneemt, kunnen daarmee al
ongeveer 800 contacturen worden gerealiseerd in dat leerjaar. Dan is voor de rest
nog maar weinig nodig om de norm te halen.
Voor de bepaling van de onderwijstijd bepaalt de inspectie ook het aantal uren in
(officiële) bpv. De onderstaande tabellen laten zien hoeveel uren gemiddeld per
leerjaar per niveau aan bpv worden ingezet en hoeveel dat procentueel is van de
onderwijstijd. Het gaat daarbij om gerealiseerde onderwijstijd.
Gemiddeld aantal uren onderwijstijd in bpv naar leerjaar en niveau
Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Niveau 4 Totaal
Leerjaar 1 538 358 308 235 297
Leerjaar 2 592 639 443 526
Leerjaar 3 723 601 632
Leerjaar 4 841 841
Uren bpv als percentage van de totale onderwijstijd naar leerjaar en niveau
Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Niveau 4 Totaal
Leerjaar 1 54% 36% 30% 23% 30%
Leerjaar 2 56% 60% 42% 50%
Leerjaar 3 68% 55% 58%
Leerjaar 4 67% 67%
Totaal 54% 47% 53% 48% 49%
De tabellen laten zien dat in totaal bijna 50 procent van de onderwijstijd plaatsvindt
in de vorm van bpv. Verder bevestigen ze dat de bpv vooral geconcentreerd zit
aan het einde van de opleiding, als de deelnemers meer kennis en ervaring
hebben opgedaan.
De inspectie is tijdens het onderzoek een aantal gevallen tegengekomen waarbij
sprake is van praktijkleren dat niet als formele bpv wordt uitgevoerd. Dat betekent
dat het niet noodzakelijk gebeurt bij een erkend bpv-bedrijf en dat er geen
praktijkovereenkomst conform de WEB aan ten grondslag ligt. Als elders in de
opleiding aan de wettelijke vereisten met betrekking tot de bpv wordt voldaan (met
name de minimale omvang in een opleiding), is dat formeel geen probleem. Deze
vormen van praktijkleren moeten dan beschouwd worden als begeleide
onderwijstijd van de instelling, willen ze meetellen voor de bepaling daarvan. Zij
vormen jn een bijzondere inrichting van de lessen. Belangrijk is vooral dat deze
lessen worden uitgevoerd onder toezicht/regie van de onderwijsinstelling.
Daar gelden dan echter wel andere voorwaarden voor dan voor de officiële bpv.
De officiële bpv gebeurt bij een erkend bpv-bedrijf dat aan allerlei eisen moet
voldoen om erkend te worden. Daarbij hoort dat het kan voldoen aan de
opleidings- en vormingsdoelen van de opleiding en dat het in staat is adequate
In een bol-opleiding moet de bpv tussen de 20 en de 60 procent van de
studielast zijn, gemeten over de hele opleiding (dus niet per leerjaar). De studielast
is in het algemeen 1.600 uur per leerjaar en een veelvoud daarvan bij langere
opleidingen. De uren bpv die in een bepaald leerjaar plaatsvinden, mogen in dat
leerjaar worden meegeteld als onderwijstijd (IIVO, in instellingstijd verzorgd
onderwijs) en tellen dus volledig mee voor het voldoen aan de 850-urennorm.
17
begeleiding te geven op deze terreinen. Onder die conditie kan de begeleiding van
de instelling een stuk minder zijn, want deze wordt in wezen overgenomen door het
bedrijf. Meestal vindt een of twee keer per bpv-periode een bezoek van een
begeleider vanuit de instelling plaats om de voortgang te bespreken.
Aan die voorwaarden wordt niet voldaan bij praktijkleren buiten de officiële bpv.
Daarbij is de kwaliteit van de begeleiding immers niet getoetst. Daarmee ligt de
verantwoordelijkheid voor die begeleiding volledig bij de instelling zelf en gelden
daarvoor dezelfde eisen als voor andere vormen van zelfstandig leren. Begeleiding
vanuit de instelling moet herkenbaar toegewezen zijn aan de onderwijsactiviteiten
en beschikbaar zijn als de deelnemer daar behoefte aan heeft. De inspectie heeft
in de situatie waarin niet aan die voorwaarde werd voldaan, de praktijkuren niet als
begeleide onderwijstijd meegerekend.
18
4 CONCLUSIE
Er is een verbetering te zien van 7 procent ten opzichte van het representatieve
onderzoek van 2007. In 2009 heeft 17 procent van de opleidingen een
onvoldoende aantal klokuren gerealiseerd.
In 2007 is tijdens het representatieve onderzoek naar de naleving van de
onderwijstijd vastgesteld dat 24 procent van de opleidingen na correctie en
aanvulling van gegevens (maar zonder verbeteractiviteiten) onvoldoende scoorde.
16 procent van de opleidingen slaagde er toen in om zodanige herstelmaatregelen
uit te voeren dat ze alsnog op een voldoende uitkwamen, zodat uiteindelijk acht
procent onvoldoende resteerde. De 24 procent voor verbetering is echter het
meest relevant, aangezien dat de weergave van de stand van zaken in het veld
weergaf.
In het onderzoek van 2009 is gebleken dat 17 procent van de opleidingen nog altijd
in een of meer jaren tekortschiet bij de realisatie van de onderwijstijd. 10 procent
van de opleidingen heeft ook onvoldoende onderwijstijd geprogrammeerd. Nadat
instellingen waren geconfronteerd met deze bevindingen, lukte het bij acht procent
van de opleidingen door aanvullende maatregelen om de situatie te herstellen voor
het eind van het schooljaar. Dit zou echter niet gebeurd zijn als de inspectie het
onderzoek niet had uitgevoerd. Bij de negen opleidingen (9 procent) die uiteindelijk
onvoldoende bleven, waren er zeven (7 procent) waarbij ook de programmering
tekortschoot. In de onderzochte leerjaren met een tekort in de realisatie zaten 450
deelnemers. Voor 390 deelnemers was er ook sprake van onvoldoende
programmering.
Die 17 procent zijn, zoals gezegd, een duidelijke verbetering van de situatie ten
opzichte van 2007, maar nog altijd is er bij een op de zes opleidingen sprake van
een situatie waarbij in een leerjaar minder dan 850 uur per jaar onderwijstijd wordt
verzorgd. De oorzaken daarvoor liggen meestal in een slordige planning en
controle. Er is verbetering, ook in de administratieve opzet en bedrijfsvoering rond
onderwijstijd in de instellingen, maar de verbetering in de afgelopen twee jaar is te
klein.
Het is de vraag of herhaald onderzoek onder alle instellingen naar het voldoen aan
de onderwijstijd, in voldoende mate bijdraagt aan verdere verbetering. Het is
daarom het voornemen de handhavingsactiviteiten de komende jaren
nadrukkelijker te richten op instellingen en opleidingen waarbij er grotere risico's
zijn voor tekortkomingen in de onderwijstijd. Uit analyse over de onderzoeken van
de afgelopen jaren is gebleken dat er een aantal instellingen is dat relatief vaak
tekortkomingen in de onderwijstijd laat zien, terwijl er andere zijn die altijd voldoen.
Verdere verbetering van de naleving kan mogelijk worden bewerkstelligd door
gerichte aandacht voor die instellingen en toepassing van sancties.
19
20
BIJLAGE I
OVERZICHT BENODIGDE DOCUMENTEN
Ten behoeve van de uitvoering van het onderzoek wordt de instelling
verzocht de volgende documenten bij aanvang van het onderzoek per
aangegeven opleiding voor de onderzoeker beschikbaar te hebben:
Opleiding: naam, crebo, bol, ...........................................
1. de roosters van alle periodes van het lopende studiejaar van alle leerjaren;
2. de jaarplanning van het lopende jaar (hierin staat welke weken er onderwijs
wordt verzorgd en wanneer er vakanties, vergaderingen, toetsweken zijn etc.);
3. de bpv-handleiding (met name voor nauwkeurige informatie over de invulling
van de omvang van de bpv);
4. kopieën van drie ingevulde praktijkovereenkomsten (willekeurig geselecteerd);
5. kopieën van drie onderwijsovereenkomsten (willekeurig geselecteerd)
6. documentatie omtrent registratie van deelname van de deelnemers aan de
diverse onderwijsactiviteiten (zoals bijvoorbeeld klassenboeken, persoonlijke
handmatige registraties, elektronische registratie uitdraaien, etc)
7. model registratie betreft aanwezigheid, begeleiding, voortgang van de
deelnemer
8. verantwoording van gerealiseerde onderwijstijd o.a. door middel van
deelnemersregistratie en voortgangsregistratie, ziekteverzuim en vervanging;
bewijzen van invulling van gastlessen, bijzondere activiteiten etc.;
9. uitdraai/overzicht van gerealiseerde onderwijstijd bijgewerkt tot en met de
week voorafgaand aan dit onderzoek.
Indien sprake is van een opleiding die niet voldoet aan de 850 klokuren dan
ontvangt de inspectie op de dag van het onderzoek ook de volgende
documenten.
10. deelnemerslijsten van de onderzochte opleiding (dit is relevant in verband met
de bepaling van de aantallen deelnemers in de betreffende opleiding). Deze
lijsten moeten per deelnemer minimaal bevatten: onderwijsnummer (eventueel
naam), inschrijfdatum, crebonummer van de opleiding, leerjaaraanduiding
en/of klas;
11. aantal docenten betrokken bij de opleiding:
aantal docenten dat voldoet aan de wet BIO en WEB;
aantal onderwijsinstructeurs/ondersteuners betrokken bij de opleiding:
aantal onderwijsinstructeurs/ondersteuners dat voldoet aan de wet BIO en
WEB.
21
22
BIJLAGE II
CRITERIA VOOR DE ONDERWIJSTIJD
De hieronder weergegeven wetgeving in de Web is met terugwerkende kracht per
1 augustus 2007 (Stb. 2008, nr. 140) gewijzigd. Het komt er op neer dat de 850-
urennorm van de wet op de studiefinanciering (Wsf 2000) en de Wet
tegemoetkoming studiekosten (Wtos) is overgeheveld naar de Web. Het idee is dat
daarmee is verduidelijkt dat de instelling verantwoordelijk is voor de inrichting van
het onderwijs in de wet, dat het een bekostigingsvoorwaarde is en dat de
deelnemer niet de dupe wordt van het niet naleven van de urennorm door de
onderwijsinstelling. Nieuw zijn het tweede tot en met het vijfde lid van art. 7.2.7
Web:
Wet educatie en beroepsonderwijs, art. 7.2.7 (Inrichting opleidingen)
Lid 1. Het bevoegd gezag draagt er zorg voor dat de opleidingen zodanig zijn
ingericht dat de deelnemers de eindtermen binnen de vastgestelde
studieduur kunnen bereiken.
Lid 2. Beroepsopleidingen zijn voltijds of deeltijds dan wel zowel voltijds als
deeltijds ingericht.
Lid 3. Voltijdse beroepsopleidingen zijn opleidingen in de beroepsopleidende
leerweg waarvan elk volledig studiejaar een studielast van 1600 uren of
meer heeft, en waarvoor het bevoegd gezag voor de deelnemer in
instellingstijd een onderwijsprogramma verzorgt dat ten minste 850 uren
per volledig studiejaar omvat. Indien de door Onze Minister vastgestelde
studielast ertoe leidt dat in het laatste studiejaar de duur van de opleiding
gerekend vanaf 1 september en naar boven afgerond op hele maanden
minder is dan 10 maanden, dan wordt de norm van 850 uren in dat jaar
evenredig verlaagd.
Lid 4. Het in instellingstijd verzorgde onderwijsprogramma, bedoeld in hetderde
lid, omvat alle onderwijsactiviteiten, gericht op het bereiken van de
onderwijs- en vormingsdoelen van de opleiding, waaraan door de
deelnemer wordt deelgenomen onder verantwoordelijkheid en toezicht
van het bevoegd gezag.
Lid 5. Beroepsopleidingen die niet zijn ingericht volgens het derde lid, zijn
deeltijdse beroepsopleidingen.
23
BRIEF AAN DE INSTELLINGEN 2006
met het veld overeengekomen criteria
Aan het bevoegd gezag
van de instelling
Den Haag Ons kenmerk
7 september 2006 BVE/Stelsel/2006/34390
Onderwerp Bijlage(n)
Onderwijstijd; naleving 850 urennorm brief aan de Tweede Kamer
Geacht college van bestuur,
Deelnemers aan het middelbaar beroepsonderwijs hebben recht op voldoende
onderwijs om de kwalificaties te behalen waar zij naar streven. Daarom geldt een
ondergrens, vastgelegd in de 850 urennorm, waaraan instellingen voor elk
studiejaar c.q. leerjaar van een voltijd middelbare beroepsopleiding moeten
voldoen.
De naleving van de 850 urennorm is een belangrijk aspect van de kwaliteit van het
onderwijs en is een bekostigingsvoorwaarde. De naleving van de 850 urennorm is
tevens medebepalend voor: de hoogte van de bekostiging, voor het feit of de
deelnemer aanspraak heeft op studiefinanciering en tegemoetkoming in de
schoolkosten en of de deelnemer lesgeld of cursusgeld moet betalen. De 850
urennorm vervult kortom meerdere functies.
Uit het representatieve onderzoek van de inspectie en de Auditdienst van het
ministerie van OCW naar de naleving van de 850 urennorm in het studiejaar
2005/2006 is gebleken dat niet alle instellingen bij elke opleiding de urennorm
naleven. Ondanks het feit dat het gemiddelde aantal onderwijsuren per leerjaar
over alle onderzochte opleidingen boven de ondergrens van 850 uur ligt, voldoet
28% van de opleidingen niet elk leerjaar aan de norm. Van de opleidingen die niet
aan de norm voldoen, zit het leeuwendeel al bij de planning/programmering onder
de ondergrens.
Dit vind ik een ongunstige uitkomst van het onderzoek. Deelnemers aan het
middelbaar beroepsonderwijs mogen immers niet tekort worden gedaan. Ik
vertrouw erop dat u dit standpunt met mij deelt. Instellingen hebben eerdere
tekortkomingen (in studiejaren 2004/2005 en eerder) steeds hersteld. Nu komt het
erop aan dat instellingen uit eigen beweging waarborgen dat het
onderwijsprogramma bij elk leerjaar voldoende begeleide onderwijstijd omvat.
Desalniettemin zijn de uitkomsten van het bovengenoemde onderzoek voor mij
reden om aanvullende maatregelen te nemen om de naleving van de 850
urennorm te bevorderen en te controleren:
Het rapport is te downloaden van de site van de inspectie, www.onderwijsinspectie.nl .
24
· In aanvulling op eerdere brieven wil ik met deze brief uw
verantwoordelijkheid nog eens benadrukken ten aanzien van de naleving
van 850 urennorm. Ter verduidelijking schets ik de operationele definitie
van de urennorm en het belang van de norm. Die verantwoordelijkheid
betreft in het bijzonder de programmering, de realisatie, de registratie, de
interne bewaking, eventuele herstel-/inhaalacties en de verantwoording
van onderwijsuren.
· Voorts wijs ik er op dat de inspectie prioriteit geeft aan het toezicht op de
naleving van de 850 urennorm (zie onderstaande paragraaf 2.1) en dat de
instellingsaccountant verscherpte controle zal uitvoeren (zie onderstaande
paragraaf 2.2).
· Tot slot wijs ik op te treffen sancties/maatregelen in geval van niet-naleving
in het studiejaar 2006/2007. (Zie onderstaande paragraaf 2.3.) Niet-
naleving van de urennorm is dus niet zonder gevolgen.
In de bijlage bij deze brief vindt u mijn brief aan de Tweede Kamer over de
onderwijstijdproblematiek in het middelbaar beroepsonderwijs en het voortgezet
onderwijs.
Tevens wijs ik er op dat instellingen desgewenst gebruik kunnen maken van
externe ondersteuning om de 850 urennorm na te leven. Daarbij kunnen zij
handreikingen, ervaringen en goede voorbeelden van andere instellingen
gebruiken.
De MBO Raad en Paepon spelen een belangrijke rol in de communicatie over dit
onderwerp en zullen waar mogelijk en gewenst de beoogde ontwikkeling
faciliteren. Het procesmanagement herontwerp mbo ondersteunt experimentele
competentiegerichte opleidingen en besteedt hierbij in het bijzonder aandacht aan
de registratie en verantwoording van onderwijstijd.
1. De verantwoordelijkheid van instellingen voor onderwijstijd, met
toelichting op de 850 urennorm
1.1 Wat houdt de 850 urennorm in?
Elke opleiding (dan wel opleidingstraject van een opleiding) die een instelling
aanbiedt in de voltijd beroepsopleidende leerweg (BOL) moet per studiejaar
voldoen aan de 850 urennorm. Dit betekent dat de opleiding per studiejaar
tenminste een omvang van 850 onderwijsuren moet hebben, die worden
besteed aan begeleide onderwijsactiviteiten overeenkomstig de onderwijs- en
examenregeling (OER) van de desbetreffende opleiding. De urennorm betreft
klokuren.
De urennorm geldt zowel voor de programmering op papier als de realisatie in de
onderwijspraktijk. De urennorm geeft de ondergrens aan van de minimaal te
plannen/programmeren en te realiseren onderwijsuren. De urennorm geldt voor
bestaande eindtermengerichte opleiding en voor experimentele
competentiegerichte opleiding.
De urennorm heeft verschillende functies. De naleving van de 850 urennorm voor
voltijdopleidingen is een kwaliteitsaspect en een bekostigingsvoorwaarde. Tevens
is de naleving van de 850 urennorm een medebepalend element voor de hoogte
Recente brieven dit jaar zijn: brief Onderwijstijd d.d. 4 juli 2006 kenmerk
BVE/Stelsel/28249, brief Geïntegreerd themaonderzoek d.d. 3 mei 2006 kenmerk
BVE/Stelsel/2006/18890 en de brief aan de Bve Raad d.d. 23 maart 2006 kenmerk
BVE/Stelsel/2006/12770.
25
van de bekostiging, voor de aanspraak van deelnemers op studiefinanciering en
tegemoetkoming schoolkosten en voor het verschuldigd zijn van lesgeld in plaats
van cursusgeld.
1.2 Wat wordt van instellingen verwacht?
Van instellingen wordt verwacht dat ze opleidingen zodanig studeerbaar inrichten
en uitvoeren dat deelnemers de kwalificaties kunnen behalen waar zij naar streven.
De instelling is verantwoordelijk voor de wijze waarop het primaire proces wordt
vormgegeven. Wat de onderwijstijd betreft moeten instellingen voldoen aan de
wettelijke norm, te weten de 850 urennorm voor voltijd BOL-opleidingen. De
urennorm betreft enerzijds de geplande onderwijsuren en anderzijds de
daadwerkelijk gerealiseerde onderwijsuren. Verder wordt van een instelling
verwacht dat die de geplande en gerealiseerde onderwijsuren voor elk leerjaar
van elk opleidingstraject van elke voltijd BOL-opleiding adequaat registreert,
bewaakt, waar nodig bijstuurt en zich hierover verantwoordt.
· Planning onderwijsuren
De instelling kan opleidingen op verschillende manieren inrichten. Ook kan de
instelling per opleiding meerdere, verschillenden opleidingstrajecten inrichten. De
instelling moet in de OER vastleggen welke opleidingstrajecten van een opleiding
aan de WSF-norm voldoen. De instelling bepaalt dus zelf welke opleidingstrajecten
tenminste 850 uur op jaarbasis omvatten en legt dat vast in de OER. Verder
spreekt de instelling met de afzonderlijke deelnemer het daadwerkelijke aantal
onderwijsuren af en legt dat vast in de onderwijsovereenkomst. De instelling moet
de opleiding (c.q. het opleidingstraject) ook zo inrichten dat zowel aan de
ondergrens van 850 onderwijsuren als aan het afgesproken aantal onderwijsuren
wordt voldaan. In een realistische planning/programmering heeft de instelling
daarbij rekening gehouden met voorzienbare uitval van onderwijstijd. In het
bijzonder vraag ik hierbij uw aandacht voor de perioden aan het begin en einde
van een studiejaar. De programmering van de onderwijsactiviteiten legt de
instelling vast in de OER. Ook de programmering van de onderwijsuren
legt de instelling vast in een planningsdocument (zoals bijvoorbeeld een rooster,
studieplan, jaarplanning).
· Realisatie onderwijsuren
Uiteraard moet een instelling de geprogrammeerde onderwijsactiviteiten c.q. -uren
ook daadwerkelijk realiseren. Ze hoort de realisatie zodanig te registreren en te
bewaken dat ze tijdig tijdig bijstuurt als de realisatie achter blijft bij de geplande
onderwijsuren of de gerealiseerde onderwijsuren onder de vereiste ondergrens van
850 uur dreigt te komen.
· Verantwoording
Het is aan de instelling om te bewijzen dat zij heeft voldaan aan de urennorm. De
instelling moet zich zó verantwoorden dat daarop toezicht mogelijk is. Het gaat dan
om intern toezicht, om externe controle door de instellingsaccountant (op het punt
van de geplande onderwijstijd) en om toezicht door de inspectie en de Auditdienst
(zowel op het punt van de geplande als gerealiseerde onderwijstijd). De
verantwoording en registratie bevatten in elk geval het antwoord op de volgende
vragen: Voldoet de geplande onderwijstijd aan de 850 urennorm? Voldoet de
realisatie aan de 850 urennorm? De registratie hoort ook zicht te geven op: Wijkt
de realisatie af van de planning? En zo ja, zijn dan de herstel-/inhaalacties
afdoende zodat alsnog aan de norm is voldaan?
Overmacht
26
Als een instelling voor een opleiding de 850 urennorm niet haalt, dan valt dat
alleen te rechtvaardigen als zij kan aantonen dat dit onvermijdelijk was en haar niet
kan worden verweten. Alleen als sprake is van onvoorzienbare omstandigheden
kan hierin een rechtvaardigingsgrond schuilen. En dan nog moet de instelling zich
inspannen met herstel- en inhaalacties om toch aan de norm te voldoen. De
instelling moet dus tegenover de inspectie en Auditdienst, maar ook intern ten
opzichte van bijvoorbeeld de Raad van Toezicht en deelnemers, op een
overtuigende manier kunnen aantonen dat zij alles heeft gedaan om de
geprogrammeerde onderwijstijd te realiseren. Als ze daarin door overmacht niet is
geslaagd, moet zij ook dat aantonen.
Hierbij wil ik benadrukken dat de urennorm de vereiste ondergrens aangeeft.
Instellingen verzorgen per leerjaar vaak een veel hoger aantal onderwijsuren om
een studeerbare opleiding te realiseren, zoals ook blijkt uit het bovengenoemde
onderzoek in paragraaf 3.1.3. Hoe ruimer de onderwijstijd geprogrammeerd wordt,
hoe groter de marge is om ook bij onvoorziene omstandigheden aan de norm
te kunnen voldoen. Anders geformuleerd: hoe `scherper gevaren' wordt rond de
norm, hoe groter het risico om `er onder te duiken'.
1.3 Wat telt mee voor de berekening van het aantal onderwijsuren?
De criteria voor het meetellen van uren voor onderwijsactiviteiten ter voldoening
aan de 850 urennorm zijn:
1) De programmering van de onderwijsactiviteiten is verantwoord in de onderwijs-
en examenregeling (OER) en de programmering van de onderwijsuren is
vastgelegd in een planningsdocument (zoals bijvoorbeeld een rooster,
studieplan of jaarplan).
2) De onderwijsactiviteiten zijn gericht op het bereiken van de eindtermen van de
bestaande eindtermgerichte opleidingen dan wel op het bereiken van de
competenties van de experimentele competentiegerichte opleidingen.
3) De onderwijsactiviteiten worden onder verantwoordelijkheid, regie en toezicht
van de instelling uitgevoerd. De uitvoering vindt plaats onder
verantwoordelijkheid van onderwijspersoneel dat op grond van de wet met die
werkzaamheden mag worden belast.
De realisatie van het aantal onderwijsuren moet de instelling kunnen
verantwoorden, anders telt het aantal niet mee.
Onderwijsactiviteiten, mits ze voldoen aan alle drie de bovengenoemde criteria,
waarvan de uren meegerekend kunnen worden, zijn bijvoorbeeld:
· ingeroosterde lessen;
· beroepspraktijkvorming (inclusief stage);
· activiteiten na 18.00 uur;
· activiteiten in een Open Leercentrum (OLC) of mediatheek;
· binnen- en buitenschoolse praktijksimulatie;
· individuele begeleiding;
· studiebegeleiding;
· toets- en examenactiviteiten;
· voorbereidende en ondersteunende activiteiten (VOA), voor zover deze
zijn opgenomen in het onderwijsprogramma van een opleidingstraject
Dat betekent dat er sprake is van begeleiding (dat kan ook via de computer) of
aanwezigheid van onderwijspersoneel.
Bij beroepspraktijkvorming geldt dat het aantal hieraan bestede uren (die meetellen ter
voldoening aan de 850 urennorm) voor een BOL-opleiding tenminste 20% en minder dan
60% van de totale studieduur van de opleiding bedragen en voor een BBL-opleiding 60% of
meer. (artikel 7.2.2 WEB)
27
(bijvoorbeeld een traject voor ongediplomeerde instromers) en de
deelnemers zijn ingeschreven in de opleiding waarbinnen het
opleidingstraject valt;
· activiteiten buiten de instelling zoals bijvoorbeeld excursies en
werkbezoeken;
· ICT-toepassingen voor buitenschools onderwijs;
· activiteiten in de vorm van individuele of groepsopdrachten in het kader
van een opleiding en waarvan de begeleidings- en voortgangsregistratie
inzichtelijk is (de instelling kan de voortgang van de individuele deelnemers
met behulp van een voortgangsregistratiesysteem volgen en inzichtelijk
maken), uitgevoerd in de instelling of indien noodzakelijk buiten de
instelling;
· inloop mentor- of begeleidingsuren.
Een limitatieve opsomming van onderwijsactiviteiten die mee mogen tellen voor het
voldoen aan de urennorm is niet mogelijk. Dat is ook niet wenselijk, omdat het een
ongewenste belemmering zou kunnen vormen voor nieuwe onderwijsvormen.
Wellicht ten overvloede wijs ik erop het volgende. De bewijslast bij de instelling ligt.
Kan de instelling niet aantonen dat een activiteit aan de bovengenoemde drie
criteria voldoet, dan tellen de uren die daarmee gemoeid zijn niet mee bij de
berekening van de het aantal onderwijsuren ter voldoening aan de urennorm. Dat
geldt ook als de instelling niet kan aantonen dat geplande onderwijsuren zijn
gerealiseerd. Dat vereist natuurlijk dat de instelling een adequate registratie
uitvoert.
De onderwijsuren van onderwijsactiviteiten die worden uitgevoerd voor álle in het
opleidingstraject ingeschreven deelnemers, tellen volledig mee. Maar de
onderwijsuren van de categorie onderwijsactiviteiten die niet voor alle deelnemers
worden uitgevoerd die in het opleidingstraject zijn ingeschreven (zoals bijvoorbeeld
individuele begeleiding, inloop mentor- en begeleidinguren) tellen naar rato mee.
Naar rato wil zeggen naar de mate waarin ingeschreven deelnemers hier
daadwerkelijk aan deelnemen. Dat laat onverlet dat voor alle deelnemers het
onderwijsprogramma ten minste 850 onderwijsuren moet bestrijken. De instelling
moet dus ook voor de deelnemers die niet aan de onderscheiden
onderwijsactiviteiten uit deze categorie deelnemen, zodanig onderwijsactiviteiten
aanbieden dat aan de urennorm wordt voldaan.
Voor deze laatstgenoemde categorie onderwijsactiviteiten is des te meer van
belang dat de registratie inzichtelijk is: de instelling kan de deelname en de
voortgang van de individuele deelnemers met behulp van een registratiesysteem
volgen en inzichtelijk maken.
Activiteiten waarvan de uren niet meegerekend kunnen worden voor het voldoen
aan de urennorm zijn bijvoorbeeld:
· huiswerk;
· niet op eindtermen gerichte activiteiten, zoals bijvoorbeeld recreatieve
programma's en voorbereidende en ondersteunende activiteiten (VOA) die
niet in het onderwijsprogramma van het betreffende opleidingstraject van
de opleiding zijn opgenomen.
Met bovenstaande operationele aanduiding van de onderwijsnorm beoog ik recht
te doen aan de behoeften aan maatwerk en moderne onderwijsvormen, zonder dat
dit ten koste gaat van de waarborging van de kwaliteit van het onderwijs.
2. Aanvullende maatregelen om de naleving van de 850 urennorm overal op
orde te krijgen
28
Doel van het onderzoek van de inspectie en de Auditdienst naar de naleving van
de 850-urennorm in het studiejaar 2005/2006 was om in kort tijdsbestek de
landelijke situatie in kaart te brengen. Dit was een bewuste keuze. Ik wilde in kort
tijdsbestek een goed beeld krijgen van de aard, omvang en oorzaken van het niet
naleven van de 850 urennorm, zodat ik afhankelijk van de uitkomsten van het
onderzoek maatregelen zou kunnen nemen in het belang van alle huidige en
toekomstige deelnemers.
Consequentie van de onderzoeksopzet is dat op basis van de voorliggende
bevindingen niet een sanctie aan individuele instellingen kan worden opgelegd.
Onderstaand geef ik een nadere beschrijving van de aanvullende maatregelen.
2.1 De inspectie geeft prioriteit aan het toezicht op de naleving van de 850
urennorm
Regulier inspectietoezicht
In het reguliere inspectietoezicht wordt met ingang van het studiejaar 2006/2007
prioriteit gelegd bij de controle op de naleving van de minimumeis voor
onderwijstijd. De realisatie van voldoende onderwijstijd zal nadrukkelijker
onderdeel uitmaken van het reguliere kwaliteitsonderzoek, dat de inspectie
periodiek bij de instelling uitvoert. De inspectie richt deze onderzoeken in op basis
van risicoprofielen van instellingen, waarbij ook de eerdere bevindingen ten
aanzien van de naleving van de 850 urennorm worden betrokken. De inspectie legt
haar bevindingen bij de instelling vast in een rapport en maakt dit openbaar. De
inspectie meldt niet-naleving van de 850 urennorm aan de minister. Ik leg de
instelling vervolgens een sanctie op (behoudens een situatie van aangetoonde
overmacht).
Extra onderzoek
Behalve reguliere kwaliteitsonderzoeken voert de inspectie, samen met de
Auditdienst, in het studiejaarjaar 2006/2007 ook onaangekondigd extra onderzoek
uit. Het wordt een tweeledig onderzoek.
· Ten eerste wordt in het najaar van 2006 een onderzoek uitgevoerd dat is
beperkt tot controle of de programmering/planning voldoet aan de 850
urennorm (inclusief controle of sprake is van een realistische planning van
onderwijstijd, waarbij de instelling rekening heeft gehouden met
voorzienbare lesuitval c.q. onderwijsurenuitval) en of de instelling een
deugdelijk registratiesysteem hanteert. (Dit onderzoek is nog niet expliciet
gericht op de realisatie van de geplande onderwijsuren.) Het onderzoek
wordt uitgevoerd bij een aselecte groep onderwijsinstellingen én bij de
groep instellingen met substantiële onderschrijding van de 850 urennorm
tijdens het voorafgaande studiejaar 2005/2006.
Als de inspectie en Auditdienst tekortkomingen vaststellen, geeft de
inspectie de instelling een herstelopdracht aan de instelling met een
hersteltermijn van tien werkdagen. Wat de instelling in die tijd aan de
situatie verbetert, telt mee bij de beoordeling. De inspectie en Auditdienst
delen hun bevindingen mee aan de individuele instelling. Deze kan kennis
nemen van het ontwerp-rapport en daarover overleggen met de inspectie.
De inspectie en de Auditdienst beoordelen of zij geconstateerde tekorten in
de programmering melden aan de minister.
Het rapport zal uiterlijk januari 2007 gereed zijn. In dezelfde maand zal ik
de Tweede Kamer informeren over de bevindingen.
· Ten tweede wordt in de tweede helft van het studiejaar 2006/2007 een
representatief onderzoek uitgevoerd naar zowel de geprogrammeerde als -
in het bijzonder - de gerealiseerde onderwijstijd, en naar de registratie en
verantwoording daarvan. Het onderzoek bestrijkt uiteraard alle soorten
29
opleidingen (bestaande eindtermengerichte opleidingen, experimentele
competentiegerichte opleidingen, opleidingen op alle niveau's (waaronder
niveau 4 opleidingen), en binnen een opleiding alle leerjaarjaren
(waaronder leerjaar 1). Dit onderzoek wordt uitgevoerd bij drie groepen
instellingen: een aselecte groep van instellingen, de groep instellingen met
substantiële onderschrijding van de urennorm tijdens het voorafgaande
studiejaar 2005/2006, en de groep instellingen die volgens het onderzoek
in het najaar van 2006 een tekortschietende programmering hebben.
Het onderzoek bij de instelling wordt na afloop van het
onderwijsprogramma voor het studiejaar 2006/2007 afgerond, zodat de
inspectie en de Auditdienst de realisatie van de onderwijsuren over het
hele studiejaar 2006/2007 kunnen beoordelen. De inspectie en Auditdienst
rapporteren hun bevindingen aan de individuele instelling. Zij stellen de
instelling in de gelegenheid tot hoor en wederhoor. Niet naleving van de
850 urennorm meldt de inspectie aan de minister. Op basis van de melding
zal ik de instelling vervolgens zo nodig een sanctie opleggen.
Het overkoepelende rapport zal in september 2007 gereed zijn. Het rapport
levert - op basis van de representatieve steekproef - het landelijke beeld
van de naleving van de 850 urennorm in het studiejaar 2006/2007. Het
rapport zal ook een lijst bevatten van de namen van de onderzochte
instellingen waarbij niet naleving van de urennorm in het studiejaar
2006/2007 is geconstateerd. Het rapport en mijn beleidsreactie hierop
stuur ik in oktober 2007 aan de Tweede Kamer.
2.2 Verscherpte accountantscontrole
Behalve prioriteit in het toezicht door de inspectie vindt er ook verscherpte controle
plaats door de instellingsaccountants. De instellingsaccountant controleert de
opgave van voltijd- en deeltijddeelnemers om de bekostigingsgegevens van de
instelling vast te stellen. Behalve de toetsing van de OER (gericht op de vraag of
de programmering aan de 850 urennorm voldoet), toetst de instellingsaccountant
voortaan ook of sprake is van de een realistische planning/programmering aan de
hand van planningsdocumenten als bijvoorbeeld lesroosters. De controle richt zich
dus voortaan ook op de vraag of de instelling voldoende rekening heeft gehouden
met voorzienbare lesuitval (c.q. onderwijsurenuitval) in de geplande onderwijstijd.
Het controleprotocol voor de instellingsaccountants wordt hierop bijgesteld. Het
cohort 2006/2007 wordt getoetst aan de hand van dit nieuwe controleprotocol. Als
de programmering gezien de 850 urennorm onvoldoende is, dan corrigeert de
accountant de desbetreffende deelnemers in de opgave van deelnemers voor de
bekostiging.
De door de instellingsaccountant uitgevoerde correcties hebben geen gevolgen
voor de inschrijving van de desbetreffende deelnemers. De deelnemer mag niet de
dupe worden van het beleid van de instelling. De instelling moet de opleiding zo
inrichten dat aan de 850 urennorm wordt voldaan.
De controle van de instellingsaccountant heeft geen gevolgen voor de inschrijving
van de desbetreffende deelnemers. Zoals in paragraaf 1.2 is aangegeven, wordt
van de instelling gevraagd de opleiding (c.q. opleidingstraject) zo in te richten dát
wordt voldaan aan de 850 urennorm en aan de met de deelnemer in de
onderwijsovereenkomst vastgelegde afspraak.
Voor de operationalisering van de controle op een realistische planning van
onderwijstijd zal een klankbordgroep met vertegenwoordigers van het
onderwijsveld worden geraadpleegd. De inzichten kunnen door betrokkenen
30
worden gebruikt voor de interne controle door de instelling en voor de externe
controle door de instellingsaccountant, de inspectie en de Auditdienst.
2.3 Sancties in geval van niet-naleving urennorm in het studiejaar 2006/2007
Als een instelling de 850 urennorm in het studiejaar 2006/2007 niet naleeft, meldt
de inspectie dit aan de minister.
Mijn uitgangspunt is dat ik in geval van niet-naleving van de urennorm één of meer
van de volgende sancties zal opleggen:
· terugvorderen van onrechtmatig verkregen bekostiging bij het ten onrechte
meetellen van deelnemers als voltijddeelnemer;
· inhouding van bekostiging omdat de instelling in strijd met de
bekostigingsvoorwaarden heeft gehandeld;
· geheel of gedeeltelijk opschorten van de bekostiging;
· intrekken van de licentie voor een opleiding;
· sancties op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (WSF 2000) (artikel
2.6 en 9.9) en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten
(WTOS) (artikel 2.18 en 9.8).
Studiefinanciering en consequenties voor deelnemers
Op dit moment verbinden de WSF 2000 en de WTOS consequenties aan het niet
voldoen aan de 850 urennorm, dan zijn daar volgens de WSF 2000 en de WTOS
consequenties aan verbonden. Alleen deelnemers die een voltijd BOL-opleiding
volgen, hebben aanspraak op studiefinanciering. Als blijkt dat opleidingen in het
studiejaar 2006/2007 ten onrechte is aangemerkt als voltijds, omdat de 850
urennorm niet is nageleefd, gelden voor desbetreffende opleidingen de volgende
maatregelen:
1) Gedurende twee volledige studiejaren zal de opleiding niet gekenmerkt worden
als een opleiding die aanspraak geeft op studiefinanciering c.q.
tegemoetkoming in de schoolkosten.
2) Deelnemers die de opleiding al volgen ontvangen - ondanks het feit dat de
opleiding niet voldoet - nog studiefinanciering c.q. tegemoetkoming in de
schoolkosten gedurende de wettelijke termijn, te weten tot het eind van het
kalenderjaar 2008.
3) Van rechtswege ontstaat er een vordering van de Informatie Beheer Groep
(IBG) op de instelling ter grootte van de studiefinanciering c.q. tegemoetkoming
in de schoolkosten die in het studiejaar 2006/2007 aan de deelnemers van de
desbetreffende opleiding als gift is verstrekt.
Ik realiseer mij dat de consequenties van de huidige wetgeving nadelig kunnen zijn
voor deelnemers. Om dit te voorkomen zal ik onderzoeken hoe de wetgeving kan
worden aangepast om de directe koppeling tussen de 850 urennorm en het recht
op studiefinanciering los te laten. Deze directe relatie leidt er namelijk
onvermijdelijk toe dat het onvermijdelijk is dat de aanspraak van deelnemers op
studiefinanciering in het geding is, als een instelling de 850 urennorm niet naleeft.
In de toekomst wil ik de consequenties van tekortkomingen daar kunnen leggen
waar deze tekortkomingen zijn veroorzaakt. Totdat een dergelijke wetswijziging is
doorgevoerd, is het aan de instellingen om te voorkomen dat bovenstaande
maatregelen genomen moeten worden. Voor die gevallen waarin onverhoopt WSF
2000/WTOS-consequenties aan de orde zijn en er voor de deelnemers geen
redelijke alternatieven zijn om hun opleiding aan een andere instelling voort te
zetten, kan de IBG (met gebruikmaking van de hardheidsclausule in de WSF 2000
c.q. de WTOS) voor zittende deelnemers de termijn verlengen waarin zij nog
aanspraak kunnen maken op studiefinanciering en tegemoetkoming in de
schoolkosten. Daarover zal ik met de IBG afspraken maken.
31
Algemeen over sanctie-toepassing
Per geval van niet-naleving in het studiejaar 2006/2007 wordt bepaald welke
sanctie aan de orde is. De aard van de overtreding bepaalt de zwaarte van de
maatregelen, met uitzondering van de bovenstaande eerste twee sancties in het
kader van de WSF 2000 en de WTOS (van rechtswege worden deze twee bij elke
overtreding geëffectueerd).
3. Toekomstige ontwikkelingen
Samen met alle betrokkenen in de bve-sector spannen we ons in om het
beroepsonderwijs `bij de tijd' te houden. De toenemende individualisering heeft ook
zijn weerslag op het onderwijs. Steeds vaker verzorgen instellingen meer
geïndividualiseerde, flexibele leertrajecten met meer gevarieerde
onderwijsactiviteiten. Maatwerk kortom. Dat heeft uiteraard consequenties voor de
registratie. De invoering van nieuwe opleidingen op basis van de nieuwe
kwalificatieprofielen/-structuur levert instellingen meer ruimte en nieuwe
mogelijkheden op om opleidingen doelmatig te programmeren, waarbij
onderwijstijd en opleidingsduur goed in verhouding staan tot de zwaarte van de
opleiding.
We zullen steeds met een "open oog" naar de toekomst te werk gaan. De
ontwikkelingen met betrekking tot innovaties in het onderwijs, de herziening van de
wetgeving, de bekostiging en governance zal ik bezien op consequenties voor de
hantering van de 850 urennorm.
4. Tot slot
De meeste voltijdopleidingen voldoen aan de 850 urennorm en veel leerjaren
voldoen ruim aan de vereiste ondergrens. Ik hecht er aan dat te benadrukken.
Maar het is natuurlijk zaak dat dit bij álle voltijdopleidingen het geval is. Gelukkig
signaleert de inspectie ook dat instellingen eerdere tekortkomingen (in studiejaren
2004/2005 en eerder) steeds hebben hersteld. Graag reken ik er op dat het
bevoegd gezag zorg draagt voor de benodigde sturing en verantwoording.
Heeft u vragen over deze brief, dan kunt u op werkdagen van 08.30 tot 12.00 uur
en van 13.00 tot 17.00 uur telefonisch contact opnemen met het Informatiecentrum
Beroepsonderwijs, Volwasseneneducatie en Hoger Onderwijs. U kunt dit
informatiecentrum bereiken via het doorkiesnummer 079 - 323 26 66. Meer
informatie kunt u vinden op www.mijncfi.nl.
De minister van Onderwijs, Cultuur en De staatssecretaris van Onderwijs
Wetenschap, mede namens de minister
van Landbouw, Natuur Cultuur en Wetenschap,
en Voedselkwaliteit,
Maria J.A. van der Hoeven Bruno Bruins
32