Datum: 5 november 2009
Kosten zorgleerlingen blijven stijgen, terwijl kennis over effecten beleid
ontbreekt
Leerlingen met een handicap, oftewel zorgleerlingen, krijgen veel
aandacht van het beleid. De kosten van hun onderwijs en aanvullende
voorzieningen, zoals vergoedingen voor thuishulp of uitgaven aan
Jeugdzorg, zijn hoog en stijgen sterk. Dit komt mede doordat scholen
en ouders van zorgleerlingen er weinig belang bij hebben om voor
goedkopere voorzieningen te kiezen en belang hebben bij een zwaardere
indicatie. In hoeverre deze hoge en stijgende uitgaven opbrengsten
voor leerlingen en de maatschappij opleveren is echter niet bekend.
Dit zijn de belangrijkste conclusies in het vandaag verschenen CPB
Document Zorg om zorgleerlingen. Dit rapport is geschreven naar
aanleiding van vragen van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW) en het ministerie van Financiën. Het rapport kijkt
naar zorgleerlingen in de basisschoolleeftijd. De ontwikkelingen zijn
bekeken over de periode 1991-2007.
Schoolmogelijkheden zorgleerlingen
Zorgleerlingen in de basisschoolleeftijd zitten in het speciaal
onderwijs dan wel het speciaal basisonderwijs of met een rugzak op
gewone basisscholen. In het speciaal onderwijs zitten leerlingen met
zware handicaps en grote gedragsproblemen. Het gaat hier onder meer om
scholen voor dove en slechthorende kinderen, scholen voor leerlingen
met verstandelijke en/of lichamelijke beperkingen of scholen die
verbonden zijn aan pedologische instituten.
Het speciaal basisonderwijs is gericht op leerlingen met matige
handicaps, die moeite hebben met de reguliere basisschool en extra
begeleiding nodig hebben. Rugzakleerlingen hebben een indicatie voor
het speciaal onderwijs maar zitten op gewone scholen, die voor de
extra zorg geld uit een financiële 'rugzak' krijgen. Dat is een
leerlinggebonden financiering, die deels naar keuze is te besteden.
Leerlingen met een indicatie voor het speciaal basisonderwijs komen
niet in aanmerking voor een rugzak.
Kosten zorgleerlingen
Het aandeel van zorgleerlingen, uitgedrukt als percentage van alle
leerlingen in de basisschoolleeftijd, is sterk gestegen. Dit geldt
vooral na de introductie van de rugzak in 2003. De totale kosten van
zorgleerlingen zijn nog sterker toegenomen. Zorgleerlingen zitten
steeds meer op relatief dure vormen van zorgonderwijs, zoals het
speciaal onderwijs, of ze hebben een rugzak. Zo kost een leerling in
het speciaal onderwijs ongeveer gemiddeld 18 duizend euro per jaar,
een leerling in het speciaal basisonderwijs circa 9 duizend, en een
'gewone' leerling ongeveer 6 duizend euro per jaar. De onderwijskosten
van rugzakleerlingen variëren tussen de 12 duizend en 24 duizend euro
per jaar.
Verder krijgt menige zorgleerling bovenop de uitgaven voor het
onderwijs ook geld voor extra hulp, bijvoorbeeld voor het vervoer naar
school, voor thuiszorg of voor extra begeleiding buiten schooltijd.
Over de kosten van deze extra hulp per leerling is weinig bekend.
Volgens een globale raming kunnen deze additionele kosten oplopen tot
gemiddeld 22 duizend euro per leerling per jaar. Bij elkaar kost een
zorgleerling op het speciaal onderwijs dan gemiddeld 40 duizend euro
per jaar als de onderwijskosten worden meegeteld.
Vormgeving instituties waarschijnlijk belangrijke oorzaak groei
Hoe valt de stijgende deelname aan het duurdere speciaal onderwijs te
verklaren? Er zijn geen eenduidige aanwijzingen dat dit komt doordat
er tegenwoordig veel meer kinderen worden geboren met zware handicaps
of dat kinderen vaker grote gedragsproblemen krijgen. Deels is er wel
een stijging door een verruiming in de definitie van autisme in de
onderzoeksperiode, waardoor meer leerlingen aan het criterium van een
beperking voldoen.
De belangrijkste reden voor de stijging van het dure zorgonderwijs is
vermoedelijk dat de instituties zodanig zijn ingericht dat gewone
basisscholen en ouders van zorgleerlingen weinig belang hebben om voor
goedkope onderwijsvormen te kiezen. Scholengroepen van het speciaal
basisonderwijs en het gewone onderwijs krijgen gezamenlijk een vast
bedrag voor zorg voor de leerlingen. Als teveel kinderen verwezen
worden naar het speciaal basisonderwijs, gaat dit ten koste van het
budget van de gewone scholen binnen deze scholengroep. Echter, bij een
verwijzing naar het speciaal onderwijs is dat niet het geval, omdat
leerlingen op het speciaal onderwijs afzonderlijk worden bekostigd
door het Rijk via een openeinderegeling. Om die reden hebben zowel
ouders als basisscholen belang bij een zwaardere indicatie. Hierdoor
komen meer kinderen op het speciaal onderwijs terecht of ze hebben een
rugzak.
Het ministerie van OCW wil het beleid rond zorgleerlingen herzien.
Onder de noemer 'Passend Onderwijs' wil het ministerie dat beleid
doelmatiger maken door onder andere de openeinderegelingen voor
zorgleerlingen te beperken.
Langjarig volgen van zorgleerlingen nodig
Ondanks de hoge kosten ontbreekt informatie wat deze uitgaven voor
zorgleerlingen zelf en voor de maatschappij opleveren. De opbrengsten
zouden kunnen liggen in meer mogelijkheden voor de zorgleerling om
zich later zelfstandig te redden in het leven. Een bate zou ook kunnen
zijn dat de zorgleerling door de extra zorg nu in de toekomst
makkelijker een baan vindt. Dit alles zou moeten blijken uit een lager
beroep op sociale uitkeringen en minder hulpvraag. Daar informatie
over opbrengsten ontbreekt, is het echter onduidelijk of de hoge
bedragen aan zorgleerlingen effectief worden besteed. Invoering van
een goede registratie per zorgleerling kan hier van nut zijn, zodat
zorgleerlingen gevolgd kunnen worden tot het moment dat zij hun plaats
vinden in de maatschappij. Op basis daarvan kan dan een langjarig
onderzoek naar de effecten van beleid voor zorgleerlingen worden
uitgevoerd.
Centraal Planbureau