De Nederlandse Bank
Speech Paul Hilbers 'De toekomst van de financiële sector: twee thema's op
de route naar financiële stabiliteit'
Speech
Datum 05 november 2009
Tijd 15:13 uur
Lokatie Ernst & Young seminar 'Eye on Banking'
Spreker Paul Hilbers, divisiedirecteur Toezicht Beleid van de
Nederlandsche Bank
I wil twee thema's met u doornemen.
* Ten eerste de hervormingen in het toezicht: wat is de stand van
zaken in Basel en Brussel, en wat doen we in eigen land?
* En ten tweede: wat is de juiste exit-route voor overheidssteun?
Hervormingen in het toezicht
Wat gaat er veranderen in het toezicht? Het Basels Comité voor het
bankentoezicht werkt, in opdracht van de G20, op dit moment hard aan
het aanscherpen van het Basel II raamwerk. De crisis heeft geleerd dat
banken een hoger niveau en een hogere kwaliteit van kapitaal nodig
hebben om onverwachte schokken op te vangen. Dit betreft ten eerste de
reikwijdte van de risico´s: sommige securitisaties en activiteiten in
het handelsboek hadden onvoldoende kapitaaldekking. Dit zal worden
gerepareerd. Vervolgens hebben we een solide kapitaalbasis nodig om
deze risico´s te dekken. De manier om dit te bereiken is door het
versterken van de kwaliteit van het kernkapitaal. Bovendien is het
voor het bewaken van het level playing field van belang dat iedereen
dezelfde definitie hanteert.
Daarnaast streven we ernaar het kapitaalraamwerk minder procyclisch te
maken. Dit is eenvoudiger gezegd dan gedaan. Banken reageren nu
eenmaal op een verslechterende kredietwaardigheid van hun cliënten
door voorzichtiger te zijn met hun kredietverlening, en dit versterkt
de conjunctuurcyclus. Dat is inherent aan het bankbedrijf. Maar we
kunnen er wel voor zorgen dat het kapitaalraamwerk dit effect zo min
mogelijk versterkt. Daartoe werken we aan systeem van anticyclische
buffers, die ervoor zorgen dat kapitaal of voorzieningen worden
opgebouwd in goede tijden, zodat deze kunnen worden aangesproken in
slechte tijden. Het Basels Comité werkt momenteel aan het vertalen van
dit principe in concrete voorstellen. We willen dat zodanig doen dat
ze in verschillende nationale accounting- en toezichtsomgevingen
kunnen worden toegepast. Tenslotte dient het risicogewogen
kapitaalraamwerk te worden aangevuld met een niet-risicogewogen
maatstaf. Deze maatstaf moet een harde grens stellen aan de opbouw van
overmatige leverage, één van de oorzaken van de crisis. De maatstaf
moet simpel zijn, transparant en moet rekening houden met verschillen
in accountingmethodes.
Naar verwachting zullen we begin volgend jaar kunnen beginnen met een
Quantitative Impact Study, waarin de effecten van de verschillende
beleidsopties zullen worden doorgerekend. U zult hier uiteraard bij
betrokken worden. Dit wordt een spannende periode omdat dan zal
blijken wat de verschillende beleidsopties concreet zullen betekenen
voor individuele banken. Maar wat we ook doen, de veranderingen zullen
dusdanig worden ingevoerd dat ze het prille herstel niet tegenwerken.
Versterking van het kapitaal is noodzakelijk voor het creëren van een
robuust bankwezen, maar het is niet voldoende. Van even groot belang
is een sterke liquiditeitsbasis. Wereldwijd raakten banken in de
problemen omdat ze onder grote stress onvoldoende liquiditeit konden
genereren. Het Basels Comité werkt aan een nieuw raamwerk voor
liquiditeitstoezicht. Voor veel landen zal dat nieuw zijn maar voor u
niet want wij hebben al sinds jaar en dag liquiditeitstoezicht. Dat
zal overigens niet betekenen dat voor de Nederlandse banken op dit
gebied alles bij het oude blijft.
Behalve het verhogen van de lat voor kapitaal en liquiditeit zullen
ook de eisen aan het risk management en de governance van instellingen
omhoog gaan. Het risicobeheer bij de banken moet beter. De
ingewikkelde wiskundige modellen die banken gebruikten om risico´s te
beheren creëerden een vals gevoel van zekerheid: risicobeheerders
beseften onvoldoende dat modellen nu eenmaal een vereenvoudigde
weergave van de werkelijkheid zijn. Ze zijn gebaseerd op data uit het
verleden en veronderstellingen, zoals liquide markten, die onder
crisisomstandigheden niet opgaan. Deze modellen zijn dus onvoldoende:
ze moeten meer dan voorheen worden aangevuld met stress testen, die
inzichtelijk maken hoe de financiële situatie van een bank zich in een
crisisscenario gedraagt. Goed risicobeheer is dus belangrijk, maar het
risicobesef moet niet beperkt zijn tot de experts van de afdeling risk
management. Wat nodig is, is een cultuuromslag, waarbij kennis en
besef van risico´s breed gedragen wordt binnen de organisatie, en
vooral binnen de raden van bestuur: bestuurders moeten de risico´s
waaraan hun bank blootstaat kennen en begrijpen.
Tot slot mag bij een beter bestuur ook het beloningsbeleid niet
ontbreken. De bonuscultuur bij banken heeft in het algemeen een rol
gespeeld bij het aangaan van onverantwoorde risico´s. Voor alle
duidelijkheid: het gaat ons hier als toezichthouder niet om de hoogte
van beloningen. We zijn ook niet tegen variabele, prestatiegerichte
beloningen op zich. Waar het om gaat is dat een variabele beloning de
juiste prikkel geeft, en niet aanzet tot overmatig risicovol gedrag.
Variabele beloningen moeten daarom gebaseerd zijn op prestaties over
een reeks van jaren; ze moeten gecorrigeerd zijn voor aangegane
risico´s; en ze mogen niet eenzijdig gefocust zijn op financiële
prestaties. Dat geldt niet alleen voor bestuurders, maar voor alle
medewerkers. Deze en nog meer principes, die we enige tijd geleden
samen met de AFM hebben gepubliceerd, vormen de basis voor de toetsing
van het beloningsbeleid. We gaan hier voor wat betreft de grote
financiële instellingen op korte termijn mee van start.
Een van de aanjagers van de crisis was het gebrek aan transparantie
over het risicoprofiel van instellingen en producten. De onzekerheid
over bij wie de rotte appels lagen ontaardde na het faillissement van
Lehman in een totale vertrouwenscrisis. Om dit in de toekomst te
voorkomen werken we op dit moment aan versterking van de
disclosure-vereisten onder de derde pijler van Basel II. Dat zal erop
neerkomen dat banken meer openheid van zaken moeten geven over
securitisaties, off-balance-sheet exposures en handelsactiviteiten.
Dit voor wat betreft de ontwikkelingen in Basel. We kijken als
toezichthouder daarnaast ook kritisch naar onszelf. Een van de lessen
die wij uit de crisis hebben getrokken is dat we als toezichthouders
meer dan voorheen moeten kijken naar het systeem als geheel. Het
toezicht is van oudsher georganiseerd rond de gedachte dat als we nu
maar zorgen dat elke bank afzonderlijk financieel solide is, het hele
systeem stabiel is. Deze crisis heeft ons geleerd dat dat niet altijd
opgaat: financieel gezonde instellingen zijn een belangrijke, maar
geen afdoende voorwaarde voor financiële stabiliteit. Macroprudentiële
analyse, en met name de vertaalslag naar microprudentieel toezicht,
krijgt dus een grotere rol in het toezicht. Als geïntegreerde centrale
bank en toezichthouder hebben we daartoe in principe al alle benodigde
expertise bij elkaar in één gebouw.
Een ander niet te missen kenmerk van deze crisis is het
grensoverschrijdende karakter van de problemen bij financiële
instellingen en het gebrek aan instrumenten bij toezichthouders om
hier gezamenlijk op te reageren. Op Europees niveau zijn de afgelopen
maanden de eerste stappen gezet op weg naar een Europees
toezichtmodel. De Europese Raad stemde op 19 juni in met de oprichting
van een European Systemic Risk Board (ESRB) voor macroprudentieel
toezicht en European Supervisory Authorities (ESA's) voor het
microprudentiële toezicht, zoals aanbevolen in het De Larosière
rapport. Daarnaast worden voor alle grote grensoverschrijdende
financiële instellingen 'colleges of supervisors' opgericht. De
European Supervisory Authorities kunnen bindende technische
standaarden en interpretaties van EU-richtlijnen opstellen. Ook
krijgen zij bevoegdheden tot bindende bemiddeling bij conflicten
tussen nationale toezichthouders. Er zijn echter duidelijke grenzen
gesteld aan de Europese bevoegdheden: alles wat gevolgen kan hebben
voor de openbare financiën van de lidstaten blijft buiten de
competentie van de Europese instellingen. Kortom, een belangrijke
stap, maar van een gezamenlijk Europees toezicht is nog geen sprake.
Dit hangt namelijk af van de verschuiving van budgettaire autonomie
van de lidstaten naar het centrum en dat is een zaak van lange adem.
De uitvoering van het toezicht blijft sowieso de verantwoordelijkheid
van de toezichthouder van het land waar de instelling is gevestigd.
Het afbouwen van overheidssteun
Elke beschouwing over de toekomst van de financiële sector op dit
moment kan niet om de rol van de overheid heen: het is zogezegd the
elephant in the room. Kapitaalsteun, garanties, volledige
nationalisatie: de invloed van de overheid is alom aanwezig. Ronald
Reagan had het eens over de twaalf meest gevreesde woorden in de
Engelse taal: 'We are from the government and we are here to help
you'. Ik denk dat veel Amerikanen inmiddels wat genuanceerder kijken
naar die uitspraak maar niemand twijfelt toch aan het uitgangspunt dat
de overheidssteun uit nood geboren is en dus inherent een tijdelijk
karakter heeft. Overheidsingrijpen leidt tot inefficiënties, verstoort
het level playing field en leidt tot allerlei belangentegenstellingen
binnen de overheid en tussen overheid en toezichthouder. De meest
actuele vraag is dus niet of maar hoe en wanneer overheidssteun kan
worden afgebouwd. Mijn antwoord is: in principe zo spoedig mogelijk,
maar verbonden aan een aantal voorwaarden.
Afbouw van overheidssteun moet prudentieel verantwoord zijn. Er is
niets funester voor het vertrouwen in de sector als instellingen te
vroeg staatsteun aflossen om bij verslechterende marktomstandigheden
opnieuw te moeten aankloppen. Het spreekt dan ook voor zich dat banken
na aflossing van staatsdeelneming nog steeds voldoen aan de DNB-normen
voor solvabiliteit. Het is in principe wenselijk dat instellingen
daartoe nieuw kapitaal in de markt aantrekken. Dat vormt tevens een
goede test of de instelling voldoende vertrouwen van de markt geniet.
Het spreekt voor zich dat dit nieuwe kapitaal van minstens even goede
kwaliteit is als de af te lossen staatsteun. Op welk moment staatsteun
op prudente wijze kan worden afgelost hangt naast de
marktomstandigheden natuurlijk ook samen met de eerder besproken
wijzigingen in het kapitaalraamwerk en de invoering daarvan. Ook hier
is het macroprudentiële aspect weer heel belangrijk: hoe zijn de
exit-strategieën uit de verschillende maatregelen van invloed op
elkaar, op het financiële systeem en op de economie? Het is dus
belangrijk om al deze zaken in samenhang te bezien.
Hoe overheidssteun moet worden afgebouwd zal verschillen per type
instrument. Garanties op bankschuld zullen gedeeltelijk vanzelf
aflopen met het expireren van de schuld. Naarmate instellingen het
vertrouwen van de markten herwinnen en risicopremies dalen zal het
daarnaast aantrekkelijker worden om nieuw schuldpapier zonder garantie
uit te geven, vanwege de fee die moet worden betaald op de garantie.
Vanwege hun marktverstorende effect zal het wenselijk zijn om met name
de afbouw van garantieregelingen in enige mate internationaal te
coördineren. Als we dit niet doen ontstaan waarschijnlijk grote
mogelijkheden voor cross-border arbitrage, waardoor het level playing
field nog verder wordt verstoord en internationale kapitaalstromen
zelfs verstoord dreigen te raken.
Het feit blijft dat volledige afbouw van staatssteun, ondanks de
ontwikkelingen van de laatste tijd, voorlopig nog ver weg is. Het is
zaak om de governance van de overheidsdeelnemingen zo te organiseren
dat inefficiencies en belangentegenstellingen zo klein mogelijk
blijven. DNB is daarom voorstander van oprichting van een organisatie
voor het beheer van staatsdeelnemingen dat op afstand van de overheid
opereert. Het Ministerie van Financiën studeert momenteel op deze
mogelijkheid, mede op verzoek van de Tweede Kamer.
Zo alles overziend een ambitieuze agenda. Op sommige terreinen, zoals
het kapitaalraamwerk, zijn de plannen al in een vergevorderd stadium.
Dit zal zeker gevolgen hebben voor het bankwezen, ook in Nederland.
Sommige business modellen zullen als gevolg van de hervormingen minder
aantrekkelijk worden. Ik denk hierbij aan risicovolle modellen met een
groot beroep op wholesale funding, maturity mismatches, en proprietary
trading. Andere modellen zullen hier juist wel bij varen.
Mijn toekomstbeeld is een sterke bancaire sector die duurzaam
winstgevend is en beter bestand tegen schokken van buitenaf, daarmee
bijdragend aan de stabiliteit van het financiële systeem. Daar werken
we aan.
---