Datum: 6 november 2009
Nieuwe openbaarvervoerverbinding tussen Amsterdam en Almere niet rendabel
De aanleg van een nieuwe IJmeerlijn voor openbaar vervoer tussen
Amsterdam en Almere in het kader van de Schaalsprong Almere is
maatschappelijk niet rendabel. Alle onderzochte varianten van deze
nieuwe lijn hebben een negatief saldo van baten en kosten van enkele
miljarden euro's. Ook de andere in het kader van de Schaalsprong
Almere onderzochte openbaarvervoerverbeteringen zijn maatschappelijk
niet rendabel. Dit komt enerzijds doordat de onderzochte projecten erg
kostbaar en complex zijn. Anderzijds zal bestaand beleid de
bereikbaarheid van Almere per trein en auto tot 2030 al sterk
verbeteren. Wel zal de Schaalsprong ertoe bijdragen dat in 2030 de
treinen tussen Amsterdam en Almere in de spits vaak overvol zitten. De
onderzochte openbaarvervoerprojecten dragen nauwelijks bij aan het
oplossen van dit knelpunt.
Van de drie voor de Schaalsprong Almere onderzochte
verstedelijkingsvarianten, blijkt de middenvariant Stad van Water en
Groen maatschappelijk het meest rendabel te zijn. De oostelijke
variant Polderstad scoort bijna even goed. De westelijk georiënteerde
variant Waterstad met zijn buitendijkse woningbouw scoort merkbaar
slechter dan beide andere varianten.
Dit zijn de belangrijkste conclusies die het Centraal Planbureau (CPB)
en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) trekken in het rapport
Maatschappelijke kosten en baten van verstedelijkingsvarianten en
openbaarvervoerprojecten voor Almere, dat vandaag verschijnt. Dit
rapport is opgesteld op verzoek van het ministerie van Verkeer en
Waterstaat, ter ondersteuning van de besluitvorming over vijf
samenhangende projecten in het kader van de Rijksbesluiten
Amsterdam-Almere-Markermeer.
Onderzochte projecten
De Schaalsprong Almere behelst het bouwen van 60 duizend woningen in
Almere tussen 2010 en 2030. Centraal in het onderzoek staat de
afweging van verschillende verstedelijkingsvarianten voor deze
Schaalsprong, al dan niet in combinatie met het verbeteren van het
openbaar vervoer van en naar Almere. De verstedelijkingsvarianten
omvatten een westelijk georiënteerde variant Waterstad met
buitendijkse woningbouw op aan te leggen eilanden in het IJmeer, een
oostelijk georiënteerde variant Polderstad en een middenvariant Stad
van Water en Groen. Voorgestelde verbeteringen van het openbaar
vervoer omvatten een nieuwe IJmeerlijn tussen Almere en Amsterdam over
het IJmeer, capaciteitsverhoging van de bestaande spoorverbinding over
de Hollandse brug en een nieuwe Stichtse lijn tussen Almere en
Utrecht.
Het rapport geeft inzicht in de welvaartseffecten van deze
samenhangende projecten. Welvaart wordt hierbij in ruime zin
geïnterpreteerd. Naast financiële aspecten en effecten op de
arbeidsproductiviteit worden, onder meer, ook effecten op reistijd,
reiscomfort, landschap, natuur, milieu en leefomgeving in beschouwing
genomen. Deze brede welvaartseffecten zijn in beeld gebracht met een
maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA).
Het verstedelijkingsalternatief Stad van Water en Groen rendeert
maatschappelijk het best
Stad van Water en Groen heeft een beter maatschappelijk rendement dan
Waterstad en Polderstad; dat blijkt uit de onderlinge
welvaartsvergelijking van de drie onderzochte
verstedelijkingsvarianten. Het kosten-batensaldo van Waterstad is
bijna 1 mld euro minder gunstig dan van Stad van Water en Groen. Het
saldo van Polderstad is 40 tot 200 mln euro minder gunstig dan van
Stad van Water en Groen.
Doordat de Schaalsprong leidt tot een flinke toename van het aantal
woningen, kunnen de huizenprijzen onder druk komen te staan. Om deze
afzetrisico's te verminderen, wil de gemeente Almere de verschillende
deelplannen gefaseerd in ontwikkeling nemen. Deze fasering is mede
afhankelijk van de financierbaarheid van de deelplannen. De
verstedelijkingsvariant Waterstad kent de grootste afzetrisico's. Deze
hangen samen met de bijzondere aard van het grote buitendijkse
woningbouwprogramma. De afzetrisico's die daarbij optreden zijn
moeilijker door fasering te reduceren dan bij de meeste andere
deelplannen. Dit geldt ook voor het oostelijke deel van Polderstad.
Verstedelijkingsprogramma Schaalsprong lijkt kostendekkend
Bij de gemaakte veronderstellingen over toekomstige woningprijzen kan
het verstedelijkingsprogramma van de Schaalsprong Almere financieel
vrijwel kostendekkend ontwikkeld worden. De risico's zijn echter
aanzienlijk. Vallen de woningprijzen een paar procent lager uit dan nu
is verondersteld, dan leidt dit al snel tot forse financiële tekorten
in de grondexploitatie. Verder kan de investering van 1,4 à 1,8 mld
euro die nodig is om de binnenstedelijke bereikbaarheid in Almere te
waarborgen, niet uit de grondopbrengsten van de
verstedelijkingsprogramma's worden gefinancierd.
Openbaarvervoerprojecten voor de Schaalsprong Almere zijn niet
rendabel
Voor de verbetering van de bereikbaarheid van Almere zijn
verschillende investeringen in het openbaar vervoer voorgesteld:
uitbreiding van de capaciteit op de bestaande spoorlijn over de
Hollandse brug, de aanleg van een IJmeerlijn naar Amsterdam en de
aanleg van een Stichtse lijn naar Utrecht. Alle voorgestelde
openbaarvervoerprojecten zijn echter maatschappelijk niet rendabel.
Dit komt in de eerste plaats omdat deze projecten erg kostbaar en
complex zijn (een nieuwe IJmeerlijn kost minimaal circa 4,3 miljard
euro). In de tweede plaats wordt de bereikbaarheid van Almere per
trein en auto door bestaand beleid tot 2030 al sterk verbeterd. Zo
verdubbelt het aantal treinen tussen Flevoland en Amsterdam al van zes
naar twaalf per uur. De nieuwe openbaarvervoerprojecten genereren mede
hierdoor weinig baten. De reisbaten zijn zelfs onvoldoende om de
jaarlijkse onderhoudskosten te dekken. Dit betekent dat omdat Almere
in 2030 al goed bereikbaar is, nieuwe openbaarvervoerverbindingen
vanuit een welvaartseconomische benadering niet nodig zijn voor het
realiseren van de Schaalsprong. Wel zullen op onderdelen nadere
maatregelen nodig zijn.
Treinen tussen Almere en Amsterdam in 2030 overvol
Mede door de Schaalsprong, zitten de treinen in de spits tussen
Amsterdam en Almere in 2030 overvol. Dit ondanks de reeds geplande
verbeteringen. De voorgestelde openbaarvervoerprojecten dragen
nauwelijks bij aan het oplossen van dit knelpunt. In sommige treinen
verbetert de kans op een zitplaats, maar in andere treinen
verslechtert deze juist door de toename van het aantal reizigers dat
wordt aangetrokken door de geboden kwaliteitsverbetering. Oplossen van
dit knelpunt verdient nadere aandacht.
Synergie-effecten tussen verstedelijkingsvarianten en openbaar vervoer
mogelijk
Er kunnen positieve synergie-effecten optreden tussen de
verstedelijkingsvarianten en specifieke openbaarvervoerprojecten. Zo
blijken de reisbaten van een IJmeerlijn een kwart groter te zijn bij
Waterstad dan bij Stad van Water en Groen. In verhouding tot de
investeringskosten zijn deze baten echter niet heel groot. Mogelijk
zijn deze synergie-effecten te verbeteren door het
verstedelijkingsprogramma meer te laten aansluiten bij de al bestaande
infrastructuur.
Buitendijks bouwen kent juridische risico's
Het verstedelijkingsalternatief Waterstad kent van de drie varianten
de grootste juridische risico's. Deze hangen samen met onzekerheden in
de effectiviteit van plannen voor verbetering van de natuurkwaliteit
van het Markermeer. Als alle plannen voor de Toekomstagenda Markermeer
IJmeer volledig en tijdig worden gerealiseerd, kan dit een duurzaam en
veerkrachtig ecologisch systeem opleveren. Dit systeem lijkt volgens
een natuurwaarde-indicator veerkrachtig genoeg om de negatieve
natuureffecten van het buitendijks bouwen in Pampus op te vangen. Er
zijn echter belangrijke onzekerheden ten aanzien van de effectiviteit
van onderdelen van het pakket natuurmaatregelen. Bovendien is de
natuurwaarde-indicator geen basis voor juridische toetsing.
Centraal Planbureau