evaluatie FMO Infrastructuur Fonds Minst Ontwikkelde Landen
Kamerbrief inzake evaluatie FMO Infrastructuur Fonds Minst Ontwikkelde
Landen
Kamerbrief | 6 november 2009
Graag bied ik u hierbij het rapport `Investing in Infrastructure,
Evaluation of the LDC Infrastructure Fund' van juli 2009 aan en mijn
beleidsreactie daarop. Dit rapport is opgesteld door de Inspectie
Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB). Het is de
weerslag van het evaluatieonderzoek dat IOB in samenwerking met de
consultant SEOR deed naar het functioneren van het door FMO
uitgevoerde Infrastructuur Fonds Minst Ontwikkelde Landen (MOL fonds)
en naar de impact van de investeringen van het fonds op de
infrastructuur, economische ontwikkeling en armoedevermindering in
MOLs in de periode 2002-2007.
Daarnaast loopt op dit moment een externe evaluatie van de relatie
Staat-FMO en start IOB binnenkort een midterm review van het door de
FMO uitgevoerde Micro and Small Enterprise Fund (MASSIF). In 2011
staat vervolgens een beleidsdoorlichting van het gehele
instrumentarium voor private sector ontwikkeling in
ontwikkelingslanden op de agenda van IOB.
Geschiedenis van het fonds
Het MOL fonds is in 2002 door het ministerie opgericht als reactie op
de ontbinding in OESO/DAC verband van de hulp aan MOLs met ingang van
2002. Hierdoor kwamen deze landen niet langer in aanmerking voor het
gebonden ORET programma voor publieke sector infrastructuur. De
uitvoering werd gelegd bij FMO. In plaats van het met name subsidiëren
van export van Nederlandse kapitaalgoederen (ORET) zou het nieuwe
fonds, op ongebonden basis, investeren (aandelen en/of leningen) in
private sector infrastructuur. Het fonds moest daarbij additioneel
zijn aan bestaande fondsen en initiatieven en het zou moeten gaan om
investeringen in infrastructuurprojecten die voor commerciële
investeerders en andere FMO-fondsen te risicovol werden geacht. Tevens
dienden investeringen uit het fonds katalyserend te werken, d.w.z.
andere investeerders in dezelfde activiteit over de streep te trekken.
Het fonds kreeg een omvang van EUR 181 mln (NLG 400 mln), een
aanvankelijke looptijd van vier jaar en een revolverend karakter. Het
ORET verplichtingenplafond werd voor deze periode met een equivalent
bedrag verlaagd. Het fonds kwam traag op gang; de door het ministerie
beoogde investeringen van EUR 45 mln per jaar werden de eerste jaren
niet gehaald. In 2006 werd de looptijd van het fonds daarom
budgetneutraal verlengd. Daarbij werd tevens de afspraak gemaakt de
investeringen door het fonds in de periode 2002-2007 in 2008 te
evalueren.
Opzet van de evaluatie
Doel van de evaluatie was het analyseren van de ontwikkeling van het
MOL fonds sinds de oprichting om vast te stellen welke bijdrage het
fonds levert aan de ontwikkeling van infrastructuurprojecten, aan
private sector ontwikkeling en aan economische groei en
armoedevermindering. Daarbij werd gebruik gemaakt van door FMO
verzamelde monitoring en evaluatie gegevens, werden veldbezoeken
afgelegd en werd bureauonderzoek gedaan.
Hoofdvragen van de evaluatie waren:
1. Voegt het MOL fonds waarde toe aan het scala van financiële
producten van FMO?
2. Is er vraag naar het fonds in de minst ontwikkelde landen?
3. Welke invloed (impact) hebben investeringen, gedaan door het
fonds, op infrastructuur, economische ontwikkeling en
armoedevermindering in MOLs?
IOB was eindverantwoordelijk voor de evaluatie, die in samenwerking
met de consultant SEOR werd uitgevoerd. Twaalf van de 30 in de
onderzochte periode gestarte projecten werden in de evaluatie
betrokken. Deze twaalf projecten vertegenwoordigen tezamen 63% van de
totale investeringen uit het fonds in de periode 2002-2007. Het MOL
fonds is nog relatief jong; een deel van de projecten is nog niet
voltooid. Het was daarom te vroeg om de ontwikkelingsimpact van alle
twaalf projecten te evalueren. Er is gekozen om, waar mogelijk, de
analyse te baseren op een vergelijking van karakteristieke kenmerken
van het onderzochte project en de resultaten van vergelijkbare
projecten zoals die in de literatuur beschreven worden.
Hoofdbevindingen
Met betrekking tot de hoofdvragen werden door IOB de volgende
conclusies uit het onderzoek getrokken:
Ad 1) Het MOL fonds voegt waarde toe aan het scala van financiële
producten van FMO.
Toen FMO in 2002 van start ging met het MOL fonds was het zelf nog
nauwelijks betrokken bij infrastructuurfinanciering. Het risicoprofiel
van het fonds is hoger dan dat van FMO's reguliere portefeuille. Het
fonds heeft een belangrijke katalyserende invloed gehad op FMO
investeringen in infrastructuur.
Ad 2) Er is veel vraag naar het fonds in minst ontwikkelde landen.
Veel MOLs kampen met een ontoereikende economische en sociale
infrastructuur en hebben moeite uit de private sector lange-termijn
kapitaal aan te trekken dat nodig is voor het door de private sector
te financieren deel van de benodigde infrastructuurinvesteringen. Het
MOL fonds kan daarin additioneel zijn aan de markt. De uitkomst van de
evaluatie geeft aan dat van de twaalf onderzochte projecten er bij zes
sprake was van additionaliteit én katalytische impact, d.w.z. het
aantrekken van andere investeerders vanwege de bijdrage vanuit het
fonds. Bij twee projecten was sprake van additionaliteit maar niet van
(overtuigende) katalytische impact. Van de resterende vier projecten,
allen vóór 2006 goedgekeurd, konden noch additionaliteit noch
katalytische impact worden vastgesteld; naar verwachting zouden deze
projecten ook zonder een bijdrage van het fonds doorgang hebben
gevonden.
Ad 3) Overall hebben de investeringen uit het MOL fonds een
significante invloed (impact) op infrastructuur, economische
ontwikkeling en armoedevermindering in MOLs.
De evaluatie heeft de invloed (impact) van tien projecten op de
infrastructuur van de betreffende landen beoordeeld. Zes van deze
projecten waren eind 2008 operationeel en vier waren er nog onder
constructie. Van de resterende twee projecten leek een analyse
prematuur.
Van de zes operationele projecten hebben er vijf een significante
ontwikkelingsimpact. De uitzondering betreft een kleinschalig
waterproject in Mozambique. Drie energieprojecten (twee in Tanzania en
één in Bangladesh) droegen bij aan verbeterd en betrouwbaarder aanbod,
goedkopere energie en verminderde afhankelijkheid van energie-import.
De drie projecten hadden ook een significant positief milieueffect
omdat de overschakeling van oliegestookte- naar gasgestookte centrales
de CO2 uitstoot verminderde. Twee telecomprojecten (één Afrikaans
regionaal en één in Bangladesh) zijn snel gegroeid en hebben veel
werkgelegenheid gecreëerd. Studies wijzen uit dat mobiele telefonie
een grote invloed heeft op economische en sociale ontwikkeling.
Van de vier projecten onder constructie worden van drie aanzienlijke
positieve effecten verwacht: de gaspijpleidingen in Benin en Togo
geven deze landen toegang tot goedkope en schone energie. De
waterzuiveringsinstallatie in Khartoem, die in januari 2010
operationeel zal zijn, zal zorgen voor schoon drinkwater in het gebied
Noord Omdurman (Greater Khartoum). Een innovatieve
financieringsconstructie (waar ook een ORET subsidie deel van
uitmaakte) houdt de kostprijs van het water laag zodat ook de armste
groepen toegang krijgen tot veilig drinkwater. Van het vierde project,
een mijnbouwproject in Mozambique, wordt de ontwikkelingsimpact in
twijfel getrokken. In het afgelegen gebied is enige directe
werkgelegenheid gecreëerd maar nauwelijks indirecte, terwijl de
sponsoren, investeerders, bouwers, leveranciers en afnemers allen van
buiten Mozambique afkomstig zijn.
Acht van de tien geanalyseerde projecten dragen dus bij aan de
ontwikkeling van de infrastructuur van de betrokken landen en hebben
een belangrijke ontwikkelingsimpact. In vier van deze projecten is
financiering vanuit het MOL fonds doorslaggevend geweest, bij de ander
vier speelde het MOL-fonds volgens IOB geen rol bij de
investeringsbeslissing. In twee van de tien geanalyseerde projecten
was geen sprake van een bijdrage aan de ontwikkeling van de
infrastructuur en deze hadden daarom geen belangrijke
ontwikkelingsimpact.
Het is volgens de evaluatoren moeilijk door de private sector
gefinancierde projecten te ontwikkelen die bijdragen aan
infrastructuurontwikkeling. De voorbeeldwerking van succesvolle
private infrastructuurprojecten is daarom van groot belang.
Infrastructuur is in essentie een publiek goed en wordt overwegend
door publieke bedrijven gerealiseerd. De twee belangrijkste
uitzonderingen zijn (mobiele) telefonie- en energieprojecten. Deze
twee sectoren maken zo'n 60 à 70% van het fonds uit. Het ontwikkelen,
en tot volle wasdom brengen, van infrastructuurprojecten kost
aanzienlijke tijd. Dit is één van de belangrijkste verklaringen voor
de beperkte investeringen uit het fonds in de eerste jaren: door lange
opstartperiodes werden uitbetalingen pas in latere jaren gedaan. Dit
lijkt in de beginfase van het fonds door het ministerie te zijn
onderschat.
Reactie FMO
FMO toonde zich, desgevraagd, tevreden met de overwegend positieve
conclusie van het rapport en benadrukte het strategisch belang van het
fonds dat hen in staat stelt zich in de markt onderscheidend op te
stellen.
FMO deelt de analyse dat het fonds een aanlooptijd nodig heeft gehad
maar dat het met name de laatste jaren steeds meer ontwikkelingswaarde
is gaan realiseren.
Een deel van de conclusies van de evaluatie deelt de FMO echter niet,
met name de vraagtekens die worden gezet bij de additionaliteit van
een viertal onderzochte projecten. De evaluatie toetste met name de
financiële additionaliteit van de projecten.
Naar de mening van de FMO geldt ook voor deze vier projecten, dat de
benodigde financieringen niet op werkbare voorwaarden door commerciële
financiers zouden zijn verstrekt, en zelfs niet als reguliere
financiering door ontwikkelingsorganisaties als FMO.
De conclusie in het rapport dat het fonds de grootste impact,
additionaliteit en katalysatorwerking heeft bij relatief kleine
greenfield projecten (volledige nieuw project en waarvoor geen
behoefte is aan verbouwen of slopen van een bestaande structuur) kan
FMO niet zonder meer onderschrijven. Door de moeilijke
financierbaarheid van deze projecten staat de additionaliteit buiten
kijf, maar is de kans op mislukking navenant hoog. De evaluatie geeft
echter aan dat bovenstaande conclusie niet inhoud dat het fonds zich
zou moeten beperken tot dit soort activiteiten en sluit daarmee aan
bij de stelling van FMO, dat ook projecten die worden gedragen door
relatief sterke promotoren vaak een hoge ontwikkelingsrelevantie
kunnen hebben. Laatstgenoemde projecten zijn essentieel om de
instandhouding van het fonds als revolverende faciliteit te
waarborgen.
Beleidsreactie
Het private sector ontwikkelingsbeleid, zoals vervat in de brief die
ik tezamen met de staatssecretaris van Economische Zaken in juni 2007
aan de Tweede Kamer stuurde, erkent de cruciale rol van investeringen
in infrastructuur voor de ontwikkeling van het lokale
ondernemingsklimaat. Infrastructuur levert een belangrijke bijdrage
aan het behalen van de MDGs. Centrale gedachte is de overtuiging dat
infrastructuur in belangrijke mate bijdraagt aan duurzame economische
ontwikkeling en armoedevermindering en dat de private sector onmisbaar
is bij het verruimen van het aanbod van infrastructuurdiensten.
Het evaluatierapport geeft duidelijke antwoorden op de in de Terms of
Reference opgenomen hoofdvragen. Het fonds beantwoordt in hoge mate
aan de gestelde criteria en beoogde impact. Het fonds is er, na een
moeizame start, met name sinds 2005/6 goed in geslaagd additionele en
katalyserende projecten te identificeren. Het ontwikkelen, en
onderhouden, van een gezonde `pijplijn' is een belangrijk onderdeel
van het fondsmanagement. Ik onderschrijf de bedenkingen van de
evaluatie bij de additionaliteit en katalytische werking van enkele
projecten uit de beginjaren.
De kritiek wordt niet alleen op de uitvoerder van het fonds gericht
maar ook op de opdrachtgever. In de aanloopjaren is, niettegenstaande
de ervaringen met ORET, sprake geweest van bestedingsdruk om het
signaal af te geven dat ontbinding van de hulp aan de MOLs geen
negatief effect had op het volume van de hulp aan de MOLs.
Financiële crises in het verleden hebben in ontwikkelingslanden een
nadelig effect op infrastructuur investeringen laten zien: overheden
hebben de neiging sterk te korten op infrastructuuruitgaven, te
beginnen met exploitatie en onderhoud, met als gevolg een ondermijning
van de economische groei in volgende jaren. De Wereldbank heeft daarom
overheden en donoren opgeroepen tot het handhaven van investeringen in
infrastructuur, het blijven ontwikkelen van de project pijplijn, en
het blijven ondersteunen van publiek-private partnerschappen in
infrastructuur.
Ik zie op basis van bovenstaande en deze evaluatie gerede aanleiding
om het MOL fonds voor infrastructuurontwikkeling in arme landen, een
proces van lange adem, ook de komen jaren te blijven ondersteunen. Het
fonds sluit goed aan bij de beleidsintensivering groei &
verdelingsagenda uit de OS-beleidsbrief `Een zaak van iedereen': "Het
bedrijfsleveninstrumentarium zal meer gericht worden op de versterking
van de private sector en publiek-private samenwerking in de
partnerlanden zelf. De bijdrage die een investering levert aan de
vermindering van armoede en de toegevoegde waarde van de financiering
vormen hierbij de toetsstenen". Het past ook bij de OS
moderniseringsagenda door de werking als hefboom bij het katalyseren
van private gelden. De hefboomfactor is ten minste 2 omdat het MOL
fonds altijd een minderheidsaandeelhouder is maar kan oplopen tot 20.
Belangrijker is dat het MOL fonds door het verschaffen van
risicokapitaal (eigen vermogen) of een achtergestelde lening private
investeerders over de streep trekt en het project mogelijk maakt. Het
is tevens een goede aanvulling op het (in financiële termen veel
grotere) ORIO programma dat zich richt op publieke sector
infrastructuur (committeringsplafond 2009: EUR 180 mln; 2010 en
verder: EUR 140 mln).
Nederland steunt publieke infrastructuurontwikkeling in
ontwikkelingslanden daarnaast door bijdragen aan de Wereldbank en
regionale ontwikkelingsbanken en via de EU.
Private infrastructuurontwikkeling wordt door Nederland multilateraal
gesteund door bijdragen aan IFC en donorgroepen als de Public-Private
Infrastructure Advisory Facility - PPIAF (EUR 750.000 per jaar) en de
Private Infrastructure Development Group - PIDG (EUR 6 mln per jaar).
Bilaterale steun wordt verstrekt middels het Access to Energy Fund -
AEF (EUR 20 mln per jaar).
Hoewel de oorspronkelijke aanleiding voor de oprichting van het MOL
fonds niet langer bestaat; immers de ORET-vervanger ORIO is een
ontbonden programma waar ook de MOLs voor in aanmerking komen, heeft
het MOL fonds zijn waarde in termen van ontwikkelingsimpact en
katalyserend vermogen mijns inziens voldoende bewezen en is het MOL
fonds uitgegroeid tot een instrument dat FMO in staat stelt zich in de
markt voor private infrastructuurontwikkeling onderscheidend op te
stellen ten opzichte van nationale en multilaterale
ontwikkelingsbanken. Het fonds biedt FMO de gelegenheid projecten met
een hoger risicoprofiel te ondersteunen en al in een vroeg stadium
over de ontwikkeling van de projecten mee te praten en daarbij
bijvoorbeeld hun sociale- en milieunormen in te brengen.
Ik ben voornemens het MOL fonds in de komende vier jaar te steunen met
EUR 20 22 mln per jaar. Dit als aanvulling op de middelen die vanwege
het revolverend karakter jaarlijks vrijvallen. Deze steun ligt iets
lager dan de gemiddelde bijdrage aan het MOL fonds over de laatste
jaren, vanwege de krimp van het ODA budget.
De evaluatie geeft aan dat van een beheerskostenvergoeding die
gebaseerd is op omzet (nieuwe uitbetalingen) mogelijk een verkeerde
prikkel uitgaat. Met FMO zijn inmiddels afspraken gemaakt de
beheerskosten directer te baseren op werkelijk gemaakte kosten.
In de context van de exercitie samenhang & synergie in het
OS-bedrijfsleveninstrumentarium zijn in 2008, met als oogmerk
effectiviteit, na consultatie van de uitvoerders, de landenlijsten van
de verschillende bedrijfsleveninstrumenten meer op elkaar afgestemd.
Voor het MOL fonds impliceerde dit een uitbreiding van de lijst met
een aantal niet-MOLs. Het fonds gaat daarom verder onder een nieuwe
naam: Infrastucture Development Fund.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Bijlage
* Bijlage
PDF bestand - 2418 Kb
Ministerie van Buitenlandse Zaken