Toezeggingen n.a.v. het Wetgevingsoverleg op 2 november jl. over het
onderdeel Ontwikkelingssamenwerking van de begroting van Buitenlandse
Zaken
Kamerbrief inzake Toezeggingen n.a.v. het Wetgevingsoverleg op 2 november
jl. over het onderdeel Ontwikkelingssamenwerking van de begroting van
Buitenlandse Zaken
Kamerbrief | 12 november 2009
Bij het Wetgevingsoverleg op 2 november jl. over het onderdeel
Ontwikkelingssamenwerking van de begroting van Buitenlandse Zaken heb
ik, naar aanleiding van een aantal uitdrukkelijke wensen uit uw Kamer,
een drietal toezeggingen gedaan waarover ik u vóór de
begrotingsbehandeling nader zou informeren. Tijdens het AO heb ik
reeds toegezegd positief te zullen bijdragen aan het zogenoemde
`Guyana Shield' project en heb tevens een aantal andere toezeggingen
gedaan. In deze brief zal worden ingegaan op het thema HIV/AIDS binnen
ontwikkelingssamenwerking, op het onderwijsprogramma in Mozambique en
op de planning en besteding van het budget voor
ontwikkelingssamenwerking (0,8% BNP).
Thema HIV/AIDS binnen ontwikkelingssamenwerking
Allereerst wil ik uitdrukkelijk benadrukken dat het bestrijden van
HIV/Aids voor deze Minister voor Ontwikkelingssamenwerking van
essentieel belang is en ik de leiderschapspositie die Nederland door
de jaren heen heeft opgebouwd mogelijk verder wil versterken. Ik voel
me daarbij gesterkt door brede steun in uw Kamer en in het bijzonder
door het meerpartijen-initiatief dat ook de afgelopen weken een groot
aantal activiteiten heeft ontplooid.
Ik stel het zeer op prijs dat mijn Ambassadeur voor HIV/Aids daarbij
uitdrukkelijk werd betrokken.
Naar aanleiding van de door mij gemaakte budgettaire keuzes heb ik u
een nadere toelichting toegezegd over de rol van de verschillende
organisaties in de aidsbestrijding. Daarbij heb ik u tevens toegezegd
nader in te gaan op de suggestie van een aantal uwer om de budgettaire
korting op het GFATM in te ruilen voor een korting op de Nederlandse
bijdrage aan de Wereldbank.
Daarbij is voor mij essentieel dat de 3 MDG's voor gezondheid sterk
samenhangen. Zo is malariabestrijding essentieel voor het terugdringen
van moeder en kindsterfte, is toegang tot informatie en diensten op
het gebied van seksuele en reproductieve gezondheid essentieel voor
een effectieve aidsbestrijding en zijn voor het verminderen van de
ziekte en sterfte ten gevolge van zwangerschap en geboorte,
tuberculose, malaria, aids en andere ziekten goed functionerende
gezondheidsvoorzieningen onontbeerlijk. Mijn commitment om een
substantiële bijdrage te leveren aan de hiv/aids bestrijding blijft
onveranderd door op al deze fronten een politiek en financieel sterke
rol te spelen.
Uiteraard is een goede taakverdeling van internationale organisaties
nodig om beschikbare kennis en financiering zo effectief mogelijk in
te zetten, passend binnen de afgesproken mandaten en rollen. Maar in
de afgelopen jaren is gebleken dat een goede samenwerking nodig is om
duplicatie te voorkomen en elkaars inzet te versterken. Daarbij is een
verbeterslag uitdrukkelijk geboden.
In dat kader ligt het om verschillende redenen niet voor de hand om
een verhoging van de bijdrage aan GFATM te compenseren met een
verlaging van een bijdrage aan de Wereldbank. Ten eerste geeft NL geen
geoormerkte bijdrage aan de Wereldbank ten behoeve van HIV/Aids.
Nederland geeft wel een algemene bijdrage aan IDA, het loket van de
Wereldbank voor de armste landen, maar deze ligt voor de periode 2008
- 2011 vast. Allocatie van deze gelden geschiedt op basis van brede
afwegingen en de vraag van landen en niet enkel vanuit een
gezondheidsperspectief. De geoormerkte bijdragen aan de Wereldbank
betreffen juist de sectoren anders dan gezondheid waaraan de Regering
en uw Kamer bijzondere prioriteit hechten zoals onderwijs en milieu.
Maar wat de regering betreft, spelen ook inhoudelijke afwegingen een
rol. Daarbij gaat het om de rol en de meerwaarde van de Wereldbank
voor de gezondheid MDG's. Ik wil dan ook in de eerste plaats stil
staan bij de twijfels die de kamer heeft geuit over de effectiviteit
van het hiv/aidsprogramma van de Wereldbank.
Midden jaren tachtig, lang voor UNAIDS en GFATM bestonden, had de
Wereldbank reeds een aantal grote aidsinterventieprogramma's. Deze
programma's zijn in de periode 2005 - 2006 geëvalueerd, zowel intern
als extern. Geconstateerd is dat de Wereldbank met haar vroege
programma's ondanks de situatie van nog grote onduidelijkheid over de
aard en omvang van de epidemie, met voortdurend veranderende
informatie én de buitengewone situatie van stigma en ontkenning er
toch in is geslaagd om een aantal programma's van de grond te krijgen.
De evaluatie van het "Africa Multi-Country AIDS Program (MAP)" in 2005
constateerde dat de sterke punten van deze MAP zijn: het vergroten van
politieke commitment, het bevorderen van de efficiëntie van Nationale
Aids Programma's, het helpen opzetten van robuuste nationale Aids
organisaties in de landen en het aanmoedigen van overheden om
capaciteit van NGO's te versterken. Als zwakke punten zijn genoemd:
het overschatten van de capaciteit van NGO's en basisorganisaties om
programma's uit te voeren, en het overschatten van de daadwerkelijke
politieke commitment in een aantal landen. Tevens waren de procedures
voor de uitvoering complex, werd nog te weinig geïnvesteerd in
preventieprogramma's voor hoog risico groepen en was de monitoring en
evaluatie te zwak.
Begin dit jaar verscheen een evaluatierapport van de onafhankelijke
evaluatie groep van de Wereldbank over het health, nutrition and
population program (HNP) programma van 1997-2007. De te lage
performance van de HNP portfolio was voor een belangrijk deel toe te
schrijven aan de regio Afrika en daarbinnen aan het hiv/aids programma
(MAP). Verder werd geconcludeerd dat de supervisie en de ondersteuning
van de uitvoering van de activiteiten niet goed genoeg is geweest
vanwege veranderende interne procedures voor het vrijmaken van fondsen
voor dit doel.
Samenvattend kan worden gesteld dat de verschillende evaluaties een
gemengd beeld laten zien van tekortkomingen en successen maar geen
aanleiding geven voor een overwegend kritisch oordeel over het
hiv/aids programma van de Wereldbank.
Mede op basis van Nederlandse druk is het beleid fors aangepast
middels een nieuwe HNP-strategie waarin veel van de conclusies van de
evaluatie zijn verwerkt. Daarbij ligt het zwaartepunt op versterken
van de rol van de Wereldbank op die aspecten waarin ze een meerwaarde
heeft: versterken van gezondheidsystemen, multisectorale beleid ten
behoeve van gezondheid, voeding en reproductieve gezondheid. De
capaciteit voor ondersteuning van de uitvoering op landenniveau is
vergroot. Er is brede steun, zowel binnen als buiten de Wereldbank
voor deze nieuwe strategie. Cruciaal is dat deze strategie gericht op
versterking van gezondheidssystemen bijdraagt aan het oplossen van een
belangrijk knelpunt voor een effectieve en duurzame aanpak van de
hiv/aids problematiek. De belangrijkste uitdaging voor de financiering
van de hiv/aids aanpak is hoe deze gevestigde prioriteit geïntegreerd
kan worden in de realiteit van landen met een dynamisch maar slecht
functionerend gezondheidssysteem. Om die reden is voor mij juist de
samenwerking tussen de Wereldbank, het GFATM en GAVI belangrijk. De
samenwerking geeft meerwaarde aan alle drie organisaties, waarbij de
zwakke punten van elke organisatie worden gemitigeerd door de sterkte
van de partners. Deze samenwerking is onlangs gelanceerd tijdens de
AVVN op een side event van de Task Force for International Innovative
Financing for Health waar ik deel van uitmaakte. De samenwerking richt
zich op het effectief aanwenden van financiële middelen voor het
versterken van het gehele gezondheidssysteem. Deze coördinatie is
belangrijk voor het op schaal brengen van de aanpak om de gezondheid
MDG's te realiseren, voor hiv/aids maar ook voor de gezondheid van
moeder en kind en seksuele en reproductieve gezondheid. Dit initiatief
maakt nadrukkelijk deel uit van de brede agenda van het International
Health Partnership, waarin donoren en ontwikkelingslanden samenwerken
voor een betere coördinatie en effectievere, resultaatgerichte hulp.
Dat is wat we afspraken in Parijs en Accra, dat past bij het
aansluiten bij nationale plannen en processen en geeft zowel donoren
als ontvangende landen de verantwoordelijkheid voor goed beleid en
uitvoering, gefinancierd door nationale overheden, ondersteund door
donorgeld.
Zowel de WB als GFATM en GAVI leveren een belangrijk deel van de
donorgelden voor gezondheid. Dat is de reden dat ik samenwerk met al
die organisaties, dat de Nederlandse gezondheidsadviseurs op de
ambassades zich hier voor inzetten, dat onze posities in de besturen
van de internationale organisaties worden ingezet om juist die
effectiviteit en kwaliteit te benadrukken, de integraliteit van de
aanpak te bevorderen en de kunstmatige schotten tussen de MDG's voor
gezondheid onderling te slechten.
Binnen deze integrale visie past het niet om een verhoogde bijdrage
aan één organisatie ten koste te laten gaan van de bijdrage aan een
van de andere organisaties. Daarbij wijst de Regering erop dat er
weliswaar sprake is van een korting op de bijdrage aan GAVI maar dat
daar staat tegenover staat dat per 2009 een bijdrage aan het
Innovative Financing Facility for Immunization (IFFm) dat uitgevoerd
wordt door GAVI, gestart is. Het gaat om een bedrag van EUR 80 miljoen
voor de periode 2009-2016. Deze innovatieve wijze van financieren
bevordert de lange termijn voorspelbaarheid van beschikbare fondsen
voor GAVI.
Wat betreft GFATM zijn door leden van de Tweede Kamer duidelijke
vraagtekens geplaatst bij het voornemen om op de bijdrage in 2010 te
korten. Ook in dit licht wil ik nogmaals benadrukken dat het vanwege
budgettaire redenen is, dat het hier gaat om het niet doorgaan van een
verdere verhoging van de bijdrage aan GFATM. Tegelijk ben ik, in lijn
met de opmerkingen van Kamerleden, mij goed bewust van de waarde van
GFATM. Zo legt dit fonds een duidelijke relatie tussen enerzijds de
bestrijding van Aids, TB en malaria en anderzijds ook mijn
prioriteiten ten aanzien van MDG3 en MDG5. De factoren die vrouwen
kwetsbaar maken voor HIV zijn niet anders dan die factoren die hen op
andere fronten in hun ontwikkeling beperken, zoals beperkte
zeggenschap over lijf en leven, discriminerende wetgeving en een
gebrek aan economische ontplooiingsmogelijkheden. Integratie van
HIV/AIDS programma's in de SRGR-agenda is van groot belang. Dit
betekent dat via het Global Fund meer geld beschikbaar zal komen op
landenniveau voor SRGR.
In dit kader ben ik bereid om de korting bij GFATM in 2010
gedeeltelijk ongedaan te maken via het introduceren van een zogenoemde
promissory note. Met deze promissory note wordt GFATM toegezegd dat in
2011 een additionele betaling van EUR 14,5 mln (nl. de helft van het
bedrag dat aanvankelijk in 2010 gekort zou worden) samenhangende met
de toezegging voor 2010 zal geschieden. Op deze wijze bedraagt de
toezegging voor 2010 EUR 75,5 mln, onderverdeeld in een kasbetaling
van EUR 61 mln en een promissory note ter waarde van EUR 14,5 mln. Het
gebruik van promissory notes is ook voor GFATM zelf een aanvaardbare
oplossing. Het fonds kan namelijk conform Wereldbank-regels alleen
fondsen aan derden toezeggen die in kas zijn danwel door een
promissory note worden gedekt. In de praktijk houdt dit in dat bij
GFATM er altijd een forse som in kas is die wel is gecommitteerd maar
niet onmiddellijk wordt uitgegeven. Een promissory note heeft dezelfde
status als kasgeld, maar met het belangrijke verschil dat de betaling
aan het fonds door de donor in een later stadium kan plaatsvinden. Met
andere woorden, de toezegging aan GFATM voor 2010 komt hiermee op EUR
75,5 mln, maar de betalingen liggen gedeeltelijk na 2010. Afhankelijk
van de budgettaire situatie in 2011 zal worden bezien hoe het bedrag
dat samenhangt met de promissory note in de nieuwe meerjarige
allocatie vanaf 2011 precies opgevangen zal worden. Hierover zult u
uiteraard in de loop van 2010 nader geïnformeerd worden.
Onderwijs
De Tweede Kamer toonde begrip voor de korting bij het Fast Track
Initiative, enerzijds omdat andere donoren fors zijn gaan bijdragen en
anderzijds omdat er momenteel nog veel geld in kas zit van het
FTI/Catalytic Fund. Ik zal mij gezien de wensen in uw Kamer tot het
uiterste inspannen om pijnlijke gaten in de overheidsbegroting van
partnerlanden te voorkomen. Mijns inziens is het met name van belang
om in Mozambique en Mali passende maatregelen te nemen aangezien
Nederland in deze landen de grootste externe financier is van de
onderwijsbegroting. In Mozambique heeft Nederland in het kader van de
vastgestelde Meerjarenprogrammering (2008 -2011) besloten zich op
andere sectoren dan onderwijs te richten en de omvangrijke steun aan
de onderwijssector in Mozambique af te bouwen. De afgelopen vier jaar
was Nederland een toonaangevende donor en werden succesvolle
sectorprogramma's opgezet om de toegang en kwaliteit van met name
basisonderwijs te verbeteren. In het kader van het meerjarenplan zal
Nederland zich de komende tijd richten op steun aan de verdere
ontwikkeling van beroepsonderwijs en aan capaciteitsversterking in
hoger onderwijs. Nederland heeft het ministerie en donoren in de
onderwijssector hierover geïnformeerd. De voorziene geleidelijke
uitfasering van de steun aan basisonderwijs per 2011 is vanwege de
bezuinigingen en keus voor andere beleidsprioriteiten versneld. Dit
betekent dat er in 2010 EUR 7 mln (en niet EUR 9 mln zoals bij het
wetgevingsoverleg was aangegeven) bezuinigd wordt. De inzet van
Nederland is om deze bezuiniging zoveel mogelijk door andere donoren
te laten compenseren. De onderhandelingen hierover met het ministerie
en andere donoren zijn nog niet afgerond. In het licht van mijn
streven om deze versnelde afbouw op een ordentelijke manier te laten
verlopen, zal Nederland EUR 7 miljoen beschikbaar stellen als deze
onderhandelingen niet tijdig kunnen worden afgerond. Wat betreft Mali
heb ik reeds aangegeven dat ik bereid ben om de korting bij het
onderwijsprogramma in 2010 in te trekken. Het gaat hierbij om EUR 6
miljoen (en niet EUR 3 miljoen, zoals bij het overleg aangegeven).
Planning en besteding van het ODA-budget
Voorts wil ik hierbij ingaan op de planning en besteding van het
budget voor Ontwikkelingssamenwerking. Dit naar aanleiding van de
opmerkingen van mevrouw Ferrier over door mij gedeelde negatieve
appreciatie van het concept `bestedingsdruk'.
In lijn met wat ik eerder heb gemeld aan de Tweede Kamer hecht ik met
haar sterk aan een verantwoorde uitputting van het ODA-budget (0,8%
BNP). Ik wijs er tegelijk ook op dat het hanteren van de `vaste'
BNP-norm is vastgelegd in internationale afspraken. Het jaarlijks
realiseren van deze 0,8%-norm wordt door mij om die reden zeer
nauwkeurig vormgegeven. Zorgvuldige planning leidt waar nodig
gedurende het begrotingsjaar tot aanvullende besluiten over de
programmering en aanpassing van de planning van de uitgaven aan de
veranderende omstandigheden in de internationale economie en ten
aanzien van diverse partnerlanden. Met inachtneming van de recht- en
doelmatigheidseisen leidt dit tot een ODA-prestatie van circa 0,8% BNP
aan het eind van het begrotingsjaar.
Wat betreft de planning ten aanzien van het ODA-budget het volgende.
In mijn kamerbrief van 17 oktober 2008 (Kamerstuk 29 237, nr 80)
n.a.v. een door de IOB uitgevoerde evaluatie over het Nederlandse
Afrikabeleid 1998-2006, heb ik de Kamer eerder geïnformeerd over de
vermeende bestedingsdruk. Ik heb in deze brief op het feit gewezen dat
de uitgaven voor het ODA-deel van de begroting inmiddels voor het
overgrote deel (óók wat betreft begrotingssteun) zijn gebaseerd op
meerjarige verplichtingen. Het verstrekken van gelden op basis van
meerjarige afspraken (o.m in de vorm van meerjarige
subsidiebeschikkingen) draagt bij aan de transparantie en
voorspelbaarheid van hulpstromen.
De koppeling van het budget voor ontwikkelingssamenwerking aan het BNP
brengt uiteraard verschillen in besteedbaar budget met zich mee. Bij
de planning en besteding van de uitgaven worden mogelijke
schommelingen van het ODA-budget als gevolg van veranderende
economische vooruitzichten expliciet meegenomen. Deze schommelingen
worden overigens gebaseerd op de formele BNP ramingen van het CPB.
Schommelingen, van en binnen het ODA-budget, gekoppeld aan het streven
om volgens internationale afspraken jaarlijks 0,8% van het BNP aan ODA
uit te geven worden gedurende het jaar op vaste momenten opgevangen in
de begrotingscyclus (Voorjaarsnota, de MvT, Najaarsnota en de
Decemberbrief). Dit gebeurt op basis van voorstellen van posten en
directies. De beschikbare financiële ruimte vormt hierbij een element
in de toekenning. Tegelijk wil ik benadrukken dat bij alle uitgaven
een duidelijke toets over de recht- en doelmatigheid hoort. Dit wordt
door interne en externe instanties gecontroleerd. Op de laatste
mutaties in het begrotingsjaar kan zonodig kasmanagement worden
toegepast. Kasmanagement houdt het schuiven van uitgaven tussen
begrotingsjaren in. Kasmanagement kan zowel worden gebruikt in
aanvulling op het ontwikkelen (in tijden van budgettaire ruimte)
danwel afremmen (in de huidige periode) van additionele programmering.
Kasmanagement vindt hierbij plaats op basis van de
liquiditeitsbehoefte van de ontvangers.
In de huidige conjuncturele situatie waarin Nederland zich bevindt en
de daaruitvloeiende kortingen voor het ODA-budget lijkt overigens per
definitie voor bestedingsdruk geen ruimte. Zoals reeds gesteld wordt
het ODA-budget vanwege de koppeling met BNP geconfronteerd met een
bijstelling naar beneden van EUR 556 mln in 2009 en EUR 601 mln in
2010. Dit is het gevolg van de ODA-norm die binnen het Kabinet is
afgesproken. Dit betekent een zorgvuldige herschikking van budgetten
en het stellen van prioriteiten. Dit zal via de hierboven beschreven
methode doorgevoerd worden. In een periode van economische neergang
neem ik de verantwoordelijkheid om op een doordachte manier te
bezuinigen op ODA-uitgaven, ook al betreur ik het mogelijke
procyclische effect van dergelijk beleid.
Tot slot: met deze brief aangaande de hierboven drie genoemde
toezeggingen, vertrouw ik erop de Tweede Kamer voldoende over deze
onderwerpen te hebben geïnformeerd. Ten aanzien van de toezegging over
het gebruik van SDR's voor ontwikkelingslanden wijs ik u voor de
volledigheid erop dat de resultaten van het onderzoek van het IMF naar
het gebruik van SDR's op zijn vroegst eind november kunnen worden
verwacht. Zodra er nieuws is zal de Tweede Kamer hiervan op de hoogte
worden gebracht.
De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Bert Koenders
Ministerie van Buitenlandse Zaken