Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
MLB/M/155773
Datum 12 november 2009
Betreft Toekomstverkenning publieke omroep
De afgelopen tijd heb ik meermalen met uw Kamer gedebatteerd over de
landelijke publieke omroep. Door twee wijzigingen van de Mediawet is de
multimediale taak beter geregeld, de regie van de raad van bestuur bekrachtigd,
en de positie van omroepverenigingen nadrukkelijker verbonden aan hun ledental
en hun programmatische (meer)waarde voor het bestel.1 Verder is de
rijksbijdrage verhoogd. Grote organisatorische ingrepen heeft het kabinet in deze
periode bewust vermeden. Toen ik aantrad, was de samenwerking in Hilversum
namelijk net verbeterd en ik wilde de omroepen ruimte geven daarmee resultaten
te boeken. Onlangs (april 2009) bevestigde de visitatiecommissie Brouwer-Korf
het gunstige beeld.2 De publieke omroep heeft de weg naar kijkers en luisteraars
hervonden en doet dat met een programmamix die zwaarder en gevarieerder is
dan op commerciële televisie. Bij de ledentelling bleek de maatschappelijke steun
voor omroepverenigingen onverminderd. Vanaf september 2010 gaan
nieuwkomers WNL en PowNed uitzenden. De huidige aspirant omroep LLiNK heeft
zijn toegevoegde waarde de afgelopen jaren onvoldoende bewezen; daarom is
mijn voornemen deze omroep geen erkenning te verlenen.3 Al met al is er een
stevig fundament voor de publieke omroep om de komende jaren goed te
presteren.
Bij de behandeling van de wetsvoorstellen heb ik ook gezegd dat het denken over
de publieke omroep niet ophoudt. Het medialandschap en het mediagebruik van
mensen veranderen voortdurend. Sinds de jaren negentig dijt het aanbod uit en
verhevigt de concurrentie. Door digitale mediatechnologie komt er een dimensie
bij. Er groeit een generatie op die geen boodschap heeft aan de grenzen tussen
1 Wet van 29 december 2008 (Staatsblad 583) tot vaststelling van een nieuwe Mediawet
(Mediawet 2008) en Wet van 2 juli 2009 (Staatsblad 300) tot wijziging van de
Mediawet 2008 in verband met onder meer de erkenning en de financiering van de publieke
Omroep.
2 Visitatiecommissie Landelijke Publieke Omroep 2004-2008. De Publieke Omroep: het spel,
de spelers, het doel. 22 april 2009. Zie ook Kamerstukken II, 2008-2009, 31700 VIII, nr.
217.
3 Zie ook de brief aan de TK over de erkenningverlening, 10 november 2009.
a
na 1 van 8
Pagi
omroep, pers en internet. Even poreus zijn voor hen de grenzen tussen
journalistiek en vermaak, tussen cultuur en communicatie. Willen de huidige
kwaliteitsmedia overleven, dan moeten zij zich vernieuwen. De commissie Onze referentie
Brinkman heeft in beeld gebracht voor welke opgaven de perssector staat.4 Ik wil MLB/M/155773
ook voor de publieke omroep over de horizon kijken. Deze brief beschrijft de
aanpak van de toekomstverkenning voor de publieke omroep. Paragrafen 1 en 2
behandelen de uitgangspunten; het belang van een sterke publieke omroep die
iedereen bereikt. Paragraaf 3 behandelt de vragen voor de verkenning. Paragraaf
4 beschrijft de opzet; de verkenning krijgt de vorm van een open consultatie.
1. Startpunt: publieke omroep blijft nodig
Startpunt van de toekomstverkenning is dat een publieke omroep in één of
andere vorm nodig is en blijft. Dat heeft al lang niet meer te maken met
schaarste in de ether, al is die er nog wel. Belangrijker is de maatschappelijke
impact van media: zij zijn alomtegenwoordig en hebben een spilfunctie in onze
democratie, cultuur, economie en vrije tijd. Een publieke omroep garandeert dat
tenminste een deel van het media-aanbod aan bepaalde basiswaarden voldoet.
Enkele functies van de publieke omroep wil ik nog eens uitlichten tegen de
achtergrond van het veranderende medialandschap. De eerste functie is te zorgen
voor verscheidenheid en vernieuwing. De publieke omroep biedt een waaier
van programma's, in uiteenlopende genres, met uiteenlopende inhoud en
invalshoeken, voor uiteenlopend publiek. Ook pioniert hij met nieuwe formules en
nieuwe technologie. Commerciële aanbieders kunnen deze grote verscheidenheid
niet garanderen. Weliswaar zijn er dankzij digitalisering meer distributiekanalen,
maar productie blijft duur, en al meer partijen strijden om beperkte inkomsten.
Daarom richten commerciële media zich op een groot publiek of op kleinere
koopkrachtige of koopgrage groepen die (ook) interessant zijn voor
adverteerders. Nieuwe televisiezenders worden vaak goedkoop gevuld, met
buitenlandse series en herhalingen. Internet grossiert in het leveren van nieuws
dat vooral is gebaseerd op dezelfde ANP berichten. Kranten hebben het moeilijk,
terwijl tijdschriften rondom `levensstijlen' en bijpassende consumptiepatronen
floreren. Daar komt bij dat de media door fusies en overnames in handen zijn
gekomen van slechts enkele internationale concerns; zij paren economische
macht aan potentiële opiniemacht. Het aldoor uitdijende media-aanbod is kortom
geen garantie voor pluriformiteit, de publieke omroep houdt daar een functie.
Een tweede functie van de publieke omroep is te voorzien in onafhankelijke en
betrouwbare informatie. Hij is door wet- en regelgeving afgeschermd tegen
inhoudelijke beïnvloeding, zowel van de staat als van het bedrijfsleven en andere
particuliere belangen. Bij kranten en bij het nieuws op commerciële radio en
televisie is onafhankelijkheid ook geborgd, mede dankzij de codes van de
journalistieke beroepsgroep. Maar talloze commerciële programma's, printmedia
en websites zijn geheel of gedeeltelijk afhankelijk van betalende sponsors. Op
4 Tijdelijke Commissie Innovatie en Toekomst Pers (commissie Brinkman). De volgende
editie. 23 juni 2009.
Pagina 2 van 8
internet vermengt de informatie van belanghebbenden zich met informatie van
amateurs. Die laagdrempeligheid maakt internet aantrekkelijk en velen doen er
hun voordeel mee, maar mensen willen niet voortdurend zelf informatie op Onze referentie
waarde schatten en wegen. Er is en blijft behoefte aan `bemiddeling' door MLB/M/155773
onafhankelijke redacties. Juist in een druk en digitaal medialandschap zoekt men
naar journalistieke keurmerken. De publieke omroep is daar idealiter één van.
Een derde functie van de publieke omroep is een gedeeld referentiekader te
bieden aan de gehele bevolking. In andere landen noemen ze de publieke omroep
vaak een drager van de nationale identiteit. In Nederland benadrukken we dat de
publieke omroep juist ook uiteenlopende overtuigingen binnen de bevolking dient
te weerspiegelen. Hoe dan ook hebben radio en televisie grenzen tussen voorheen
gescheiden `verzuilde' werelden geslecht. En nog steeds zijn massamedia bij
uitstek geschikt om mensen kennis te laten maken met de ervaringen en ideeën
van onbekende anderen. Tegelijk is er een opmars van gespecialiseerde media,
toegesneden op specifieke interesses van kleine doelgroepen. Gebruikers van
niche media lopen het risico opgesloten te raken in een wereld die ze al kennen.
Er is dan geen verrassing meer en geen verbinding. Ik vind het belangrijk dat er
algemene media zijn die voor ontmoeting en uitwisseling blijven zorgen. De
publieke omroep doet dat natuurlijk niet als enige, maar zou hij wegvallen dan
zou de gedeelde basis aanzienlijk versmallen ook inhoudelijk.
Al met al is er volop reden om een publieke omroep te behouden. Het is een
goede manier om publieke waarden in de media te beschermen. Uiteraard strekt
overheidsbeleid zich uit over het hele medialandschap. Er zijn regels voor
commerciële audiovisuele diensten, voor distributie via de kabel en de ether, en
voor mediaconcentratie. Er is steun voor de pers en internetjournalistiek en er
zijn investeringen in mediawijsheid van burgers. In de toekomst worden regels en
steun voor andere media dan de publieke omroep wellicht belangrijker om het
gewenste effect te sorteren. In 2005 bepleitte de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid al het mediabeleid meer te richten op functies en minder op
de afzonderlijke media.5
Van een heel andere orde zou het zijn om voortaan alle publieke taken te
beleggen bij commerciële media. In navolging van de WRR wijst het kabinet dit
idee af. Alleen een publieke organisatie kan een publiek ethos in de media zeker
stellen. Het gaat erom een plek te creëren waar makers eerst en vooral bezig zijn
met de inhoud en met kijkers en luisteraars, en niet met belangen van
adverteerders en aandeelhouders. Subsidies en regels kunnen nooit verhinderen
dat de drijfveer van commerciële media uiteindelijk is om winst te maken. Een
publieke omroep is ook een efficiënte manier om publieke functies in de media
vorm te geven. De overheid bepaalt zijn opdracht, takenpakket en budget en kan
vervolgens afstand houden tot de uitvoering. In economisch jargon: de
transactiekosten zijn gering.
5 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Focus op functies. Uitdagingen voor een
toekomstbestendig mediabeleid. 2 februari 2005.
Pagina 3 van 8
2. Uitgangspunten toekomstverkenning
Het kabinet hecht blijvend waarde aan een publieke omroep. Dat is hieronder Onze referentie
uitgedrukt in het eerste uitgangspunt en de daaruit volgende drie andere MLB/M/155773
(politieke) uitgangspunten voor de toekomstverkenning.
- De publieke omroep houdt bestaansrecht. Ook in een druk en digitaal
medialandschap garandeert een publieke omroep de kwaliteit,
verscheidenheid, toegankelijkheid en continuïteit van een deel van het media-
aanbod. Regels en overheidssteun voor commerciële media zijn nodig en
kunnen in het toekomstige mediabeleid aan belang winnen, maar een sterke
publieke mediaorganisatie niet vervangen.
- De publieke omroep is van en voor iedereen, en heeft mede daarom een
brede programmatische opdracht die zich uitstrekt over alle genres. Verder
vervult hij die opdracht multimediaal, dus door combinaties van radio,
televisie en internet op uiteenlopende netwerken en schermen. Alleen dan
houdt de publieke omroep immers aansluiting bij de jonge, digitale generatie.
- De publieke omroep is verankerd in de samenleving en vormt daarvan een
redelijk goede afspiegeling. Van oudsher vervullen omroepverenigingen daarin
een cruciale rol. Zij vertegenwoordigen de maatschappelijke pluriformiteit en
vertalen die in publieke programma's. De ledentallen en toetreding van
nieuwkomers onderstrepen dat het verenigingsbestel nog voldoende vitaal is.
Wel blijft de coördinatie van verschillende spelers onder één dak lastig.
- De continuïteit van de publieke omroep is voor langere tijd verzekerd. De
overheid bepaalt de taak en daarmee de grove contouren van het aanbod,
maar hoort ver te blijven van inhoudelijke afwegingen. Mede daarom dient de
publieke omroep voor een langere periode zeker te zijn van zijn wettelijke
opdracht en budget. Het budget is multimediaal. Daardoor kan de publieke
omroep geld toedelen aan multimediale thema's, producties of redacties,
zonder dat kunstmatig te splitsen naar radio, televisie en `nieuwe diensten'.
3. Onderwerpen van de verkenning
Samengevat kiest het kabinet voor een sterke publieke omroep die middenin de
samenleving staat. En dus niet voor een smalle, aanvullende publieke omroep die
slechts doet wat commerciële partijen niet zouden (kunnen) doen. Met dit
eindbeeld voor ogen, richt de toekomstverkenning zich op vijf onderwerpen. Vier
daarvan de multimediale strategie, de verspreiding, de organisatie, en
samenwerking met derden zijn onderwerp van een consultatie van omroepen en
andere betrokkenen. Voor het vijfde onderwerp de wijze van financiering
raadpleeg ik niet de sector, maar benut ik resultaten van een breder onderzoek
naar reclamebestedingen in vervolg op het advies van de commissie Brinkman.
Het eerste onderwerp is de multimediale strategie van de publieke omroep:
hoe kan de publieke omroep in een veranderend medialandschap en bij
veranderend mediagedrag, in het bijzonder bij de digitale generatie, gewicht in de
schaal leggen? De Mediawet biedt de publieke omroep de ruimte actief te zijn op
alle elektronische platforms en laat nadere keuzes open. Er zijn grofweg twee
Pagina 4 van 8
scenario's denkbaar: bundeling en differentiatie. In het eerste blijven algemene
radio en televisiezenders leidend en voeden zij de belangstelling voor thematisch
en opvraagbaar aanbod, zoals Uitzending Gemist. In het tweede scenario Onze referentie
verspreidt de publieke omroep zijn aanbod over een mozaïek van kleinere en MLB/M/155773
grotere multimediale merken. Het is nadrukkelijk aan de professionals van de
publieke omroep om de koers te bepalen, maar de verkenning moet wel een beeld
opleveren van gewenste richting(en). Keuzes over de distributie en de organisatie
en de financiering van het publieke aanbod hangen er immers direct mee samen.
Het tweede onderwerp is de verspreiding van het publieke aanbod. De
distributie van de basiszenders via de ether en de kabel is wettelijk verzekerd.
Een algemene doorgifteverplichting voor alle netwerken is nu niet nodig,6 maar in
de toekomst wellicht wel. Daarnaast spelen diverse strategische kwesties. Tegen
welke voorwaarden levert de publieke omroep themakanalen en opvraagbaar
aanbod voor digitale pakketten? Kan en moet de publieke omroep voorkomen dat
commerciële derden alleen populair aanbod doorgeven (cherry picking) of publiek
aanbod spreiden over meerdere pakketten? Wie betaalt voor extra diensten: de
publieke omroep zelf, de netwerkexploitant, de burger? Op welke manier worden
vraagstukken rond auteursrechten geregeld? Wie bundelt en promoot de
diensten: moet de publieke omroep dat overlaten aan derden in de praktijk
netwerk of platformexploitanten of moet hij strategische allianties vormen met
commerciële omroepen? Moet de publieke omroep zijn programmagegevens
afstaan aan elektronische programmagidsen van derden? De verkenning moet
helpen uitwijzen wat nodig is om verspreiding en promotie van het publieke
aanbod onder alle Nederlanders veilig te stellen.
Het derde onderwerp is de organisatie van de publieke omroep, in het bijzonder
de toekomstige organisatie van openheid en pluriformiteit van de publieke
omroep. Het gaat dan in elk geval over de rolverdeling tussen de raad van
bestuur en de omroepen en over de criteria voor toelating van omroepen. Om een
sterk merk te zijn en een goede strategische positie te hebben op de
distributiemarkt, is stevige centrale regie belangrijk en wellicht ook
schaalvergroting en dus minder spelers. In een alternatief scenario dragen de
omroepen de zorg voor een waaier aan multimediale submerken. Dan rijst de
vraag of de openheid voor `publieke producenten' niet juist groter moet zijn, wat
criteria zijn voor deelname in publieke zendtijd en financiering, en of toegewerkt
moet worden naar een model van aanbesteding door de raad van bestuur. Ik zal
verder reacties verzamelen op aanbevelingen van de visitatiecommissie om het
aantal spelers te beperken, bijvoorbeeld door het aantal omroepen aan een
maximum te binden, fusie tussen omroepen te stimuleren, een voorportaal te
maken voor nieuwkomers en/of een andere rol te geven aan het ledental.
Binnenkort start een onderzoek naar de mogelijkheid om de zendtijd voor kerken
en genootschappen op geestelijke grondslag efficiënter in te richten.7 De
resultaten van dit onderzoek betrek ik in de eindrapportage van de verkenning.
Tot slot zal ik bij dit deel van de verkenning de motie Vendrik betrekken, die de
6 Kamerstukken II, 2008-2009, 24 095 en 26 643, nr. 235
7 Ter uitvoering van motie Van der Ham c.s. Kamerstukken II, 2008-2009, 31 804, nr. 60.
Pagina 5 van 8
regering verzoekt na te gaan of het mogelijk is alle omroepen te toetsen aan een
mandje van criteria, waarvan ledental er één is, naast inhoudelijke criteria.8
Het vierde onderwerp is inhoudelijke samenwerking met derden. Dit MLB/M/155773
onderwerp is vooral in beeld door de commissie Brinkman, die heeft geadviseerd
dat kranten en de publieke omroep de krachten bundelen. Ik moedig
samenwerking tussen de pers en de publieke omroep zeer aan, omdat ik denk dat
de journalistiek en de samenleving daarbij gebaat zijn. Het zal wel een stap zijn
om van tegenstrevers partners te worden. De relaties zijn van nature inniger in
twee andere maatschappelijke sectoren: cultuur en educatie. Door en op internet
ontstaan nieuwe mogelijkheden voor samenwerking met musea, poppodia,
filmmakers, bibliotheken, scholen, leraren, educatieve uitgevers. Tot slot is er
reden voor toenadering tussen de publieke en de commerciële omroepen. Met
name op het terrein van techniek en distributie (zie boven) lijkt samenwerking
vruchtbaar voor beiden. Zo is er bijvoorbeeld al overleg rondom digitale radio en
kabeltelevisie.
Alle samenwerking met derden stelt onvermijdelijk de interne organisatie van de
publieke omroep op de proef. De raad van bestuur heeft de (wettelijke) regie en
onderhandelt over strategische contracten, maar veel initiatieven voor
samenwerking ontstaan ook onderop, bij de omroepen; die twee stromen moeten
goed samenkomen. Ook de exploitatie en financiering is vaak ingewikkeld, mede
vanwege Europese staatssteunregels. Zo mag de publieke omroep niet afdrijven
van zijn publieke taak en kan hij niet zonder meer gratis materiaal weggeven,
omdat hij daarmee de markt voor anderen zou kunnen verstoren. De
toekomstverkenning moet in beeld helpen brengen wat nodige en mogelijke
(duurzame) samenwerking tussen de publieke omroep en verwante journalistieke,
culturele en educatieve organisaties behelst en wat dat eist van de interne
organisatie en de wetgeving.
Het vijfde onderwerp is de wijze van financiering. Laat ik duidelijk zijn: dit
kabinet voelt er niets voor reclame bij de publieke omroep af te schaffen en te
compenseren met belastinggeld. Dat betekent immers dat de burger meer moet
gaan betalen voor hetzelfde publieke aanbod. Ondertussen is er geen enkele
garantie dat de vrijvallende reclame-euro's ten goede komen aan de
dagbladjournalistiek en/of meer verscheidenheid en kwaliteit op commerciële
televisie. De ruimte kan evengoed benut worden om een extra (goedkope)
commerciële zender in de markt te zetten en/of de winst voor aandeelhouders te
verhogen. Ik laat wel een breed onderzoek doen naar reclamebestedingen, zoals
aangekondigd in mijn reactie (van 30 september 2009) op het rapport van de
commissie Brinkman. 9 Reclame is een belangrijke bron van inkomsten in de
huidige verdienmodellen van zowel de gedrukte en audiovisuele media en nieuwe
diensten op internet. De publieke omroep is daarbij begrensd door beperking van
reclame in de Mediawet. Sinds 1990 zijn de opbrengsten van de Ster dan ook
stabiel gebleven, rond de 200 miljoen, terwijl de reclamebestedingen bij de
commerciële media sterk toenamen de laatste jaren overigens alleen bij
commerciële omroep en internet, en niet meer bij print. In het onderzoek wordt
8 Motie Vendrik c.s. Kamerstukken II, 2008-2009 31 700 VIII, nr 55
9 Kamerstukken II, 2009-2010, 31 777, nr. 181.
Pagina 6 van 8
gekeken naar eventuele substitutie tussen media en naar de ontwikkeling van
crossmediale reclame(campagnes). De resultaten betrek ik in de eindrapportage
van de verkenning. Onze referentie
In de toekomst zijn er wellicht mogelijkheden om uit abonnementen en/of MLB/M/155773
individuele betaling van burgers voor `extra' diensten een nieuwe, derde
geldstroom te realiseren voor de publieke omroep. Ik wil daartoe om te beginnen
in kaart brengen wat de afgelopen jaren de kosten en opbrengsten zijn geweest
van de themakanalen en on demand diensten die de publieke omroep beschikbaar
stelt via digitale pakketten van kabelbedrijven. Deze gegevens komen in de
eindrapportage van de verkenning te staan, en het is natuurlijk aan toekomstige
kabinetten om besluiten hierop te baseren.
4. Aanpak en planning
Dit kabinet heeft de spelregels vastgelegd voor de erkenningsperiode die duurt
van 1 september 2010 tot 1 januari 2016. De publieke omroep biedt mij in het
voorjaar van 2010 zijn Concessiebeleidsplan aan. Nadat ik het plan heb
beoordeeld en goedgekeurd, liggen de activiteiten van de publieke omroep voor
de periode september 2010-januari 2016 vast. De toekomstverkenning raakt dan
ook niet aan de komende erkenningsperiode, maar is bedoeld als voorbereiding
van eventuele wetswijziging voor de erkenningsperiode daarna, van 2016 tot en
met 2020. Rekening houdend met alle stappen die nodig zijn voor het verlenen
van een erkenning (ledentelling, aanvraag, advies etc.) zou het wetgevingsproces
op zijn laatst halverwege 2012 moeten starten. Door nu een toekomstverkenning
te doen, kan die planning gehaald worden. Bovendien is er gelegenheid om
dringende maatregelen al voor 2016 te laten ingaan.
De verkenning heeft een open, inventariserend karakter. Ik wil geen commissie of
onderzoeksbureau aan het werk zetten, maar kies voor een consultatie van
diverse maatschappelijke organisaties, waaronder de omroepen. Wat zijn hun
inschattingen en ideeën over het toekomstige mediagebruik en wat betekent dat
volgens hen voor de publieke omroep? Zo vormt zich een agenda voor de
toekomst van de publieke omroep voor een volgend kabinet die bovendien inzicht
geeft in de maatschappelijke steun voor verschillende opties.
De consultatie start 1 december 2009 met een brief waarin ik de voornaamste
kwesties identificeer (hierboven beschreven), en betrokkenen uitnodig daarover
hun visie te geven. De brief wordt gepubliceerd op internet en iedereen, ook
burgers, kan reageren. Ik zal persoonlijk in elk geval de raad van bestuur en het
college van omroepen van de Nederlandse Publieke Omroep, de Raad voor
Cultuur, en het Commissariaat voor de Media om een reactie vragen. Ook zal ik
een selectie van verwante publieke en private mediaorganisaties en de
wetenschappelijke bureaus van politieke partijen uitnodigen te reageren. De
consultatie sluit op 1 maart 2010. Voor de zomer van 2010 vat ik de reacties
samenvatten en beschrijf ik opties voor wetswijziging n een eindrapportage voor
het parlement.
Pagina 7 van 8
5. Slot
Graag bespreek ik de opzet van de toekomstverkenning voor de publieke omroep Onze referentie
in uw Kamer. Samengevat is het voorstel om van december 2009 tot maart 2010 MLB/M/155773
een open consultatie te houden en de verzamelde kennis en ideeën voor de zomer
van 2010 samen te brengen in een eindrapport. Dat eindrapport zal behulpzaam
zijn bij het voorbereiden van wetgeving voor de publieke omroep na 2016 of
zoveel eerder als nodig. Keuzes zijn aan een volgend kabinet, maar mijn inzet
blijft een sterke publieke omroep, een omroep die in het digitale medialandschap
cruciale journalistieke en culturele functies op peil houdt en die ook de nu
opgroeiende, digitale generatie zal aanspreken en bereiken.
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
dr. Ronald H.A. Plasterk
Pagina 8 van 8