Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Beleidsreactie Verkenning Onderwijsraad "Middelbaar en hoger
onderwijs voor volwassenen"
1. Inleiding
(Bij)scholingsmogelijkheden moeten voldoende beschikbaar zijn in een maatschappij waarin
mensen vaker van baan wisselen, waarin hogere eisen aan het ontwikkelingspeil worden
gesteld en waarin technologieën elkaar snel opvolgen waardoor kennis en vaardigheden sneller
verouderen. Deze stelling was aanleiding voor de Onderwijsraad om een verkenning naar het
middelbaar (mbo-4 middelbaar beroepsonderwijs) en hoger onderwijs voor volwassenen uit te
voeren. Daarbij verstaat de raad onder `onderwijs' zowel het formele onderwijs als de non-
formele cursussen en trainingen (op minimaal mbo-4 niveau). De hoofdboodschap van de raad
is tweeledig. Ten eerste is de raad van mening dat het van belang is meer duidelijkheid aan te
brengen in het bestaande aanbod. Uitgangspunt daarbij is dat het aanbod een systeem met
twee componenten is: privaat (opleidingen aangeboden door privaat bekostigde instellingen)
en publiek (opleidingen aangeboden door de door de overheid bekostigde instellingen). De raad
beoogt met zijn aanbevelingen beide componenten te versterken en de
afstemming/wisselwerking tussen beide systemen te stimuleren. Ten tweede gaat de raad in op
belemmeringen voor een leven lang leren die te maken hebben met tijd, financiering en
informatie en die de inzet vragen van overheid, bedrijven en individuele deelnemers.
Hieronder volgt eerst een algemene reactie en vervolgens een reactie per aanbeveling.
2. Algemene reactie
Scholing van volwassenen is een middel om duurzame inzetbaarheid, productiviteit en
maatschappelijke participatie van mensen te versterken. Dit sluit aan bij de vier basisfuncties
die de Onderwijsraad aan het volwassenenonderwijs toekent:
· Reparatie: volwassenen die vroeger geen opleiding hebben gevolgd, moeten dat later
kunnen inhalen. Het betreft hier diplomagericht onderwijs.
· Wisseling in loopbaan: het volgen van een opleiding kan nodig zijn om een
loopbaanswitch te maken. Hier kunnen zowel diplomagericht als functiegericht onderwijs
aan de orde zijn.
· Bij de tijd blijven en vooruitkomen in de samenleving: het bijhouden en ontwikkelen
van kennis en vaardigheden om de arbeidsmarktpositie te behouden en te verbeteren. Het
betreft hier vooral functiegericht onderwijs.
· Sociaal-culturele en persoonlijke functie: mensen leren niet alleen voor hun
arbeidsloopbaan, maar ook om zich in algemene zin te blijven ontwikkelen.
Deze functies verwijzen naar het directe belang en nut van volwassenenonderwijs voor
individuele volwassenen en werkgevers. Daarom wordt de invulling van scholing grotendeels
overgelaten aan individuele volwassenen (werkenden en niet-werkenden), individuele
werkgevers en sociale partners. Leren kan overigens op verschillende manieren: via deelname
aan opleidingen of cursussen, maar ook tijdens het werk.
De raad constateert dat het huidige scholingsaanbod in de praktijk is gegroeid, zonder
achterliggende visie. Het aanbod voor volwassenen bij de publieke aanbieders is vooral
ontstaan vanuit de bestaande initiële opleidingen. De private markt heeft zich ontwikkeld naar
aanleiding van de groeiende vraag naar scholing van volwassenen. De raad wijst erop dat de
meeste volwassenen (circa 90%) zich scholen bij een private aanbieder. De private instellingen
blijken goed in staat te zijn om aan de vraag van bedrijven en individuele deelnemers te
voldoen. Het private onderwijs levert dus een toonaangevende bijdrage aan een leven lang
leren in Nederland. De bijdrage die de publiek bekostigde instellingen leveren in het opleiden
van volwassenen is beperkt.
Het kabinet deelt de stelling van de raad dat zowel de publieke als de private partijen een rol in
een leven lang leren hebben en dat we beide deelsystemen zowel afzonderlijk als in hun
wisselwerking moeten stimuleren. De publiek bekostigde instellingen moeten een rol vervullen
naast die van de private instellingen. Daar zijn meerdere redenen voor. Belangrijkste argument
is dat het private onderwijs niet de volle breedte van het opleidingenaanbod aanbiedt. Leven-
lang-leren-activiteiten van bekostigde instellingen zorgen daarnaast voor nauwere relaties
tussen deze instellingen en bedrijven en organisaties in hun omgeving. Zij brengen de actuele
beroepspraktijk sneller in de onderwijsinstelling. Een leven lang leren komt op die manier ten
goede aan de kennisuitwisseling en het bevordert ook de aansluiting tussen het onderwijs (ook
aan de reguliere studenten) en de arbeidsmarkt. Bovendien is het inefficiënt om de
infrastructuur die de publiek bekostigde instellingen hebben opgebouwd, niet ook voor de
doelgroep van volwassenen te gebruiken. De focus van de bekostigde instellingen ligt ook bij
1
de doelgroep volwassenen - primair bij de kwalificerende opleidingen, dat wil zeggen bij de
opleidingen die afgesloten worden met een formeel diploma van het middelbaar
beroepsonderwijs of van het hoger onderwijs. Dit neemt niet weg dat ook via postinitieel
contractonderwijs (privaat gefinancierd dus), de publiek bekostigde instellingen een bijdrage
aan de scholing van volwassenen kunnen leveren.
De bijdrage van de publiek bekostigde instellingen aan het leven lang leren mag overigens niet
ten koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs aan de reguliere groep jeugdige studenten.
Het kabinet beseft dat de publiek bekostigde instellingen geconfronteerd worden met een grote
groep reguliere (jonge) studenten in het hoger onderwijs, een groep die steeds diverser is
geworden in zijn samenstelling en die bovendien tot 2020 nog sterk zal groeien. Hoewel in het
middelbaar beroepsonderwijs in de komende jaren geen stijging van het aantal reguliere
(jonge) studenten wordt verwacht, vraagt de diversiteit van deze studenten ook veel inzet van
de mbo- instellingen.
In de verkenning benadrukt de raad (vooral als het gaat om de publiek bekostigde instellingen)
dat er aanbod moet worden gecreëerd dat aansluit bij de vraag. Het gaat echter niet alleen om
het ontwikkelen van nieuw aanbod. De ervaringen van de afgelopen jaren leren dat het ook
gaat om het stimuleren en articuleren van de vraag van zowel burgers als van werkgevers.
Daarin hebben de bekostigde instellingen ook een rol. Hiermee komen we bovendien bij een
kernvraagstuk in de discussie over een leven lang leren, namelijk het ontbreken van een
leercultuur en een gebrek aan een gevoel van urgentie op het gebied van een leven lang leren.
In zijn advies "Tijd voor ontwikkeling" doet de Denktank Leren en Werken voorstellen over hoe
de leercultuur van volwassenen gestimuleerd kan worden. Mensen moeten uit zichzelf aan hun
ontwikkeling en inzetbaarheid gaan werken. U ontvangt separaat een kabinetsreactie op dit
advies.
3. Reactie per aanbeveling
Aanbevelingen privaat aanbod
Aanbeveling 1: inschaling privaat onderwijs naar NKK/EKK (=NQF/EQF)-niveaus
Het NKK biedt veel kansen om de private component van middelbaar en hoger onderwijs voor
volwassenen te versterken. Met name het private aanbod zou winnen aan transparantie en
toegankelijkheid als (een deel van) het aanbod zou worden geordend langs de lijnen van het
EKK.
Het kabinet deelt de mening van de raad dat de ontwikkeling van het nationaal
kwalificatiekader (NKK) ofwel National Qualifications Framework (NQF) het leven lang leren kan
bevorderen. Naast de deelname aan wettelijk erkende opleidingen, wordt er door volwassenen
en hun werkgevers via het non-formeel onderwijs fors geïnvesteerd in de inzetbaarheid op de
arbeidsmarkt. Een flink aantal non-formele opleidingen heeft daadwerkelijk een kwalificerend
effect. Niet in de zin dat aan deze opleidingen een mbo- of hbo-diploma zou kunnen worden
verbonden, maar wel in de zin dat het competentieniveau van deelnemers stijgt. Op dit
moment blijft het civiele effect van deze opleidingen relatief onzichtbaar. Het kabinet is net als
de raad van mening dat het van groot belang is om het niveau van deze non-formele
opleidingen zichtbaar te maken. Daarmee worden zij naar verwachting aantrekkelijker voor
werkgevers en individuen en dat kan de deelname aan deze opleidingen bevorderen. De
doorstroom naar formele opleidingen wordt ook vergemakkelijkt als de kwaliteit en het niveau
van deze opleidingen transparanter worden.
Op dit moment wordt in opdracht van het kabinet en op voorstel van PAEPON door CINOP
onderzocht of, hoe, en onder welke condities, non-formele opleidingen in het NKK kunnen
worden ingeschaald. De kwaliteitsborging van de opleidingen is daarbij één van de
onderwerpen. Tevens is de vraag onder welke condities private aanbieders hun opleidingen
zouden willen relateren aan het NKK aan de orde. Het onderzoek zal in december van dit jaar
worden afgerond. Het kabinet zal de resultaten ervan gebruiken bij het ontwikkelen van het
NKK.
Voor wat betreft de inschalingsinstantie kan ik u melden dat ten behoeve van het onderhoud
van het NQF een nationaal coördinatiepunt (NCP) zal worden ingericht. In de loop van 2010
vindt besluitvorming plaats over welke verantwoordelijkheden dit coördinatiepunt krijgt. De
vraag welke instantie voor de eventuele inschaling zou moeten zorgen, zal daarbij ook worden
betrokken.
2
Aanbeveling 2: gestapelde diplomering en toezicht
De raad pleit voor gestapelde diplomering, het `optellen' van meerdere leertrajecten tot een
(formeel) diploma. Daarbij kan het zowel gaan om leertrajecten aangeboden door publieke
instellingen als om leertrajecten aangeboden door private partijen, maar ook om informele
leertrajecten en non-formeel leren en om combinaties van deze trajecten. Gestapelde
diplomering vraagt om adequate examencommissies en een voldoende toezicht op deze
trajecten en op het Ervaringscertificaat (EVC). In het bekostigd onderwijs vervult de Inspectie
die rol, in het particulier onderwijs gaat het om een vrijwillige constructie. De Raad geeft in
overweging de beide toezichtvormen nader op elkaar af stemmen.
Deze aanbeveling is gebaseerd op het idee dat veel volwassenen in stappen leren. Men begint
met een cursus maar men heeft vaak niet vanaf de start het idee een diploma te willen
behalen. Na het volgen van een aantal cursussen ontstaat geleidelijk het idee dat het mooi zou
zijn als de bundeling van leeractiviteiten zou kunnen leiden tot een formeel diploma. Het gaat
de raad nadrukkelijk om publiek-private combinaties van leertrajecten. Het idee van de raad
van het "optellen" van leeractiviteiten tot een diploma spreekt aan. Met EVC hebben we echter
een weg ingezet die in grote lijnen hetzelfde effect voor het individu heeft. EVC kan leiden tot
directe diplomering of tot een verkorte leerweg leidend tot een diploma. Uiteraard blijft EVC
daarnaast zijn functie van instrument voor bevordering van employability op de arbeidsmarkt
houden. Het kabinet gaat op de ingezette weg verder. Bij EVC ziet het kabinet geen verschillen
tussen aan bekostigde instellingen verbonden EVC-aanbieders en private aanbieders: EVC is
altijd een commerciële activiteit voor een aanbieder. Ook in het systeem van
kwaliteitsbewaking wordt geen onderscheid gemaakt tussen EVC-aanbieders: iedere aanbieder
moet aan dezelfde criteria voldoen en dient door beoordelende instanties op dezelfde wijze
beoordeeld te worden. Het systeem van kwaliteitsbeoordeling zal komend jaar doorontwikkeld
worden en leidt naar de mening van het kabinet tot een goede infrastructuur voor de door de
raad gewenste voorziening. Indien we erin slagen om non-formele opleidingen op een goede
manier in te schalen in het NKK (aanbeveling 1) zetten we bovendien een belangrijke stap. EVC
wordt gemakkelijker indien het niveau van een deel van de gevolgde cursussen bekend is.
Aanbeveling 3: cursistenbescherming
De raad is van mening dat zowel de geschillencommissie als de beroepsprocedure voor
examens die voor het private aanbod bestaan, belangrijke stappen zijn op weg naar een goede
consumentenbescherming. De raad doet de suggestie om een meldpunt wanpraktijken in te
richten. Het bestaande geheel van studentenbescherming in het publieke onderwijs kan
mogelijk als voorbeeld dienen voor de situatie in het private deel. Maar ook omgekeerd is het
goed mogelijk dat de publieke component kan leren van de private component.
Het kabinet onderschrijft de suggestie van de raad dat publiek en privaat bekostigde
instellingen van elkaar kunnen leren op het gebied van consumentenbescherming. Het kabinet
juicht een dialoog over dit onderwerp tussen beide soorten instellingen toe. De aanbeveling van
de raad om naast de geschillencommisssie en de beroepsprocedure voor examens ook een
`meldpunt wanpraktijken' in te richten om deelnemers meer bescherming te bieden betreft
specifiek het private onderwijs. Het kabinet is van mening dat het een zaak is van de private
instellingen om een besluit te nemen over de instelling van een dergelijk meldpunt.
Aanbevelingen publieke aanbod
Aanbeveling 4: vier "deeltijdinstellingen" extra bekostigen
De raad schetst dat het deeltijdaanbod in sommige regio's en vakgebieden beperkt is. De raad
geeft aan dat niet alle instellingen zich toe hoeven te leggen op het hoger onderwijs voor
volwassenen, maar vindt het wenselijk dat er een aantal, goed over het land gespreide
instellingen zijn die zich toeleggen op de doelgroep volwassenen en deeltijdonderwijs. De raad
beveelt aan dat de minister vier van dergelijke `deeltijdinstellingen' (eventueel tijdelijk) extra
bekostigt. De keuze van deze instellingen zou via een aanbestedingsformule kunnen
plaatsvinden.
Met de raad is het kabinet van mening dat meer differentiatie tussen hoger-
onderwijsinstellingen gewenst is. Op het hoger onderwijs komt een groot aantal
maatschappelijke opdrachten af, voortvloeiend onder meer uit het grote en nog altijd
groeiende aantal studenten, de sterk gevarieerde studentenpopulatie en de internationale
concurrentie. In een dergelijke situatie is het goed als de instellingen een eigen profiel kiezen
en daarin proberen te excelleren. Het advies van de Onderwijsraad om een aantal hogescholen
en universiteiten zich te laten ontwikkelen tot instellingen voor een leven lang leren past
3
daarbij. In de praktijk ziet het kabinet ook dat een aantal instellingen duidelijk meer prioriteit
legt bij de doelgroep volwassenen dan andere. In lijn met het advies van de Onderwijsraad
overweegt het kabinet het beleid op het terrein van een leven lang leren meer te focussen. Een
eerste stap is gezet met de nieuwe "Tijdelijke stimuleringsregeling een leven lang leren in het
hbo 2009". Deze regeling richt zich niet op alle (bekostigde) hogescholen, maar op een beperkt
aantal hbo-instellingen die aantonen dat ze de markt voor volwassenen kunnen en willen
bedienen. Op basis van ervaringen met de tijdelijke stimuleringsregeling zal het kabinet zich
in overleg met de onderwijskoepelorganisaties - beraden op eventuele verdere stappen om het
beleid toe te spitsen op een beperkt aantal instellingen. Daarbij zijn overigens nadrukkelijk ook
de universiteiten in beeld. Hetzelfde geldt voor de roc's, want hoewel de aanbeveling van de
raad alleen op het hoger onderwijs is gericht, vindt het kabinet deze aanbeveling ook voor het
mbo relevant.
Aanbeveling 5: ruimere openstelling examenmogelijkheden
De raad pleit voor een ruimere openstelling van examenmogelijkheden voor kandidaten die,
ongeacht hun voortraject en ongeacht de waardering van mogelijke kwalificaties of
competenties, van mening zijn direct voor een examen op te kunnen gaan.
Wij vinden de aanbeveling van de raad om examenmogelijkheden voor volwassenen ruimer
open te stellen een interessante gedachte. Dit geldt voor kandidaten die in het bezit zijn van
een Ervaringscertificaat, maar ook voor kandidaten die om andere redenen versneld voor een
examen willen opgaan. Er is overigens al de mogelijkheid om zich als extraneus bij een
instelling te laten inschrijven als men tentamens en examen wil afleggen zonder onderwijs te
volgen. Wij zullen de aanbeveling van de raad over een eventuele ruimere openstelling met de
betrokken instellingen en toezichthouders bespreken.
Aanbeveling 6: vraag versterken via open leermiddelen
Veel volwassenen zouden zich niet scholen wegens tijdgebrek. De Raad is van mening dat
afstandsleren en aanbod van opleidingen via internet de beste kansen biedt om mensen te
interesseren voor scholing. De ontwikkeling van `open access' (open leermiddelen) is een
ontwikkeling waar instellingen op in moeten spelen.
Open leermiddelen zijn een belangrijke ontwikkeling in het onderwijs en kunnen voor de
doelgroep van volwassenen kansen bieden. Het biedt namelijk de mogelijkheid om
onafhankelijk van tijd en plaats te leren en het is (in principe) gratis. Voor veel volwassenen
zijn dit belangrijke voorwaarden om te gaan leren. In Nederland is beperkt ervaring opgedaan
met het beschikbaar stellen van open leermiddelen. In het project Opener heeft de Open
Universiteit een aantal (kennismakings)cursussen gratis online beschikbaar gesteld met als
doel om meer mensen te interesseren voor een cursus, al dan niet aan de Open Universiteit.
Uit dit (beperkte) project kunnen geen conclusies worden getrokken over de mate waarin het
aanbod van open leermiddelen de vraag stimuleert en wat de resultaten van deze vrije vorm
van leren zijn. Om die vraag te beantwoorden is nader onderzoek nodig. Het kabinet zal
onderzoeken wat de ervaringen in Nederland en in het buitenland zijn met Open Educational
Resources en is daarbij met name geïnteresseerd in hoe de vraag gestimuleerd kan worden,
naast informatie over aantallen gebruikers, aard van het gebruik (onder andere werk/hobby,
diplomagericht/niet-diplomagericht), gebruiksduur en het civiele effect. De resultaten van het
onderzoek zullen met de instellingen worden besproken.
Aanbeveling 7: transparanter en toegankelijker maken voor (potentiële) deelnemers
Deze aanbeveling bestaat in feite uit de drie onderdelen die zich richten op het toegankelijker
en transparanter maken van het aanbod.
Onderdeel a: in het eerste onderdeel spreekt de raad uit dat publieke instellingen duidelijker
kunnen maken of zij zich ook richten op de doelgroep volwassenen. Hiervoor zou de overheid
een indicator kunnen ontwikkelen.
Het kabinet heeft samen met de Vlaamse overheid het voornemen om in 2010 een classificatie
van de Nederlandse en Vlaamse ho-instellingen te laten opstellen. Daarmee wordt duidelijk
welk profiel de afzonderlijke instellingen hebben en dus ook of zij al dan niet relatief veel
volwassen studenten kennen. Met de Keuzegids Deeltijdstudies die door de Stichting Hoger
Onderwijs Persbureau (HOP) in 2009 voor het eerst is uitgebracht is ook een belangrijke
informatiebron ontstaan voor studenten die overwegen een deeltijdstudie te gaan doen. Met de
Stichting Studiekeuze 1,2,3 zal het kabinet overleggen of de transparantie van het aanbod voor
volwassenen via dat instrument kan worden vergroot. Voor het mbo verschijnt in december
voor het eerst een studiekeuzegids mbo. Deze keuzegids wordt net als die voor het hoger
4
onderwijs ontwikkeld door de Stichting Hoger Onderwijs persbureau (HOP). Daarnaast hebben
de leerwerkloketten een belangrijke rol bij het adviseren en communiceren over scholing en
het Ervaringscertificaat. Zij informeren en adviseren bedrijven en individuele deelnemers over
scholingsmogelijkheden en het aanbod aan opleidingen (zowel publiek als privaat). Bij de
aankondiging van het totaalpakket van crisismaatregelen voor de arbeidsmarkt heeft het
kabinet extra geld ( 8 miljoen per jaar) uitgetrokken voor structurele financiering van 40
leerwerkloketten. Deze 40 leerwerkloketten worden gekoppeld aan het UWV Werkbedrijf.
Onderdeel b: het tweede onderdeel betreft de aanbeveling van de raad om de drempel in de
belastingaftrek voor (beroepsgerelateerde) scholingskosten te verlagen.
Deze verlaging zou met name effect moeten hebben op de toename van de scholingsdeelname
van burgers met lagere inkomens. Veel laagopgeleide werknemers met meestal lage inkomens
voelen echter weerstand tegen het volgen van scholing en nemen niet vaak zelf het initiatief
tot scholing die ze zelf (moeten) betalen. Bovendien doen deze burgers vaak geen
belastingsaangifte. Verlaging van de drempel zou daarom hoogstwaarschijnlijk niet leiden tot
verhoging van de scholingsdeelname van lagere inkomensgroepen.
Het kabinet kiest daarom voor gerichte stimulering van scholing van laagopgeleiden via de
werkgever zoals nu gebeurt via de WVA startkwalificatie. Daarnaast heeft het kabinet in reactie
op het advies van de Denktank Leren en Werken aangegeven in de eerste helft van 2010 de
mogelijkheden voor invoering van een opleidingscheque te onderzoeken en opties voor
vormgeving in kaart te brengen. In dit onderzoek zal specifiek aandacht zijn voor
laaggeschoolde en oudere werknemers. Randvoorwaarde is dat er geen sprake zal zijn van
additionele publieke financiering.
Onderdeel c: tot slot geeft de raad in de overweging na te denken over de meerwaarde van
een "eigen" wet voor het middelbaar en hoger onderwijs voor volwassenen, die zowel de
private component als de publieke component en hun toenemende wisselwerking omvat.
De private instellingen bedienen de doelgroep van volwassenen volgens de regels van de
markt. De rol van de publiek bekostigde instellingen is vastgelegd in de verschillende
sectorwetten en in aanvullende regelgeving. Zowel voor het mbo als voor het hbo en het wo
geldt dat (met uitzondering van de studiefinanciering) geen onderscheid wordt gemaakt in wet-
en regelgeving en bekostiging tussen onderwijs aan reguliere, jonge studenten en onderwijs
aan volwassenen. Tegelijkertijd is bekend dat het verzorgen van onderwijs aan volwassenen
andere eisen stelt aan de instellingen dan het verzorgen van onderwijs aan jeugdigen. Hier legt
de raad de vinger op. In de kabinetsreactie op het rapport van de Commissie Bakker wordt dit
onderscheid ook gemaakt in relatie tot een eventueel open bestel. In deze reactie wordt ook
opgemerkt dat publieke en private instellingen elkaar uitstekend kunnen aanvullen en dat het
kabinet stappen zal ondernemen om, samen met sociale partners en aanbieders, deze markt
meer open en transparant te maken. Mede in dit licht zal het kabinet zich dan ook buigen over
noodzaak en wenselijkheid van specifieke arrangementen voor het onderwijs voor
volwassenen.
4. Tot slot
De raad heeft in deze verkenning een aantal waardevolle aanbevelingen gedaan om het aanbod
van middelbaar en hoger onderwijs aan volwassenen toegankelijker, transparanter en flexibeler
te maken. In 2010 zal het kabinet een aantal acties, zoals hierboven genoemd, ondernemen
die (nadere) invulling geven aan de uitwerking van bepaalde aanbevelingen of die ten aanzien
van andere aanbevelingen beter inzicht geven in de wenselijkheid en mogelijkheid ervan.
5