tweede informele bijeenkomst van experts inzake een regionaal
piraterijtribunaal, Den Haag 20/21 oktober 2009
Kamerbrief inzake tweede informele bijeenkomst van experts inzake een
regionaal piraterijtribunaal, Den Haag 20/21 oktober 2009
Kamerbrief | 17 november 2009
Graag informeer ik u over de voortgang inzake de Nederlandse
inspanningen om oplossingen te vinden voor het probleem van de
straffeloosheid van piraterij. Tevens voldoe ik hiermee aan mijn
toezegging, gedaan tijdens het Algemeen Overleg met uw Kamer, op 15
oktober, om u verslag te leggen van de tweede expertbijeenkomst met
betrekking tot de oprichting van een mogelijk regionaal
piraterijtribunaal toe.
Inleiding
Nederland heeft zich in het afgelopen jaar veel moeite getroost om
straffeloosheid van piraterij hoog op de internationale agenda te
krijgen. Ikzelf heb daarover onder andere contact gehad met de
ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland, de Russische Federatie
en de Verenigde Staten. Nederland heeft in Den Haag twee bijeenkomsten
van experts van bij de bestrijding van piraterij betrokken landen
georganiseerd, waarop argumenten voor en tegen de oprichting van een
mogelijk internationaal tribunaal uitgebreid aan de orde zijn geweest.
Hoewel het voorstel voor een dergelijk tribunaal vooralsnog op
onvoldoende steun kan rekenen, hebben de Nederlandse inspanningen er
sterk toe bijgedragen dat er een internationale consensus is ontstaan
dat straffeloosheid van piraterij onaanvaardbaar is en alle aandacht
vereist om deze tegen te gaan. Duidelijk is uit het overleg naar voren
gekomen dat de meest effectieve en kortste weg om strafbaarstelling te
bereiken, ligt in de versterking van de vervolgingscapaciteit in de
regio. Ter ondersteuning daarvan is zeer onlangs een
financieringsmechanisme in het leven geroepen door de Contactgroep
inzake piraterij voor de kust van Somalië (hierna Contactgroep),
waaraan ik voornemens ben financieel bij te dragen, en in het bestuur
waarvan ik besloten heb dat Nederland een actieve rol dient te spelen.
Expertbijeenkomsten
Ik informeerde u eerder over de eerste bijeenkomst, in juli van dit
jaar, waar alle mogelijke vormen van internationale rechtspleging de
revue zijn gepasseerd. De weerslag van deze discussie vormde de basis
voor een bespreking in de juridische werkgroep van de Contactgroep. De
conclusie van deze besprekingen was dat de oprichting van een
zelfstandig tribunaal op basis van een verdrag of
Veiligheidsraadresolutie niet voor de hand lag en dat de voor- en
nadelen van een zogenaamd hybride tribunaal nader bekeken dienden te
worden.
Nederland nam wederom het voortouw tot deze besprekingen en op 20 en
21 oktober 2009 vond in Den Haag, op uitnodiging van het Nederlandse
ministerie van Buitenlandse Zaken, een tweede expertbijeenkomst
plaats. Voorafgaand aan de bijeenkomst was veel moeite gedaan om ook
landen uit de Afrikaanse en Arabische regio te interesseren voor
deelname gezien hun directe betrokkenheid, belang en huidige en
mogelijke toekomstige rol bij het onderwerp. Ook werd ingezet op
deelname van tegenstanders van internationale rechtspleging, zodat de
resultaten van de werkgroep een goede afspiegeling zouden vormen van
de vigerende opinies ten aanzien van dit onderwerp. Deze inspanningen
resulteerden in deelname van Djibouti, Egypte, Kenia, Oman,
Saoedi-Arabië, de Arabische Emiraten, het VK en de VS. Japan liet
weten niet op de uitnodiging in te kunnen gaan, maar stelde ons
schriftelijk op de hoogte van zijn overwegingen aangaande dit
onderwerp.
De discussie in de expertbijeenkomst richtte zich in eerste instantie
op de principiële vraag of er een juridisch vacuüm moet worden
opgevuld, dat de oprichting van internationale rechtspleging
rechtvaardigt. Tot de oprichting van de nu bestaande internationale
tribunalen (ICTY, ICTR, ICC en SCSL) werd besloten omdat sprake was
van een `inability beyond lack of capacity'. Dat is uitdrukkelijk niet
het geval bij piraterij. Regionale staten zijn in staat om op grond
van het eigen nationale recht piraterijverdachten te vervolgen.
Juridisch is daarvoor een rechtsbasis te vinden in de VN-Conventie
inzake het Recht van de Zee (UNCLOS), waarin internationaal
gewoonterecht is gecodificeerd en met betrekking tot het misdrijf
piraterij universele jurisdictie is gevestigd. Daarvan uitgaande kan
ieder land zelf jurisdictie uit oefenen. Er mag, zo was de algemene
consensus, geen enkele hiërarchie worden gesuggereerd op grond waarvan
de rechtsmacht van een hybride tribunaal voorrang zou krijgen. UNCLOS
is wellicht niet dwingend genoeg waar het gaat om de plicht te
vervolgen, maar die lacune kan, zo was de mening van velen, niet
worden verholpen met een overeenkomst tot oprichting van een hybride
tribunaal; d.w.z. een tribunaal dat, hoewel aangevuld met
internationale elementen, zoals rechters, officieren van justitie en
wellicht griffie, zijn rechtsgrondslag juist vindt in het nationale
recht van een gastland.
Nederland bepleitte een dergelijk hybride tribunaal en wees op het
voorbeeld van de Bosnian War Crimes Chamber (BWCC). Portugal was
voorstander van de oprichting van een hybride hof in Somalië zelf, dat
zolang dat land daartoe geen praktische mogelijkheden zou kunnen
bieden, in een van de buurlanden zou kunnen opereren en tevens zou
kunnen doen aan capaciteitsopbouw. Meerdere aanwezigen uitten grote
twijfel of, nog afgezien van alle praktische problemen, het Somalische
rechtssysteem überhaupt wel in staat en gepast is om een hybride
tribunaal in onder te brengen. Rusland en China betoonden zich
voorstander van enigerlei internationaal, dan wel hybride tribunaal,
maar benadrukten beide dat het bestaan van een dergelijk hof gebaseerd
zou moeten zijn op een Veiligheidsraadresolutie en op geen enkele
manier afbreuk mocht doen aan het recht van iedere betrokken staat om
rechtsmacht uit te oefenen. Piraterij betrof immers een universeel
delict.
Andere deelnemers in de discussie (waaronder Canada, Filippijnen,
Kenia, Noorwegen, het VK en de VS, en ook UNODC en de VN zelf) spraken
zich uit ten faveure van verdere ontwikkeling en onderbouwing van de
bestaande situatie; d.w.z. vervolging door landen in de regio (op dit
moment Kenia en de Seychellen), zij het met een grotere internationale
ondersteuning. Bij de berechting van piraten gaat het in de eerste
plaats immers om het praktische probleem of en hoe staten het
bestaande internationale recht hebben geïmplementeerd. Kenia
bijvoorbeeld heeft dat gedaan in het eigen strafrecht. In de tweede
plaats betreft het met name een capaciteitsprobleem bij vervolging van
piraten door landen in de regio. Het voordeel van capaciteitsopbouw
door middel van een hybride tribunaal, waarop enkele voorstanders op
wezen, werd door de tegenstanders niet ingezien. De taak van hulp bij
capaciteitsopbouw dient volgens hen te worden overgelaten aan UNODC.
Omdat Kenia zich geconfronteerd ziet met een groot aantal
piraterijzaken, vroeg de Keniaanse vertegenwoordiger naar andere,
internationale, oplossingen te zoeken. Van enigerlei internationaal
tribunaal wil Kenia niet weten. Gewezen werd op de betreffende VN
Veiligheidsraadresoluties die allen spreken van het versterken van de
capaciteit `of relevant states in the region', waaruit mag worden
afgeleid dat ook landen als Tanzania, Jemen en Djibouti een deel van
de last zouden kunnen dragen. Het belang van de Djibouti Code of
Conduct werd onderstreept. Uit de interventies van de Keniaanse
vertegenwoordiger kwam het risico dat het lokale juridische systeem
niet veel extra belasting aan kan duidelijk naar voren. Onlangs werd
een samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Seychellen
gesloten, waardoor het mogelijk wordt ook aan dat land van piraterij
verdachte gevangenen over te dragen.
Inspanningen in VN-verband
Sinds de expertbijeenkomst is en marge van de Zesde Commissie van de
Algemene Vergadering gesproken met het Office of the Legal Adviser
(OLA, de juridische dienst van de VN) over een mogelijk hybride
tribunaal. OLA benadrukte dat steun van de leden van de VN (van hetzij
de AVVN, hetzij de VR) eveneens noodzakelijk zal zijn voor een hybride
tribunaal waaraan een afspraak met de VN ten grondslag moet liggen.
Zonder die steun is het voor de VN niet mogelijk mee te werken aan de
opzet van een structuur voor een hybride tribunaal. OLA schatte de
kans op brede steun voor een dergelijk model als onvoldoende in.
Tijdens het totstandkomingsproces van de jaarlijkse resolutie over
zeerecht, in de Algemene Vergadering (van 28 september t/m 2 oktober
en van 9 t/m 13 november) heeft Nederland hard gestreden om opname van
een verwijzing naar de besprekingen in de Contact Groep over een
regionaal mechanisme met internationale elementen ter berechting van
piraten. De EU diende uiteindelijk een minder verstrekkend
tekstvoorstel in, maar ook daarvoor bleek helaas onvoldoende steun van
de overige landen. Het uiteindelijke resultaat bevat dan ook geen
specifieke verwijzing naar een "mechanisme", maar de tekst laat
voldoende ruimte voor meer opties dan de door vele landen gewenste
nationale capaciteitsopbouw in Somalië en andere landen in de regio.
Het vervolgtraject
Nu de opvatting breed wordt gedeeld dat additionele inspanningen
gedaan moeten worden om straffeloosheid van piraterij aan te pakken,
maar de meningen van de belangrijkste landen en partners in de strijd
tegen piraterij voor de kust van Somalië verdeeld zijn gebleken over
een tribunaal, kom ik tot de conclusie dat de inspanningen op korte
termijn zich zullen moeten richten op het ontwikkelen van
alternatieven.
De internationale gemeenschap zal zijn energie moeten richten op het
verder ondersteunen van landen in de regio, die bereid zijn hun
nationale rechtssysteem in te zetten voor het bestrijden van
piraterij. Een van de prioritaire aanbevelingen die voorkomen in het
in oktober van dit jaar door de Contactgroep uitgebrachte needs
assessment, onder de kop `High impact, quick delivery', is langere
termijn steun aan UNODC-projecten in de strafrechtelijke sector.
Een dergelijke concrete aanpak heeft voordelen:
* door alle betrokken landen wordt onderkend dat de kern van het
probleem het gebrek aan capaciteit is om piraten effectief te
berechten;
* er wordt tegemoet gekomen aan de sterke voorkeur van veel landen
voor nationale berechting;
* door niet op één land en één oplossing in te zetten, maar hulp aan
meerdere landen te verstrekken, ontstaat een netwerk aan opties en
wordt tegemoet gekomen aan het in de regio zo zeer gewenste idee
van burden sharing;
* een einde aan straffeloosheid komt daadwerkelijk een stap
dichterbij.
Ik ben voornemens om op verschillende manieren de regionale
capaciteitsopbouw tegen piraterij bij de Hoorn van Afrika te
ondersteunen. Binnen de EU, in het kader van het Djibouti Code of
Conduct en binnen de Contactgroep zie ik een rol voor Nederland om de
noodzaak voor regionale capaciteitsopbouw te onderstrepen en hier
praktische invulling aan te geven.
EU
In de lopende EU-discussies over hoe kan worden bijgedragen aan
verbetering van de veiligheid en stabiliteit in Somalië, zal Nederland
de noodzaak van regionale capaciteitsopbouw tegen piraterij inbrengen
en bezien welke mogelijkheden de EU hiervoor ter beschikking staan.
Djibouti Code of Conduct
Begin 2009 zijn door inspanningen van de International Maritime
Organisation (IMO) afspraken gemaakt tussen acht Oost-Afrikaanse
landen en Jemen over het opstellen van nationale wetgeving tegen
piraterij en de versterking van handhavingscapaciteiten en
kustwachten. Deze afspraken zijn vastgelegd in de niet bindende
Djibouti Code of Conduct. Ik heb dit initiatief, zoals bekend,
verwelkomd. Nederland heeft ten behoeve van de implementatie van de
Code of Conduct een financiële bijdrage van EUR 50.000,- gestort in
het daarvoor bedoelde Trustfund van de IMO. Diverse landen waaronder
Japan, de initiator van het Trustfund, en Noorwegen hebben ook een
financiële bijdrage geleverd, en andere landen overwegen dit te doen.
Verder roep ik bij diverse gelegenheden mijn collega ministers van
Buitenlandse Zaken in de Hoorn van Afrika en de Golfstaten op om zich
aan te sluiten bij de Code of Conduct en de implementatie ervan te
financieren.
Contactgroep
De Contactgroep onderzoekt momenteel eveneens de mogelijkheden om
regionale capaciteiten die piraterij moeten bestrijden te versterken.
Om de financiering van toekomstige projecten in dit kader mogelijk te
maken, is onlangs een Trustfund ingesteld dat complementair zal zijn
aan het eerder genoemde IMO-trustfund. Tevens kan het fonds worden
ingezet voor de opbouw van handhavingscapaciteiten tegen piraterij en
voor eventuele andere, voor de contactgroep prioritair geachte
activiteiten. Nederland is inmiddels toegetreden als bestuurslid van
dit Trustfund, en bovendien ben ik bereid, zodra meer details over het
beleid van het fonds bekend zijn, een financiële bijdrage te
overwegen.
De minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
Ministerie van Buitenlandse Zaken