volkenrechtelijke kaders voor terrorismebestrijding
Kamerbrief inzake volkenrechtelijke kaders voor terrorismebestrijding
Kamerbrief | 17 november 2009
Het is van belang om in de discussie over internationaal recht en
terrorisme vooruitgang te boeken, ook al zijn de vorming en
ontwikkeling van het internationale recht een zaak van lange adem. Om
die reden is het nodig over de horizon te kijken en - voortbouwend op
hetgeen in de achterliggende periode in beweging is gezet, is afgerond
of binnenkort wordt afgerond - vervolgstappen te voorzien die zullen
kunnen bijdragen aan verdere versterking van de kaders waarbinnen
terrorisme bestreden kan worden. Graag schets ik u mede namens de
Minister en de Staatssecretaris van Justitie, de ontwikkelingen die
lopen op dit terrein, en de richting van het regeringsbeleid ter
bevordering van de bestrijding van het terrorisme in internationaal
verband.
De bestrijding van terrorisme en van de straffeloosheid van hen die
zich aan terrorisme schuldig maken, neemt een belangrijke plaats in in
het buitenlands beleid van de regering. De bestrijding van terrorisme
dient mede te worden gezien als deel van de strijd voor de bescherming
van de rechten van de mens; tegelijk moet de bestrijding van
terrorisme in overeenstemming met de rechten van de mens zijn en dus
plaatsvinden binnen de regels en context van het internationale recht.
Vrijhavens voor terroristen zijn niet acceptabel, en berechting en
bestraffing zijn een noodzakelijk onderdeel van stappen die
internationaal gezet moeten worden om terrorisme uit te bannen.
Effectieve bestrijding van terrorisme ondersteunt de democratische
rechtsstaat, en past binnen de bevordering van het recht op
bescherming van de burgers in de rechtsstaat. Bestrijding van
terrorisme is aldus een onderdeel van de inspanningen ter bevordering
van de naleving, bescherming en bevordering van de naleving van
mensenrechten.
Voor de aanpak van terrorisme is een adequate strafbaarstelling van
alle vormen van terrorisme een eerste vereiste. Staten dienen deze in
hun eigen wetgeving op te nemen. Aldus kunnen staten hun
verantwoordelijkheid nemen en verzekeren dat daders van terroristische
misdrijven worden vervolgd en berecht. Naast een effectieve nationale
bestrijding van terrorisme is internationale strafrechtelijke
aansprakelijkheid een onmisbaar element in de versterking van de
naleving van het internationale recht. Indien staten hun
verantwoordelijkheid in dezen niet nemen en niet bereid of in staat
zijn tot vervolging en berechting van daders van terrorisme, is
straffeloosheid het gevolg. Dit is niet acceptabel, mede omdat door
internationale straffeloosheid het vertrouwen in de internationale
rechtsorde wordt ondermijnd, hetgeen bovendien een weerslag kan hebben
op het vertrouwen in de nationale rechtsorde. Internationale
strafrechtelijke aansprakelijkheid voor internationale misdrijven
waaronder daden van terrorisme is een cruciale bouwsteen voor een goed
functionerende internationale rechtsorde. Die overweging is een
belangrijke grondslag voor het regeringsbeleid. In dat verband zij
overigens ook verwezen naar mijn initiatieven op het terrein van de
vervolging van piraterij waarover elders onlangs gerapporteerd is. 1
Internationale regelgeving
Er is reeds sprake van een veelheid aan mondiale en regionale
instrumenten op het terrein van de bestrijding van het terrorisme.
Deze verplichten tot strafbaarstelling, tot vestiging van ruime
jurisdictie, tot strafrechtelijke samenwerking en tot uitlevering
wanneer geen rechtsmacht wordt uitgeoefend. Het Koninkrijk is partij
bij deze verdragen die ook alle geïmplementeerd zijn in de Nederlandse
rechtsorde.
Het is van het allergrootste belang dat deze verdragen door zo veel
mogelijk landen worden geratificeerd en volledig worden
geïmplementeerd. Voor een effectieve internationale bestrijding van
terrorisme is universaliteit van wezenlijk belang. Daden van
terrorisme dienen overal ter wereld op een vergelijkbaar niveau te
worden aangepakt. Nederland bepleit in internationaal verband het
belang daarvan en zal dat blijven doen.
De internationale regelgeving ten aanzien van de bestrijding van
terrorisme behoeft echter nog vervolmaking. Nog onlangs berichtte ik u
over de stand van zaken met betrekking tot het Alomvattend
Terrorismeverdrag, waarin tot mijn spijt onvoldoende voortgang wordt
geboekt. 2
Alle bestaande verdragen gaan uit van vervolging binnen het nationale
strafrecht van een betrokken staat, en zijn gebaseerd op het
uitgangspunt aut dedere aut judicare, dat wil zeggen dat een staat
waarin een verdachte wordt aangetroffen hetzij zelf dient te
vervolgen, hetzij dient uit te leveren ter fine van vervolging.
Mijns inziens is het naast deze, in essentie nationale, opdracht
terrorisme te vervolgen ook noodzakelijk aanvullend internationale
strafrechtelijke rechtsmacht te vestigen. Gezien het belang van
strafrechtelijke aansprakelijkheid als element in een goed
functionerend internationaal systeem is met het oog op de komende
vergadering van de statenpartijen bij het Internationale Strafhof
(ISH) door Nederland voorgesteld het misdrijf terrorisme op te nemen
in het ISH Statuut. Dit voorstel is door Nederland op verschillende
plaatsen gecirculeerd ten einde steun te verwerven. Helaas is er tot
dusverre nog te weinig steun voor dit voorstel, maar Nederland blijft
zich ervoor inspannen andere Staten te overtuigen van het belang van
een dergelijke toevoeging.
Tijdens de bijeenkomst van de Assemblee van Verdragspartijen later
deze maand in Den Haag zal dit voorstel aan de orde komen; het is de
Nederlandse inzet dat het daarna besproken zal worden tijdens de in
artikel 123 van het Statuut genoemde herzieningsconferentie die vanaf
31 mei 2010 te Kampala, Oeganda plaats zal vinden. 3
Overige initiatieven op het terrein van de bestrijding van terrorisme
Naast het streven een zo breed mogelijke aanpak van het misdrijf
terrorisme te verzekeren, zijn er door de regering verschillende
andere initiatieven ontplooid om de volkenrechtelijke kaders voor de
bestrijding van het terrorisme verder te versterken. Het is zinvol
deze initiatieven in onderlinge samenhang te presenteren.
Het Oud Poelgeest proces
Op dit moment bevindt het zogeheten Oud Poelgeest proces, waarover ik
uw Kamer eerder informeerde, zich in de laatste, afrondende en
concluderende fase 4 . Een van de essentiële vragen die aan de orde
komt is of, en zo ja, op welke wijze een aanpassing van het
internationale recht noodzakelijk is om te komen tot een betere aanpak
van terrorisme, binnen de bestaande voor Nederland belangrijke kaders
van de rechten van de mens. De resultaten, in de vorm van
aanbevelingen ten behoeve van internationale beleidsmakers, zullen
tijdens een internationale conferentie in het voorjaar van 2010 worden
gepresenteerd. Het eindrapport zal naar verwachting door Nederland ook
internationaal in brede kring kunnen worden verspreid en zal zoals
toegezegd tijdens het AO mensenrechten in juni jl. worden toegezonden
aan het parlement.
Ik overweeg nu reeds te voorzien in de organisatie van een vervolg op
het Oud Poelgeest proces teneinde de conclusies snel te kunnen
operationaliseren en op voorhand te voorkomen dat de aanbevelingen
onvoldoende opvolging en aandacht krijgen. Een Commissie van Wijzen
bestaande uit onafhankelijke (inter-)nationale juridische experts
lijkt de geëigende manier om de Oud Poelgeest bevindingen uit te
werken tot concrete, zo mogelijk operationele en tekstuele voorstellen
voor versterking van het internationale recht met betrekking tot de
bestrijding van (de straffeloosheid van) terrorisme. Deze Commissie
zou kunnen adviseren op welke wijze Nederland de noodzakelijke
versterking van het internationale recht het effectiefst kan
entameren.
Verwijdering van vreemdelingen
In overleg met de bewindslieden van Justitie zal worden onderzocht op
welke wijze de mogelijkheden voor het verwijderen uit Nederland van
betrokkenen bij terroristische activiteiten zullen kunnen worden
verbeterd. Het gaat hier om vreemdelingen die niet zonder meer
uitgezet kunnen worden in verband met vrees voor vervolging of
onmenselijke behandeling, doch wier aanwezigheid in Nederland
onwenselijk moet worden geacht.
Dit onderwerp is reeds ter hand genomen, zoals mag blijken uit onder
andere het wetsvoorstel tot ontneming van dubbele nationaliteit bij
terroristische misdrijven 5 en in het verlengde daarvan het onlangs
afgeronde WODC-onderzoek "Toepassing en aanscherping van de glijdende
schaal naar de uitzetting van criminele vreemdelingen" naar aanleiding
waarvan uw Kamer bij brief van 30 oktober 2009 geïnformeerd is over de
mede daarop gebaseerde nieuwe maatregelen, onder meer een aanpassing
van de zogenaamde glijdende schaal voor zeer ernstige delicten 6 .
Verbetering van de rechtsbescherming bij terrorisme-sancties
Sinds enige tijd is Nederland betrokken bij een initiatief om in de
Verenigde Naties te komen tot een verbetering van de rechtsbescherming
voor personen die op grond van VN financiële sanctie regimes op een
lijst geplaatst worden. 7 De regering is van oordeel dat deze
zogenoemde "listings" een belangrijk middel kunnen zijn in de aanpak
van terrorisme, maar dat zij dienen te voldoen aan algemeen aanvaarde
eisen ten aanzien van de rechtsbescherming van betrokkenen.
De procedures die thans van toepassing zijn, zijn laatstelijk
aangepast in Resolutie 1822 van de Veiligheidsraad. Deze resolutie is
van kracht tot eind van dit jaar. Onderhandelingen zijn inmiddels
begonnen over een nieuwe resolutie. Nederland maakt zich daarbij in
samenwerking met een groep van gelijkgezinde landen sterk voor de
instelling van een panel van onafhankelijke en onpartijdige experts
die VN-sanctiecomités kunnen adviseren, met name bij verzoeken tot
delisting. Dit zal de individuele rechtsbescherming verbeteren,
waardoor de sancties een bruikbaar instrument zullen kunnen blijven.
Verbetering van de VN-procedures is essentieel voor de legitimiteit en
effectiviteit van financiële sancties als instrument in de strijd
tegen terrorisme.
Terrorisme instituut
Ten slotte verwijs ik ook graag naar het onlangs aangekondigde
oprichting in Nederland van een internationaal anti-terrorisme
instituut. De oprichting van dit instituut vloeit als bekend voort uit
de motie Çörüz c.s. van 17 april 2008, en recent is een uitwerking van
de opzet van het instituut uw Kamer toegegaan. Het instituut zal zich
nadrukkelijk bezighouden met onderwerpen zoals het verband tussen
terrorismebestrijding en mensenrechten, en strafbaarstelling van
terrorisme. Ik hoop in de toekomst van de denkkracht van dit instituut
gebruik te kunnen maken bij de verdere ontwikkeling van mijn beleid
het internationale recht ter bestrijding van het terrorisme verder te
versterken.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
Drs. M.J.M. Verhagen
1 Brief van 16 november 2009.
2 Brief van 7 september 2009, 26 150 nr.78.
3 Brief van 9 november 2009, 28 498 nr. 20.
4 Brieven van 25 juni 2007, 27 925 nr. 255; en 15 april 2008, 31 263
nr. 10.
5 Kamerstukken 31 813.
6 Kamerstukken 19 637, nr 1306.
7 Brief aan de Eerste Kamer van 1 mei 2009, 28 764, P.
Ministerie van Buitenlandse Zaken