De Nederlandse Bank
Speech president Wellink 'Crisis in toezicht of toezicht in een crisis?'
Speech
Datum 19 november 2009
Tijd 20:15 uur
Lokatie Tentoonstelling Kapitaal Amsterdam: 400 jaar financiële
geschiedenis, Stadsarchief Amsterdam
Spreker Dr. A.H.E.M. Wellink, president van de Nederlandsche Bank
Het is voor mij een genoegen u te mogen toespreken op deze bijzondere
plek. In dit gebouw, waar jarenlang de Nederlandse Handelsmaatschappij
- later ABN Amro - zetelde, is een belangrijk deel van de Nederlandse
financiële geschiedenis geschreven. Een geschiedenis die de
tentoonstelling laat beginnen in 1609 met de oprichting van de
Wisselbank, voorloper van de Nederlandsche Bank. Ons land heeft al die
tijd een grote financiële sector gehad waaraan we een belangrijk deel
van onze welvaart te danken hebben, maar ook een aantal stevige
crises. De tulpenmanie in de zeventiende eeuw was de eerste, maar ook
daarna was ons land verschillende keren het toneel van windhandel,
wisselruiterij, beurskrachs en bankfaillissementen. Overigens wil ik
hier niet de indruk wekken dat ons land eeuwenlang een poel van
financiële ellende is geweest. Alleen de tulpenmanie was typisch
Nederlands; bij de andere wantoestanden nemen we een bescheidener
positie in.
Als gevolg van de kredietcrisis staat het financiële stelsel wederom
onder grote druk. Het is niet meer dan logisch dat daarbij ook
kritisch wordt gekeken naar het toezicht. In deze speech zal ik ingaan
op de vraag wat je van de toezichthouder mag verwachten en wat niet,
waarbij ik me vooral concentreer op het bankentoezicht. Ik zal
allereerst stilstaan bij de rol van banken in onze markteconomie.
Vervolgens wil ik uitgebreid ingaan op toezicht in de praktijk. Welke
instrumenten staan ons ter beschikking, en welke afwegingen moeten we
daarbij maken? Tot slot wil ik nog een aantal woorden wijden aan de
verantwoording die wij afleggen over ons toezicht.
De rol van banken in een markteconomie
Kenmerkend voor onze markteconomie is dat ondernemingen in grote mate
van vrijheid kunnen opereren. Hierdoor kunnen zij uitdagingen aangaan,
risico's nemen en innoveren. Het is onvermijdelijk dat daarbij wel
eens wat misgaat, maar per saldo is dit de drijvende kracht achter
onze economische groei en welvaart. En zoals u weet zijn deze groei en
welvaart aanzienlijk groter geweest dan in landen waar de
markteconomie decennia lang niet heeft bestaan. Banken hebben bij dit
alles een spilfunctie. Zij brengen spaarders en investeerders bij
elkaar, zorgen voor spreiding van risico's en regelen het
betalingsverkeer.
Net als andere bedrijven worden banken geprikkeld door concurrentie en
de mogelijkheid om te innoveren. Dat heeft tot veel moois geleid, maar
hieraan zit - méér dan bij gewone bedrijven - ook een keerzijde.
Banken zijn namelijk niet alleen heel belangrijk, maar van nature ook
bijzonder kwetsbaar. Dit heeft in de eerste plaats te maken met hun
balansstructuur waarbij illiquide activa worden gefinancierd met
direct opvraagbare deposito's. Zoals we de afgelopen tijd hebben
gezien zijn banken daardoor vatbaar voor bank runs. Depositohouders
kunnen bij negatieve berichten het zekere voor het onzekere nemen en
massaal hun geld terugtrekken. Bovendien kunnen banken makkelijk
gelijktijdig in problemen komen door hun sterke onderlinge
verwevenheid.
Banken kunnen hun nuttige rol dus alleen vervullen zolang
depositohouders erop vertrouwen dat hun inleg veilig is. Om dit te
bevorderen is er toezicht en zijn vangnetten ingesteld, zoals het
depositogarantiestelsel dat spaargeld tot een bepaald maximum
garandeert.
Van de toezichthouder mag je verwachten dat deze zich maximaal inspant
om de soliditeit van banken te waarborgen. Dit alles is erop gericht
om de kans dat een bank in problemen komt te verminderen en, als dat
toch gebeurt, de gevolgen daarvan binnen de perken te houden. Maar dit
betekent geen garantie dat er nooit wat mis gaat. Ik zeg dit niet als
verontschuldiging, maar als feitelijke constatering. Banken zijn
private ondernemingen die, als het erop aankomt, failliet moeten
kunnen gaan. De toezichthouder kan de kans daarop verkleinen, maar
hieraan zitten grenzen:
* In de eerste plaats is het simpelweg onmogelijk om alles binnen
het bankwezen te controleren. Je kan niet achter iedere bankier
een toezichthouder zetten. Om dit te illustreren: voor het directe
toezicht op een bank met meer dan 100.000 werknemers kunnen wij
een team van ongeveer vijftien toezichthouders vrijmaken. Dit kan
je flink uitbreiden, maar ook dan hou je risico's. Banken moeten
nu eenmaal beslissingen nemen met onzekere elementen die zich vaak
over een lange periode uitstrekken. Ook extreme oplossingen zoals
staatsbanken nemen dit niet weg, wat ook blijkt uit de slechte
ervaringen die sommige landen daarmee hebben. En het allerlaatste
wat we moeten willen is dat de toezichthouder op de stoel van de
bankier gaat zitten!
* De perceptie dat toezicht garanties zou bieden zorgt bovendien
voor een moral hazard-probleem. Indien banken erop rekenen dat zij
altijd overeind worden gehouden, dan ervaren zij een prikkel om
(te) grote risico's op te zoeken. De calculerende burger zal
immers zijn spaargeld stallen bij de bank met de hoogste rente en
niet die met het laagste risico. Dit schetst meteen het
spanningsveld waarin de toezichthouder moet opereren. Aan de ene
kant zorgen dat instellingen solide zijn en bij ongelukken de
schade zo beperkt mogelijk houden. Aan de andere kant de vrije
markteconomie zoveel mogelijk intact laten, wat betekent dat
banken moeten kunnen inspelen op nieuwe kansen maar ook de
bijbehorende risico's - positief èn negatief - moeten voelen.
Banken - bestuur, aandeelhouders, medewerkers, en tot op zekere
hoogte ook de klanten - hebben wat dat betreft ook een eigen
verantwoordelijkheid.
Toezicht in de praktijk
Hoe ziet het toezicht er in de praktijk uit? In de eerste plaats
proberen we problemen te voorkomen. We verzamelen voortdurend
informatie op basis waarvan we beoordelen of instellingen voldoende
solide zijn. Verder zijn we continu bezig met verbeteringen in het
toezichtraamwerk, dat is gebaseerd op internationale standaarden zoals
het Bazelse Kapitaalakkoord. Maar toezicht is er ook om actief
ontwikkelingen bij te sturen die de verkeerde kant opgaan. Hiervoor
hebben we diverse middelen ter beschikking, variërend van gesprekken
en waarschuwingen tot formele maatregelen zoals een aanwijzing, een
last onder dwangsom, een bestuurlijke boete, het onder curatele
stellen van een bank of, in het uiterste geval, het aanvragen van de
noodregeling waardoor de tegoeden van de betreffende instelling worden
bevroren.
Ontwikkelingen die leiden tot een verhoogd risico vereisen uiteraard
de meeste aandacht. Denk bijvoorbeeld aan een abrupte verandering in
de omgeving waarbinnen banken opereren, zoals een wijziging in fiscale
regels of een financiële crisis. Of een instellingsspecifieke
gebeurtenis, zoals een fusie of overname. Dergelijke ontwikkelingen
vergen bijsturing door het bankbestuur, maar natuurlijk ook een alerte
toezichthouder die in de gaten houdt of de risico's hanteerbaar
blijven. Dit betekent in de eerste plaats intensieve monitoring en
meer contacten met de betreffende instelling, om er zeker van te zijn
dat alles goed wordt opgepakt. Maar als dat onvoldoende gebeurt, moet
worden ingegrepen.
De cruciale vraag is dan wanneer moet worden overgegaan tot actief
ingrijpen en op welke manier dat moet gebeuren. Dit is één van de
ingewikkeldste afwegingen waarmee een toezichthouder te maken heeft.
Laat me een aantal overwegingen langslopen:
* In de eerste plaats moet een ingreep uitzicht bieden op
verbetering van de situatie. Dat lijkt een open deur, maar een
goed bedoelde actie kan wel eens heel verkeerd uitpakken. Dit is
enigszins vergelijkbaar met de afweging die een arts moet maken
tussen het onmiddellijk uitvoeren van een risicovolle operatie en
nog even afwachten of een medicijn voorschrijven. Een bekend
uitgangspunt in de medische ethiek is dat een ingreep beter
achterwege kan blijven indien de mogelijke voordelen van die
ingreep niet opwegen tegen de mogelijk schadelijke bij-effecten.
Ook bij banken kan meestal veel worden bereikt zonder direct ons
mes te trekken. Bijvoorbeeld door in de informele sfeer eens een
stevig gesprek te voeren of een waarschuwing af te geven. Een
dwingende, formele ingreep kan nodig zijn maar ook
contraproductief werken, bijvoorbeeld omdat de actie uitlekt en de
bank te maken krijgt met een destabiliserende marktreactie zoals
een bank run. Dan kom je in de categorie `operatie geslaagd,
patiënt overleden.'
* Verder moet een ingreep aansluiten bij de bevoegdheden van de
toezichthouder. Ook wij zijn gebonden aan regels en beperkingen.
Het kan best zijn dat een bepaalde maatregel vanuit toezichtoptiek
heel verstandig is, maar zoals Elsschot al zei: `tussen droom en
daad staan wetten in de weg en andere praktische bezwaren.'
Rechtszekerheid en voldoende mededinging zijn immers ook een groot
goed. Daarom moeten we rekening houden met andere autoriteiten
zoals buitenlandse toezichthouders, mededingingsautoriteiten en de
rechterlijke macht.
* Aansluitend hierop zijn algemene beginselen van behoorlijk bestuur
van toepassing, zoals het gelijkheidbeginsel, het verbod op
willekeur en misbruik van bevoegdheden, en het
proportionaliteitsbeginsel. Dit laatste houdt in dat we onze
bevoegdheden niet zwaarder mogen inzetten dan redelijkerwijs
noodzakelijk is om het doel te bereiken. Als we bijvoorbeeld een
fraudezaak op het spoor komen en het blijkt een sterk geïsoleerd
geval, dan is het belangrijk om het bankbestuur hierop aan te
spreken maar het zou te ver gaan om bijvoorbeeld een vergunning in
te trekken.
* Een juiste timing is belangrijk maar ook lastig. Te vroeg
ingrijpen kan onnodige schade veroorzaken, bijvoorbeeld omdat de
actie zelf met de nodige risico's gepaard gaat en omdat minder
opties open blijven voor vervolgacties. Bij te laat ingrijpen loop
je achter de feiten aan.
* Bovendien: het bijsturen van een instelling die dreigt te
ontsporen vergt tijd. Indien bijvoorbeeld door een verandering in
de externe omgeving een bepaald bedrijfsmodel niet meer
levensvatbaar is, dan verander je dat niet van de ene op de andere
dag. Maar soms krijgen we die tijd niet, bijvoorbeeld omdat zich
nieuwe verrassingen voordoen die niet te voorzien waren. [`acts of
god'] Denk aan een valutacrisis of negatieve publiciteit.
Deze afwegingen zijn niet alleen voor ons van toepassing, maar ook
voor toezichthouders in andere disciplines, zij het dat onze
afwegingen extra gevoelig liggen omdat het om banken gaat. Men spreekt
wel van een toezichthoudersdilemma, dat ontstaat doordat vaak niet van
tevoren vaststaat of een ingreep per saldo goed of verkeerd zal
uitpakken. Ook kan een maatregel goed uitpakken voor sommige
betrokkenen en slecht voor andere. In ons geval maakt de aard van de
problemen het nog eens extra moeilijk om een scherpe beoordeling te
maken: het gaat vaak om risico's die zich kunnen manifesteren en niet
om zekerheden, zoals waargenomen overtredingen. Het
toezichthoudersdilemma illustreert goed het spanningsveld waarin we
opereren. Bovendien constateer ik een verscherping van dit
spanningsveld. Enerzijds zien we dat de samenleving veeleisender wordt
en minder accepteert dat soms ongelukken gebeuren. En dat de
autoriteit van de autoriteit steeds minder als vanzelfsprekend wordt
ervaren. Tegelijkertijd hebben we te maken met een steeds meer
gejuridiseerde samenleving, waarbij wij nadrukkelijker worden
geconfronteerd met de beperkingen van onze bewegingsruimte, zowel vóór
als nà ingrijpen. Voor DNB speelt daarbij ook dat zij, anders dan veel
buitenlandse toezichthouders, gemakkelijk aansprakelijk kan worden
gesteld voor haar beleid. In de meeste ons omringende landen is
aansprakelijkheid van de toezichthouder uitgesloten, met uitzondering
van opzet of grove schuld.
Toezicht en verantwoording
De afwegingen die ik heb geschetst zijn ook relevant bij de evaluatie
van het toezicht. Wanneer heeft de toezichthouder het goed gedaan? Om
dat te beoordelen moet je je verplaatsen in de situatie waarin de
toezichthouder zich bevond. De Hoge Raad heeft in het Vie d'Or-arrest
een aantal handvatten gegeven waarmee het toezicht kan worden
beoordeeld. Het criterium is niet zozeer of de toezichthouder beter
anders had kunnen handelen, maar vooral of deze in redelijkheid tot
zijn beslissing heeft kunnen komen. Daarbij dient de beoordelings- en
beleidsvrijheid van de toezichthouder te worden gerespecteerd.
Bovendien moet het handelen van de toezichthouder worden beoordeeld
tegen de achtergrond van de bekende feiten op dat moment, dus geen
wijsheid achteraf. Ook moet rekening worden gehouden met de
beperkingen van de toezichthouder in het kader van doelmatigheid,
proportionaliteit en subsidiariteit en met het toezichthoudersdilemma
dat ik zojuist heb geschetst. Tot slot wijst de Hoge Raad er nog eens
expliciet op dat toezicht geen garanties biedt.
Naast de vraag hoe je het toezicht moet beoordelen, is het van belang
wie dat zou moeten doen. Dit gebeurt op verschillende manieren. In de
eerste plaats hebben wij te maken met de gebruikelijke checks en
balances, zoals de rechter die bepaalde maatregelen kan toetsen.
Daarnaast wordt ons toezicht meegenomen in reguliere
beoordelingsprogramma's van het Internationale Monetetaire Fonds, dat
de financiële sector van zijn leden met enige regelmaat onder de loep
neemt. Dit is het laatst gebeurd in 2004, met overigens positieve
uitkomsten. Een ander voorbeeld is het parlementaire onderzoek naar de
kredietcrisis, waarin - naast het toezicht op enkele individuele
instellingen - ook het toezicht in meer algemene zin een belangrijk
thema zal zijn.
De beoordeling van het toezicht op individuele instellingen is
gecompliceerd, door de wettelijke geheimhoudingsplicht die op veel van
onze activiteiten rust. Die geheimhoudingsplicht is er om goede
redenen zoals die ook om, overigens andere, goede redenen bestaat voor
medici en notarissen om maar een paar beroepsgroepen te noemen.
Geheimhouding stelt ons in staat om problemen achter de schermen op te
lossen. Indien deze problemen in de publiciteit zouden komen, dan kan
dat tot leiden tot zeer negatieve marktreacties waardoor deze
onbeheersbaar worden. Daarnaast maakt geheimhouding het voor de banken
makkelijker om gevoelige informatie met ons te delen. Geheimhouding is
dus essentieel voor goed toezicht, maar staat ook op gespannen voet
met de wens vanuit de samenleving om DNB heel concreet verantwoording
te laten afleggen als er iets misgaat met een bank.
De oplossing voor dit spanningsveld is gevonden door `toezicht op
toezicht', wat inhoudt dat de Minister van Financiën nader onderzoek
kan laten verrichten naar de manier waarop DNB haar toezichttaak
invult. Daarbij kan hij ten behoeve van zijn oordeelsvorming inzage
krijgen in alle relevante - en dus ook vertrouwelijke -
toezichtgegevens. Zijn oordeel kan hij delen met de buitenwereld, maar
de vertrouwelijke gegevens waarop dit oordeel is gebaseerd dienen
vertrouwelijk te blijven. Dit is recent gedaan voor onze rol bij de
ABN Amro-overname en bij Icesave en wordt nu gedaan voor onze rol bij
DSB. Overigens zoeken wij samen met de Minister van Financiën naar
mogelijkheden om de kring waarbinnen de geheimhoudingsplicht geldt
groter te maken zonder dat risico's ontstaan dat gevoelige informatie
openbaar wordt.
Slot
Ik sluit af. Het Nederlandse financiële stelsel heeft de afgelopen 400
jaar diverse malen forse tegenslagen gekend maar is er altijd sterker
uitgekomen. Ook nu staan we weer voor die uitdaging. Daarbij mag veel
van de toezichthouder worden verwacht, maar geen garanties. Daaraan
wil ik direct toevoegen dat wij het omvallen van een bank ervaren als
een nederlaag. Ik hoop duidelijk te hebben gemaakt met welke
afwegingen we te maken hebben in onze dagelijkse toezichtpraktijk. Het
is belangrijk om de rol van toezicht kritisch te bekijken en te bezien
wat we kunnen verbeteren. Daarbij staat wat mij betreft een aantal
zaken nu al hoog op de agenda. In de eerste plaats een aanscherping
van internationale kapitaaleisen, waarmee we druk bezig zijn in het
Bazels Comité voor het Bankentoezicht. Daarnaast moet de
internationale samenwerking tussen toezichthouders worden verbeterd,
waarbij we op termijn zouden moeten toegroeien naar één Europese
toezichthouder op de belangrijkste financiële instellingen. Een ander
punt betreft de instrumenten die ons ter beschikking staan om in te
grijpen bij een bank in problemen. Uitbreiding van onze bevoegdheden
zou ons beter in staat kunnen stellen om effectief in te grijpen.
Daarbij blijven wij er voorstander van dat de aansprakelijkheid van
Nederlandse toezichthouders wordt beperkt tot wat gebruikelijk is in
de ons omringende landen. Aan deze onderwerpen wordt in internationaal
verband gewerkt, maar ook nationaal via het parlementaire onderzoek en
toezicht op toezicht, en via nauwe en goede samenwerking tussen het
Ministerie van Financiën en DNB . Daaruit komen ongetwijfeld nieuwe
inzichten en lessen naar voren die we moeten trekken om het financiële
stelsel toekomstbestendig te maken.
---