Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen vervagen
09/12/2009 14:00
Algemene Rekenkamer
Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen vervagen
Op voorhand is niet duidelijk of Rijk, provincie of gemeente verantwoordelijk is
De Algemene Rekenkamer wijst op het vervagen van de financiële verhoudingen tussen het Rijk, provincies en gemeenten. Naast specifieke uitkeringen en de algemene uitkeringen uit het Provincie- en Gemeentefonds zijn er nieuwe vormen gecreëerd zoals integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Door de wijze waarop de uitkeringen worden ingezet, is het vaak niet meer op voorhand duidelijk waarvoor welke bestuurslaag verantwoordelijk is en wie waarop aangesproken kan worden. De Tweede Kamer is dan niet goed in staat om te oordelen over de mate waarin ministers beleid kunnen controleren en beïnvloeden.
Tot deze conclusies komt de Algemene Rekenkamer in haar rapport 'Financiële verhoudingen tussen de bestuurslagen; geldstromen en verantwoordelijkheden bij decentraal uitgevoerd beleid', dat zij op 9 december 2009 publiceert.
Toelichting: algemene en specifieke uitkeringen
Het Rijk legt steeds vaker de uitvoering van beleid bij provincies en gemeenten. De financiering van dat decentrale beleid verloopt via algemene uitkeringen (2008: Provinciefonds, 1,2 miljard euro en Gemeentefonds, 16,2 miljard euro) of specifieke uitkeringen (2008: 2,1 miljard euro voor provincies en 11,3 miljard euro voor gemeenten). Als een minister zelf verantwoordelijkheid wil dragen voor hoe gemeenten of provincies het geld besteden, kan hij het beste kiezen voor een specifieke uitkering. Daarbij liggen doelen en bestedingsvoorwaarden wettelijk vast. Als een minister die verantwoordelijkheid over wil dragen aan de provincies of gemeenten dan past een algemene uitkering. Het huidige kabinet wil gemeenten en provincies meer beleidsruimte geven en streeft er daarom naar om het aantal specifieke uitkeringen tot 2012 te halveren (tot hooguit 45).
Algemene uitkeringen: ministers hebben moeite om regie over te dragen
Per 1 augustus 2008 heeft de rijksoverheid de integratie- en decentralisatie-uitkering geïntroduceerd. Deze nieuwe algemene uitkeringen lopen via het Provincie- en Gemeentefonds, maar worden wel afzonderlijk gebudgetteerd. Als deze uitkeringsvormen op de juiste manier worden ingezet kunnen zij bijdragen aan de beoogde vermindering van het aantal specifieke uitkeringen. Ministers hebben echter in de praktijk moeite om de regie daadwerkelijk over te dragen aan gemeenten of provincies. De Algemene Rekenkamer signaleert dat ministeries bij integratie- en decentralisatie-uitkeringen vaak vooraf voorwaarden blijven stellen die niet afdwingbaar zijn. Zij lijken daarmee verantwoordelijkheid te willen dragen voor de wijze waarop gemeenten of provincies het geld besteden, maar kunnen deze maar beperkt waarmaken. Hierdoor kan de Tweede Kamer niet goed oordelen over de mate waarin de minister het beleid kan controleren en beïnvloeden. Een voorbeeld is de decentralisatie-uitkering 'Bewonersparticipatie Wijken'. De minister van WWI vraagt gemeenten bij te houden welke uitgaven er worden gedaan uit het budget voor bewonersparticipatie. Dit verzoek past niet bij het karakter van het Gemeentefonds, waarbij geen bestedingsvoorwaarden worden gesteld. Bovendien kan de minister niet afdwingen dat gemeenten zich daadwerkelijk verantwoorden over de bestedingen. De Algemene Rekenkamer beveelt daarom aan om geen onafdwingbare voorwaarden te formuleren bij de decentralisatie-uitkering.
Specifieke uitkeringen: ministeriële verantwoordelijkheid onvoldoende
Kiezen ministers voor een specifieke uitkering, dan moeten zij voldoende informatie verzamelen om vast te stellen dat het geld door provincies en gemeenten besteed wordt conform de voorwaarden. Bij deze uitkeringen geldt echter een steeds vrijer regime met bijvoorbeeld ruimere bestedingsdoelen. De verantwoording en controle sluiten niet altijd meer aan op de gestelde eisen, waardoor ministers hun verantwoordelijkheid voor de specifieke uitkering in die gevallen onvoldoende kunnen dragen. Een voorbeeld van verminderde verantwoordingsinformatie is de aanwijzing van de Ecologische Hoofdstructuur als groot project door de Tweede Kamer in 2007. Deze aanwijzing betekent dat de Kamer tenminste jaarlijks geïnformeerd wil worden. De financiering verloopt echter via de specifieke uitkering Investeringsbudget Landelijk Gebied met een meerjarige verantwoording. Pas na zeven jaar hoeven gemeenten en provincies zich aan het Rijk te verantwoorden over de resultaten.
Maak verantwoordelijkheidsverdeling helder
Voor de Algemene Rekenkamer staat voorop dat de verantwoordelijkheidsverdeling helder moet zijn bij de financiering van provincies en gemeenten. Zij beveelt het kabinet daarom aan om duidelijker vast te leggen wat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende bestuurlagen zijn. Zodoende is ook duidelijk op welke bestuurslaag de democratische controle op het beleid kan plaatsvinden.
Reactie bewindspersonen en nawoord Algemene Rekenkamer
De staatssecretaris van BZK heeft mede namens de minister van Financiën gereageerd op het rapport. Zij geeft in haar reactie aan dat zij het rapport waardevol acht voor verdere beleidsontwikkeling, ondanks het feit dat zij niet alle conclusies deelt. De staatssecretaris signaleert ook dat ministers de beleidsruimte voor medeoverheden bij decentralisatie-uitkeringen zeer beperken.
In haar nawoord signaleert de Algemene Rekenkamer echter dat naast de beleidsvrijheid ook de bestedingsvrijheid van gemeenten en provincies wordt ingeperkt. Hiermee is het vrij besteedbare karakter van het Provincie- en Gemeentefonds in geding. De Algemene Rekenkamer vraagt daarom nogmaals een duidelijke stellingname van de staatssecretaris over hoe vakministers de decentralisatie-uitkering op dit moment inzetten.