Beleidsevaluatie openbaarmaking controlegegevens door de VWA
10 december 2009 - kamerstuk
Kamerbrief waarin de minister de Kamer informeert over een evaluatie
van de effecten van de openbaarmaking van controlegegevens. De VWA
maakt sinds 2006 de controlegegevens openbaar op haar website.
Datum 10 december 2009
Betreft beleidsevaluatie openbaarmaking controlegegevens door de VWA
Geachte Voorzitter,
Tijdens het Algemeen Overleg op 25 juni 2009 heeft de minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) toegezegd de resultaten van de beleidsevaluatie
openbaarmaking controlegegevens door de Voedsel en Waren Autoriteit aan de
Kamer te zenden. Conform de wens van de Kamer is geëvalueerd wat de effecten
van de openbaarmaking van de controlegegevens zijn, is het juridisch kader
onderzocht en is gekeken naar de financiële consequenties.
In deze brief informeren wij u over de resultaten van de evaluatie en leggen wij
de conclusies die wij hieraan verbinden aan u voor.
Historie openbaarmaking
Sinds 2006 maakt de VWA controlegegevens op haar website openbaar. In 2007
heeft een partiële evaluatie plaatsgevonden over de eerste drie cases (HACCP in
slachthuizen, residuen van bestrijdingsmiddelen en signaleringsonderzoek
transvetzuren)1. Die evaluatie had betrekking op de zorgvuldige uitvoering van de
cases, het toepassen van de criteria van het algemene kader, de begrijpelijkheid,
de bruikbaarheid en de toegankelijkheid van de beschikbare gegevens. Bij brief
van 17 december 2007 (TK 26991, nr. 160) hebben wij u geïnformeerd over de
resultaten daarvan.
De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) en de ministeries van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) en LNV hebben de aanbevelingen uit deze partiële
evaluatie ter hand genomen:
- De beleidsregels zijn aangepast zodat de gegevens nog maar maximaal twee
jaar en met een maximum van drie controles openbaar blijven.
- De termijn voor bedrijven om een weerwoord te kunnen geven, is verlengd
van twee naar zes weken.
- De VWA besteedt extra aandacht aan het communiceren naar bedrijven over
de procedure van openbaarmaking.
1 Openbaarheid van controlegegevens: evaluatie van de drie cases. Create to
Connect i.s.m. Technopolis BV, Amsterdam, 9 juli 2007.
- De controlegegevens zijn beter geschikt gemaakt om voor bedrijven te
gebruiken bij hun interne kwaliteitszorg en het traceren van producten.
- De VWA verbetert regelmatig de presentatie van de gegevens en de
zogenoemde contextinformatie op haar website. De volgende verbetering is in
december 2009 voorzien.
In de brief van december 2007 hebben wij ook de beleidsdoelen van het
openbaarmakingsbeleid geformuleerd in relatie tot het vernieuwde toezichtbeleid.
Die doelen zijn:
1. het bieden van transparantie aan partijen binnen de (voedsel)productieketen
zodat zij hierop hun keuzen kunnen baseren;
2. het leveren van een bijdrage aan het vertrouwen van de consumenten in het
handelen van de overheid, in het voedsel en in andere producten/diensten.
Daarnaast werd in de brief aan de Tweede Kamer in 2007 gemeld dat beoogd
werd op termijn openbaarmaking nadrukkelijker in te zetten voor een bijdrage
aan een verhoogd niveau van naleving.
Het aantal cases, waarvan de controleresultaten openbaar worden gemaakt, is
inmiddels uitgebreid met het beheer van gemeentelijke speelplaatsen, doe-hetzelf-
verhuur en sinds 19 december 2008 de formulebedrijven levensmiddelen
(cateraars, keurslagers, tankstations, vanaf juni 2009 de bakkerijen en
restaurants en vanaf juli 2009 de supermarkten).
De huidige evaluatie betreft een evaluatie van de beoogde effecten, een analyse
van het juridisch kader en een inventarisatie van de financiële consequenties van
openbaarmaking. Hieronder volgen de resultaten van deze evaluatie.
Evaluatie naar de effecten van openbaarmaking
Gelet op de eerdergenoemde doelen moest het evaluatieonderzoek naar de
effecten inzicht geven in:
- de effecten op het vertrouwen van de consument in zowel de overheid als in
voedsel- en productveiligheid;
- de effecten op het keuzegedrag van bedrijven;
- mogelijke neveneffecten op de risicobeheersing bij gemeenten en bedrijven.
Hiervoor is een extern onderzoeksbureau ingeschakeld2 (zie bijlage). Dit bureau
heeft het onderzoek naar de effecten in de maand september 2009 uitgevoerd
door middel van enquêtes en interviews bij de diverse actoren (consumenten,
bedrijven en brancheverenigingen).
De belangrijkste resultaten van het evaluatieonderzoek naar de effecten zijn:
- Openbaarmaking draagt bij aan het (al hoge) vertrouwen van de consument
in de VWA en in voedsel- en productveiligheid, maar vergroot dit vertrouwen
niet.
2 Openbaarmaking van controlegegevens van de VWA. Een evaluatie van de
beleidsdoelstellingen. Research voor Beleid, Zoetermeer, 24 november 2009.
Het vertrouwen van de consument in de VWA en de product- en voedselveiligheid
is hoog. Consumenten staan positief tegenover openbaarmaking van
controlegegevens. Openbaarmaking draagt volgens driekwart van de
consumenten bij aan hun vertrouwen in de VWA en in de voedsel- en productveiligheid.
Toch is het vertrouwen van consumenten die bekend zijn met de
openbaarmaking, niet hoger dan dat van consumenten die er niet mee bekend
zijn. Vooralsnog leidt openbaarmaking dus niet tot een vergroting van het
(toch al hoge) vertrouwen van de consument.
De bekendheid bij de consument met openbaarmaking door de VWA is niet
hoog.
- Het effect van openbaarmaking van controlegegevens van de VWA op het
keuzegedrag van partijen in de keten is op dit moment gering.
Partijen baseren hun keuzes niet of nauwelijks op deze gegevens en ze
worden er ook niet mee geconfronteerd. Ook bij de bedrijven is de bekendheid
met openbaarmaking laag. Bedrijven en gemeenten staan in het algemeen
positief tegenover openbaarmaking.
- Openbaarmaking heeft wel effect op de risicobeheersing binnen de bedrijven
en gemeenten. Bijna de helft van de bedrijven en gemeenten zegt dat
openbaarmaking van controlegegevens hen stimuleert nog meer aandacht aan
product- en voedselveiligheid te geven. Ook werd aangegeven dat deze
aandacht voor risicobeheersing te maken heeft met het mogelijke effect van
imagoschade voor bedrijven.
Naast dit onderzoek van het externe bureau hebben wij aan de VWA gevraagd in
hoeverre zij effecten op het beheersen van de risico's door de bedrijven ziet als
gevolg van openbaarmaking van controlegegevens. De VWA geeft aan dat het in
een aantal cases (bijvoorbeeld formulebedrijven levensmiddelen en slachthuizen)
waar sprake is van openbaarmaking en een verhoogd niveau van risicobeheersing,
aannemelijk is, dat dit een gevolg is van de openbaarmaking. Dit omdat de
openbaarmaking in de afgelopen periode de enige grote wijziging is geweest in
deze cases.
Analyse van het juridisch kader
De openbaarmaking van controlegegevens vindt plaats binnen het algemene
juridische kader voor actieve openbaarmaking zoals vastgelegd in de Wet
openbaarheid van bestuur. Dit kader is uitgewerkt in beleidsregels.
In het Algemeen Overleg van 25 juni 2009 vroeg u aandacht voor de mogelijkheid
dat het kader niet zou voldoen volgens de Wet openbaarheid van bestuur (Wob),
de Wet op de economische delicten (Wed) en het Europees Verdrag voor de
rechten van de Mens (EVRM). Op deze punten zijn de literatuur en de
jurisprudentie doorgenomen, zie bijlage 2.
Uit deze analyse concluderen wij dat de procedure en het juridisch kader voor de
openbaarmaking door de VWA geleidelijk en zorgvuldig is vastgesteld. De
openbaarmaking is informerend en niet punitief bedoeld. Het juridisch kader is
daarop afgestemd. De bezwaren die in de literatuur worden geopperd, berusten
vooral daarop dat het publiceren van de naam van een bedrijf waar negatieve
uitkomsten van een inspectie zijn geconstateerd, beschouwd wordt als een
sanctie. In de jurisprudentie vinden wij geen steun voor het aannemen van deze
van onze bedoeling afwijkende kwalificatie.
Financiële consequenties van openbaarmaking
Openbaarmaking van controlegegevens brengt kosten met zich bij de VWA en bij
bedrijven:
VWA:
Per traject maakt de VWA eenmalige ontwikkelkosten. Tot nu toe bedroegen die
circa 120.000 euro per traject (tot nu toe 6 trajecten). Het is de bedoeling dat
deze ontwikkelkosten af zullen nemen zodra openbaarmaking onder de reguliere
werkwijze gaat vallen.
Daarnaast vergt de openbaarmaking jaarlijkse onderhouds- en uitvoeringskosten
die variëren per openbaar gemaakte case. In totaal gaat het om ongeveer
400.000 euro per jaar.
Tenslotte zijn er kosten gemoeid met de communicatie, vooral verbetering van de
VWA-website. Deze kosten bedroegen tot nu toe 200.000 euro; voor volgend jaar
is een extra investering in de verbetering van de website van 100.000 euro
voorzien.
Bedrijven:
Bedrijven maken kosten bij het nalopen van de VWA-rapportage en het opstellen
van een eventuele reactie daarop. Zij kunnen ook baten hebben omdat zij beter
inzicht krijgen in de mate van risicobeheersing van het bedrijf en in aangrijpingspunten
voor aanpassing en verbetering daarin. Op termijn kan dat leiden tot
verminderde toezichtlasten voor bedrijven.
Conclusies
Wij zijn verheugd dat de consumenten openbaarmaking van controlegegevens als
een geschikt instrument zien dat een bijdrage levert aan hun vertrouwen in de
VWA en de veiligheid van voedsel en andere producten. Een daadwerkelijk effect
op verhoging van dit vertrouwen is (nog) niet zichtbaar. Ook stellen wij vast dat
openbaarmaking de aandacht voor en een verhoogd niveau van risicobeheersing
bij bedrijven en gemeenten stimuleert. Bedrijven, gemeenten en consumenten
staan veelal positief tegenover openbaarmaking.
Alleen worden nog nauwelijks effecten gezien op het keuzegedrag van de partijen.
Uit de evaluatie blijkt dat consumenten, bedrijven en gemeenten onvoldoende op
de hoogte zijn van het feit dat de VWA het instrument openbaarmaking van
controlegegevens inzet. De bekendheid met dit instrument behoeft derhalve
verbetering om de effecten op het vertrouwen van de consument en op het
keuzegedrag van partijen in de keten te verstevigen.
Daarom hebben wij aan de VWA gevraagd 1) de openbaarmaking een
prominentere plek te geven op haar website (dit gebeurt al in december 2009) en
2) te werken aan verdere verbetering van de toegankelijkheid en de presentatie
van de openbaargemaakte gegevens op de website. Zo zullen de controlegegevens
van de residuen van bestrijdingsmiddelen binnenkort op geheel andere
wijze worden gepresenteerd. Door die nieuwe presentatie kan de consument zich
een beter oordeel vormen over de veiligheid van de producten die hij koopt.
Zoals al in vorige brieven aan de Tweede Kamer aangegeven, was ons doel voor
de lange termijn openbaarmaking in te zetten als instrument om de naleving te
bevorderen. Hiervoor zou een wetgevingstraject worden gestart.
De resultaten van het evaluatieonderzoek geven aan dat ten gevolge van de
openbaarmaking bedrijven en gemeenten meer aandacht geven aan risicobeheersing.
Dit effect is voor ons een indicatie dat openbaarmaking een waardevol
instrument kan zijn voor de bevordering van de naleving. Wij zijn voornemens om
op korte termijn het ontwikkelen van een hierop toegesneden wettelijke
voorziening ter hand te nemen.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT,
dr. A. Klink
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit