-
Datum 11 december 2009
Onderwerp Doelmatig waterbeheer 1
Geachte voorzitter,
Aanleiding
In de Voorjaarsnota 2009 (TK 2008-2009, 13965, blz.14) heeft het kabinet
aangekondigd besluitvorming voor te bereiden om te komen tot een doelmatiger
organisatie, bestuur en uitvoering van het waterbeheer in Nederland. Onderdeel
van de besluitvorming is het vinden van een besparing op de rijksbegroting van
circa 100 miljoen structureel vanaf 2011. Hierbij bericht ik u over de uitwerking
die het kabinet hieraan geeft.
Het kabinetsvoornemen is gebaseerd op een analyse en advies van de daartoe
ingestelde ambtelijke werkgroep ("Commissie Doelmatig waterbeheer"). In de
bijlage vindt u het door de commissie opgestelde onderzoek en advies. Er is
tevens gebruikgemaakt van voorstellen gedaan door de waterschappen en van de
resultaten van overleg met IPO en VNG. Overigens zijn het waterbeleid en de
organisatie van het waterbeheer onderwerp van de brede heroverwegingen.
Besluitvorming naar aanleiding van deze heroverwegingen kan invloed hebben op
het beleid zoals in deze brief beschreven.
Reactie op de voorstellen gedaan door de waterschappen
Het kabinet heeft met waardering kennis genomen van het door mij gevraagde
voorstel van de waterschappen d.d. 4 november 2009 om te komen tot grotere
doelmatigheid in het waterbeheer. Zij geven op deze wijze blijk van het nemen
van hun verantwoordelijkheid om een bijdrage te leveren aan een gezondere
financiële huishouding van de overheid in het licht van de grote opgaven waar ons
land voor staat in de bescherming tegen hoog water.
Het voorstel van de waterschappen maakt het mogelijk om vanaf 2011 100
miljoen per jaar te besparen op de rijksbegroting (uitgangspunt is 25 mln via de
muskusratbestrijding en 75 mln via hoogwater beschermingsprogramma). Door
de waterschappen in staat te stellen doelmatigheid te bereiken kunnen zij deze
bedragen voor hun rekening nemen. Dit wordt mogelijk door taken te verleggen
in de waterketen en in het watersysteembeheer.
Het spreekt het kabinet zeer aan dat het financiële vraagstuk in de context is
geplaatst van een coherente visie op de wijze waarop de waterschappen ook op
langere termijn hun verantwoordelijkheid willen dragen voor de uitvoering van het
waterbeheer. De doelmatigheidswinst na doorvoering van de voorstellen van de
a
agina 1 van 6
P
waterschappen zal op termijn zelfs groter kunnen zijn, hetgeen ten goede komt Datum
aan de mitigatie van de lastenontwikkeling voor burgers en bedrijven.
Ons kenmerk
Kabinetsvoornemen op hoofdlijnen: VenW/DGW-2009/1509
Het kabinet neemt als vertrekpunt dat de verantwoordelijkheid voor aanleg,
beheer en onderhoud en bijbehorende financiering van de primaire waterkeringen
in één hand wordt gelegd. Het rijk is dan verantwoordelijk voor de grote nationale
waterkeringen en de waterschappen voor de primaire keringen die bij hen in
beheer zijn. Dat bevordert doelmatige afwegingen ter zake. Daarmee wordt
tevens een structurele vorm van financiering en uitvoering bereikt. Normeren en
toetsen gebeurt door het rijk. Thans financiert het rijk ook aanleg en verbetering
van primaire keringen in beheer bij waterschappen. Om te voorkomen dat de
waterschapsheffingen door deze verschuiving stijgen, zal tegenover de toename
van de uitgaven voor primaire keringen een doelmatigheidswinst staan die in de
afvalwaterketen bereikt kan worden (door rioolbeheer en waterzuivering te
integreren). Op die manier wordt bereikt dat per saldo de lasten van burgers en
bedrijven als gevolg van deze taakverlegging niet zullen stijgen en zo mogelijk
zullen dalen. Het kabinet neemt daartoe als vertrekpunt om in de afvalwaterketen
de uitvoering te integreren, respectievelijk onder één regie te brengen. Hier valt
de grootste doelmatigheidswinst te behalen.
Naast deze taakverlegging in de waterketen en rond de primaire keringen wil het
kabinet de samenwerking tussen RWS en de waterschappen vergroten, het aantal
waterschappen verminderen en de rolverdeling tussen provincies, gemeenten en
waterschappen verder aanscherpen.
De samenhang tussen de voorstellen is cruciaal. De uitvoering kan vrijwel geheel
binnen de bestaande bestuurlijke organisatie worden uitgevoerd. Om de
voorgenomen taakverlegging vast te leggen zal waar nodig aanpassing van
wetgeving plaatsvinden. Vooruitlopend hierop worden bestuurlijke afspraken
gemaakt.
Hiermee aanvaardt het kabinet het voorstel van de waterschappen om de
taakstelling van 100 miljoen structureel vanaf 2011 te realiseren door de kosten
van de bestrijding van muskusratten en een deel van de kosten voor het
hoogwaterbeschermingsprogramma op zich te nemen.
Relatie met de heroverwegingen
Door het IPO en de VNG is gewezen op de context van de heroverwegingen die
thans in voorbereiding zijn. Daarin wordt immers ook gekeken naar de
bestuurlijke inrichting van Nederland. De ambtelijke werkgroepen zijn gevraagd
om brede analyses te maken om besparingen te vinden. Het kabinet acht het
echter noodzakelijk dat de doelmatigheidswinst die nu bereikt kan worden in het
waterbeheer snel gerealiseerd wordt en beschouwt deze aanpak niet strijdig met
de verkenning van mogelijke veranderingen in de bestuurlijke organen die op
langere termijn hun beslag kunnen krijgen.
De uitwerking van de in deze brief verwoorde voornemens vindt plaats in de
komende maanden. In de bijlage is een nadere toelichting opgenomen. Voor 1
april 2010 wil het kabinet concrete uitvoeringsvoorstellen gereed hebben.
agina 2 van 6
P
Daartoe worden de betrokken overheden uitgenodigd een gezamenlijke bijdrage Datum
te leveren. Het kabinet hecht sterk aan een optimale samenwerking tussen de bij
het waterbeheer betrokken bestuursorganen. Om die reden worden bij de Ons kenmerk
uitwerking van het kabinetsvoornemen IPO, VNG, Unie van Waterschappen en de VenW/DGW-2009/1509
VEWIN betrokken.
Verkiezingen
De ontwikkeling naar een functionele, uitvoeringsgerichte organisatie heeft ook
gevolgen voor de wijze waarop de waterschapsverkiezingen in de toekomst vorm
krijgen. Indirecte vormen van verkiezingen lijken goed te passen bij de beoogde
rolverdeling tussen de waterschappen en de algemene democratische
bestuurslagen van rijk, provincies en gemeenten. Zoals is aangekondigd in de
brief van 19 juni jl. zal ik meerdere opties voor de toekomstige opzet van de
verkiezingen op voor- en nadelen bezien.
Slot
In het waterbeheer gaat 6 miljard per jaar om. De grote opgaven waarvoor de
sector staat, maken het urgent om snel te komen tot verdere doelmatigheid. De
principebesluiten die het kabinet neemt ten aanzien van de bescherming tegen
hoog water, de waterketen en de samenwerking in een duidelijke bestuurlijke
context bieden de waterbeheerders ruimte om tot doelmatigheidswinst te komen.
Hoogachtend,
DE STAATSSECRETARIS VAN VERKEER EN WATERSTAAT,
J.C. Huizinga-Heringa
agina 3 van 6
P
Nadere toelichting op kabinetsstandpunt Datum
Verdediging tegen hoog water Ons kenmerk
De doelmatigheid en rationaliteit van het waterbeheer staan in het teken van de VenW/DGW-2009/1509
grote opgaven die ons land heeft op het terrein van het waterbeheer. Dit kan
alleen indien een adequate uitvoeringsorganisatie, gekoppeld aan een stabiele en
continue financiering wordt gewaarborgd. De waterschappen gaan in de toekomst
naast beheer en onderhoud van de primaire waterkeringen ook aanleg en
verbetering uit de watersysteemheffing financieren. Door de verantwoordelijkheid
voor aanleg, beheer en onderhoud van de (primaire) waterkeringen in één hand
te leggen wordt het voor de waterbeheerder mogelijk om een optimale afweging
te maken tussen de eenmalige investering in dijkverbetering en de terugkerende
kosten voor beheer en onderhoud. Ook wordt het daarmee eenvoudiger om
bijvoorbeeld langjarige contracten met aannemers te sluiten. Dit zal de
doelmatigheid vergroten. De normstelling voor veiligheid en het toezicht op de
primaire keringen berust bij het rijk. Het bestuurlijk instrumentarium wordt
zodanig gemaakt dat desgewenst het rijk kan ingrijpen (bijvoorbeeld bij
taakverwaarlozing.) Op die manier houdt het rijk zeggenschap over de veiligheid
en over omvang en tempo waarmee de benodigde verbeteringen uitgevoerd
worden.
De bekostiging van de aanleg, het beheer en onderhoud vanuit de
watersysteemheffing zal betrekking hebben op de keringen die in beheer zijn bij
de waterschappen. De nationale infrastructuur (bijvoorbeeld de Afsluitdijk en
andere grote keringen) blijft ook op de langere termijn gefinancierd uit het
Deltafonds.
Bij de verdere uitwerking van de bekostiging van het waterbeheer wordt aandacht
gegeven aan de gevolgen voor de hoogte en de verdeling van de lasten. De
bijdrage aan de financiering van de aanleg van de primaire keringen uit de
waterschapsheffing zal niet mogen leiden tot een stijging van de totale lasten
gemoeid met waterbeheer voor burgers en bedrijven. Daarnaast is mogelijk bij
een aantal waterschappen echter sprake van een onevenredig grote opgave.
Daardoor kan het nodig zijn om een vorm van (nationale) solidariteit te
organiseren (verevening.) De voorziene schaalvergroting bij de waterschappen
(zoals hierna onder het kopje bestuurlijke context aangegeven) zal naar
verwachting het vraagstuk van verevening tussen de waterschappen verkleinen.
Ook zal door middel van normstelling en benchmarken voorkomen worden dat
sprake zou zijn van onevenredige lasten. Het principe van het overdragen van de
verantwoordelijkheden wordt op korte termijn doorgevoerd op basis van
bestuurlijke afspraken. Daarbij wordt in beeld gebracht welke aanpassing van de
wet- en regelgeving wenselijk is. Er is daarbij sprake van een periode van ingroei.
De waterschappen zullen in 2011 beginnen met 75 miljoen zelf te financieren in
het lopende hoog water beschermingsprogramma. Daardoor kan 75 mln in
mindering worden gebracht op deze begrotingspost.
Doelmatigheid in de waterketen
Het kabinet wil een impuls geven aan de doelmatigheid in de waterketen door het
integreren van de uitvoering van rioolbeheer en afvalwaterzuivering.
Doelmatigheidswinst valt te boeken door rioolbeheer en zuivering als één geheel
te beschouwen. Daarmee kunnen op elkaar afgestemde investeringsbeslissingen
worden genomen en kan de benodigde expertise optimaal ingezet worden. Dit
effect wordt groter door tevens een goede afstemming met de levering van
agina 4 van 6
P
drinkwater te organiseren. De waterschappen geven in hun voorstel aan Datum
uitvoering van het rioolbeheer te willen verzorgen. Het kabinet wil dit voorstel in
breder perspectief beschouwen. Uitvoering door de waterschappen is één van de Ons kenmerk
mogelijke vormen van uitvoering. Een andere is dat gemeenten en waterschappen VenW/DGW-2009/1509
via een gemeenschappelijke regeling of een gezamenlijke maatschappelijke
onderneming de uitvoering van rioolbeheer en afvalzuivering regelen. Er zal ook
aandacht besteed moeten worden aan de verantwoordelijkheden en financiering
(rioolbelasting en zuiveringsheffing) en de relatie met de drinkwaterbedrijven.
In de uitvoering van het Bestuursakkoord Waterketen hebben de betrokken
partijen reeds belangrijke stappen gezet om tot onderlinge afstemming te komen.
Tijdens het meest recente bestuurlijk overleg waterketen onder voorzitterschap
van de Minister van VROM is door de deelnemende partijen (Rijk, VNG, Unie van
Waterschappen, VEWIN) onderschreven dat nu de stap gezet moet worden tot
concrete uitvoeringsgerichte voorstellen. De VNG heeft aangegeven dat het van
belang is om ook de relatie te leggen met het overige stedelijk waterbeleid.
Tevens vragen zij aandacht voor beleid en instrumenten die een vergroting van
de doelmatigheid belemmeren. Ook dient de zeggenschap van de gemeenten over
de openbare ruimte te worden geborgd. Vanuit de drinkwaterbedrijven kan
expertise worden ingebracht over ervaringen met de bedrijfsmatige wijze van
werken bij de levering van drinkwater.
Het kabinet vraagt daarom de genoemde partijen om voor 1 april 2010 met
uitvoeringsgerichte voorstellen te komen waarover het Rijk een besluit kan
nemen.
Het kabinet geeft bij de uitwerking als randvoorwaarden mee:
De beoogde doelmatigheidswinst wordt tijdig bereikt, om vanaf 2011 met
ingroei de besparingen te kunnen gaan realiseren die nodig zijn voor de
door de waterschappen aangeboden financiering;
De activiteiten worden op een voldoende schaalniveau en op een
bedrijfsmatige wijze uitgevoerd;
In de analyse wordt naast de waterketen ook de doelmatigheid van de
onder- en bovengrond, c.q. de relatie naar het beleid en beheer van de
openbare ruimte meegenomen en breder naar de verantwoordelijkheid
voor de stedelijke inrichting. De samenhang tussen investeringen en
beheer in de riolering en de openbare ruimte is hierbij cruciaal. Een
optimalisatie van de waterketen, mag niet ten koste gaan van de
synergievoordelen tussen riolering en de inrichting van de openbare
ruimte. De uitdaging is dus om verbinding te leggen tussen de waterketen
en besluiten over de openbare ruimte.
In de analyse moet ook aandacht worden besteed aan beleid en
instrumenten die het vergroten van de doelmatigheid kunnen
belemmeren.
In de voorstellen verwacht het kabinet ook een analyse over
verdergaande opties, waarbij bezien wordt of aanpassingen in de
verantwoordelijkheidsverdeling ("zorgplicht") en financiering
(rioolbelasting/zuiveringsheffing) effectief zijn. Ook verwacht het kabinet
in de voorstellen een doorkijk naar de gehele waterketen.
agina 5 van 6
P
Stroomlijning van taken tussen waterbeheerders Datum
Door de invoering van de Waterwet is reeds een vereenvoudiging en stroomlijning
tot stand gebracht tussen de taken en overlegstructuren in het waterbeheer. Uit Ons kenmerk
de voorstellen van de Unie van Waterschappen en het overleg met IPO en VNG is VenW/DGW-2009/1509
gebleken dat als gevolg van het sterker benadrukken van de functionele rol van
waterschappen en Rijkswaterstaat er op onderdelen een beperkte verdere
stroomlijning van taken tussen de diverse bestuurslagen en waterbeheerders kan
worden gevonden.
Tussen Rijkswaterstaat en de waterschappen zullen afspraken worden gemaakt
over het overdragen van een aantal primaire en aanpalende keringen en
vaarwegen die nu nog in beheer bij Rijkswaterstaat zijn. Ook zullen
Rijkswaterstaat en de waterschappen afspraken maken over (regionale)
samenwerking en bundeling onder andere op het gebied van kennis en inkoop.
Het Rijk steunt de intentie van de waterschappen om afspraken te maken met de
gemeenten over het gezamenlijk innen van belastingen en andere praktische
vormen van samenwerking, zoals bijvoorbeeld met de omgevingsdiensten.
Tussen waterschappen en provincies zullen zo mogelijk ook voor 1 april afspraken
gemaakt moeten worden over overdracht van (vaar)wegen en eventuele
aanvullende onderlinge afspraken om de doelmatigheid te vergroten.
Bestuurlijke context
Het kabinet staat positief tegenover het voornemen van de waterschappen te
komen tot schaalvergroting. Het algemene toezicht door provincies op
waterschappen kan gehandhaafd blijven, ook indien het aantal waterschappen
wordt verminderd. De doelmatigheid van de waterschappen wordt daarbij
versterkt door op het juiste schaalniveau (stroomgebieden) te opereren, door het
delen van diensten met andere waterbeheerders en door een scherpere
afbakening van de uitvoerende taken van waterschappen ten opzichte van de
beleidsmatige kaders die gemeenten, provincies en Rijk stellen.
In dit verband zullen in de komende maanden voorstellen worden gedaan over
het vergroten van de efficiency die bereikt kan worden door het toezicht op de
waterkeringen dat nu door provincies wordt uitgevoerd volledig bij het Rijk te
leggen. Ook zal de beleidsmatige rol van de provincie als algemeen bestuur
versterkt worden door de leidende rol van provincie en gemeente bij de
planvorming nadrukkelijker te verankeren, onder andere door het integraal
opnemen van water in de provinciale planvorming vast te leggen. Versterking van
die rol van de provincie biedt de waterschappen de mogelijkheid zich te
concentreren op de uitvoerende en functionele taken. Dit alles mede om de
bestuurlijke drukte te verminderen.
agina 6 van 6
P
Ministerie van Verkeer en Waterstaat