De Nederlandse Bank

Speech directeur Brouwer 'Herziening van 'Bazel II' en mogelijke impact op het bankwezen'

Speech

Datum 16 december 2009
Tijd 10:04 uur
Lokatie Najaarsbijeenkomst HFC, Utrecht
Spreker Drs. H. Brouwer, directeur van de Nederlandsche Bank

Bijna twee en een half jaar geleden, in de zomer van 2007, ontstonden grootschalige wanbetalingen ontstonden op Amerikaanse hypotheekleningen. De banken werden wereldwijd hard geraakt door het domino-effect dat resulteerde. Een grote financiële crisis volgde. Banken stonden in het epicentrum van de crisis. Het is daarom logisch dat de toezichtregels voor banken nationaal en internationaal scherp onder de loep zijn genomen. Het Bazels Comité voor bankentoezicht heeft maatregelen voorgesteld om het bankentoezicht aan te scherpen. Ik wil met u kijken naar deze aanpassingen in het Bazelse raamwerk voor het bankentoezicht. In het verlengde daarvan zal ik ingaan op de vraag hoe we moeten omgaan met systeemrelevante financiële instellingen.

Herziening Bazel II

Uit de crisis is duidelijk naar voren gekomen dat het Bazel II kapitaalraamwerk voor banken aanvullingen nodig heeft. De crisis heeft dan ook geleid tot een sterke intensivering van de werkzaamheden van het Bazels Comité. DNB neemt actief deel aan dit internationale proces. Het pakket aan maatregelen waar het Comité binnenkort ter consultatie mee naar buiten zal komen, zal de fundamenten van het systeem belangrijk versterken. Hierbij gaat het om belangrijke aanscherpingen van het toezicht. De crisis heeft immers geleerd dat banken een hogere kwaliteit en niveau aan buffers nodig hebben om onverwachte schokken op te vangen.

Afdekken risico's
De aanscherpingen betreffen meerdere aspecten van het Bazelse raamwerk. Deze wil ik met u doornemen. Allereerst was er een probleem met de reikwijdte van de risicodekking. Voor sommige securitisaties en voor activiteiten in het handelsboek waren de kapitaalseisen in Bazel II te laag. Juist bij dit soort activiteiten traden tijdens de crisis de grootste verliezen op. Banken hadden in de aanloop naar de crisis, risico's van het bankenboek overgeheveld naar het handelsboek. Dit was aantrekkelijk omdat in het handelsboek lagere kapitaalseisen golden dan in het bankenboek Met een mooi woord noemen we dit regulatory arbitrage. Dat wil zeggen dat banken, zeker in een omgeving van 'search for yield' de neiging hebben te zoeken naar plaatsen waar de toezichts- of kapitaalseisen het laagst zijn. Het maakte ook duidelijk dat de vigerende regels van Bazel II op het gebied van complexe producten waren ingehaald door financiële innovatie. Dit zal worden gerepareerd: de kapitaalseisen voor activiteiten in het handelsboek worden flink verhoogd. De prikkel tot regulatory arbitrage wordt daarmee weggenomen. Ook complexe activiteiten in het bankenboek, zoals hersecuritisaties, zullen zwaarder worden belast. Banken moeten verder ook beter de onderliggende posities van hun activiteiten in de gaten houden. Een bank kan daarbij niet blind varen op het oordeel van rating agencies. Ten slotte moeten banken transparanter zijn over de complexe producten op de balans. Deze specifieke maatregelen zullen naar verwachting al eind 2010 worden ingevoerd.

Kwaliteit kapitaal
Vervolgens hebben we een solide kapitaalbasis nodig om deze risico's te dekken. De manier om dit te bereiken is door het versterken van de kwaliteit van het kapitaal. Tijdens de crisis is immers gebleken dat alleen kapitaal van de beste kwaliteit bruikbaar is voor het opvangen van opgetreden verliezen. Andere minder hoogwaardige vormen van kapitaal bleken niet geschikt om verliezen op te vangen. Going concern, dat wil zeggen normaal gesproken, zijn banken immers gehouden om al hun verplichtingen na te komen. Dit geldt ook voor de verplichtingen voortvloeiend uit zogenaamde hybride vormen van kapitaal, zoals preferente aandelen. Deze worden wel tot kapitaal gerekend, maar er rusten toch verplichtingen op. Overigens hebben sinds het uitbreken van de crisis ook de kredietverstrekkers op de financiële markten hun verwachtingen over de kwaliteit en de omvang van kapitaal opgeschroefd.

De toezichtregels zullen zodanig worden aangescherpt dat hoogwaardig kapitaal (equity en winstinhoudingen) het grootste deel van het bancaire kapitaal uitmaakt. Uiteraard is het voor het bewaken van het level playing field belangrijk dat iedereen dezelfde definitie hanteert. Voorts onderzoekt het Comité in hoeverre converteerbare vermogensinstrumenten een rol kunnen spelen. Het gaat hier bijvoorbeeld om hybride instrumenten die worden omgezet in aandelen kernkapitaal als de bank niet in staat is zich te herkapitaliseren in de private markt en de overheid moet instappen.

Leverage ratio
Het risicogewogen kapitaalwerk van Bazel II zal worden aangevuld met een niet-risicogewogen kapitaalmaatstaf. Deze maatstaf moet een grens stellen aan de opbouw van een overmatige schuldpositie, één van de oorzaken van de crisis. Banken hebben in de loop der jaren ongemerkt een omvangrijke schuldpositie kunnen opbouwen. Ook na de aanpassingen in de risicodekking is het niet uit te sluiten dat dit opnieuw gebeurt, want er zal vaak wel een plaats worden gevonden waar de kapitaaleisen lager zijn dan eigenlijk verantwoord. Het Bazels Comité heeft daarom besloten tot het invoeren van een simpele, aanvullende kapitaalmaatstaf die de balansomvang in verhouding tot het aangehouden kapitaal weergeeft. Dit is de zogenoemde leverage ratio. De leverage ratio is bedoeld om de niet-risico gewogen verhouding tussen eigen vermogen en vreemd vermogen van de bank, de hefboom, op een eenvoudige wijze inzichtelijk te maken en als 'back stop' te laten fungeren voor de risicogewogen eisen. Op die manier kan de groei van de balans worden beperkt. De leverage ratio zal verder een belangrijke signaalfunctie kunnen vervullen voor de toezichthouder. Daarbij moet de ratio door de banken op uniforme wijze en volgens een uniforme definitie worden gepubliceerd. Marktpartijen kunnen instellingen dan beter op hun leverage beoordelen.

Procycliciteit
Daarnaast streven we ernaar het kapitaalraamwerk minder procyclisch te maken. Procycliciteit is de neiging van de financiële sector om fluctuaties in de economie te versterken. Ik kan u een voorbeeld geven: banken zullen in een opgaande conjunctuur, als de kredietwaardigheid van bedrijven door hoge winsten verbetert, hun verstrekkingscriteria voor kredietverlening versoepelen. Daarmee zal de toch al groeiende kredietverlening verder worden aangemoedigd. Hier wat aan doen is eenvoudiger gezegd dan gedaan. Banken reageren nu eenmaal op de verslechterde kredietwaardigheid van hun klanten door voorzichtiger te zijn met hun kredietverlening, en dit versterkt de conjunctuurcyclus. Dit is inherent aan het bankbedrijf. Maar, we kunnen er wel voor zorgen dat het kapitaalraamwerk dit effect zo min mogelijk versterkt. Daarom werken we aan een systeem van anticyclische kapitaalbuffers, die ervoor zorgen dat kapitaal of voorzieningen worden opgebouwd in goede tijden, zodat deze kunnen worden aangesproken in slechte tijden. Het Bazels Comité werkt aan het vertalen van dit simpele idee in concrete voorstellen. Een van die voorstellen is het creëren van een buffer boven de minimumeis. Banken zullen er dan aan gebonden zijn om in goede tijden deze buffer op te bouwen, door hun winsten niet uit te keren aan aandeelhouders in de vorm van dividend en aan hun medewerkers in de vorm van bonussen. Op deze manier komen flexibele of `ademende' kapitaalbuffers boven de minimumeisen tot stand. Ook stelt het Comité voor het huidige systeem van voorzieningen aan te passen. Als banken al in een vroeger stadium voorzieningen kunnen treffen voor verwachte verliezen zal er logischerwijs meer buffer zijn om tijdens slechte tijden op in te teren. Belangrijk is dat een dergelijk systeem consistent is met de bestaande accountingregels.

Liquiditeit
Tot zover over kapitaal. Versterking van het kapitaal alleen is niet voldoende voor het creëren van een robuust bankwezen. Van minstens even zo groot belang is een sterke liquiditeitspositie. Wereldwijd raakten banken in de problemen omdat ze tijdens de crisis onder grote stress onvoldoende liquiditeiten konden genereren. Dit betrof ook banken die in de kern, en dus voor wat betreft solvabiliteit, gezond waren. Het liquiditeitstoezicht is nu nog vooral op nationaal niveau geregeld. Het Bazels Comité werkt aan een nieuw wereldwijd raamwerk voor liquiditeitstoezicht.

Impact study
Alles overziend gaat het om een ambitieus pakket aan maatregelen. Belangrijke vraag is natuurlijk wat de uitwerking van dit alles op de banken zal zijn. In de eerste helft van 2010 wordt een alomvattende kwantitatieve 'impact study' (QIS) uitgevoerd om de gezamenlijke impact van het pakket aan maatregelen op het bankwezen te berekenen. Dit wordt een spannende periode omdat dan zal blijken wat de verschillende beleidsopties concreet zullen betekenen voor individuele banken. Deze berekeningen zullen ook worden gebruikt om de precieze eisen en regels per onderdeel vast te stellen. Daarbij wordt er rekening mee gehouden, dat de gevolgen per bank sterk uiteen kunnen lopen, afhankelijk van bijvoorbeeld hun business model. Sommige business modellen zullen als gevolg van de hervormingen minder aantrekkelijk worden. Ik denk hierbij aan risicovolle modellen met een groot beroep op wholesale funding, maturity mismatches, en proprietary trading. Andere modellen zullen hier juist wel bij varen. De impact study wordt uitgevoerd om te waarborgen dat het totaal aan nieuwe eisen niet overmatig zal zijn. Naast deze impact study, die voor elke maatregel de gevolgen voor de financiële positie van de banken in kaart brengt, zal het Comité ook proberen te bepalen wat het totale effect op het aan kapitaal in het mondiale bankensysteem zou zijn. De uitkomst van deze zogenaamde 'top down analyse' zal als een soort benchmark voor de noodzakelijke verhoging van de kapitaalseisen dienen.

Inrichting financiële sector

Ten tweede wil ik kort ingaan op de discussie hoe het bankwezen kan worden ingericht dat systeemrisico's worden beperkt en moral hazard wordt bestreden. Hoe voorkomen we dat banken in meer risicovolle activiteiten stappen omdat er een impliciet `safety net' wordt verondersteld? Andere vraag is hoe we voorkomen dat banken too big to fail of too complex to fail worden. Door de steunmaatregelen van overheden, die overigens noodzakelijk waren, heeft dit probleem nu meer dimensies gekregen. Dit geldt met name voor grote, complexe en interconnected instellingen, die als too big to fail oftewel, 'systeemrelevant' worden beschouwd. In de discussie die hierover wordt gevoerd, zijn drie mogelijke oplossingsrichtingen te onderscheiden. Aan al deze oplossingsrichtingen zijn nadelen verbonden, hetgeen wel aangeeft hoe moeilijk het is een goede oplossing voor dit probleem te bedenken.

Beperk de omvang van banken. De opbloeiende voorkeur voor kleine banken wordt mede ingegeven door de vrees dat banken niet alleen too big to fail zijn maar ook too big to save, bijvoorbeeld doordat zij de financiële draagkracht van het land van vestiging te boven gaan. Ik heb een paar problemen met deze small is beautiful gedachte. Ten eerste is het maar de vraag of kleine banken ook veiliger zijn: uit onderzoek blijkt dat kleine banken minder geografisch gediversificeerd zijn en daardoor meer blootstaan aan regionale schokken, bijvoorbeeld een crisis op de locale onroerendgoedmarkt. Ten tweede zijn grote banken vaak een belangrijke motor voor ontwikkelingen van expertise in corporate banking en treasury. Een beweging richting kleinere banken kan leiden tot verlies van deze hooggekwalificeerde kennis.

Een tweede mogelijkheid is strenger toezicht en hogere kapitaaleisen voor systeemrelevante banken. Hier steekt in ieder geval een economische logica achter, namelijk het internaliseren van een negatief extern effect, in dit geval het ontwrichtende effect van het faillissement van een grote financiële instelling op de economie. De hogere kapitaaleisen vormen een tegenwicht tegen de lagere kosten van vreemd vermogen als gevolg van de impliciete overheidsgarantie, en remmen zo de groei van de grote instellingen. Ik zie twee uitdagingen bij deze aanpak. Ten eerste: hoe bepaal je welk bank wel en welke bank niet systeemrelevant is? De criteria hiervoor zijn niet op voorhand duidelijk en zijn bovendien niet constant in de tijd. In een ernstige vertrouwenscrisis, zoals die zich eind vorig jaar voordeed, wordt het ten ondergaan van een bank eerder systeemrelevant. Ten tweede: het expliciet aanwijzen van banken als systeemrelevant vergroot het moral hazard. Als alternatief worden nagedacht over maatregelen die de onderliggende risico's van systeemrelevante banken op een meer directe wijze aanpakt. Zo is gebleken dat de risicoweging van interbancaire leningen relatief laag was vastgesteld: het bijstellen van deze weging zou voor banken die `interconnected' zijn langs die weg al tot extra kapitaaleisen leiden.

Een derde optie is het zoeken naar nieuwe manieren om grote insolvabele instellingen af te wikkelen zodanig dat de ontwrichtende effecten zoals we die na het faillissement van Lehman hebben gezien, niet optreden. Zo wordt nagedacht over voorstellen om banken te verplichten zogenaamde ´living wills´ op te stellen. Dit is een document dat de vormgeving en de belangrijkste aspecten van de instelling en de onderlinge verwevenheden beschrijft. Het doel van een living will is dat zowel de instelling zelf als de toezichthouder beter voorbereid is op grote schokken, zodat effectief kan worden gehandeld in situaties van serieuze financiële problemen. Onderdelen van een dergelijk plan kunnen zijn een helder overzicht van de juridische structuur en plannen voor de overdracht van het derivatenboek aan andere partijen. De optie van de living will doet recentelijk veel opgeld, maar moet niet als 'deus ex machina' worden gezien. Behalve praktische bezwaren die er aan vast zitten, vraagt het om maatwerk voor elke instelling afzonderlijk.

Afsluiting

Ik heb met u de maatregelen besproken die vanuit Bazel op het toezicht afkomen en enkele oplossingen voor de problemen rond systeemrelevante financiële instellingen. Elk van de maatregelen kan een significante impact op de banken hebben. Maar zoals gezegd, om te waarborgen dat het totaal aan nieuwe eisen niet overmatig zal zijn, zal het Bazels Comité in de eerste helft van 2010 een Impact Study houden. De uitkomsten zullen helpen om de uiteindelijke kwantitatieve invulling van de maatregelen goed te krijgen. Het leidende motief zal daarin zijn om de standaarden op een niveau vast te stellen dat het systeem beter bestand maakt tegen grote schokken, zoals we die in de huidige crisis hebben gezien. Al met al zijn ze gericht op een sterker en meer robuust bankwezen.

---