22 december 2009 - kamerstuk
Kamerbrief met daarin de wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren, die het mogelijk maakt om bestuurlijke boetes op te
leggen. Hierdoor kan beter worden opgetreden tegen overtredingen.
Datum 21 december 2009
Betreft Wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren strekkende tot
het opnemen van bepalingen inzake bestuurlijke boete
Geachte Voorzitter,
Hierbij doe ik u toekomen de memorie van antwoord in het kader van het voorbereidend
onderzoek van de Vaste commissie voor landbouw natuur en voedselkwaliteit
inzake bovengenoemd wetsvoorstel.
1. Noodzaak voorstel
De leden van de CDA-fractie vragen naar de noodzaak van een tussentijdse invoering
van de bestuurlijke boete door middel van een wijziging van de
Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd). Zij vragen zich af of de
problemen met de handhaving niet eerder liggen bij de gebrekkige benutting van
het instrumentarium zoals aangegeven in de brief van 20 maart 2008
(Kamerstukken II 2007/08, 26991 nr. 177).
Zoals aangegeven in mijn brief van 20 maart beoog ik zowel een verbetering van
de benutting van het bestaande handhavingsinstrumentarium, als een uitbreiding
van dit instrumentarium.
Voor het verbeteren van de benutting van het instrumentarium is inmiddels een
aantal stappen ondernomen. Zo is per 1 januari 2009 het handhavingsbeleid voor
diertransporten neergelegd in de beleidsregels dierenwelzijn en wordt gebruik
gemaakt van de last onder dwangsom. Door de VWA is, naast een algemeen
interventiebeleid, een specifiek interventiebeleid voor diertransporten ontwikkeld
waarin voor overtredingen naargelang de aard en ernst van de overtreding de
hierbij gewenste interventie is neergelegd.
Tegen zeer ernstige overtredingen en ter voorkoming van herhaling van overtredingen
kan met dit verbeterde instrumentarium adequaat worden opgetreden.
Bij ernstige overtredingen wordt strafrechtelijk vervolgd of wordt bijvoorbeeld een
erkenning of vergunning geschorst. In het geval van recidive kan door het opleggen
van een last onder dwangsom verdere herhaling van de overtreding
worden voorkomen.
In de veehouderij- en transportsector komt het overtreden van relatief eenvoudige
technische bepalingen, zoals het niet voldoen aan de eisen welke worden
gesteld aan een veevoertuig of verzamelplaats, veelvuldig voor. Dergelijke overtredingen
kunnen het dierenwelzijn of de diergezondheid uiteindelijk ernstig
schaden indien niet wordt ingegrepen, maar rechtvaardigen op het moment van
constateren niet altijd de inzet van strafrechtelijke vervolging of intrekking van
een vergunning. In deze gevallen wordt nu volstaan met een waarschuwing, waarbij
pas na herhaling van de overtreding kan worden overgegaan tot het daadwerkelijk
opleggen van een last onder dwangsom, strafrechtelijk vervolgen, of
schorsen van een vergunning. Voor dergelijke overtredingen beschik ik nog niet
over de mogelijkheid om snel en adequaat op te treden ("lik op stuk beleid"). Met
de bestuurlijke boete kan direct tegen dergelijke overtredingen worden opgetreden,
waarmee herhaling of ernstiger overtredingen kunnen worden voorkomen.
Dit komt mijns inziens de effectiviteit en ook de proportionaliteit van de sanctionering
ten goede. Ik acht de uitbreiding van het handhavingsinstrumentarium met
de bestuurlijke boete dan ook van toegevoegde waarde.
De noodzaak tot invoering van de bestuurlijke boete vooruitlopend op de Wet
dieren is gelegen in de voortdurende handhavingsproblematiek waarvan sprake is
bij het transport van levend (pluim)vee, zoals gesignaleerd in de rapporten van
Hoekstra (Kamerstukken II, 2007/08, 26 991, nr. 177) en Vanthemsche
(Kamerstukken II, 2007/08, 26 991, nr. 205).
2. OM-Afdoening
De leden van de CDA-fractie vragen zich af waarom de keuze is gemaakt voor de
bestuurlijke boete en niet voor de OM-afdoening, onder verwijzing naar de "nota
keuze sanctiestelsel" van de minister van Justitie (kamerstukken I 2008/09, 31
700 VI D en J) en het gehouden debat hierover op 23 juni (Handelingen I 2008/09
blz. 1597 e.v.). De leden van de CDA-fractie vragen mij waarom niet is gekozen
voor de OM-afdoening nu het gaat om overtredingen waarbij in het geval van
recidive of enige vorm van organisatie al snel aanleiding is om over te stappen op
strafrechtelijke handhaving. Ook kan volgens de leden gezien de hoogte van de
boetes niet meer worden gesproken van overtredingen van relatief geringe
betekenis en vormen het belang van de rechtseenheid en een goede afstemming
van sanctionering een reden te kiezen voor de OM-afdoening.
Op basis van de "Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een
sanctiestelsel" waar de leden van de CDA-fractie naar verwijzen, is de eerste
vraag bij de keuze voor het sanctiestelsel de vraag of er sprake is van een open of
een besloten context. In een besloten context bestaat ingevolge deze nota een
voorkeur voor bestuurlijke sanctionering, in een open context voor een straf
rechtelijke sanctionering. Vervolgens speelt een aantal aspecten een rol bij de
vraag of dit uitgangspunt leidt tot het best passende handhavingsregime, waaronder
de deskundigheid en capaciteit van het bestuursorgaan, de vraag of het de
handhaving betreft van voorschriften die aansluiten bij in de maatschappij levende
fundamentele waarde en de vraag of adequate sanctiemiddelen ter beschikking
komen zoals de mogelijkheid tot vrijheidsbeneming indien nodig.
Besloten context
In casu is sprake van een besloten context. De normen waarvan de bescherming
met dit wetsvoorstel wordt beoogd richten zich op duidelijk afgebakende groepen
zoals de transporteurs van dieren, slachterijen en veehouders. Deze groepen hebben
veelvuldig contact met uitvoerende diensten van LNV, zoals de Voedsel en
Warenautoriteit (VWA) en de Algemene Inspectiedienst (AID). Dit onder meer in
het kader van de verlening van vergunningen, meldplichten voor bepaalde activiteiten
en toezicht, soms zelfs permanent toezicht (slachterijen).
Deskundigheid en capaciteit
Ook de vereiste deskundigheid en capaciteit zijn aanwezig bij de uitvoerende
diensten van LNV. Voornoemde landelijk opererende diensten beschikken over
gespecialiseerde kennis op het gebied van de onderhavige regelgeving en zijn
reeds belast met de bestuurlijke handhaving van deze regelgeving. Instrumenten
die reeds door deze diensten worden ingezet zijn het schorsen van vergunningen
en erkenningen, het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van de last
onder dwangsom. De VWA beschikt niet alleen over ervaring met het opleggen
van bestuurlijke boeten op het terrein van de Warenwet, Tabakswet, Drank- en
Horecawet, maar ook op het terrein van de Meststoffenwet en de Wet Gewasbeschermingsmiddelen
en biociden, wetgeving waarmee ook ondernemers vallende
onder de voorschriften van de Gwwd worden geconfronteerd. Ook met de
afhandeling van bezwaarschriften tegen deze sancties is een uitvoerende dienst
van LNV, Dienst Regelingen, belast, waarmee ook op dat terrein expertise en
ervaring zijn geborgd.
Schending van bij de maatschappij levende fundamentele waarde
Ik onderschrijf het uitgangspunt van de "Kabinetsnota over de uitgangspunten bij
de keuze van een sanctiestelsel" alsook het oordeel van de leden van de CDAfractie
dat, indien sprake is van overtredingen waarmee in de maatschappij levende
fundamentele waarden ernstig worden geschonden, strafrechtelijke handhaving
is aangewezen. Ik acht de bescherming van het welzijn en de gezondheid van
dieren een dergelijke fundamentele waarde. In dit wetsvoorstel noch in het wetsvoorstel
Wet dieren (Kamerstukken II 2007/2008, 31 389, nr. 2) wordt voor
dergelijke fundamentele normen, zoals het verbod op dierenmishandeling en het
verbod op verwaarlozing van dieren, handhaving door middel van de bestuurlijke
boete voorgesteld. Dit is in lijn met de nota omdat in dat geval sprake is van een
open context.
Zoals eerder aangegeven betreffen de voorschriften waarop dit wetsvoorstel ziet
veelal technische normen vallende binnen een besloten context. Deze normen
eisen naar gelang de ernst van de overtreding, een verschillende aanpak. Zo kan
bij een overtreding van de beladingsnorm tijdens het vervoer van dieren sprake
zijn van een lichte overtreding zonder dat het dierenwelzijn ernstig wordt aangetast
(enkele dieren teveel), maar ook van een zeer ernstige overtreding waarbij
het dierenwelzijn zeer ernstig wordt geschaad (grove overschrijding van het
maximum aantal dieren). In het eerste geval acht ik een bestuurlijke boete de
best passende sanctie. Bij de ernstige schending, of indien sprake is van recidive
of opzet, is inzet van het strafrecht op zijn plaats.
Zoals te doen gebruikelijk ben ik voornemens afspraken te maken met het OM
voor de keuze tussen en de afstemming over de inzet van het strafrecht en het
bestuursrecht bij de bescherming van deze normen. Deze afspraken worden neergelegd
in een handhavingsdocument. Ik merk hierbij voorts nog op dat ook de
Algemene wet bestuursrecht uitgaat van de mogelijkheid dat bepaalde normen
zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden gehandhaafd.
Eenheid in LNV-regelgeving
Zoals hiervoor aangegeven wordt de bestuurlijke boete reeds ingezet bij de
Meststoffenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. De sector
heeft derhalve al ervaring met de in dit wetsvoorstel voorgestelde sanctionering
door middel van een bestuurlijke boete. De keuze voor de bestuurlijke boete en
niet voor de strafbeschikking, waarop door uw fractie tijdens het debat van 23
juni werd gedoeld, is dan ook gelegen in mijn wens eenheid te borgen in de
handhaving van LNV-regelgeving.
Verantwoordelijkheid
Tot slot merk ik nog op dat ik als minister verantwoordelijk ben voor de handhaving
van de regelgeving waarop dit wetsvoorstel ziet en ook regelmatig ter
verantwoording word geroepen. Het adequaat en snel kunnen optreden tegen
overtredingen die naar de aard en ernst geen inzet van het strafrecht vragen past
mijns inziens bij deze verantwoordelijkheid. Mede om die reden heb ik ook in het
wetsvoorstel voor de Wet dieren gekozen voor het instrument van de bestuurlijke
boete.
3. Delegatie
De CDA-fractie en de PvdA-fractie hebben bedenkingen bij de delegatiegrondslag.
Zij menen dat de beboetbaarheid van de daarvoor in aanmerking komende overtredingen
en de hoogte van de boetes moeten worden geregeld op het niveau van
een algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB). De leden van de PvdAfractie
vragen de bevestiging dat in het wetsvoorstel Wet dieren de hoogtes van
de boete wel bij AMvB worden geregeld en dat deze AmvB zal worden voorgehangen.
De CDA-fractie merkt voorts op dat het opnemen van de hoogte van de boetes in
een ministeriële regeling des te meer wringt, nu artikel 120e mogelijk ertoe leidt
dat een overtreding die zich uitstrekt over meer dagen kan leiden tot een aanzienlijke
cumulatie van boetes.
Zoals aangegeven onder het eerste kopje, "noodzaak voorstel", is een snelle invoering
de reden om vooruitlopend op de Wet dieren de bestuurlijke boete door
middel van deze wetswijziging reeds op te nemen in de Gwwd. Ook het bepalen
van de hoogte van de bestuurlijke boete bij ministeriële regeling houdt verband
met de behoefte het huidige handhavingsinstrumentarium met spoed te versterken
met de de bestuurlijke boete. Zoals aangegeven in het nader rapport
(Kamerstukken II 2008/09, 31 814, nr. 4) is het onderhavig wetsvoorstel een
"tijdelijke voorziening" ter overbrugging van de periode tot de inwerkingtreding
van de Wet dieren.
In het wetsvoorstel Wet dieren, waarin eveneens is voorzien in de bevoegdheid tot
het opleggen van de bestuurlijke boete, is geregeld dat bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke
boete.
De leden van de PvdA-fractie verzoeken om een uitwerking van de hoogte van de
bestuurlijke boete bij algemene maatregel van bestuur onder de komende Wet
dieren. In het wetsvoorstel dieren wordt de hoogte van de bestuurlijke boete bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur geregeld. Ik ben voornemens bij
algemene maatregel van bestuur een systeem van criteria te ontwikkelen. De
volgende elementen kunnen in de afweging bij de bestuurlijke boetetoemeting
worden betrokken:
1. ernst van de overtreding:
- zwaar of licht;
- gevolgen: financieel voordeel of nadeel; schade, letsel, aantal
slachtoffers;
- aard van de overtreding;
- duur van de overtreding;
2. verwijtbaarheid van de overtreder: mate van verwijtbaarheid en indien
niet verwijtbaar geen boete;
3. omstandigheden van het geval: verlagend, matigend of verhogend:
- meewerken;
- leeftijd;
- draagkracht;
- recidive;
- omvang bedrijf;
- omzet;
- rechtspersoonlijkheid;
- persoon van de dader;
- andere omstandigheden, zoals opstelling van de overtreder,
omvang behaald voordeel, evenwichtigheid ten opzichte van
andere handhavingsarrangementen;
4. preventie: afschrikkend, calculatie (effectiviteit).
De elementen ernst, verwijtbaarheid en omstandigheden van het geval zijn in
artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gecodificeerd.
De elementen omstandigheden van het geval en preventie kunnen nader in de
boetesystematiek van de algemene maatregel van bestuur worden uitgewerkt met
maxima, minima, vaste bedragen en normbedragen. Deze nadere uitwerking leidt
tot een voor de onder de Wet dieren geregelde onderwerpen passende
systematiek en meer of minder invloed van de diverse criteria.
Bij ministeriële regeling wordt deze weging nader geconcretiseerd naar de wel
haast talloze specifieke handelingen die met de algemene bepalingen in het
wetsvoorstel Wet dieren strafbaar worden gesteld.
De vraag van de PvdA-fractie met betrekking tot de voorhang van amvb's onder
de Wet dieren heeft betrekking op een bepaling in artikel 10.10 van dat wetsvoorstel.
In dit artikel is bepaald welke AMvB's worden voorgehangen. Hierbij is
niet voorzien in de voorhang van de algemene maatregel van bestuur inzake de
bestuurlijke boete. Dit wetsvoorstel zal te gelegener tijd bij u aanhangig zijn.
Op basis van artikel 120z van het wetsvoorstel vervalt artikel 120e na inwerkingtredingen
van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht. Nu de vierde
tranche sinds 1 juli 2009 in werking is getreden zal dit artikel vervallen bij inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel.
4. Technisch voorstel
De leden van de CDA fractie vragen zich af of de voorgestelde wijziging van de
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden wel thuishoort in onderhavig wetsvoorstel
en of er met deze wijziging geen sprake is van een verboden terugwerkende
kracht. Ik beaam dat er geen rechtstreeks verband is tussen de Gwwd
en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. De wijziging van beide wetten
hebben echter betrekking op het onderwerp van het wetsvoorstel: de bestuurlijke
boete. Ik ben van mening dat van een onoorbare wijze van handelen derhalve
geen sprake is. Een dergelijke situatie zou zich pas voordoen indien de voorgestelde
wijziging van inhoudelijke aard zou zijn.
Wat de tweede vraag betreft kan ik verzekeren dat er geen sprake is van een verboden
terugwerkende kracht. De mogelijkheid om bestuurlijke boetes op te leggen
is in artikel 90 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden vastgelegd.
Artikel 97 van deze wet bevat vervolgens de maximale boetebedragen. De
precieze hoogte van de bestuurlijke boete voor iedere in diezelfde bepaling aan
gewezen overtreding is vastgelegd in bijlage XIII bij de Regeling gewasbeschermingsmiddelen
en biociden. Deze bijlage vond tot 1 juli 2009 zijn grondslag in
artikel 9.6 van voormelde regeling, welke bepaling op zijn beurt was gebaseerd op
artikel 90, eerste lid, van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Artikel
90 is sinds 1 juli 2009 zo gewijzigd dat het geen leden meer bevat. De wettelijke
grondslag voor artikel 9.6 van de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden
die in artikel 90, eerste lid, van de wet was opgenomen, is daarmee vervallen.
Maar de bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen is in de wet blijven
bestaan. Bijlage XIII heeft daarmee het karakter van beleidsregel gekregen voor
de invulling van de wettelijke bevoegdheid. Ook zonder de voorgestelde herstelbepaling
kan dus een bestuurlijke boete worden opgelegd. De herstelbepaling vereenvoudigt
echter het werkproces omdat in dat geval, mits de tarieven van bijlage
XIII worden toegepast, niet de hoogte van de bestuurlijke boete afzonderlijk behoeft
te worden gemotiveerd, aangezien deze reeds als algemeen verbindend
voorschrift is aangewezen. Het effect van de terugwerkende kracht is, dat niet
tussentijds voor iedere boetebeschikking alsnog een motivering voor de hoogte
van de bestuurlijke boete behoeft te worden gegeven. Het bespaart dus uitvoeringslasten,
terwijl het effect voor de burger of ondernemer gelijk blijft. Daarmee
is er dus geen sprake van een ongeoorloofde terugwerkende kracht.
DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT,
G. Verburg
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit