Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
KWALITEIT VAN
GASTOUDERBUREAUS, HET
HANDHAVEN WAARD
Utrecht, december 2009
Voorwoord
Er bestaan drie vormen van kinderopvang; dagopvang, buitenschoolse opvang en
gastouderopvang. Voor u ligt een rapport over de huidige stand van zaken met
betrekking tot de handhaving door gemeenten op de kwaliteit van
gastouderbureaus. Goede opvang begint in dit geval bij de gastouders. Daar worden
kinderen in de eerste jaren van hun ontwikkeling opgevangen. Gastouderbureaus
zien erop toe dat de opvang door gastouders kwalitatief goed is en de ontwikkeling
van het kind bevordert. Gemeenten houden toezicht op die gastouderbureaus en
handhaven waar nodig.
Voor dit onderzoek heeft de inspectie in juni 2009 de in het onderzoek betrokken
gemeenten benaderd. Het onderzoek gaat in op de manier waarop gemeenten in
samenwerking met GGD-en toezicht houden en handhaven op gastouderbureaus.
Tevens is onderzocht in welke mate gemeenten tot handhaving overgaan en volgen
of een tekortkoming is opgeheven. Ook de communicatie met de GGD over het
besluit tot al dan niet handhaven is in het onderzoek betrokken.
Met de uitkomsten van dit onderzoek hoopt de inspectie gemeenten en GGD-en te
stimuleren om hun eigen rol in het handhavingsproces gastouderopvang kritisch te
bezien en samen tot verbeteringen te komen.
De hoofdinspecteur primair onderwijs en expertisecentra
Dr. L.S.J.M. Henkens
december 2009
Definitieve versie, 15 december 2009
Definitieve versie, 15 december 2009
INHOUD
Samenvatting
1 Inleiding 9
2 Onderzoeksopzet 13
2.1 Steekproeftrekking 13
3 Veranderingen sinds 1 april 2008 15
3.1 Gewijzigde afspraken tussen gemeente en GGD ter verscherping van het toezicht op
gastouderbureaus 15
3.2 Intensiveren handhaving gastouderbureaus 16
4 Tekortkomingen en handhavingsacties 17
4.1 Aantal handhavingsacties 17
4.2 Soort handhavingsacties 18
4.3 Moment van de handhavingsactie 18
4.4 Controle na de hersteltermijn 19
4.5 Effecten van de handhaving 19
4.6 Communicatie met de GGD 19
4.7 Samenvattend schema 20
5 Conclusies en aanbevelingen 21
5.1 Werkafspraken met de GGD bij veel gemeenten nog niet aangepast 21
5.2 Mager aantal gemeenten handhaaft vaker 21
5.3 Schriftelijke vastlegging onvoldoende 22
5.4 GGD wordt goed en slecht geïnformeerd 22
5.5 Lange periode tot handhavingsactie 23
5.6 Controle opheffing tekortkoming gebrekkig 23
5.7 Meten van het effect van de handhaving noodzakelijk 24
5.8 Veel gemeenten geven aan te weinig capaciteit te hebben 24
5.9 Doelbereik handhaving gastouderbureaus 25
Bijlage(n)
I Vragenformulieren 29
II Tabellen met onderzoeksresultaten 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Definitieve versie, 15 december 2009
Samenvatting
Sinds 1 april 2008 zijn nieuwe beleidsregels Kwaliteit kinderopvang van kracht. Deze
gaan onder andere over zwaardere kwaliteitseisen (bijvoorbeeld jaarlijks minimaal
twee bezoeken door het gastouderbureau bij de gastouder thuis, alle huisgenoten
moeten een Verklaring Omtrent het Gedrag overleggen) en strenger toezicht op
gastouderbureaus.
In juni 2009 heeft de Inspectie van het Onderwijs in opdracht van staatssecretaris
Dijksma een onderzoek uitgevoerd naar de praktijk van de gemeentelijke
handhaving bij gastouderbureaus. Zij wilde inzichtelijk krijgen hoe de handhaving
van de gemeenten op gastouderbureaus eruitziet na wijziging van de beleidsregels
kwaliteit en na de beschikbaarstelling van extra middelen aan gemeenten en GGD-
Nederland en de VNG, ter ondersteuning van hun leden.
Van de 271 gemeenten met een of meerdere gastouderbureaus (stand ultimo 2007)
is een steekproef getrokken van honderd gemeenten. De steekproef is
representatief naar gemeentegrootte en naar spreiding over het land. 91 gemeenten
reageerden. De onderzoeksresultaten geven een representatief en betrouwbaar
beeld.
Afspraken aanpassen ter verscherping van het toezicht op
gastouderbureaus
De aangepaste kwaliteitseisen, de intensivering van het toezicht en de handhaving
zijn van invloed op de relatie tussen de gemeenten en GGD-en. Op 1 juni 2009 had
echter tweederde van de gemeenten de afspraken met de GGD nog niet aangepast.
Gewijzigde afspraken hadden betrekking op het vaker uitvoeren van inspecties door
de GGD, het eerder of vaker inspecteren van slecht scorende gastouderbureaus, het
stringenter handhaven door de gemeente naar aanleiding van GGD-inspecties en het
beschikbaar stellen van extra middelen voor de uitbreiding van GGD-inspecties.
Besluit tot handhaving
De helft van de gemeenteambtenaren die de vragenlijst heeft ingevuld, vindt dat er
bij zijn gemeente onvoldoende capaciteit is voor handhaving.
Bij de helft van de GGD-handhavingsadviezen besluit de gemeente tot een
handhavingsactie. Bij een kwart van de adviezen besluit de gemeente geen
handhavingsactie te treffen (het resterende kwart is verdeeld over diverse kleinere
categorieën, die in het rapport worden behandeld).
Ongeveer de helft van de gemeenten geeft als reden voor het niet handhaven dat er
vertrouwen is in het gastouderbureau om het tekort weg te werken. In driekwart
van de gevallen waarin niet tot een handhavingsactie wordt besloten, legt de
gemeente niet schriftelijk vast waarom er ondanks het handhavingsadvies van de
GGD geen handhavingsactie wordt ingezet.
Handhavingsactie en stand van tekortkoming
De gemiddelde tijd tussen de GGD-inspectie en de inzending van de GGD-
rapportage met een handhavingsadvies aan de gemeente bedraagt negen weken.
De gemiddelde tijd tussen de ontvangst van het GGD-rapport en de inzet van de
handhavingsactie door de gemeente is eveneens negen weken.
Ongeveer de helft van de gemeenten gaat naar aanleiding van het advies van de
GGD over tot handhaving en daarvan gaat de helft na of de tekortkoming is
opgeheven.
De handhavingsacties van gemeenten bestaan overigens voor het grootste deel uit
waarschuwingen en uit overleg en overreding. Dit zijn de zogenoemde `zachte'
Pagina 7 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
handhavingsinstrumenten. Daarbij blijkt dat bij de helft van de gastouderbureaus de
tekortkoming was opgeheven. Bij een kwart van de handhavingsacties kan de
gemeente niet aangeven of de tekortkoming inmiddels is opgeheven.
Communicatie
In de helft van de gevallen informeert de gemeente de GGD niet als de
handhavingsadviezen niet worden opgevolgd. Als de gemeente het
handhavingsadvies van de GGD wel opvolgt, wordt de GGD daar bijna altijd over
geïnformeerd.
Conclusies en aanbevelingen
De Inspectie van het Onderwijs vindt het zorgelijk dat een kwart van de gemeenten
een GGD-handhavingsadvies niet opvolgt. Gemeenten hebben de vrijheid om
gemotiveerd af te wijken van hun eigen beleidsplan. Het argument om af te zien van
handhaving, omdat zij erop vertrouwen dat het gastouderbureau de tekortkoming
zelf oplost, lijkt geen solide argument. De inspectie adviseert u bij gemeenten erop
aan te dringen terughoudend te zijn met besluitvorming tot niet handhaven.
De gemeenten controleren na afloop van de handhavingsactie te weinig of de
tekortkoming is opgeheven. Het opnemen van een volgsysteem als onderdeel van
het gemeentelijk handhavingsbeleidsplan kan een oplossing zijn.
Gemeenten leggen de besluiten om bij specifieke gastouderbureaus niet te
handhaven onvoldoende schriftelijk vast en melden dit in onvoldoende mate aan de
GGD die het handhavingsadvies heeft gegeven. Een meer professionele
dossiervorming van de gemeenten acht de inspectie van groot belang.
De inspectie vindt dat een ruime meerderheid van de gemeenten laat is met de
aanpassing van de werkafspraken met de GGD. Een meer adequate reactie op
wijzigingen in de beleidsregels vraagt aandacht van de gemeenten.
Een lastige kwestie is dat de doorlooptijd vanaf het moment van inspectiebezoek tot
het moment waarop de gemeente tot handhaving overgaat lang is (ruim vier
maanden). Dit wordt voor een deel veroorzaakt door de termijnen in de
beleidsregels werkwijze toezichthouder. De inspectie pleit ervoor te onderzoeken of
er wettelijk gezien mogelijkheden zijn om termijnen waar nodig te bekorten.
De inspectie vindt de gemeentelijke handhaving op de kwaliteit van
gastouderbureaus nog niet voldoende. Het betreft een wettelijke taak.
Van de gemeenten mag een meer adequate reactie verwacht worden op wijzigingen
in de regelgeving. Gelet op de wetswijziging per 1 januari 2010 is dat des te meer
aan de orde.
Pagina 8 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
1 Inleiding
In 2008 maakten ruim 700.000 kinderen gebruik van kinderopvang, waarvan meer
dan 150.000 van gastouderopvang. Kinderopvang zorgt ervoor dat ouders arbeid
en zorg beter kunnen combineren. Goede kwaliteit van kinderopvang is van groot
belang, zodat ouders hun kind met een gerust hart achterlaten. Kwalitatief goede
kinderopvang zorgt er ook voor dat kinderen worden gestimuleerd in hun
ontwikkeling. Voor kinderen van nul tot vier jaar biedt kinderopvang de mogelijkheid
beter toegerust te beginnen aan het primair onderwijs.
Een van de vormen van kinderopvang is de gastouderopvang. Bij gastouderopvang
is sprake van het opvangen van kinderen van vraagouders door gastouders. Dit
vindt plaats in de woning van de gastouder of vraagouder en betreft maximaal vier
kinderen (exclusief eigen kinderen). De bemiddeling of koppeling tussen de
gastouder en vraagouder wordt verzorgd door het gastouderbureau.
Doorslaggevend is of een bij de gemeente geregistreerd gastouderbureau de opvang
tot stand brengt en begeleidt.
De Wet kinderopvang en de bijbehorende beleidsregels stellen kwaliteitseisen aan
de gastouderopvang. De GGD controleert het gastouderbureau en niet de
opvangwoning. Het gastouderbureau moet aantonen dat het de
verantwoordelijkheid ten aanzien van de kwaliteit van de gastouderopvang
waarmaakt en tenminste voldoet aan de eisen die voortvloeien uit de Wet
kinderopvang.
Overigens wijzigt met ingang van 1 januari 2010 de Wet kinderopvang op het
onderdeel gastouderopvang. De GGD inspecteert dan ook de locaties waar kinderen
worden opgevangen.
Als de inspecteur van de GGD een tekortkoming constateert die hersteld moet
worden, geeft hij in het inspectierapport een handhavingadvies aan de gemeente.
De gemeente is verantwoordelijk voor de handhaving van de Wet kinderopvang.
Toename locaties gastouderopvang
De gastouderopvang is tussen 2005 en 2008 gegroeid van 46.000 naar 150.000
kinderen. Gastouderopvang groeide verhoudingsgewijs veel sneller dan dagopvang
en buitenschoolse opvang.
De forse uitbreiding van de gastouderopvang heeft gevolgen voor het toezicht en
handhaving in de kinderopvang. GGD-en hebben te maken met een toename van
het aantal te inspecteren gastouderbureaus. Gemeenten worden daardoor
geconfronteerd met extra GGD-inspectierapporten met zonodig voorstellen tot inzet
van handhavingsacties door de gemeenten.
Verscherping kwaliteitseisen gastouderopvang
De inspectie gaat ervan uit dat gastouderbureaus en gastouders ernaar streven
goede en verantwoorde kinderopvang te leveren en daarvan is doorgaans ook
sprake. Er zijn echter signalen (onder andere in de media en van GGD-inspecteurs)
dat de explosieve groei negatieve gevolgen heeft voor de kwaliteit. Er zijn
gastouderbureaus die zich lijken te beperken tot een minimale invulling van hun
Kerncijfers 2004-2008 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Bij de zogenaamde innovatieve kinderopvang mogen maximaal zes niet-eigen kinderen
worden opgevangen op het woonadres (dat kan buiten de woning zijn) van de gastouder of
de vraagouder.
Pagina 9 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
wettelijke taak en onvoldoende begeleiding geven aan hun gastouders, met als
risico een onvoldoende pedagogisch klimaat of een ongezonde of onveilige
opvangsituatie. Bovendien gaven de GGD-inspecteurs begin 2008 aan te weinig
duidelijke criteria in handen te hebben om gastouderbureaus goed te kunnen
toetsen.
Bovengenoemde ontwikkelingen waren voor staatssecretaris Dijksma aanleiding de
partijen in de sector, werkgeversverenigingen en ouderverenigingen, te vragen om
te komen tot verscherpte kwaliteitseisen ten aanzien van de gastouderopvang. Deze
zijn vervolgens met ingang van april 2008 opgenomen in de Beleidsregels kwaliteit
kinderopvang.
Ook is er (nog steeds) sprake van misbruik en oneigenlijk gebruik door
gastouderbureaus. Dit blijkt vooral uit het onderzoek van de SIOD (Sociale
Inlichtingen- en Opsporingsdienst) dat in opdracht van de staatssecretaris is
uitgevoerd. Dit rapport is op 26 februari 2009 aan de Tweede Kamer aangeboden
samen met het wetsvoorstel verscherping toezicht gastouderopvang. Het doel van
dat onderzoek was om inzicht te krijgen in de risico's met betrekking tot oneigenlijk
gebruik en misbruik bij de verstrekking van kinderopvangtoeslag gerelateerd aan de
gastouderopvang in Nederland. De SIOD heeft ook een aantal voorstellen tot het
tegengaan van fraude in het rapport beschreven.
Onderzoek Inspectie van het Onderwijs
Staatssecretaris Dijksma heeft de inspectie gevraagd inzicht te geven in de stand
van zaken medio 2009 ten aanzien van de uitvoering van de handhaving door
gemeenten. De nieuwe beleidsregels traden op 1 april 2008 in werking. De
bekendmaking van de verdeling van de ter beschikking gestelde middelen heeft
plaatsgevonden in mei 2008.
De inspectie heeft vervolgens in overleg met OCW de focus vooral gelegd op de
actuele uitvoeringspraktijk van de handhaving gastouderbureaus door gemeenten.
In dit onderzoek is ook rekening gehouden met de informatie zoals deze eerder
beschikbaar is gekomen uit de quick scan-onderzoeken die in juni 2008 op verzoek
van de staatssecretaris zijn uitgevoerd door de VNG en GGD- Nederland (zie
paragraaf 3.1).
Leeswijzer
Hoofdstuk 1 bevat een algemene inleiding. In hoofdstuk 2 wordt de onderzoeksopzet
weergegeven. In de hoofdstukken 3 en 4 zijn de onderzoekbevindingen beschreven.
In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de eventueel gewijzigde afspraken tussen
gemeenten en GGD-en en op het al dan niet vaker handhaven op de kwaliteit van
gastouderbureaus door gemeenten.
Hoofdstuk 4 belicht de daadwerkelijke handhavingsacties van gemeenten en de
bereikte effecten daarvan, samengevat in een schema.
Besluit van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 27 januari 2008
nr. PO/KOV/2008/3014 tot wijziging van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang in verband
met de totstandkoming van het Convenant kwaliteit kinderopvang 2008
Gastouderopvang en kinderopvangtoeslag, Risico's op misbruik en oneigenlijk gebruik. Een
onderzoek in opdracht van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap.1 september 2008 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (SIOD) drs. M.E. Smink- Dekkers
drs. J. van Onna
Brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Tweede Kamer,
4 september 2007, nr 28 477
Meicirculaire 2008, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties
VNG Quick scan Intensivering toezicht op de Gastouderbureaus, juli 2008
Pagina 10 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
In hoofdstuk 5 zijn de conclusies van dit onderzoek vermeld en doet de inspectie
waar mogelijk aanbevelingen.
In de bijlagen bij deze rapportage zijn de tabellen met volledige onderzoekresultaten
en de uitgezette vragenlijst opgenomen.
Pagina 11 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Pagina 12 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
2 ONDERZOEKSOPZET
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt:
'Wat is de stand van zaken van de (daadwerkelijke) handhaving door gemeenten op
gastouderbureaus in de periode tussen april 2008 en april 2009?'
Naast de daadwerkelijke handhavingacties door de gemeenten naar aanleiding van
de handhavingsadviezen van de GGD-en in de referteperiode, heeft de inspectie ook
gekeken naar de reactie van gemeenten op de gewijzigde beleidsregels. Daarbij
keek de inspectie niet alleen of er handhavingacties zijn ingezet, maar ook naar het
resultaat, voor zover bekend op de peildatum.
De inspectie heeft het peilmoment voor de beantwoording van de hoofdvraag op 1
juni 2009 bepaald. Met behulp van een schriftelijke vragenlijst is in juni 2009
onderzoek gedaan.
De gemeenten is informatie gevraagd over de eventuele aangepaste werkafspraken
na de verscherping van het toezicht op gastouderbureaus, de toename van het
handhavend optreden door de intensivering van het toezicht en de capaciteit voor
het uitvoeren van de handhavingstaak.
Bovendien is ingezoomd op de tekortkoming van het gastouderbureau en het
verloop van het handhavingstraject.
2.1 Steekproeftrekking
De te onderzoeken populatie bestond uit 271 gemeenten waarvan bij de inspectie
bekend was dat er één of meer gastouderbureaus gevestigd waren.
Uit deze populatie is een representatieve steekproef van 100 gemeenten getrokken.
Hierbij is rekening gehouden met de grootte van de gemeenten en regionale
spreiding.
Vervolgens zijn bij deze gemeenten aselect twee gastouderbureaus gekozen en de
daarbij behorende via internet beschikbare inspectierapporten van de GGD bekeken.
Indien het inspectierapport aan de gemeente is verzonden in de peilperiode april
2008 april 2009 én een handhavingsadvies bevatte, viel de handhaving op dit
gastouderbureau binnen de steekproef.
Als het inspectierapport geen handhavingsadvies bevatte, is gekozen voor een
vervangend gastouderbureau binnen dezelfde gemeente. Als ook dat niet leidde tot
een inspectierapport met handhavingsadvies is aselect een vervangende gemeente
van vergelijkbare grootte gekozen.
Vaak betrof een inspectierapport meerdere tekortkomingen met
handhavingsadviezen. In die gevallen is aselect voor een tekortkoming gekozen.
Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in 124 te onderzoeken gastouderbureaus met een
handhavingsadvies bij 91 steekproefgemeenten.
Stand van zaken ultimo 2007, op het moment van het trekken van de steekproef de meest
actuele cijfers.
Hierbij is voorwaarde 1.2 (instellen oudercommissie) niet in het onderzoek betrokken. De
werkinstructie van de GGD zegt hier het volgende over: "Indien er geen oudercommissie is
en de houder doet daar aantoonbaar wèl alle moeite voor, voldoet hij toch niet aan de
gestelde eisen. De toezichthouder beschrijft de situatie in het rapport en geeft aan of de
houder zich al dan niet inspant en of handhaving al dan niet een oplossing zal bieden en in
welke mate."
Pagina 13 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Tabel 2.1 Steekproefaantallen
Aantal inwoners Aantal gemeenten Aantal in Respons
met tenminste één steekproef
gastouderbureau
20.000 - 50.000 137 31 30
50.000 100.000 40 23 18
> 100.000 24 20 19
Totaal 271 100 91
In de tabel is af te lezen dat de steekproef niet evenredig verdeeld is over de
grootteklassen. De grote gemeenten zijn oververtegenwoordigd in de steekproef.
Om uitspraken te doen over alle gemeenten tezamen is gebruik gemaakt van
weging om de resultaten representatief te maken voor de gehele populatie.
Uit de tabel is af te lezen dat de respons op de vragenlijst 91 van de aangeschreven
100 gemeenten is. Hiermee is 34 procent van de totale populatie van 271
gemeenten met een gastouderbureau onderzocht.
In de praktijk werkt dit uit als een landelijk gedogen op dit punt.
Pagina 14 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
3 VERANDERINGEN SINDS 1 APRIL 2008
Sinds 1 april 2008 zijn de gewijzigde `Beleidsregels Kwaliteit kinderopvang' van
kracht. Dit hoofdstuk beschrijft in welke mate gemeenten de gewijzigde
beleidsregels hebben vertaald in aangepaste werkafspraken met de GGD en op
welke onderdelen dit vooral het geval is. Deze beleidsregels houden onder andere
strengere kwaliteitseisen en een strikter toezicht op de gastouderopvang in. Enkele
belangrijke wijzigingen: de ruimte waarin kinderen worden opgevangen moet
rookvrij zijn, een risico-inventarisatie veiligheid en gezondheid dient voorafgaand
aan de start van de opvang aanwezig te zijn, het gastouderbureau voert jaarlijks
minimaal twee huisbezoeken uit en alle volwassen huisgenoten dienen een
Verklaring Omtrent het Gedrag te overleggen.
3.1 Gewijzigde afspraken tussen gemeente en GGD ter verscherping van het
toezicht op gastouderbureaus
Als gevolg van de wijzigingen in de beleidsregels en om gestalte te geven aan de
intensivering van het toezicht, zal er in veel gevallen reden zijn de werkafspraken
aan te passen.
In juni 2008 hebben GGD-Nederland en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG) op verzoek van het ministerie van OCW een quick scan onder GGD-en en
gemeenten uitgevoerd naar de resultaten van de extra GGD-inzet en de
gemeentelijke handhavingsactiviteiten bij de kinderopvang in het algemeen.
Desgevraagd meldden 20 procent van de gemeenten dat zij in het eerste half jaar
van 2008 afspraken gemaakt hadden met hun GGD over de intensivering van het
toezicht op de gastouderopvang. Ruim 60 procent van de gemeenten gaf aan vanaf
1 juni 2008 dergelijke afspraken te gaan maken. Op basis van de resultaten van
deze quick scan zou verwacht mogen worden dat één jaar later (juni 2009) circa 80
procent van de gemeenten aangepaste afspraken met de GGD heeft.
De inspectie heeft aan gemeenten gevraagd waar een gastouderbureau is gevestigd
en of de (werk)afspraken met de GGD inderdaad zijn aangepast. Op deze vraag
antwoordt een derde van de gemeenten (34 procent) dat dat het geval is,
tweederde van de gemeenten heeft dat nog niet gedaan.
Aan de gemeenten die hun werkafspraken met de GGD met betrekking tot de
inspectie van gastouderbureaus wel hebben aangepast, is vervolgens gevraagd op
welk punt deze afspraken zijn gewijzigd. Gemeenten gaven hierop meerdere
antwoorden.
Het vaakst antwoorden gemeenten dat de GGD vaker inspecties bij
gastouderbureaus zal uitvoeren (15 gemeenten) en dat met de GGD is afgesproken
dat slecht scorende gastouderbureaus eerder en vaker geïnspecteerd zullen worden
(14 gemeenten). Onderstaand is schematisch weergegeven op welke punten
gemeenten afspraken hebben gemaakt met de GGD.
Figuur 3.1 Aanpassing werkafspraken tussen gemeente en GGD (gemeenten konden meerdere
antwoorden geven)
Hierbij moet worden opgemerkt dat de uitkomsten van deze quick scan met een zekere
reserve geïnterpreteerd dienen te worden. De vragenlijst is uitgezet onder 257 gemeenten
uit het bestand van de VNG. Hiervan hebben 59 gemeenten de vragenlijst ingevuld,
waarvan in 37 gemeenten één of meerdere gastouderbureaus gevestigd waren. Gelet op de
kleine selectie gemeenten waarover een uitspraak wordt gedaan is vertekening ten opzichte
van de werkelijke populatie niet uitgesloten.
Pagina 15 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Alle onderzochte gemeenten
(100%)
Afspraken met de GGD Afspraken met de
wel aangepast GGD niet aangepast
(34% gemeenten) (66% gemeenten)
De GGD moet vaker inspecties uitvoeren bij gastouderbureaus
(15% gemeenten)
Slecht scorende gastouderbureaus moeten eerder of vaker worden
geïnspecteerd
(14% gemeenten)
De gemeente zal stringenter handhaven naar aanleiding van inspecties van
gastouderbureaus door de GGD
(10% gemeenten)
Er zijn extra financiële middelen beschikbaar gesteld ten behoeve van
uitbreiding van het aantal inspecties bij gastouderbureaus
(3% gemeenten)
3.2 Intensiveren handhaving gastouderbureaus
De extra middelen die vanaf 2008 ter beschikking zijn gesteld aan gemeenten ten
behoeve van intensivering van toezicht en handhaving, zijn niet alleen bedoeld voor
het vaker inspecteren van gastouderbureaus, maar ook voor extra aandacht voor
handhaving wanneer tekortkomingen zijn geconstateerd.
De inspectie heeft aan gemeenten gevraagd of zij sinds april 2008 vaker
handhavend optreden richting gastouderbureaus dan in de periode ervoor. Onder
`handhavend optreden' wordt in dit onderzoek verstaan `alle handelingen van de
gemeente die zijn gericht op het doen naleven van de wettelijke voorschriften door
het gastouderbureau', daaronder begrepen het zogenoemde `overleg en
overreding'.
Uit het onderzoek blijkt dat 13 procent van de gemeenten sinds 1 april 2008
intensiever handhaaft op de uitvoering door de gastouderbureaus. Het is mogelijk
dat de capaciteit die de met handhaving belaste medewerker bij de gemeente
hiervoor beschikbaar heeft, een rol speelt. Aan degene die de vragenlijst heeft
ingevuld, is gevraagd of hij/zij vindt dat er in de praktijk bij de gemeente voldoende
capaciteit is voor het uitvoeren van de handhavingstaak in het algemeen. Bijna de
helft vindt dat er onvoldoende capaciteit is.
Dit blijkt tevens uit het onderzoek van de inspectie `Kwaliteit gemeentelijk toezicht
Kinderopvang 2007'. Daarin wordt geconstateerd dat het toezicht op de
kinderopvang bij veel gemeenten niet hoog op de agenda staat. Ook in dit
onderzoek geven veel medewerkers opnieuw aan onvoldoende tijd te krijgen voor
toezicht en handhaving kinderopvang.
Juridisch gezien is dat geen handhavingsinstrument, zoals de aanwijzing of last onder
dwangsom, maar binnen de sector kinderopvang wordt overleg en overreding vaak als
passend bijsturingsinstrument gebruikt. Mede om die reden maakt de definitie van overleg
en overreding ook deel uit van de uitvraag in het gemeentelijk jaarverslag kinderopvang.
Pagina 16 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
4 Tekortkomingen en handhavingsacties
In dit hoofdstuk worden de daadwerkelijke handhavingsacties van gemeenten en de
bereikte effecten daarvan beschreven.
Voor dit onderzoek heeft de inspectie inspectierapporten van de GGD geraadpleegd
die betrekking hadden op gastouderbureaus die gevestigd zijn in één van de
honderd gemeenten in de steekproef. Hierbij is alleen gebruik gemaakt van de
inspectierapporten waarin daadwerkelijk een handhavingsadvies aan de gemeente is
gegeven. Zo kon het resultaat van de handhaving meegenomen worden. Per
inspectierapport is willekeurig één tekortkoming met handhavingsadvies gekozen.
4.1 Aantal handhavingsacties
Bij de helft van de door de GGD gerapporteerde tekortkomingen (49 procent) werd
naar aanleiding van het handhavingsadvies van de GGD door de gemeente een
handhavingsactie getroffen.
Voor 12 procent van alle tekortkomingen was een handhavingsactie niet nodig,
omdat het gastouderbureau de tekortkoming inmiddels al had opgelost.
In bijna een kwart van de gevallen (24 procent) besloot de gemeente géén
handhavingsactie te treffen en bij 12 procent moet nog worden besloten óf en zo ja
welke handhavingsactie getroffen wordt. In onderstaande tabel zijn deze resultaten
weergegeven
Tabel 4.1 Wat heeft de gemeente gedaan met het handhavingsadvies?
Er is een handhavingsactie getroffen 49%
De tekortkoming is opgelost voordat met handhaving is begonnen 12%
Er is besloten om geen handhavingsactie te treffen 24%
Er moet nog worden besloten 12%
Anders 3%
Totaal 100%
Als er geen handhavingsactie was getroffen, is met een open vraag geïnformeerd
naar de reden.
De meest genoemde redenen voor het niet overgaan tot handhaven kunnen worden
samengevat als 'vertrouwen in de bedrijfsvoering van het gastouderbureau bij het
wegwerken van de tekorten'.
Gemeenten formuleerden dat zelf in het onderzoek als volgt:
· 'Ik ben van mening dat de tekortkoming voldoende aandacht heeft van het
gastouderbureau.'
· 'Het gastouderbureau functioneert reeds lange tijd, en in grote lijnen zijn de
meeste zaken op orde.'
· 'Het gastouderbureau geeft zelf al oplossingen voor de tekortkomingen.'
· 'Ondanks het feit dat de GGD tot handhaving heeft geadviseerd, heeft de
gemeente besloten dat niet te doen. Alle bevindingen ten aanzien van dit
gastouderbureau zijn namelijk prima.'
· 'Tijdens hoor en wederhoor heeft de houder aangegeven de verbeterpunten
actief op te pakken.'
In de steekproef zijn ad random alle tekortkomingen betrokken met uitzondering van
voorwaarde 1.2 (instellen oudercommissie) betrokken.
Pagina 17 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Een tweede hoofdreden die genoemd werd, is dat binnen de gemeente handhaven
geen prioriteit had.
In bijna een kwart (24 procent) van de gevallen legt de gemeente schriftelijk vast
waarom er, ondanks het handhavingsadvies van de GGD, geen handhavingsactie
wordt ingezet.
Dat betekent dat driekwart van de gemeenten (77 procent) die besluit geen
handhavingsactie te heffen, daarvan geen schriftelijke administratie bijhoudt, of zegt
niet te weten of dit is gebeurd.
4.2 Soort handhavingsacties
Gemeenten kozen bij 33 procent van alle tekortkomingen waarop een
handhavingsactie werd ingezet, voor het geven van een waarschuwing. Bij 27
procent van de tekortkomingen kozen gemeenten voor `overleg en overreding'. Bij
18 procent van de tekortkomingen werd een aanwijzing gegeven en bij 15 procent
een vooraankondiging van een aanwijzing.
Het aantal door de gemeente ingezette handhavingsacties naar aanleiding van de
voor dit onderzoek geselecteerde tekortkomingen is te gering (60
handhavingsacties, verdeeld over 8 domeinen) om betrouwbare landelijk geldende
uitspraken te doen over welk soort handhavingsacties bij welk soort tekortkomingen
werden ingezet.
4.3 Moment van de handhavingsactie
In de Regeling Wet kinderopvang en het Besluit werkwijze toezichthouder zijn
termijnen opgenomen voor de toezichthouder (GGD). Deze termijnen regelen welke
periode de GGD in acht moet nemen bij het opstellen van het rapport na de
inspectiedatum, hoor en wederhoor van de houder en het aanbieden van het
definitieve rapport aan het college van Burgemeester en Wethouders. Voor de
uitvoering van de handhaving heeft de wet- en regelgeving geen specifieke
termijnen bepaald waarbinnen de gemeenten de handhavingsacties afgerond
moeten hebben. De VNG draagt wel aan gemeenten uit zo snel mogelijk na
ontvangst van het GGD-inspectierapport te starten met de handhaving.
4.3.1 Doorlooptijd bij de GGD
Nadat de GGD-inspecteur het gastouderbureau heeft bezocht, ligt het
handhavingsadvies niet meteen bij de gemeente. De inspecteur heeft tijd nodig om
het rapport op te stellen en de houder van het gastouderbureau krijgt gelegenheid
om te reageren op de bevindingen (de zogenaamde hoor en wederhoorprocedure en
zienswijze houder).
Aan de hand van de geraadpleegde inspectierapporten heeft de inspectie berekend
wat de totale periode is die verstrijkt tussen de datum waarop het onderzoek is
afgerond en de datum waarop het rapport met het handhavingsadvies aan de
gemeente wordt verzonden. De langste periode die de inspectie heeft aangetroffen
is 24 weken. Gemiddeld blijkt dit circa negen weken te zijn. Uit de beleidsregels
werkwijze toezichthouder volgt dat deze termijn maximaal 10 tot 12 weken mag
zijn.
Gemiddeld vier weken van de doorlooptijd besteedt de inspecteur van de GGD aan
het opstellen van het conceptrapport, 2,5 week aan de hoor en wederhoor
procedure, anderhalve week aan het wachten op de zienswijze van de houder en tot
slot een week aan het opstellen van het definitieve rapport en verzending aan de
gemeente.
Pagina 18 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
4.3.2 Doorlooptijd bij de gemeente
Als een handhavingsactie is ingezet door de gemeente, gebeurde dat in 32 procent
van de gevallen binnen een termijn van minder dan vier weken na ontvangst van
het GGD-inspectierapport. In 35 procent van de gevallen werd de handhaving
ingezet na vier tot acht weken en bij 16 procent tussen de acht en twaalf weken.
Enkele gemeenten gaven aan niet te weten welke termijn was verstreken tussen het
moment van ontvangst van het inspectierapport en de start van de
handhavingsactie. De gemiddelde tijd die verstrijkt tussen de datum waarop het
GGD-inspectierapport door de gemeente is ontvangen en het moment waarop de
handhavingsactie wordt ingezet, is circa negen weken.
De gemiddelde doorlooptijd van de datum van de inspectie tot het moment waarop
de gemeente tot handhaving overgaat bedraagt daarmee achttien weken.
4.4 Controle na de hersteltermijn
In ruim de helft van de gevallen waarin de gemeente handhavend optreedt, heeft de
gemeente na afloop van de hersteltermijn gecontroleerd of de tekortkoming is
opgeheven. Bij 11 procent van de tekortkomingen heeft deze controle niet
plaatsgevonden. In 35 procent van de gevallen liep de hersteltermijn nog en was
controle dus nog niet aan de orde.
4.5 Effecten van de handhaving
In 54 procent van de gevallen waar de gemeente wel controleerde of de
tekortkoming was opgeheven, bleek dat bij ruim de helft (53 procent) inderdaad zo
te zijn. Bij 12 procent was de tekortkoming niet opgeheven, maar heeft de
gemeente een volgende handhavingsactie ingezet en bij 11 procent is geconstateerd
dat de tekortkoming niet was opgeheven en is door de gemeente geen volgende
handhavingsactie ingezet.
Bij een kwart van de handhavingsacties (24 procent) kon de gemeente niet
aangeven of de tekortkoming inmiddels was opgeheven.
De inspectie heeft in dit onderzoek niet gevraagd wat de motieven zijn van de
gemeenten om in 11 procent van de gevallen geen verdere actie in te zetten. Dit
viel buiten het bereik van dit onderzoek.
4.6 Communicatie met de GGD
In het proces van toezicht en handhaving is het essentieel dat de GGD en de
gemeente elkaar informeren. Daarom is in de vragenlijst een aantal vragen
opgenomen over de communicatie tussen de gemeente en de GGD.
Wanneer de gemeente het handhavingsadvies van de GGD opvolgt en tot
handhaving overgaat, informeert zij de GGD daar vrijwel altijd over (88 procent). Bij
de overige 12 procent gebeurt dat niet of weet de invuller van de vragenlijst niet of
de GGD geïnformeerd wordt.
Als er daarentegen door de gemeente geen handhavingsactie is ingezet, wordt de
GGD daarover in minder dan de helft van de gevallen (42 procent) geïnformeerd (zie
onderstaande tabel).
Tabel 4.6 Indien er geen handhavingsactie is getroffen, is dat aan de GGD gecommuniceerd?
Ja 42%
Nee 43%
Weet niet 15%
Pagina 19 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Totaal 100%
4.7 Samenvattend schema
Onderstaand schema gaat over alle onderzochte tekortkomingen met
handhavingsadviezen van de GGD aan gemeenten in de periode april 2008 tot april
2009 (bovenste balk, 100 procent). De tekortkomingen die in dit onderzoek aan de
orde komen, zijn gemiddeld acht maanden eerder dan de peildatum van dit
onderzoek door de GGD aan de gemeente gerapporteerd en de gemeenten hebben
de GGD-rapporten ten minste twee maanden in behandeling. Het gaat in dit
onderzoek immers om handhavingsadviezen waarvan de GGD-rapporten in de
periode april 2008 tot april 2009 aan de gemeente zijn uitgebracht en de peildatum
van dit onderzoek is 1 juni 2009. Deze tekortkomingen worden vervolgens
uitgesplitst naar de status van de tekortkoming. In de vakken is aangegeven wat de
status van de tekortkoming is (zie legenda onderaan het schema).
Als de vakken met een '+' worden opgeteld resulteert dit in 12procent + 13 procent
= 25 procent opgeloste tekortkomingen.
De vakken met een ' - ' (dus niet opgelost) komen samen neer op 4 procent + 5
procent = 9 procent.
Van de resterende 66 procent (vakken met een `?') was niet bekend of de
tekortkoming was opgelost.
Handhavingsadviezen van de GGD aan gemeenten
100%
+ ? ?
Gemeente heeft een handhavingsactie getroffen De tekortkoming is Gemeente moet nog Anders
De gemeente heeft besloten
opgeheven voordat de besluiten of/welke om geen handhavingsactie te
gemeente met handhavingsactie zij treffen
handhaving is zal treffen
begonnen. 24% van alle hh-adv.
49% van alle handhavingingsadviezen 12% van alle hh-adv. 12% van alle hh-adv. 3% van alle hh-adv.
? ?
Gemeente heeft gecontroleerd of de tekortkoming is opgeheven Gemeente heeft niet gecon- De door de gemeente opgelegde
troleeerd of de tekortkoming is hersteltermijn loopt nog
opgeheven
27% van alle handhavingsacties 8% van alle hh-acties 16% van alle handhavingsacties
+ - - ?
De tekortkoming is opgeheven De tekortkoming is (nog) niet De tekortkoming is (nog) niet opgeheven. Het is de gemeente niet bekend of de
opgeheven. Geen verdere actie Gemeente treft nóg een handhavings- tekortkoming is opgeheven
actie.
13% van alle controles 4% van alle controles 5% van alle controles 5% van alle controles
Legenda: + = tekortkoming opgelost / - = tekortkoming (nog) niet opgelost /
? = bij de gemeente is niet bekend of de tekortkoming is opgelost.
Pagina 20 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
5 Conclusies en aanbevelingen
5.1 Werkafspraken met de GGD bij veel gemeenten nog niet aangepast
Invoering van een wijziging in de uitvoering begint in de meeste gevallen met
aanpassing van de werkafspraken tussen de gemeente en de GGD. In juni 2009
heeft 66 procent van de gemeenten de werkafspraken met de GGD over
verscherping van het toezicht op gastouderbureaus nog niet aangepast.
De inspectie verwachtte dat gemeenten en GGD-en naar aanleiding van de per 1
april 2008 aangepaste beleidsregels én de extra middelen voor toezicht en
handhaving op ruimere schaal zouden zijn gekomen tot aanpassing van hun
afspraken over bijvoorbeeld extra inspecties. Deze verwachting werd mede
ingegeven door de resultaten van de quick scan van de VNG waaruit bleek dat ruim
60 procent van de gemeenten van plan was om vanaf 1 juni 2008 afspraken te
maken met de GGD over intensivering van het toezicht en 20 procent van de
gemeenten meldde dit reeds te hebben gedaan. In totaal zou het dus inmiddels om
minimaal 80 procent aangepaste afspraken moeten gaan.
Het is goed dat een derde van de gemeenten tot aanpassing is overgegaan. De
inspectie vindt het echter teleurstellend dat de overgrote meerderheid dat volgens
eigen opgave nog niet heeft gedaan.
Aanbeveling
De Inspectie van het Onderwijs adviseert de staatssecretaris dat zij bij gemeenten
aandacht vraagt voor een alerte reactie op de wijzigingen in de beleidsregels. De
gemeenten kunnen gebruik maken van een uitgebreid instrumentarium in de vorm
van uitgewerkte modellen en handreikingen ter ondersteuning dat door de VNG
wordt aangeboden.
Een adequate en alerte reactie op wijzigingen in de regelgeving door gemeenten is
des te noodzakelijker gelet op de inwerkingtreding van de wijzigingen in de Wet
kinderopvang met ingang van 1 januari 2010, inclusief de daarop aangepaste
beleidsregels.
5.2 Mager aantal gemeenten handhaaft vaker
Ondanks vorenstaande conclusie dat de werkafspraken in veel gevallen niet zijn
aangepast, kan het zijn dat gemeenten toch vaker handhaven. Dat blijkt echter niet
het geval. Slechts dertien procent van de gemeenten zegt sinds april 2008 vaker
handhavend op te treden jegens gastouderbureaus.
Een ruime meerderheid van de tekortkomingen is afgedekt, maar bij bijna een kwart
van de gevallen zet de gemeente geen handhaving in.
In 12 procent van de gevallen bleek de tekortkoming opgeheven voordat de
gemeente met handhaving begon. Met andere woorden: de GGD-inspectie en het
inspectierapport waren in die gevallen al voldoende voor de houder om de
tekortkoming(en) op te lossen.
Bij bijna de helft van de tekortkomingen (49 procent) hebben gemeenten naar
aanleiding van het handhavingsadvies van de GGD daadwerkelijk een
handhavingsactie in gang gezet.
Pagina 21 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Dat betekent dat 61 procent van de tekortkomingen is afgedekt, hetzij omdat de
tekortkomingen inmiddels waren opgeheven, hetzij omdat zij in behandeling zijn
genomen door de gemeenten door de inzet van handhaving.
Bij 24 procent van de tekortkomingen besluit de gemeente af te wijken van het
advies van de GGD en geen handhavingsactie in te zetten. Dat betekent dat er zelfs
geen overleg en overreding heeft plaatsgevonden.
Het behoort tot de beleidsvrijheid van de gemeente om de zwaarte van de
handhavingsactie te bepalen. De inspectie vindt het echter zorgelijk dat in een kwart
van de gevallen, in afwijking van het GGD-advies, geen enkele handhavingsactie
wordt ingezet. De gemeente kan alleen gemotiveerd afwijken van het GGD-
handhavingsadvies, hetgeen in het uiterste geval ook `niet handhaven' kan zijn. In
een kwart van de tekortkomingen waarbij de gemeente geen enkele
handhavingsactie heeft ingezet, lag daaraan geen inhoudelijk gemotiveerd besluit
ten grondslag. De meest genoemde redenen daarvoor vallen in de categorie
`vertrouwen in het gastouderbureau' en `geen prioriteit bij de gemeente voor het
inzetten van handhavingsacties'.
In deze gevallen gaat de gemeente vaak uit van het vertrouwen dat zij heeft in het
gastouderbureau.
Aanbeveling
De Inspectie van het Onderwijs adviseert de staatssecretaris er bij de gemeenten op
aan te dringen zeer terughoudend te zijn in het besluit niet te handhaven in die
gevallen waarin de GGD tot handhaving heeft geadviseerd. Dit kan op gespannen
voet staan met de geloofwaardigheid van het toezicht door de GGD. Bovendien zal
het onverhoopt voortduren van de tekortkoming bij het gastouderbureau pas blijken
bij de volgende inspectie (een jaar later) en dat is onwenselijk lang. In geval van
niet handhaven dient dit besluit inhoudelijk te zijn gemotiveerd.
5.3 Schriftelijke vastlegging onvoldoende
Van de gemeenten die besluiten om niet te handhaven (24 procent), legt driekwart
dit besluit niet schriftelijk vast.
De inspectie acht het zorgelijk dat een dergelijk groot aantal gemeenten dit besluit
niet vastlegt. Immers ten behoeve van de transparantie van consequent en uniform
handelen en met het oog op vervolginspecties, is het van belang dat dergelijke
besluiten worden vastgelegd.
Aanbeveling
De inspectie acht een professionelere invulling van dossiervorming bij gemeenten
van groot belang. Dit is zeker noodzakelijk wanneer er sprake is van (veel)
personele wisselingen bij de gemeenten.
Bovendien kan in het geval dat een tekortkoming blijft bestaan worden
teruggevallen op eerdere registratie. Bovendien wordt in een systeem van
risicogestuurd toezicht vastlegging van gegevens nog belangrijker.
5.4 GGD wordt goed en slecht geïnformeerd
De GGD wordt slechts in de helft van de gevallen geïnformeerd wanneer de
gemeente in afwijking van het advies besluit niet te handhaven.
Als de gemeente het handhavingsadvies van de GGD wél opvolgt en een
handhavingsactie start, licht zij de GGD daar vrijwel altijd (88 procent) over in.
Pagina 22 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
De inspectie is positief over het feit dat gemeenten in geval van besluit tot
handhaving de GGD informeren over het handhavingsinstrument dat is ingezet.
Daarentegen is de inspectie van mening dat de communicatie naar de GGD in geval
van niet handhaven net zo belangrijk is. Bij een volgend bezoek aan de houder komt
de GGD-inspecteur dan niet voor verrassingen te staan vanwege onbekendheid met
de handhavingsacties van de gemeente. Het bevordert bovendien de
geloofwaardigheid van het toezicht.
Aanbeveling
Deze tekortkoming speelt al langer en de inspectie is van mening dat concrete
stappen tot verbetering in de communicatie tussen de gemeenten en GGD-en
noodzakelijk zijn. De inspectie brengt dit onderdeel ook onder de aandacht van de
VNG en GGD Nederland.
5.5 Lange periode tot handhavingsactie
Berekeningen van de inspectie op basis van de onderzoeksresultaten wijzen uit dat
de termijn vanaf datum afronding inspectiebezoek door de GGD tot de eerste
handhavingsactie van de gemeente gemiddeld achttien weken bedraagt. Dit is een
lange periode en maakt snel reageren (met uitzondering van de situaties waarin de
tekortkoming zodanig ernstig is dat de GGD een schriftelijk bevel uitvaardigt) lastig.
Dit is overigens niet altijd te wijten aan GGD of gemeente. De beleidsregels
werkwijze toezichthouder kennen bepaalde termijnen, waardoor het minimaal tien
tot twaalf weken duurt voor het inspectierapport bij de gemeente ligt, te rekenen
vanaf het moment van inspectie. Het is wel een belangrijk aspect, omdat
bijvoorbeeld in het kader van een bestuurlijke boete de gemeente binnen dertien
weken na vaststelling van het definitief rapport moet reageren richting de houder.
Aanbeveling
De Inspectie van het Onderwijs pleit ervoor te onderzoeken of er wettelijk gezien
mogelijkheden zijn om termijnen, waar nodig, te bekorten. Dat kan een goede
bijdrage leveren aan het via handhaving wegnemen van tekorten.
5.6 Controle opheffing tekortkoming gebrekkig
Voor de kwaliteit van de kinderopvang en de geloofwaardigheid van de handhaving
is het van belang dat wordt gecontroleerd of de tekortkoming is opgeheven. Dat kan
de gemeente zelf doen, maar ook overlaten aan de GGD. Soms kan de controle
plaatsvinden bij de volgende jaarlijkse inspectie, als het gaat om geringe
tekortkomingen.
Bij die gemeenten die tot handhaving zijn overgegaan, is in ongeveer de helft (54
procent) van de gevallen na afloop van de handhavingsactie gecontroleerd of de
tekortkoming is opgeheven. Dit valt de inspectie tegen, want controle is onderdeel
van een goed handhavingsbeleid. Overtuigend toezicht is een stimulans voor de
houder tot het voorkomen van of opheffen van tekortkomingen. Controle is tevens
een waardering voor de houder die zich heeft ingespannen de tekortkoming op te
lossen.
Aanbeveling
De Inspectie van het Onderwijs acht het wenselijk dat gemeenten en GGD- en
gezamenlijk (betere) afspraken maken over verbetering van het volgsysteem bij
handhavingstrajecten. Dit kan onderdeel zijn van een betere communicatie tussen
de beide partijen.
Pagina 23 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
5.7 Meten van het effect van de handhaving noodzakelijk
In de gevallen waar de gemeente wel controleerde of de tekortkoming was
opgeheven, bleek dat bij ruim de helft daarvan het geval te zijn. Bij 12 procent was
de tekortkoming niet opgeheven, maar zette de gemeente een volgende
handhavingsactie in en bij 11 procent werd geconstateerd dat de tekortkoming niet
was opgeheven en is door de gemeente geen volgende handhavingsactie ingezet.
24 procent van de gemeenten is niet bekend met de stand van zaken ten aanzien
van de tekortkoming.
De inspectie vindt het opmerkelijk dat een deel van de gemeenten niet weet welk
effect een handhavingsmaatregel had. De gemeente kan dus niet goed bepalen hoe
effectief haar beleid is en of een vervolgactie noodzakelijk is. Daarnaast geldt
blijkbaar dat de uitvoering van de handhaving op gastouderbureaus in slechts iets
meer dan de helft van de gevallen tot resultaat heeft dat de tekortkoming is
opgelost. In het kader van dit onderzoek is het niet mogelijk nader te differentiëren
naar de aard van het handhavingsinstrument en de effectiviteit.
Aanbeveling
De GIR-kinderopvang is na invoering een uitstekend instrument om de effectiviteit
van de handhavingsacties na te gaan.
Verder kan het opnemen van de controle en de eventuele vervolgacties na een
handhavingsmaatregel als integraal onderdeel in het gemeentelijk
handhavingsbeleid een goede oplossing bieden.
5.8 Veel gemeenten geven aan te weinig capaciteit te hebben
Bijna de helft van de gemeenten geeft desgevraagd aan van mening te zijn dat er
onvoldoende capaciteit bij de gemeente is voor het uitvoeren van de
handhavingstaak. Dit bevestigt het beeld uit het rapport `Kwaliteit gemeentelijk
toezicht Kinderopvang 2007'.
Mogelijk is het gebrek aan capaciteit een van de verklaringen voor de
geconstateerde tekortkomingen in dit onderzoek. Onvoldoende capaciteit kan zorgen
voor achterblijven van het aanpassen van afspraken, het vastleggen van bepaalde
handelingen en besluiten, het inzetten van een handhavingsactie en het volgen
daarvan. Effecten van toezicht en handhaving worden dan ook onvoldoende
zichtbaar.
Aanbeveling
De zorg over dit capaciteitstekort is al belegd in de opdracht van de staatssecretaris
van OCW van 22 april 2009 aan de Inspectie van het Onderwijs om afspraken te
maken met de gemeenten die in de uitvoering van het toezicht en de handhaving
kinderopvang achterblijven. Eveneens heeft de staatssecretaris afspraken
gemaakt met de VNG om bestuurders van gemeenten te benaderen om meer
prioriteit te vragen voor het beleidsterrein kinderopvang.
De VNG, GGD-Nederland en de Inspectie van het Onderwijs werken momenteel aan een
geautomatiseerd systeem waarin inspecteurs (GGD), handhavers (gemeente) en
toezichthouder (inspectie) gezamenlijk waarnemingen en bevindingen kunnen uitwerken,
gebruiken en inzien. De naam van dit systeem is de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte
Kinderopvang (GIR Kinderopvang). Het wordt in 2010 gefaseerd ingevoerd. De GIR geeft de
verschillende partijen, binnen de gemeenten en de GGD'en, inzicht in elkaars werk en geeft
de mogelijkheid nauwkeurig bij te houden wat het verloop van de ingezette
handhavingsacties is.
Kamerstukken II, 31 322, 2008-2009, nr.59
Pagina 24 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
5.9 Doelbereik handhaving gastouderbureaus
Van de tekortkomingen bij gastouderbureaus, waarover de GGD in de periode april
2008 tot april 2009 een handhavingsadvies aan de gemeente heeft gegeven, is in
juni 2009 nog geen kwart (24 procent) aantoonbaar opgelost.
Omdat de peilperiode liep van april 2008 tot april 2009 hebben gemeenten op de
peildatum juni 2009 het inspectierapport al minimaal twee maanden en maximaal
14 maanden in hun bezit (gemiddeld 8 maanden).
Verwacht mag worden dat op 1 juni 2009 een hoger percentage tekortkomingen zou
zijn opgelost. Mogelijk is dit lage percentage verklaarbaar doordat gemeenten soms
lange hersteltermijnen opleggen, met een duur tot aan de eerstvolgende reguliere
inspectie.
Aanbeveling
De inspectie vindt het bedenkelijk dat gemiddeld acht maanden nadat het
inspectierapport aan de gemeenten is verzonden, slechts een kwart van de de
tekortkomingen aantoonbaar zijn opgelost. Afgezien van het feit dat het
voortbestaan van de tekortkomingen bij het gastouderbureau risico's oplevert voor
de kwaliteit van de gastouderopvang, komt de geloofwaardigheid van het toezicht
hierdoor op een negatieve manier voor het voetlicht.
De Inspectie van het Onderwijs vraagt aandacht voor de duur van de door
gemeenten gehanteerde hersteltermijnen. Zij acht het van belang dat op
beleidsmatig niveau dan wel op gemeentelijk niveau maatregelen ingang worden
gezet om de periode van gemiddeld acht maanden te bekorten.
Pagina 25 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Pagina 26 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
BIJLAGE I
VRAGENFORMULIEREN
Instructie
· Vul eerst het algemeen deel van de vragenlijst in.
· Afhankelijk van het aantal geselecteerde gastouderbureaus met een
tekortkoming binnen uw gemeente treft u één of twee specifieke vragenlijsten
aan om in te vullen. De desbetreffende GGD-rapporten zijn bijgevoegd. Op de
specifieke vragenlijst zelf is vermeld om welk gastouderbureau het gaat. Tevens
is de door de inspectie geselecteerde tekortkoming vermeld. Het is de bedoeling
dat u de specifieke vragenlijst invult met betrekking tot uw handhavingsactie(s)
bij deze genoemde tekortkoming (bijvoorbeeld Personen werkzaam bij het
gastouderbureau zijn niet allen in het bezit van een Verklaring Omtrent het
Gedrag)
· De vragenlijst voorziet erin dat uw handhavingstraject uit meerdere stappen kan
bestaan. U kunt zonodig de tweede stap invullen onder B en een eventuele
derde stap onder C. Dus bijvoorbeeld als u in eerste instantie heeft gekozen
voor overleg en overreding en dit niet het gewenste resultaat heeft opgeleverd
en u bent overgegaan tot een waarschuwing. Nadien blijkt het tekort nog niet
opgeheven en u heeft tot een zwaardere sanctie besloten. Dan vult u de
gegevens over overleg en overreding in bij onderdeel A, over de waarschuwing
bij onderdeel B en de bijzonderheden over de zwaardere sanctie onder C.
· Als bij de gegeven antwoordmogelijkheden `rondjes' staan vermeld, is slechts 1
antwoord mogelijk; bij `vierkantjes' kunt u meerdere antwoorden aankruisen.
Algemeen deel
Gegevens persoon die vragenlijst invult:
Naam:
---
_____________
Functie:
---
_____________
E-mail:
---
_____________
Telefoonnummer:
---
_____________
Datum onderstaande vragenlijst ingevuld:
---
_____________
Pagina 27 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
1. Bij welke afdeling binnen uw gemeente is de
eindverantwoordelijkheid voor het inzetten van
handhavingsinstrumenten Wet Kinderopvang belegd?
o Bij de afdeling Handhaving of afdeling Juridische zaken van de gemeente
o Bij de afdeling bouw/milieu
o Bij de beleidsmedewerker kinderopvang, vallend onder de
afdeling:__________________
o Anders, deze functie is ondergebracht bij
---
o Functie is nog niet belegd
Staatssecretaris Dijksma heeft aangegeven dat zij intensivering van het
toezicht op de gastouderbureaus noodzakelijk acht (zie bijgevoegde factsheet).
Zij heeft daartoe onder andere extra financiële middelen ter beschikking
gesteld en de beleidsregels kwaliteit zijn met ingang van 1 april 2008
aangescherpt.
Dit heeft ertoe geleid dat veel gemeenten hun afspraken over de uitvoering van
het feitelijk toezicht door de GGD'en hebben gewijzigd.
2. Zijn de (werk)afspraken tussen uw gemeente en de GGD aangepast
vanwege de verscherping van het toezicht op de gastouderbureaus
per 1 april 2008?
o Ja
o Nee ga naar vraag 4
o Anders, namelijk ____________________________ ga naar vraag 4
3. Op welke punten zijn de (werk)afspraken aangepast tussen uw
gemeente en de GGD vanwege de verscherping van het toezicht op
de gastouderbureaus (meerdere antwoorden mogelijk)?
De GGD moet vaker inspecties uitvoeren bij gastouderbureaus dan het
geval was voordat het toezicht op gastouderbureaus werd verscherpt.
Slecht scorende gastouderbureaus moeten eerder of vaker worden
geïnspecteerd dan was gepland voordat het toezicht op
gastouderbureaus werd verscherpt.
Er zijn extra financiële middelen beschikbaar gesteld ten behoeve van
uitbreiding van het aantal inspecties bij gastouderbureaus door de GGD.
Afgesproken is dat uw gemeente stringenter zal handhaven naar
aanleiding van inspecties van gastouderbureaus door de GGD.
Anders, namelijk
---
_____
Pagina 28 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
4. Heeft de intensivering van het toezicht op de gastouderbureaus
ertoe geleid dat uw gemeente sinds 1 april 2008 vaker handhavend
optreedt dan tijdens de periode daarvoor?
o Ja
o Nee
o Onbekend
o Anders, namelijk
---
_____
5. Vindt u dat er in praktijk voldoende capaciteit is bij uw gemeente
voor het uitvoeren van de handhavingstaak kinderopvang in
algemene zin?
o Ja
o Nee
o Onbekend
Specifiek deel vragenlijst
Gemeente:
Gastouderbureau:
Tekortkoming:
INLEIDENDE VRAGEN
1. Wat heeft uw gemeente op het gebied van handhaving gedaan naar aanleiding
van deze tekortkoming? Slechts één antwoord mogelijk.
(Voor dit onderzoek worden onder handhavingsacties verstaan alle
handelingen van de gemeente die zijn gericht op het doen naleven van de
wettelijke voorschriften door het gastouderbureau.)
o Er is een handhavingsactie getroffen ga door naar onderdeel A, volgende
pagina
o De tekortkoming is opgelost voordat met handhaving is begonnen einde
vragenlijst
o Er is besloten om geen handhavingsactie te treffen ga door naar vraag 2
o Er moet nog worden besloten of/welke handhavingsactie de gemeente zal
treffen einde van deze vragenlijst
o Anders, namelijk einde van deze vragenlijst
---
_____
---
---
__________
2. Indien er geen handhavingsactie is ingezet, wat is daarvan de reden?
---
---
---
---
---
---
Pagina 29 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
---
---
---
____________________________________________
3. Indien er geen handhavingsactie is getroffen, is schriftelijk vastgelegd
waarom dat niet is gebeurd?
o Ja
o Nee
o Onbekend
4. Indien er geen handhavingsactie is getroffen, is dat aan de GGD
gecommuniceerd?
o Ja
o Nee
o Onbekend
5. Ruimte voor eventuele toelichting of opmerkingen
---
---
---
---
---
---
____________________________________
Pagina 30 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
BIJLAGE II
TABELLEN MET ONDERZOEKSRESULTATEN
Tabel 1. Bij welke afdeling binnen uw gemeente is de eindverantwoordelijkheid voor het
inzetten van handhavingsinstrumenten Wet kinderopvang belegd?
Bij de afdeling Handhaving of afdeling Juridische zaken van de gemeente 9%
Bij de beleidsmedewerker kinderopvang, vallend onder de afdeling 74%
Anders, deze functie is ondergebracht bij... 15%
Functie is nog niet belegd 2%
Totaal14 100%
Tabel 2. Zijn de (werk)afspraken tussen uw gemeente en de GGD aangepast vanwege de
verscherping van het toezicht op de gastouderbureaus per 1 april 2008?
Ja 34%
Nee 59%
Anders 7%
Totaal 100%
Tabel 3. Op welke punten zijn de (werk)afspraken aangepast tussen uw gemeente en de GGD
vanwege de verscherping van het toezicht op de gastouderbureaus?
De GGD moet vaker inspecties uitvoeren bij gastouderbureaus dan voordat het 42%
toezicht op gastouderbureaus werd verscherpt
Slecht scorende gastouderbureaus moeten eerder of vaker worden 44%
geïnspecteerd dan was gepland voordat het toezicht op gastouderbureaus werd
verscherpt
Er zijn extra financiële middelen beschikbaar gesteld ten behoeve van 8%
uitbreiding van het aantal inspecties bij gastouderbureaus
Afgesproken is dat de gemeente stringenter zal handhaven naar aanleiding van 29%
inspecties van gastouderbureaus door de GGD
Anders 26%
Totaal 100%
Tabel 4. Heeft de intensivering van het toezicht op de gastouderbureaus ertoe geleid dat de
gemeente sinds 1 april 2008 vaker handhavend optreedt dan tijdens de periode daarvoor?
Ja 13%
Nee 79%
Anders 3%
Weet niet 6%
Totaal 100%
Tabel 5. Vindt u dat er in praktijk voldoende capaciteit is bij uw gemeente voor het uitvoeren
van de handhavingstaak kinderopvang in algemene zin?
Ja 52%
Nee 46%
Pagina 31 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Weet niet 2%
Totaal 100%
Tabel 6. Wat heeft de gemeente op het gebied van handhaving gedaan naar aanleiding van
deze tekortkoming?
Er is een handhavingsactie getroffen 49%
De tekortkoming is opgelost voordat met handhaving is begonnen 12%
Er is besloten om geen handhavingsactie te treffen 24%
Er moet nog worden besloten 12%
Anders 3%
Totaal 100%
Tabel 7. Indien er geen handhavingsactie is ingezet, wat is daarvan de reden?
Het gastouderbureau heeft zelf actie ondernomen 25%
Prioriteitstelling 50%
Nieuw beleid/regelgeving 14%
Overig 11%
Totaal 100%
Tabel 8. Indien er geen handhavingsactie is getroffen, is schriftelijk vastgelegd waarom dat
niet is gebeurd?
Ja 24%
Nee 62%
weet niet 15%
Totaal 100%
Tabel 9. Indien er geen handhavingsactie is getroffen, is dat aan de GGD gecommuniceerd?
Ja 42%
Nee 43%
Weet niet 15%
Totaal 100%
Tabel 10. Wat is de eerste handhavingsactie die de gemeente heeft ondernomen?
Overleg en overreding 27%
Waarschuwing 33%
Vooraankondiging aanwijzing 15%
Aanwijzing 18%
Zwaardere sanctie 2%
Anders, namelijk 4%
Totaal 100%
Tabel 11. Hoeveel tijd zat er tussen het moment dat het inspectierapport bij de gemeente
binnenkwam en de aanvang van de eerste handhavingsactie?
Minder dan 4 weken 32%
Tussen 4 en 8 weken 35%
Tussen 8 en 12 weken 16%
12 weken of meer 12%
Weet niet 3%
Totaal 100%
Pagina 32 van 33
Definitieve versie, 15 december 2009
Tabel 12. Heeft de gemeente aan de GGD doorgegeven dat deze handhavingsactie getroffen
zou worden?
Ja 91%
Nee 5%
Weet niet 3%
Totaal 100%
Tabel 13. Heeft de gemeente na afloop van de eerste handhavingsactie gecontroleerd (of door
de GGD laten controleren) of de tekortkoming is opgeheven?
Ja 54%
Nee 11%
Niet van toepassing, hersteltermijn loopt nog 35%
Totaal 100%
Tabel 14. Hoeveel tijd zat er tussen het einde van de eerste handhavingsactie en de controle of
de tekortkoming is opgeheven?
Minder dan 4 weken 37%
Tussen 4 en 8 weken 29%
Tussen 8 en 12 weken 7%
12 weken of meer 19%
weet niet 9%
Totaal 100%
Tabel 15. Is de tekortkoming inmiddels opgeheven?
Ja 53%
Nee, maar er is nóg een handhavingsactie ingezet 12%
Nee, en er is geen volgende handhavingsactie ingezet 11%
weet niet 24%
Totaal 100%
Tabel 16. Heeft de gemeente de GGD geïnformeerd over de opheffing van de tekortkoming?
Ja 62%
Nee 8%
Nee, de GGD heeft zelf vastgesteld dat de tekortkoming is
opgeheven 30%
Totaal 100%
Tabel 17. Periode die is verstreken tussen de datum waarop het onderzoek door de GGD is
afgerond en de datum waarop het rapport met het handhavingsadvies aan de gemeente wordt
verzonden.
0 t/m 4 weken 12%
5 t/m 8 weken 42%
9 t/m 12 weken 25%
13 t/m 16 weken 15%
17 t/m 24 weken 6%
Totaal 100%
Pagina 33 van 33