Naar een nieuwe rol voor de woningcorporaties
Het aanbieden van betaalbare huurwoningen voor mensen met lagere
inkomens vormt de belangrijkste pijler van het sociale huurbeleid.
Momenteel dragen woningcorporaties hier in belangrijke mate aan bij
door sociale huren kunstmatig laag te houden. Het is echter de vraag
of dit optimaal is: veel geld komt zo niet terecht bij de doelgroep
van huurders met lagere inkomens en er is oneerlijke concurrentie
tussen de corporaties en commerciële projectontwikkelaars. Niet de
corporaties, maar de overheid is daarom de meest aangewezen partij om
zorg te dragen voor betaalbare sociale huurwoningen voor de doelgroep
van lagere inkomens. De overheveling van deze taak naar de overheid
vergt maatregelen die verder gaan dan de recent voorgestelde
aanscherping van het toezicht op de corporaties door de overheid.
Dit concluderen de CPB-onderzoekers Pierre Koning en Michiel van
Leuvensteijn in het vandaag verschenen CPB Document 202 De
woningcorporaties uit de verdwijndriehoek. Dit document gaat in op de
vraag of de overheid dan wel de corporaties het beste toegerust zijn
om het sociale huurbeleid uit te voeren. Het document vormt onderdeel
van een breed onderzoeksprogramma van het Centraal Planbureau (CPB)
naar het functioneren van de Nederlandse woningmarkt.
De huidige rol van de corporaties
In Nederland zijn private, niet op winst gerichte corporaties bepalend
bij het formuleren en uitvoeren van publieke doelstellingen van het
sociale huurbeleid. Deze rol is anders dan die in andere semi-publieke
sectoren, zoals de zorg en het onderwijs. De corporaties zijn namelijk
niet alleen uitvoerend, maar beslissen ook over de inzet van middelen
zij beschikken hiertoe over een groot vermogen waaruit ze de
exploitatie van sociale huurwoningen financieren. Daarbij vormt met
name het Besluit beheer sociale huursector (Bbsh) het wettelijke kader
waarbinnen de corporaties opereren. De doelstellingen die het Bbsh
formuleert zijn grofweg onder te verdelen in twee hoofddoelstellingen,
het bevorderen van de leefbaarheid en passende huisvesting van de
doelgroepen. De eerste hoofddoelstelling richt zich op de leefbaarheid
van wijken en buurten. De tweede hoofddoelstelling komt neer op het
betaalbaar maken van woningen van voldoende kwaliteit voor de
doelgroep van lagere inkomens.
Overheid of corporaties?
Op voorhand is niet duidelijk of de overheid (gemeenten) dan wel de
corporaties de meest aangewezen partij zijn om investeringen in
leefbaarheid te verrichten. Met gemeenten aan het roer zijn uitgaven
aan investeringen in leefbaarheid democratisch gelegitimeerd, maar
corporaties kunnen vaak het bereik van gemeentes overstijgen en hebben
een langere tijdshorizon die nodig kan zijn voor investeringen in
leefbaarheid. Bij de doelstelling om te zorgen voor betaalbaar wonen
voor de lagere inkomens bestaan echter wel duidelijke argumenten om de
overheid verantwoordelijk te maken, zoals het tegengaan van
rechtsongelijkheid, scheefwonen en oneerlijke concurrentie met
projectontwikkelaars.
Rechtsongelijkheid treedt op als in sommige regios of gemeenten
huurders met vergelijkbare inkomens en in vergelijkbare woningen meer
of minder huur betalen dan elders. Elke corporatie kan namelijk zelf
verschillende doelgroepen aanwijzen, of variëren in de financiële
ruimte om huren laag te houden. Dit creëert ongelijkheid bij de inzet
van publieke middelen, die niet democratisch is bekrachtigd door
landelijke of gemeentelijke verkiezingen.
Scheefwonen, d.w.z. dat huishoudens die niet tot de doelgroep van
lagere inkomens behoren toch in een relatief goedkope sociale
huurwoning wonen, is ook een gevolg van kunstmatig lage huren. Publiek
geld komt dan terecht bij mensen voor wie dit niet bedoeld is. De
gevolgen hiervan zijn vérstrekkend. Zo zullen huurders hierdoor niet
altijd bereid zijn te verhuizen om elders werk te vinden, omdat ze
hiermee het recht verliezen op een relatief goedkope huurwoning. Door
de huren vrij door de markt te laten bepalen, en met
inkomensgerelateerde en door de overheid vastgestelde huurtoeslagen te
werken om betaalbaarheid af te dwingen, vervalt dit probleem.
Ongelijk speelveld met projectontwikkelaars. Corporaties beschikken
over een substantieel vermogen, waardoor zij in staat zijn onrendabele
projecten op te zetten zonder sterk in te teren op het vermogen. Dit
resulteert in ongelijke concurrentie tussen corporaties en
projectontwikkelaars. Ook kan het voor de corporaties aantrekkelijk
zijn de bakens nog verder te verzetten en buiten de kerntaak en
wederom in ongelijke concurrentie commerciële belangen na te streven.
Van de totale uitgaven van de corporaties aan sociale doelstellingen
is jaarlijks 300 tot 400 miljoen gemoeid met investeringen in
leefbaarheid, tegenover naar schatting 3,3 miljard euro met
bestedingen aan (impliciete) huursubsidies. Beide categorieën uitgaven
worden bekostigd uit het rendement op het vermogen van de corporaties.
Zouden de corporaties zich dus beperken tot investeringen in
leefbaarheid, dan past hierbij dus een vermogen dat aanmerkelijk lager
is dan in de huidige situatie.
Richtingen voor beleid
Recent heeft het kabinet voorstellen gedaan om het toezicht op de
corporaties te versterken. De maatregelen die hiermee gemoeid zijn,
leiden tot een beperking van de ruimte van corporaties voor eigen
beleid, maar de corporaties behouden wél het recht zelf de huren vast
te stellen. Hierdoor blijft het grootste gedeelte van de (impliciete)
subsidies gericht op huishoudens die niet tot de doelgroep van het
sociale huurbeleid behoren.
Om meer grip te krijgen op het huurbeleid van de corporaties zijn twee
richtingen voor beleid denkbaar: verschuiving van het inkomensbeleid
naar het Rijk en uittreding van de corporaties uit het sociale
huurbestel. Bij de eerste optie behouden de corporaties hun vermogens,
maar kunnen zij sociale huurprijzen alleen nog richten op de doelgroep
volgens door het Rijk gestelde regels. Bij de tweede richting voor
beleid vloeien de vermogens van de corporaties naar het Rijk. Deze
vermogens zijn immers overbodig geworden: de corporaties streven niet
langer sociale doelstellingen na als zij uit het sociale huurbestel
treden. Hierdoor komen de doelstellingen van het sociale huurbeleid
als vanzelf meer bij het Rijk en de gemeenten te liggen. Beide
beleidsrichtingen zijn complex, zullen niet door alle corporaties
omarmd worden en vergen veel denkwerk. Echter, alleen het aanscherpen
van regels voor goed bestuur is onvoldoende om de hoge
maatschappelijke kosten van het huidige sociale huurbestel weg te
nemen.
CPB Document 202 'Corporaties uit de verdwijndriehoek', ISBN
978-90-5833-444-2, is (gratis) beschikbaar als PDF-bestand.
Zie het origineel
Leuvensteijn (tel. 070-3383488) en Jacqueline Timmerhuis (tel.
070-3383477)