Datum 12 maart 2010
Rapport Nationale ombudsman over IGZ toezicht op zorg voor
verstandelijk gehandicapten C
Geachte voorzitter,
In de brief van 15 december 2009 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 24
170, nr. 98) hebben de Staatssecretaris en ik aangegeven u schriftelijk te
informeren over onze reactie op het rapport van de Nationale ombudsman van 3
december 2009. Dit rapport gaat over het toezicht op de zorg voor mensen met
een verstandelijke handicap door de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)
naar aanleiding van een vijftal klachten. Daarnaast hebben wij in voornoemde
brief aangegeven in onze reactie ook breder in te gaan op het toezicht in de
AWBZ-zorg. Hierbij kom ik tegemoet aan deze toezeggingen.
Voordat ik verder inga op het rapport van de Nationale ombudsman en het
toezicht in de AWBZ-sector wil ik benadrukken het te betreuren dat de betrokken
cliënten in de onderzochte zaken niet of in onvoldoende mate de zorg hebben
gekregen waarop zij mochten rekenen. Ik vind het eveneens spijtig dat enkele
klachten die daarover bij de IGZ zijn gemeld, niet adequater en voortvarender
door de IGZ richting betreffende cliënten en hun familieleden zijn afgehandeld.
Vier van de vijf klachten die bij de Nationale ombudsman over de IGZ zijn
ingediend hebben betrekking op handelen van de inspectie van vóór de Leidraad
meldingen IGZ zoals gepubliceerd in Staatscourant 2007, 101. In die periode is
het transitieproces van de IGZ van een reactieve toezichthouder naar een pro-
actieve handhavingsorganisatie gestart.
Inmiddels zijn meerdere verbeteringen bij de IGZ doorgevoerd. Ook zijn op korte
termijn aanpassingen in wet- en regelgeving gepland om de IGZ aanvullende
toezichtinstrumenten in handen te geven om meer met maatwerk te kunnen
optreden. Ik hecht er aan die ontwikkelingen kort te schetsen.
Modernisering van toezicht en klachtrecht
De toezichtvisie van de IGZ is verwoord in het Meerjarenbeleidsplan 2008-2011 en
beschrijft de modernisering van het toezicht naar een pro-actieve
handhavingsorganisatie. Hierbij handhaaft de IGZ efficiënt en effectief door een
risicogestuurde aanpak, waarbij het uitgangspunt is dat zorgaanbieders
vertrouwen moeten verdienen. Zorgaanbieders (zowel professionals als raden van
bestuur en raden van toezicht) zijn en blijven zelf verantwoordelijk voor het
Pagina 1 van 6
verlenen van kwalitatief goede en veilige zorg. Daar hoort een Ons kenmerk
overheidstoezichthouder bij die uitgaat van vertrouwen en intrinsieke motivatie MC-U- 2988620
van zorgprofessionals maar die snel en daadkrachtig ingrijpt als dat nodig is
("high trust, high penalty"). Ik vind daarnaast dat de patiënt/burger en
toezichtobjecten moeten weten wat zij van de IGZ kunnen verwachten. Daarbij
gaat het om kenbaarheid en voorspelbaarheid.
Documenten die de wijze van toezichthouden transparant maken zijn bijvoorbeeld
de Leidraad meldingen uit 2007 en het algemene handhavingskader dat in 2008
naar de Tweede Kamer is gestuurd (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31
700 XVI, nr. 111) en dat de IGZ heeft uitgewerkt in specifieke handhavingskaders
per instrument.
Modernisering van het toezicht door de IGZ op het punt van `high trust high
penalty' betekent ook dat andere betrokken partijen hun verantwoordelijkheden
moeten dragen. Daarvoor moeten waarborgen worden ingebouwd. Zelfregulering
blijft daarbij een belangrijk uitgangspunt. Daarnaast moet onnodig gedetailleerde
regelgeving worden voorkomen. In de brief over Ruimte en rekenschap in zorg en
ondersteuning van 9 juli 2009 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 32012,
nr. 1) worden daarvoor (nieuwe) wettelijke kaders aangekondigd, zoals het
wetsvoorstel cliëntenrechten zorg (Wcz). Dit wetsvoorstel beoogt de positie van
de cliënt in de zorg te versterken door o.a. het (interne) toezicht op de kwaliteit
en veiligheid van zorg te regelen en het klachtrecht te moderniseren, zodat
klachten van patiënten/cliënten tijdig, niet vrijblijvend en onafhankelijk worden
afgehandeld.
Rapport van de Nationale ombudsman
De uitgebreide reactie op het rapport van de Nationale ombudsman treft u als
bijlage bij deze brief aan. In het onderstaande ga ik nader in op de algemene
conclusie die de Nationale ombudsman in zijn rapport trekt over de
toezichthoudende taken van de IGZ, alsmede op drie aanbevelingen die de
Nationale ombudsman doet. Daarbij betrek ik ook het bredere toezicht in de
AWBZ-sector.
Toezichthoudende taak IGZ
De Nationale ombudsman concludeert in het algemeen dat de IGZ onvoldoende
invulling geeft aan haar toezichthoudende taak en onvoldoende transparant is.
In de inleiding van onze brief heb ik aangegeven het te betreuren dat de IGZ in de
door de Nationale ombudsman onderzochte zaken niet altijd de zorgvuldigheid en
de voortvarendheid heeft betracht die van haar verwacht had mogen worden. In
bijgevoegde brief aan de Nationale ombudsman is aangegeven dat deze algemene
en verstrekkende conclusies over de werkwijze van de IGZ op basis van de vijf
onderzochte zaken echter niet perse gerechtvaardigd zijn. Het aantal zaken dat in
het onderzoek is betrokken is daarvoor te beperkt. Dat betekent niet, dat het
toezicht van de IGZ niet verder zou kunnen worden verbeterd. De IGZ werkt hier
continu aan.
IGZ heeft de wettelijke taak toe te zien op de naleving van een groot aantal
wetten. Het toezicht van de IGZ vindt risicogestuurd plaats door middel van
gefaseerd toezicht en thematisch toezicht. Een complementaire vorm van toezicht
is het incidententoezicht. De IGZ stelt prioriteiten die zij duidelijk maakt in haar
Meerjarenbeleidsplan 2008-2011 `Voor een gerechtvaardigd vertrouwen in Pagina 2 van 6
verantwoorde zorg'. In het Meerjarenbeleidsplan 2008-2011 heeft de IGZ haar Ons kenmerk
koers uitgezet in vier prioritaire programma's: kwaliteit en veiligheid in de zorg, MC-U- 2988620
preventie, transparantie en kwetsbare groepen. Deze werkt zij jaarlijks uit in
jaarwerkplannen. Zo biedt het IGZ-werkplan 2010 een concretisering en invulling
van het Meerjarenbeleidsplan zowel inspectiebreed als ook met betrekking tot het
toezicht op de AWBZ. Zowel het Meerjarenbeleidsplan als het werkplan zijn aan de
Tweede Kamer aangeboden en staan ook op de website van de IGZ (www.igz.nl).
De IGZ handhaaft ook transparant waarop ik eerder in deze brief al in ben
gegaan. Zij gaat zoals gezegd uit van vertrouwen, maar treedt daarnaast hard op
als dat nodig is. Dit past in onze toezichtvisie van zelfregulering en "high trust,
high penalty", waarbij de IGZ efficiënt en effectief toezicht houdt op basis van
transparante handhavingskaders. Instellingen die zorg leveren die van
onvoldoende niveau is of geen structurele verbeteringen in de kwaliteit van de
geboden zorg doorvoeren en bijvoorbeeld hun afspraken met de IGZ niet
nakomen, kunnen in beeld komen voor verscherpt toezicht. Dit is een zware vorm
van toezicht en gaat vaak vooraf aan bestuursrechterlijke maatregelen zoals het
geven van een bevel of het geven van een aanwijzing. De IGZ maakt het besluit
tot verscherpt toezicht en de inspectierapporten openbaar op de website van de
inspectie.
De risicogestuurde aanpak van de IGZ zal de komende jaren verder gestalte
krijgen o.a. doordat veldpartijen meer en betere indicatoren ontwikkelen en ik
ondersteunende wet- en regelgeving opstel. Deze verbeterslagen zijn ook nodig
om de kwaliteit en veiligheid van zorg aan patiënten/cliënten te kunnen borgen en
worden ondersteund door projecten als "Zichtbare Zorg", "Zorg voor Beter" en
veiligheidsprogramma's van de verschillende zorgsectoren. De hiervoor
beschreven aanpak en maatregelen zijn ingezet om de zorg beter en veiliger te
maken en het aantal vermijdbare incidenten te verminderen, en als deze zich
helaas toch voordoen, er lering uit te trekken voor het vervolg.
Grondrecht op gezondheid
In zijn rapport oordeelt de Nationale ombudsman dat het grondrecht op
gezondheid is geschonden. Hij beveelt aan om via wet- en regelgeving het recht
op gezondheid en de bescherming van de menswaardigheid van mensen die
noodgedwongen in een zorginstelling verblijven, voldoende te waarborgen.
Opgemerkt moet worden dat een recht op gezondheid niet bestaat, zoals ook in
bijgevoegde brief aan de Nationale ombudsman nader is beargumenteerd. De
overheid of zorginstellingen kunnen een dergelijk recht ook niet realiseren. Wel
moet de overheid maatregelen nemen om een goed stelsel van gezondheidszorg
tot stand te brengen. Het kabinet werkt daar ook aan. Zo ligt momenteel het
wetsvoorstel zorg en dwang bij uw Kamer en is het wetsvoorstel Wcz in een
afrondende fase.
Klachtafhandeling
De ombudsman beveelt aan om de huidige rol van de inspectie bij
klachtbehandeling door zorginstellingen te herzien.
Pagina 3 van 6
Achtergrond bij deze aanbeveling is de veronderstelling dat de IGZ de Ons kenmerk
zorgaanbieder alleen aanspreekt als deze zijn klachtenregeling op grond van de MC-U- 2988620
Wet klachtrecht cliënten in zorg (Wkcz) systematisch niet goed uitvoert.
Genoemde veronderstelling is niet juist. De IGZ doet meer dan het aanspreken
van een zorgaanbieder die zijn klachtenregeling systematisch niet goed uitvoert.
Als blijkt dat een instelling in een individueel geval de procedurele verplichtingen
van de Wkcz niet naleeft, dan ziet de IGZ er in principe op toe dat dit alsnog
gebeurt. Daarnaast moet worden benadrukt dat de IGZ geen bureau voor
afhandeling van individuele klachten is. Die taak is op grond van de Wkcz bij
zorgaanbieders neergelegd. De inspectie heeft niet de wettelijke bevoegdheid om
te bepalen dat een klacht opnieuw moet worden behandeld.
De IGZ gebruikt de melding van de individuele burger ter ondersteuning van haar
algemeen toezicht. In alle behandelde casussen uit het rapport van de Nationale
ombudsman is iedere melding een signaal geweest van structurele
tekortkomingen in de geleverde zorg. De IGZ heeft deze signalen gebruikt om
vervolgens breed verbeteringen door te laten voeren binnen de betreffende
instellingen. Deze verbreding gaat niet in op de specifieke wensen van de
individuele klager, die de IGZ in principe niet nader onderzoekt. Deze overgang
van een individuele melding naar een instellingsbrede aanpak was niet altijd
duidelijk voor de klager, mede door onvoldoende communicatie op dit punt door
de IGZ.
Met de nieuwe Leidraad meldingen is het duidelijk wat de klager van de inspectie
kan verwachten. De nieuwe Leidraad geeft duidelijker aan op welke wijze melding
kan worden gedaan en wanneer de inspectie meldingen wel onderzoekt en
wanneer niet.
Het klachtrecht wordt momenteel gemoderniseerd. Het is de bedoeling dat de
huidige Wkzc zal worden vervangen door een hoofdstuk in het wetsvoorstel
cliëntenrechten zorg. Klachtenprocedures moeten klantvriendelijker worden en
niet vrijblijvend zijn. Zo roept het wetsvoorstel een geschilleninstantie in het
leven. Deze instantie kan bindende uitspraken doen en eventueel ook
schadeclaims tot 25.000,- euro toekennen. Ook regelt het wetsvoorstel dat
zorgaanbieders een persoon moeten hebben die een patiënt/cliënt kan
informeren, adviseren en bemiddelen bij klachten. Daarnaast regelt het voorstel
dat een zorgaanbieder binnen zes weken op een schriftelijke klacht moet
reageren.
Ik beschouw deze aanbeveling van de Nationale ombudsman om de
klachtbehandeling door zorginstellingen te herzien dan ook als een steun voor het
ingezette beleid.
Meldingen en toezichtbezoeken
De Nationale ombudsman beveelt aan dat de IGZ een handreiking opstelt, die zou
moeten regelen hoe de IGZ omgaat met meldingen/klachten die niet onder de
huidige Leidraad meldingen vallen.
De inspectie onderzoekt meldingen conform de Leidaard meldingen (Staatscourant
2007, 101) In deze leidraad staat dat de inspectie een melding nader onderzoekt
indien:
a) deze naar het oordeel van de inspectie wijst op een zodanige situatie die voor
de veiligheid van cliënten of de gezondheidszorg een ernstige bedreiging kan
betekenen, of Pagina 4 van 6
b) naar het oordeel van de inspectie aanleiding geeft te veronderstellen dat het Ons kenmerk
belang van een goede gezondheidszorg anderszins noodzaakt tot onderzoek, of MC-U- 2988620
c) betrekking heeft op het niet of niet geheel voldoen door een zorgaanbieder aan
artikel 2 van de Wet Klachtrecht cliënten zorginstellingen.
Als er sprake is van een calamiteit (gebeurtenis met ernstig schadelijk gevolg) of
seksueel misbruik dan stelt de inspectie altijd nader onderzoek in. Voorts is het zo
dat, indien de inspectie meerdere meldingen ontvangt van soortgelijke
gebeurtenissen bij eenzelfde zorgaanbieder, dit eveneens aanleiding kan zijn voor
nader onderzoek. Als een klacht niet duidt op een structurele tekortkoming, dan
verwijst de IGZ de melder naar de klachtencommissie van de zorgaanbieder en
zendt de melding mee terug. De Wkcz legt de verantwoordelijkheid voor
afhandeling van klachten immers bij zorgaanbieders.
Met deze aanpak is inzichtelijk hoe de IGZ omgaat met meldingen/klachten en is
dus reeds invulling gegeven aan de aanbeveling van de Nationale ombudsman om
een handreiking op te stellen
Daarnaast is de Nationale ombudsman kritisch over het aankondigen van
inspectiebezoeken door de IGZ. De inspectie is zich terdege bewust van de
beperkingen die een aangekondigd bezoek met zich meebrengt. De kritiek is
bekend: bij een aangekondigd bezoek zou alles door het management voorbereid
en geregisseerd zijn en zouden de inspectiebevindingen een rooskleuriger beeld
geven dan de werkelijkheid van alledag. Er zijn dan ook omstandigheden waarin
de inspectie onaangekondigd een inspectiebezoek aflegt. Bij verscherpt toezicht
op een instelling gebeurt dit vrij stelselmatig. Ook in thematisch toezicht wordt
onaangekondigd bezocht. De inspectie maakt, op grond van risico-inschattingen,
gebruik van een mix van aangekondigde en onaangekondigde bezoeken.
Niettemin ben ik van mening dat de inspectie, om de bewoordingen van de
Nationale ombudsman te gebruiken, meer afstand kan nemen van
zorgaanbieders. Dit kan mede door het vaker afleggen van onaangekondigde
inspectiebezoeken en het op een eerder moment instellen van verscherpt toezicht.
Ik zal de inspectie derhalve verzoeken om deze wijzen van toezicht optimaal te
gebruiken.
De IGZ maakt voor haar toezicht gebruik van methodes die betrouwbare en
objectieve informatie opleveren. Zij betrekt daarbij op verschillende wijzen
signalen van burgers. De IGZ gaat op dit moment na op welke wijze zij met
behulp van signalen van burgers de effectiviteit van haar toezicht verder kan
verbeteren.
Pagina 5 van 6
Tot slot Ons kenmerk
De Nationale ombudsman heeft bij brief van 26 februari 2010 gereageerd op mijn MC-U- 2988620
reactie op zijn rapport. U heeft deze brief in afschrift ontvangen. In een gesprek
tussen mij en de Nationale ombudsman dat binnenkort plaatsvindt zal ook zijn
brief van 26 februari aan de orde komen. Vooralsnog ben ik van mening dat ik
met mijn brief aan de Nationale ombudsman en met de onderhavige brief
voldoende inhoudelijk heb gereageerd op het rapport.
Ik verwacht u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
Hoogachtend,
de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,
dr. A. Klink
Pagina 6 van 6
---- --
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport